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Improbidade administrativa: um estudo de seus aspectos teóricos gerais com exemplos práticos

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29/11/2011 às 15:53
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8.4. AÇÃO DE IMPROBIDADE. PROVA TESTEMUNHAL. REsp 1.189.192/GO.

Na sua origem, foi movida, pelo Ministério Público Federal, ação de responsabilidade por ato de improbidade administrativa, contra Tomaz Lopes Rodrigues Junior e outros. O pedido foi julgado improcedente.

Cuida-se, portanto, de recurso especial interposto pelo Ministério Público Federal em detrimento de acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, que manteve a sentença proferida em 1º grau, preceituando a impossibilidade de utilização de prova emprestada obtida administrativamente, que não contou com a participação da parte contrária, sob pena de rejeitar-se o contraditório e a ampla defesa.

O Ministério Público defende a possibilidade de utilização da prova emprestada, em sendo produzida em inquérito civil público, caso em que pode ser afastada no caso de contraprova de hierarquia superior. Aduz, por outro lado, que as demais provas demonstram a existência de ato de improbidade administrativa.

A relatora Ministra Eliana Calmon assevera que o fato de a prova pericial ter sido produzida no âmbito administrativo, sem observância do contraditório e da ampla defesa, por si só não a nulifica, devendo ela ser contraposta com os demais elementos dos autos.

A Ministra ressaltou que o pedido foi julgado improcedente após se considerar imprestável o laudo produzido administrativamente, por inobservância do contraditório e da ampla defesa.

Além disso, todos os demais elementos probatórios, em especial a prova testemunhal, não favoreciam a tese adotada pelo Ministério Público, sendo os depoimentos testemunhais genéricos, sem esclarecimento convincente que pudesse levar à conclusão de prática de ato de improbidade por parte dos réus.

Ela ainda aduziu o fato de o acórdão frisar não ser a prova testemunhal firme, conclusiva, e muitas vezes pender para o lado dos réus, não se podendo ter a convicção de que os mesmos são responsáveis pelos fatos a eles imputados.

Por fim, a Ministra Eliana Calmon defendeu que, não obstante se admita, com as devidas ressalvas, a análise da prova pericial produzida no âmbito administrativo, essa prova, por si só, não seria suficiente para se decidir pela procedência do pedido, tendo em vista a análise do conjunto probatório produzido nos autos como um todo.

Ademais, segundo a nobre Ministra, ir de encontro às convicções do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, no que diz respeito à ausência de comprovação do ato de improbidade, necessitaria de reexame de provas, procedimento vedado pela Súmula 07 do STJ.

Dessa forma, a Turma, por unanimidade, negou provimento ao recurso, nos termos do voto da Ministra Relatora.

Referências

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________, Constituição dos Estados Unidos do Brasil (de 18 de setembro de 1946), disponível no sítio http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao46.htm (acessado em 27/11/10).

________, Constituição da República Federativa do Brasil de 1967, disponível no sítio http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constitui%C3%A7ao67.htm (acessado em 03/01/11).

________, Ato Institucional nº 1 (de 9 de abril de 1964) disponível no sítio http://www.acervoditadura.rs.gov.br/legislacao_2.htm (acessado em 03/01/11).

________, Ato Institucional nº 2 (de 27 de outubro de 1965) disponível no sítio http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/AIT/ait-02-65.htm (acessado em 03/01/11).

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________, Lei nº 8.429 (de 2 de junho de 1992) disponível no sítio http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8429.htm (acessado em 09/01/11).

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SOBRANE, Sérgio Turra, Improbidade administrativa: aspectos materiais, dimensão difusa e coisa julgada, São Paulo: Atlas, 2010.


Notas

  1. SOBRANE, Sérgio Turra, Improbidade administrativa: aspectos materiais, dimensão difusa e coisa julgada, São Paulo: Atlas, 2010, p. 7.
  2. Idem, ibidem, p. 7.
  3. BRASIL, Constituição Política do Imperio do Brazil, de 25 de março de 1824.
  4. Idem, ibidem.
  5. Idem, ibidem.
  6. SOBRANE, 2010, p. 7.
  7. BRASIL, Constituição Politica do Imperio do Brazil, de 25 de março de 1824.
  8. POLETTI, Ronaldo, Constituição Anotada, 1. ed., Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. XC.
  9. BRASIL. Constituição Politica do Imperio do Brazil, de 25 de março de 1824.
  10. SOBRANE, 2010, p. 8.
  11. BRASIL, Constituição da Republica dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891.
  12. SOBRANE, 2010, p. 9.
  13. BRASIL, Constituição da Republica dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891.
  14. SOBRANE, 2010, p. 9.
  15. BRASIL, Constituição da Republica dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891.
  16. SOBRANE, 2010, p. 9.
  17. POLETTI, 2009, p. CIV.
  18. SOBRANE, 2010, p. 10.
  19. BRASIL, Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934.
  20. SOBRANE, 2010, p. 10.
  21. Idem, ibidem, p. 10.
  22. Idem, ibidem, p. 10.
  23. Idem, ibidem, p. 10.
  24. Idem, ibidem, p. 10.
  25. Idem, ibidem, p. 11.
  26. Idem, ibidem, p. 11.
  27. Idem, Ibidem, p. 11-12.
  28. A Lei nº 4.717/65, que disciplinou tal dispositivo constitucional, trouxe a definição de patrimônio público, a saber: “§ 1º Consideram-se patrimônio público, para os fins do referido neste artigo, os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico” (redação dada pela Lei nº 6.513/77).
  29. SOBRANE, 2010, p. 12.
  30. BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946.
  31. SOBRANE, 2010, p. 13.
  32. Idem, ibidem, p. 13.
  33. Idem, Ibidem, p. 13.
  34. Idem, ibidem, p. 14.
  35. BRASIL, Ato Institucional nº 1, de 9 de abril de 1964.
  36. SOBRANE, 2010, p. 15
  37. Idem, ibidem, p. 15.
  38. BRASIL, Ato Institucional nº 2, de 27 de outubro de 1965.
  39. SOBRANE, 2010, p. 15.
  40. Idem, ibidem, p. 16.
  41. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1967, de 24 de janeiro de 1967.
  42. SOBRANE, 2010, p. 16.
  43. Idem, ibidem, p. 16.
  44. Idem, ibidem, p. 16.
  45. Idem, ibidem, p. 16-17.
  46. Idem, ibidem, p. 17.
  47. Idem, ibidem, p. 17.
  48. Idem, ibidem, p. 17.
  49. Idem, ibidem, p. 17.
  50. Idem, ibidem, p. 18.
  51. Idem, ibidem, p. 18.
  52. Idem, ibidem, p. 19.
  53. SILVA, José Afonso da, Comentário contextual à Constituição, São Paulo: Malheiros, 2005, p. 233.
  54. BULOS, Uadi Lammêgo, Constituição federal anotada: acompanhada das emendas constitucionais e dos índices alfabéticos-remissivos e da jurisprudência, São Paulo: Saraiva, 2000, p. 597.
  55. BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, de 05 de outubro de 1988. “Art. 37. (...) §4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.”
  56. SILVA, José Afonso da, Curso de Direito Constitucional Positivo, 25. ed., São Paulo: Malheiros, 2005, p. 385.
  57. Idem, ibidem, p. 385.
  58. Idem, ibidem, p. 386.
  59. Idem, ibidem, p. 386.
  60. Idem, ibidem, p. 386.
  61. SOBRANE, 2010, p. 21.
  62. Idem, ibidem, p. 21.
  63. BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, de 05 de outubro de 1988. “Art. 37. (...) § 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.”
  64. SOBRANE, 2010, p. 21-22.
  65. POLETTI, 2009, p. 203.
  66. BARBOZA, Márcia Noll [Coordenadora], Cem perguntas e respostas sobre improbidade administrativa: incidência e aplicação da lei n. 8429/1992, Colaboradores: CABRAL, Antonio do Passo … [et al.], Brasília: ESMPU, 2008, p. 13.
  67. Idem, ibidem, p. 13.
  68. Idem, ibidem, p. 13.
  69. MATTOS, Mauro Roberto Gomes de, O limite da improbidade administrativa: comentários à Lei nº 8.49/92, 5. ed., Rio de Janeiro: FORENSE, 2010, p. 28.
  70. Idem, ibidem, p. 28.
  71. Idem, ibidem, p. 28. O professor, em sua brilhante obra, vai além, ao afirmar que “tal qual o ato de tipificação penal, era dever indelegável da Lei nº 8.429/92 identificar com clareza e precisão os elementos definidores da conduta de improbidade administrativa, para, após, fixar os seus tipos” (MATTOS, 2010, p. 28).
  72. SOBRANE, 2010, p. 24.
  73. MORAES, Alexandre de, Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional, São Paulo: Atlas, 2002, p. 2.610.
  74. PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Márcio Fernando Elias; FAZZIO JUNIOR, Waldo, Improbidade administrativa – aspectos jurídicos da defesa do patrimônio público, 3. ed., São Paulo: Atlas, 1998, p. 39-40.
  75. LAMARCA, Antônio, apud TRÊS, Celso Antônio, A atuação do Ministério Público contra a improbidade administrativa: probidade no combate à improbidade, In: Improbidade administrativa – 10 anos da Lei nº 8.429/92, Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2002, p. 78.
  76. MATTOS, 2010, p. 31.
  77. MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva, Probidade administrativa, São Paulo: Saraiva, 2001, p. 113.
  78. FIGUEIREDO, Marcelo, Probidade administrativa: comentários à Lei 8.429/92 e legislação complementar, São Paulo: Malheiros, 1995, p. 21-22.
  79. FIGUEIREDO, Marcelo, Ação de improbidade administrativa, suas peculiaridades e inovações, In: BUENO, Cássio Scarpinella; PORTO FILHO, Pedro Paulo de Rezende [coordenador]. Improbidade administrativa: questões polêmicas e atuais. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 285-299.
  80. ALVARENGA, Aristides Junqueira, Reflexões sobre improbidade administrativa no direito brasileiro, In: Cássio Scarpinella Bueno; PORTO FILHO, Pedro Paulo de Rezende [coordenador], Improbidade administrativa: questões polêmicas e atuais, São Paulo: Malheiros, 2001, p. 86-92.
  81. Idem, ibidem, p. 89.
  82. Idem, Ibidem, p. 89.
  83. SILVA, 2005, p. 668.
  84. Idem, ibidem, p. 668.
  85. Idem, ibidem, p. 668.
  86. Idem, ibidem, p. 668-669.
  87. MATTOS, 2010, p. 32.
  88. Idem, ibidem, p. 32.
  89. Idem, ibidem, p. 32.
  90. MORAES, 2002, p. 2.611.
  91. FREITAS, Juarez, Ação civil pública – Improbidade administrativa, In: Boletim de Direito Administrativo n. 5. 2005, p. 543/544.
  92. Nessa orientação há outras inúmeras jurisprudências do STJ como, por exemplo: REsp 765.212/AC, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 23.6.2010, e o REsp 827.445/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Rel. p/ acórdão Min. Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, DJe 8.3.2010.
  93. STJ, EREsp 875.163-RS, S1 – Primeira Seção, relator Ministro Mauro Campbell Marques, DJe 30/06/2010.
  94. Sobre o tema, ver MATTOS, 2010, p. 267-217.
  95. STJ, Rel. Min. Luiz Fux, REsp nº 1112062, 1ª Turma, DJ de 7.10.2009.
  96. SOBRANE, 2010, p. 27.
  97. Idem, ibidem, p. 27.
  98. Idem, ibidem, p. 37.
  99. Idem, ibidem, p. 37.
  100. MARTINS JÚNIOR, 2006, p. 181
  101. SOBRANE, 2010, p. 28-29.
  102. DELGADO, José Augusto, Improbidade administrativa: algumas controvérsias doutrinárias e jurisprudenciais sobre a Lei de Improbidade Administrativa, In: BUENO, Cássio Scarpinella; PORTO FILHO, Pedro Paulo de Rezende [coordenador], Improbidade administrativa: questões polêmicas e atuais, São Paulo: Malheiros, 2001, p. 219.
  103. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, de 05 de outubro de 1988. “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: (...) b) nas infrações penais comuns, o Presidente da República, o Vice-Presidente, os membros do Congresso Nacional, seus próprios Ministros e o Procurador-Geral da República; c) nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade, os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, ressalvado o disposto no art. 52, I, os membros dos Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da União e os chefes de missão diplomática de caráter permanente”.
  104. SOBRANE, 2010, p. 30.
  105. SOBRANE, 2010, p. 32.
  106. TULIO, Denise Vinci, Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa, In: BARBOZA, Márcia Noll [Coordenadora], Cem perguntas e respostas sobre improbidade administrativa: incidência e aplicação da lei n. 8429/1992, Colaboradores: CABRAL, Antonio do Passo … [et al.], Brasília: ESMPU, 2008,p. 27
  107. Idem, ibidem, p. 27. Inclusive, nessa mesma obra, a autora traz um importante exemplo para elucidar qualquer dúvida sobre o tema: “Prefeito municipal despreza a ordem de chamada de candidatos aprovados em concurso público que está prestes a perder a validade e chama um candidato que está no final da lista para ocupar determinado cargo público. Esse favorecimento representa ato de improbidade que lesa a moralidade pública e prejudica os candidatos que, mais bem classificados, tinham preferência na ordem de convocação”
  108. SOBRANE, 2010, p. 33.
  109. MATTOS, 2010, p. 38.
  110. MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo, 27. ed., revista e atualizada até a Emenda Constitucional 64, de 4.2.2010, São Paulo: Malheiros, 2010, p. 244-245.
  111. MATTOS, 2010, p. 40.
  112. Lei nº 8.429/92. “Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.”
  113. SOBRANE, 2010, p. 34.
  114. Lei nº 8.429/92. “Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.”
  115. SOBRANE, 2010, p. 34-35.
  116. PINTO, Francisco Bilac Moreira Pinto, Enriquecimento ilícito no exercício de cargos públicos, Rio de Janeiro: Forense, 1960, p. 140.
  117. SOBRANE, 2010, p. 38-39.
  118. Idem, ibidem, p. 39.
  119. MATTOS, 2010, p. 180.
  120. Idem, ibidem, p. 180
  121. SANTOS, Carlos Frederico Brito dos, Improbidade administrativa, Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 21.
  122. MATTOS, 2010, p. 181.
  123. Idem, ibidem, p. 181.
  124. MATTOS, 2010, p. 181.
  125. Idem, ibidem, p. 182.
  126. A respeito do tema, ver “5. Improbidade administrativa culposa: possibilidade?”, p. 19 e seguintes.
  127. STJ, Rel. Min. Eliana Calmon, REsp 621415/MG, 2ª Turma, DJe 30.05.2006, p. 134.
  128. MATTOS, 2010, p. 183.
  129. SOBRANE, 2010, p. 40.
  130. Idem, ibidem, p. 40.
  131. PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Márcio Fernando Elias; FAZZIO JÚNIO, Waldo, 1998, p. 75.
  132. SOBRANE, 2010, p. 52.
  133. Lei nº 8.429/92. “Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei (...)”
  134. SOBRANE, 2010, p. 52-53.
  135. “Improbidade administrativa. Não caracterização. O art. 10 da Lei nº 8.429/92 conceitua como ato de improbidade administrativa aquele que causa lesão ao erário, por ação dolosa ou culposa do agente. Não se imputando ao recorrente qualquer ato lesivo ao patrimônio público, injustificável é o ajuizamento de ação de improbidade. Recurso provido” (TJ/GO, Rel. Des. Felipe Batista Cordeiro, AI nº 30992-2/180, 3ª CC, DJ de 1.10.2003, Livro 1.426)
  136. MATTOS, 2010, p. 266.
  137. Veja “5. Improbidade administrativa culposa: possibilidade?” (p. 19 e seguintes).
  138. FIGUEIREDO, 1995, p. 50.
  139. MATTOS, 2010, p. 269.
  140. Idem, ibidem, p. 269.
  141. É importante destacar o posicionamento de Aristides Junqueira Alvarenga, ex-Procurador Geral da República, quanto à inconstitucionalidade do ato de improbidade administrativa culposo: “Estando excluída do conceito constitucional de improbidade administrativa a forma meramente culposa de conduta dos agentes públicos, a conduta inarredável é a de que a expressão culposa, inserta no caput do art. 1º da lei em foco, é inconstitucional” (ALVARENGA, 2001, p. 89).
  142. MATTOS, 2010, p. 270.
  143. SOBRANE, 2010, p. 53.
  144. Idem, ibidem, p. 53.
  145. MATTOS, 2010, p. 264.
  146. Idem, ibidem, p. 265.
  147. Para relembrar, veja “7.1 Sujeito passivo do ato de improbidade”, p. 25 e seguintes.
  148. MATTOS, 2010, p. 267.
  149. SOBRANE, 2010, p. 68.
  150. Idem, ibidem, p. 75.
  151. Idem, ibidem, p. 75.
  152. FIGUEIREDO, 1995, p. 61.
  153. Sobre o tema, vide “5. Improbidade administrativa culposa: possibilidade?”, p. 19 e seguintes.
  154. MELLO, 2010, p. 96.
  155. Idem, ibidem, p. 96.
  156. Idem, ibidem, p. 96.
  157. Idem, ibidem, p. 99.
  158. Idem, ibidem, p. 99.
  159. MELLO, 2010, p. 98.
  160. SOBRANE, 2010, p. 69.
  161. MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo, Mutações do direito administrativo, 2. ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 60.
  162. SOBRANE, 2010 p. 71.
  163. Idem, ibidem, p. 72.
  164. Voto, p. 8-9.
  165. 1. STJ, REsp 1.081.098/DF, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 04/08/2009, DJe 03/09/2009; 2. (REsp 277.045/PR, Rel. Ministro HAMILTON CARVALHIDO, SEXTA TURMA, julgado em 25/08/2004, DJ 13/12/2004 p. 463); 3. (REsp 495.933/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/03/2004, DJ 19/04/2004 p. 155)
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Sobre o autor
Rafael da Silva Santiago

Graduado em Direito pela Universidade de Brasília - UnB

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

SANTIAGO, Rafael Silva. Improbidade administrativa: um estudo de seus aspectos teóricos gerais com exemplos práticos. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 16, n. 3072, 29 nov. 2011. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/20531. Acesso em: 28 mar. 2024.

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