Readaptação de servidor público federal: breve análise

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No âmbito da Administração Pública, o acometimento de servidores por doenças decorrentes do exercício de suas funções não é raridade, devendo ser analisadas as peculiaridades do regime jurídico aplicável.

Este artigo tem como objeto o estudo acerca da possibilidade, ante o ordenamento jurídico brasileiro, de alteração nas funções exercidas por servidor público federal efetivo, em decorrência de seu acometimento por moléstia profissional.

Inúmeras são as doenças decorrentes do exercício de ofício ou profissão, geralmente denominadas doenças profissionais. Segundo De Plácido e Silva [01], doença profissional "é designação dada pelo Direito do Trabalhista à moléstia ou enfermidade adquirida no exercício de uma profissão, em conseqüência mesmo do exercício dela. Mostra-se, assim, doença inerente ou peculiar da profissão, ou conseqüente da atividade exercida."

Castro e Lazzari [02] definem como doenças ocupacionais aquelas deflagradas em virtude da atividade laborativa desempenhada pelo indivíduo e, para fins previdenciários, as classificam em profissionais e do trabalho. Segundo seu entendimento, as primeiras são decorrentes "... de situações comuns aos integrantes de determinada categoria de trabalhadores"... , também chamadas "... de idiopatias, tecnopatias, ou ergopatias". Já as doenças do trabalho seriam as adquiridas ou desencadeadas "... em função de condições especiais em que o trabalho é realizado e com ele se relacione diretamente...".

No art. 20 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, que "Dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências" são definidas as doenças profissionais e as do trabalho, nos seguintes termos:

"Art. 20. Consideram-se acidente do trabalho, nos termos do artigo anterior, as seguintes entidades mórbidas:

I – doença profissional, assim entendida a produzida ou desencadeada pelo exercício do trabalho peculiar a determinada atividade e constante da respectiva relação elaborada pelo Ministério do Trabalho e da Previdência Social;

II – doença do trabalho, assim entendida a adquirida ou desencadeada em função de condições especiais em que o trabalho é realizado e com ele se relacione diretamente, constante da relação mencionada no inciso I."

Para fins didáticos, será utilizada a nomenclatura adotada na Constituição Federal de 1988:"moléstia profissional", abrangendo tanto as hipóteses descritas como doença profissional quanto doença do trabalho (art. 20, Lei nº 8.213/1991), já que a Lei nº 9.717/98 ("Dispõe sobre regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos ..."), também regulamentada pelo Decreto nº 3.048/1999, remete à aplicação da Lei nº 8.213/1991, em seu art. 5º.

No âmbito da Administração Pública, o acometimento de servidores por doenças decorrentes do exercício de suas funções não é raridade, de modo que devem ser analisadas as peculiaridades do regime jurídico aplicável.

Primeiramente, a redação original do art. 40, I, da Constituição Federal de 1988, previa a aposentadoria do servidor por invalidez permanente e com proventos integrais, quando decorresse de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei.

Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98, tal dispositivo restou alterado, passando a prever que os servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, seriam aposentados por invalidez permanente, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei (Art. 40, § 1º, I).

O advento da Emenda Constitucional nº 41, de 19/12/2003 promoveu, novamente, significativa mudança no regime jurídico dos servidores, mantendo, todavia, a previsão de aposentadoria por invalidez, com proventos integrais, se decorrente de moléstia profissional (Art. 40, § 1º, I).

Por fim, a Emenda Constitucional nº 47, de 05/07/2005 introduziu nova alteração, admitindo a concessão de aposentadoria com requisitos e critérios diferenciados, quando as atividades por eles exercidas prejudicarem a saúde ou a integridade física, mediante previsão em lei complementar (a ser promulgada), nos seguintes termos:

"§ 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)

I – (...)

II – (...)

III – cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)"

Madeira [03] ressalta que, a despeito de existirem críticas de alguns doutrinadores acerca da constitucionalidade do instituto, não vislumbrou qualquer ADIN proposta a respeito, tal como ocorrera aos institutos da ascensão e da transferência, e que, não fosse sua previsão no art. 37, VIII, CF-88, de idêntica hierarquia,"... esta modalidade estaria proscrita da ordem constitucional vigente, por força do comando do art. 37, II, da Constituição, ..."

Os regimes jurídicos próprios dos servidores públicos são os instituídos e organizados pelos respectivos entes federativos, de acordo com o art. 40, da Constituição Federal e com as normas estabelecidas na Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998.

O art. 186, I, da Lei nº 8.112/90 ("Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais") prevê que o servidor será aposentado por invalidez permanente, com proventos integrais, quando decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificada em lei.

Com efeito, as atribuições dos servidores públicos são relacionadas ao cargo ocupado, geralmente são descritas em lei ou decreto e, nos termos do art. 13, da Lei nº 8.112/90, "... não poderão ser alterados unilateralmente, por qualquer das partes, ressalvados os atos de ofício previstos em lei".

Assim, uma vez acometido por moléstia profissional, o servidor federal fará jus a licença para tratamento da própria saúde (art. 202 a 206-A, Lei nº 8.112/90), sem prejuízo da remuneração, com base em perícia oficial.

Todavia, há casos em que não é obtido êxito no tratamento da moléstia profissional, de modo que a permanência do servidor efetivo na execução de suas funções agravaria sua má condição de saúde ou poderia lhe causar novas doenças. Então, surge a seguinte indagação: é possível "mudar" as atribuições do servidor, para livrá-lo das condições de trabalho que causaram a moléstia profissional e, ao mesmo tempo, continuar a Administração Pública a usufruir de sua força de trabalho, mesmo que em atribuições diversas das do cargo para o qual aquele fora empossado?

Conforme explicitado, as disposições da Carta Magna e das leis que regem o serviço público federal, até então analisadas, poderiam levar à conclusão de que a única opção possível, caso o servidor não tenha mais condições de cumprir as atribuições do cargo efetivo que ocupa, em razão de moléstia profissional, seria a sua aposentação por invalidez.

Todavia, nem sempre as moléstias profissionais incapacitam, totalmente, os servidores que, a despeito destas, poderiam continuar a exercer outras funções laborativas. Ademais, não seria interessante à Administração ou ao erário aposentar por invalidez os servidores públicos que, apesar de possuírem limitação causada por moléstia profissional, ainda permanecem aptos a exercer outras funções.

Assim, o próprio Estatuto do Servidor Público Federal previu o instituto da readaptação, que constitui forma de provimento de cargo público (art. 8º, V), assim definido, no seu art. 24:

"Art. 24 Readaptação é a investidura do servidor em cargo de atribuições e responsabilidades compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua capacidade física ou mental verificada em inspeção médica."

Segundo Madeira [04], "Readaptação é a investidura do servidor, estável ou não, em cargo de atribuições e responsabilidades compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua capacidade física ou mental verificada em inspeção médica."

Com efeito, o § 3º do art. 186 da Lei nº 8.112/90 prevê que, na hipótese de aposentadoria por invalidez permanente, o servidor será submetido à junta médica oficial, que atestará a invalidez quando caracterizada a incapacidade para o desempenho das atribuições do cargo ou a impossibilidade de se aplicar a readaptação.

O art. 188 da mesma lei prevê que a aposentadoria por invalidez será precedida de licença para tratamento de saúde, com prazo não excedente a 24 (vinte e quatro) meses (§ 1º). Caso expirado o período de licença (24 meses) e ainda não estando em condições de reassumir o cargo, ou de ser readaptado, o servidor será aposentado (§ 2º).

Do mesmo modo, o § 1º do art. 24, da referida lei prevê que "se julgado incapaz para o serviço público, o readaptando será aposentado."

Observe-se que a readaptação não se restringe aos casos de moléstia profissional, embora esta possa causar limitação na capacidade física ou mental do servidor a ensejar aquela.

Acrescente-se, ainda, que o próprio Estatuto do Servidor coloca a readaptação como primeira medida e, impossibilitada esta, será cabível a aposentadoria por invalidez [05], nos termos do art. 186, parágrafo 3º, I, da mesma lei.

Sendo assim, constatada a incapacidade definitiva para o exercício de suas funções, a Administração deve, com base nas conclusões emanadas de junta médica oficial, promover, primeiramente, e se possível, a readaptação do servidor. Tal readaptação, nos termos do § 2º do art. 24 do Estatuto do Servidor, "... será efetivada em cargo de atribuições afins, respeitada a habilitação exigida, nível de escolaridade e equivalência de vencimentos e, na hipótese de inexistência de cargo vago, o servidor exercerá suas atribuições como excedente, até a ocorrência de vaga."

Segundo Bandeira de Mello [06], readaptação é espécie de provimento derivado horizontal definido como "... a espécie de transferência efetuada a fim de prover o servidor em outro cargo mais compatível com sua superveniente limitação de capacidade física ou mental, apurada em inspeção médica."

Para que seja possível o provimento derivado consistente em readaptação, pressupõe-se o legítimo ingresso inicial na carreira, mediante admissão por concurso público [07], notadamente após a Constituição Federal de 1988, que vedou o provimento originário sem a prévia aprovação em concurso público (art. 37, II).

Assim, conclui-se que a utilização do instituto da readaptação pressupõe o atendimento dos seguintes requisitos:

1º ) servidor efetivo, nomeado após prévia aprovação em concurso público;

2º) que o servidor tenha sofrido superveniente (após a posse e exercício) limitação de sua capacidade física ou mental, em decorrência de moléstia profissional;

3º) a limitação seja apurada em inspeção médica oficial;

4º) a limitação comprometa ou impossibilite o exercício das funções do respectivo cargo;

5º) a limitação não impossibilite o exercício de outras funções, no âmbito da Administração Pública;

6º) a readaptação deverá ser feita nos moldes do § 2º do art. 24, da Lei nº 8.112/90, na Redação dada pela Lei nº 9.527, de 10.12.97, sob pena de inconstitucionalidade [08].

Com efeito, ressalta Justen Filho que o instituto é hipótese excepcional, cuja ocorrência depende de diversas circunstâncias [09].

A respeito do requisito de apuração da incapacidade através de laudo médico, Flávia Dantés Macedo [10] ressalta que o laudo circunstanciado deve relacionar o grau de incapacidade do servidor.

Especificamente em relação ao último item, observa Diniz "que a readaptação não poderá acarretar alteração na remuneração de servidor, nem para mais nem para menos, em atendimento ao princípio da irredutibilidade de vencimentos do servidor". [11] No mesmo sentido é o entendimento de Madeira [12].

Quanto às atribuições no novo cargo, Madeira [13] observa que deverão ser semelhantes, mas não necessariamente iguais, pois, em regra, o servidor é reabilitado em cargo inferior ao ocupado anteriormente.

Aponta o mesmo autor como condições para a readaptação [14]:

"a) que as atribuições e responsabilidades sejam compatíveis com a limitação do readaptando;

b) que a limitação física ou mental seja consignada em laudo produzido por junta médica oficial composta de três médicos;

c) na readaptação há que se respeitar a habilitação exigida para o exercício do novo cargo;

d) seja efetivada em cargo de atribuições afins;

e) ocorrerá independentemente de vaga, e, na hipótese de inexistência de vaga, o servidor ficará como excedente até que ocorra vaga;

f) o provimento deverá ser feito em cargo do mesmo nível, classe e padrão e que tenha a mesma carga horária."

Todavia, nos casos em que não seja possível a readaptação (por exemplo, quando o servidor fica totalmente incapacitado para qualquer função pública), o servidor tem direito à aposentadoria por invalidez permanente [15], com proventos integrais, em decorrência de moléstia profissional.

Pelo exposto, conclui-se que, em vista da Lei nº 8.112/90 (art. 24), da jurisprudência e doutrina pátrias, é possível a mudança de função de servidor público federal efetivo que tenha sofrido limitação física ou mental decorrente de moléstia profissional, por meio de provimento derivado por readaptação, atendidos os critérios estabelecidos na própria lei. Somente no caso de não ser possível a readaptação é que o servidor incapacitado será aposentado por invalidez permanente, com proventos integrais, conforme as regras definidas no art. 40, da Carta Magna.


REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Notas

  1. SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. Atualizadores: Nagib Slaibi Filho e Gláucia Carvalho. Rio de Janeiro: Forense, 2006, pág.: 494.
  2. CASTRO, Carlos Alberto Pereira de/LASSARI, João Batista. Manual de Direito Previdenciário. 5ª edição, conforme as Emendas Constitucionais ns. 41 e 42 e a legislação em vigor até 14.03.2004. São Paulo: Editora LTr, 2004, pág.: 487.
  3. MADEIRA, José Maria Pinheiro. Servidor Público na Atualidade. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, pág.: 358.
  4. MADEIRA, José Maria Pinheiro. Servidor Público na Atualidade. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, pág.: 357.
  5. O Tribunal Regional Federal da 5ª Região já decidiu no sentido de que o servidor incapacitado tem direito à readaptação e, somente na impossibilidade desta, é que este faz jus à aposentadoria por invalidez: REO 00002201120104058200, Quarta Turma; Desembargador Federal Manuel Maia, 17/02/2011; AC 200380000078585, Primeira Turma, Desembargador Federal Emiliano Zapata Leitão, 22/07/2010 e AC 200084000019308, Primeira Turma, Desembargador Federal Ivan Lira de Carvalho, 22/08/2002.
  6. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26ª edição, revista e atualizada até a Emenda Constitucional 57, de 18.12.2008, São Paulo: Malheiros, 2009, pág.: 307.
  7. Neste sentido, já decidiu o STJ, no AGRESP 200500787983, Rel. Paulo Gallotti, STJ, Sexta Turma, 27/03/2006:"AGRAVO REGIMENTAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO OCUPANTE DE CARGO COMISSIONADO SEM VÍNCULO EFETIVO COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. READAPTAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. 1. A readaptação, conceituada como sendo "a investidura do servidor em cargo de atribuições e responsabilidades compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua capacidade física ou mental verificada em inspeção médica" é instituto que se destina apenas aos servidores efetivos, não se estendendo aos ocupantes de função comissionada, sem vínculo com a Administração Pública Federal. 2. Agravo improvido."
  8. Neste sentido, já decidiu o Tribunal Regional Federal da 2ª Região, na AC 199751010095880, Desembargador Federal Marcelo Pereira/no afast. Relator, Oitava Turma Especializada, 29/09/2008: "ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. READAPTAÇÃO EM CARGOS DE NÍVEL DIVERSO. IMPOSSIBILIDADE. 1. A readaptação é uma espécie de provimento de cargo público de caráter horizontal, no qual o servidor, em razão de limitação sofrida em sua capacidade física ou mental, somente podendo ser efetuada em cargos de atribuições afins, ou seja, cargos de mesmo nível/classe/padrão, sob pena de inconstitucionalidade, vez que, do contrário, estar-se-ia viabilizando readaptação ensejadora de promoção que não se apóia em concurso público, o que é vedado pelo inciso II do art. 37 da Carta Magna. 2. No caso dos autos, sendo o Autor Técnico em Radiologia, cargo de nível médio, não pode ser readaptado em cargo de nível superior, sem prévia aprovação em concurso público, restando inconteste a legalidade do ato administrativo que, visando melhor atender às condições do servidor e do serviço público, o readaptou na função de Secretário, cargo do mesmo nível que ocupava anteriormente. 3. Remessa necessária e apelação desprovidas."
  9. JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 7ª. ed. Rev. E atual. Belo Horizonte: Fórum, 2011, pág.: 884.
  10. MACEDO, Flávia Dantés. Regime Jurídico dos Servidores Públicos da União. In: MOTTA, Carlos Pinto Coelho (Coordenador). Curso Prático de Direito Administrativo. 2ª edição, revista, atualizada e ampliada, Belo Horizonte: Del Rey, 2004, pág.: 1131.
  11. DINIZ, Paulo de Matos Ferreira. Lei nº 8.112/90 Comentada: Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União e Legislação Complementar. 8ª edição, Brasília: Brasília Jurídica, 2004, pág.: 144.
  12. MADEIRA, José Maria Pinheiro. Servidor Público na Atualidade. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, pág.: 358.
  13. Ibidem.
  14. DINIZ, Paulo de Matos Ferreira. Lei nº 8.112/90 Comentada: Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União e Legislação Complementar. 8ª edição, Brasília: Brasília Jurídica, 2004, pág.: 144.
  15. Neste sentido, decidiu o Tribunal Regional Federal da 1ª Região, na AMS 9601485082, Juiz Francisco de Assis Betti (CONV.), TRF1 - Primeira Turma, 06/09/1999. Também decidiu o Tribunal Regional Federal da 5ª Região, na APELREEX 200280000087077, Desembargador Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima, TRF5 - Terceira Turma, 18/09/2009: "ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA POR INVALIDEZ. CEGUEIRA. POSSIBILIDADE. 1. O servidor público federal, portador de deficiência visual (cegueira legal), adquirida após o ingresso no serviço público, possui direito à aposentadoria por invalidez, nos termos do art. 186, I, parágrafo 1º, da Lei nº 8.112/90; 2. Descabida a readaptação defendida pela Administração, eis que, segundo a perícia médica, esta somente seria possível se o servidor freqüentasse escola para deficientes visuais, aprendesse a ler através do braile e o sistema público que fosse trabalhar estivesse adaptado a tal leitura. Não sendo isso viável na estrutura disponibilizada pelo Estado, o apelado faz jus à aposentadoria por invalidez; 2. Apelação e remessa oficial improvidas."

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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

AZEITUNO, Nadja Adriano de Santana. Readaptação de servidor público federal: breve análise. Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3135, 31 jan. 2012. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/20977>. Acesso em: 28 set. 2014.


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