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O município no Estado Federal.

Notas ao art. 29 da Constituição do Brasil

O município no Estado Federal. Notas ao art. 29 da Constituição do Brasil

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Modernamente há federalismo institucional (EUA, Suíça, Alemanha), geográfico (Brasil, Canadá, Austrália), multinacional (Rússia), lingüístico (Índia), tribal ou étnico (Nigéria).Há federalismo de origem (EUA, Austrália), de tradição (Alemanha), de imitação (México, Brasil

, Venezuela), de necessidade (Índia), etc. E algo de semelhante poderia dizer-se do Estado unitário descentralizado ou até do centralizado. Hoje a tendência parece ser para o empolamento do poder central, quer seja único quer seja federal. Ao mesmo tempo assiste-se a um realçar de certos aspectos da descentralização política e administrativa, advogados segundo os diversos quadrantes em nome de uma maior funcionalidade, ou dos particularismos locais, ou de um princípio de participação, ou do envolvimento ou do equilíbrio econômico-social). (…) O federalismo é uma espécie de separação de poderes de âmbito territorial. (vide Jorge Miranda, in "Teoria do Estado e da Constituição", pág.314, Forense, 2003).

Declara-se no art. 1º ser a República formada pela "união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal" o que," indo ao encontro da realidade, aponta para um duplo grau de organização territorial: federalismo em nível de Estados e regionalismo em nível de município." (Jorge Miranda, p.150)


INTRODUÇÃO -

Desnecessário é enfatizar a importância do município na realidade brasileira, pois, durante os séculos da colonização, foi ele, sem dúvida, a única entidade política "viva" do Brasil. Tal situação não mudou no Império e seguramente durante boa parte da existência da República, quando, todavia, já se desenvolvia um "regionalismo", melhor dizendo, um "estadualismo". Bem mais recente é, no País, uma visão "nacional" da vida político-administrativa.

A autonomia do município encontrou consagração constitucional já na Lei Magna de 1891, que a previu no art. 68. Mais, a reforma de 1926 previu que a preservação da autonomia municipal seria um dos motivos de intervenção nos Estados (art.6, II, f).

A Constituição de 1934 deu passos adiante. Não só consagrou abstratamente a sua autonomia (art.7o., I, d) sob sanção de intervenção federal (art.12, V), mas especificou normas que definiam concretamente essa autonomia (art.13). Neste art.13, assim, fixou as bases irredutíveis da autonomia municipal, especialmente quanto à sua organização e competências. Em face disso, apontou a tese de que o Município, no Estado brasileiro, é um ente federativo, quer dizer, um ente político-administrativo integrante da Federação e não apenas uma descentralização administrativa do Estado-Membro. Destarte, haveria no Brasil um duplo grau de federalismo: o federalismo dos Estados e o federalismo dos Municípios em cada Estado.

Esta opinião é certamente confirmada pelo art. 1o. da Constituição, que incluiu os Municípios entre os seres que formam a República brasileira, por sua união indissolúvel. A linha estabelecida em 1934 persistiu nas Constituições posteriores e, com a acentuação que se assinalou, tal orientação continua presente no texto em vigor. [01]

Art. 29 - O Município [02] [03] [04] [05]reger-se-á [06] por lei orgânica [07], votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios [08] estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: [09]

1.A Constituição vigente consagrou o município como entidade federativa indispensável ao sistema constitucional brasileiro, integrando-o na organização político-administrativo e garantindo-lhe plena autonomia, como se nota da análise dos artigos. 1º, 18, 29, 30 e 34, VII, c, todos da lei fundamental. A autonomia municipal, da mesma forma que a dos Estados-membros, configura-se pela tríplice capacidade de auto-organização e normatização (sic) própria, autogoverno e auto-administração. [10]

Não conhecemos uma única forma de união federativa contemporânea onde o princípio da autonomia municipal tenha alcançado grau de caracterização política e jurídica tão alta e expressiva quanto aquele que consta da definição constitucional do nosso modelo implantado no País com a Carta de 1988. [11]

A Federação, sem a presença dos municípios na sua composição, está consagrada na Constituição Federal dos Estados Unidos Mexicanos, de 5 de fevereiro de 1917 (art.43) ; na Constituição Federal da Argentina, de 1º de maio de 1853 [12] ; na Constituição Federal da Venezuela, de 23 de janeiro de 1961 (art.9º.);na Constituição Federal da Áustria, de 1º.de outubro de 1920; na Lei Fundamental da República Federal da Alemanha, de 23 de maio de 1949 (art.20); no Ato Constitucional do Canadá, de 1867 (arts. 3º. e 5º.; na Constituição Federal da Índia, de 26 de janeiro de 1950 (1.1(2).(3)); na Constituição Federal da Suíça, de 29 de maio de 1874 (Art.2º.); na então Constituição da República Socialista Federativa da Iugoslávia, de 21 de fevereiro de 1974 (arts. 1º. e 2º.) (já revogada); na Constituição Federal da Austrália, de 1º. de janeiro de 1901 (art.106), e na (já inexistente) Constituição Federal da União Soviética, de 7 de outubro de 1977 (art. 70). A Constituição norte-americana de 17 de setembro de 1787, não contém uma só referência aos municípios ou ao governo local, tema estranho ao documento que se transformou no modelo mais antigo de organização federal do mundo moderno. [13]

Note-se, entretanto, que a autonomia municipal no direito constitucional brasileiro não é absoluta, mas simplesmente relativa, pois pela primeira entende-se a autonomia soberana, sem qualquer restrição que possa limitar a ação de quem a tem, própria dos Estados independentes; entre nós a autonomia absoluta pertence à Federação, que é soberana, pois que nela repousa todo o poder político da Federação. Assim, a autonomia dos Estados-membros e dos Municípios se mostra relativa, porque se entende uma autonomia meramente administrativa, subordinada ao poder soberano da Federação, detentora de personalidade internacional, um dos caracteres fundamentais da soberania. [14] [15]

No direito constitucional anterior existia como regra uma lei orgânica municipal votada pelas Assembléias Legislativas dos Estados-membros, com exceção do Rio Grande do Sul, que adotou desde a Primeira República o regime de Carta própria. [16]

A orientação do direito rio-grandense foi tida como a mais lógica e coerente, desde que se considere que a natureza do Município no direito brasileiro, de vez que no Brasil, a contar da primeira [17] Carta [18] republicana, os Municípios são entidades políticas, como o Estado e a União; os Municípios não recebem os poderes, que lhes são próprios, nem da União nem do Estado; como os da União e os dos Estados, os poderes municipais são marcados pela mesma lei fundamental. Daí Pontes de Miranda haver escrito: "O município é entidade intra-estatal [19] rígida, como a União e o Estado-membro. [20] E acrescenta: "fujamos à busca no direito norte-americano e argentino, porque a concepção brasileira de autonomia municipal é diferente", pois "nem a Constituição dos Estados Unidos, nem da República Argentina asseguraram, como o fez a Constituição brasileira de 1891, a autonomia municipal." [21]

De absoluta procedência essa assertiva, eis que o sistema home rule, do direito norte-americano, pelo qual os Estados permitem às próprias cidades preparar as suas Cartas, sujeitando-se, entretanto, às normas da legislação constitucional e ordinária dos próprios Estados-membros. Mas, impropriamente, já se afirmou que a home rule é o federalismo no plano municipal. A afirmação é inexata, pois no federalismo os Estados-membros têm suas competências exclusivas e seus direitos inerentes, que a União não pode suprimir. No home rule a autonomia pode ser revogada ou suprimida pelo Estado-membro, já que não está salvaguardada pela Constituição Federal desse País. A diferença, pois, entre o federalismo e esse sistema constitucional é assim muito grande. [22]

Feitas essas observações, não se pode ignorar, em razão do destaque de seu autor nas letras jurídicas, e para reflexão do leitor, o entendimento de Hely Lopes Meirelles sobre a matéria, que é incisivo: "Entre os dois sistemas – lei orgânica estadual e lei orgânica municipal – continuamos a entender mais vantajoso àquele sobre este, porque o das Cartas Próprias municipais confere um exagerado poder do auto-organização, para o exercício da qual a maioria dos Municípios brasileiros não está preparada. E, além disso, a multifária legislação municipal que se estabelece com o regime fracionário das Cartas Próprias se nos afigura inútil, e até mesmo prejudicial, pois a diversidade de legislação municipal dificulta o conhecimento da lei local; e o fato é tão freqüente entre nós que o próprio legislador federal já o sentia, a ponto de dispensar os juízes do conhecimento obrigatório da legislação local, autorizando-os a exigir, da parte que o invoca, a prova do seu teor e vigência (CPC, art.337). No mesmo sentido, v. Georges Ripert, ao comentar a multiplicidade de leis das mais de 30 mil Comunas francesas, com a legislação própria. (O Regime Democrático e o Direito Civil Moderno, pp.19 e ss.)." [23]

Realmente, se possível fosse a leitura de parte das leis orgânicas municipais até então editadas [24], poder-se-ia constatar nesses diplomas afronta até a normas garantidoras de direitos fundamentais, tais como a que se inscreve no inciso LXVII, do artigo 5º [25], e outras. [26]

Anote-se, face o ponto de vista do insigne professor, que a idéia de autonomia política, tal como colocada, traz em si os pressupostos de autogoverno, auto-administração e auto-organização. A doutrina não divergia quanto aos dois primeiros pressupostos. Tergiversava, porém, quanto à possibilidade de auto-organização, afirmando a maioria que a organização municipal era decorrente da lei estadual. [27] Relativamente ao nível político na Federação e autonomia do Distrito Federal, sua presença está no art. 32 da CF. [28]

Mas, como essa posição interessava quando vigente o direito anterior, e não mais agora, pois essa intensa discussão doutrinária levou o constituinte de 1988 a deixar evidente a competência para o Município auto-organizar-se, fixando-a no art. 29, deixa-se ao estudioso que se interessar na apreciação dessa questão em uma melhor oportunidade, a leitura proveitosa de autores de nomeada, como Dalmo de Abreu Dallari [29] e Ataliba Nogueira [30], que escreveram sobre isso.


2. Aspectos de controle da legalidade e da constitucionalidade.

.As leis ou os atos normativos municipais, [31] diferentemente das leis e atos normativos federais e estaduais, não estão sujeitos ao controle abstrato e concentrado de constitucionalidade, realizado pelo STF por meio da ação direta de inconstitucionalidade, conforme o art. 102, I, a, da CF. Podem, entretanto, ser sindicáveis por meio de representação de inconstitucionalidade, de âmbito estadual, processada e julgada [32] no Tribunal de Justiça do Estado-membro, caso contrariem a Constituição estadual respectiva, nos termos do art. 125, § 2º, da CF. É permissível, porém, a representação em abstrato, ao Tribunal de Justiça, de norma constitucional federal, repetida na Constituição Federal. [33] [34]

Entretanto, com a edição da lei 9.882/99, [35] ampliou-se o exercício do controle concentrado de constitucionalidade, pois a partir de sua vigência é possível a fiscalização, pelo STF, de leis ou atos normativos municipais contrários ao parâmetro estabelecido pela Constituição Federal, qual seja, preceito constitucional fundamental. [36] Esse dispositivo previsto no art. 1º, § 1º, possibilita argüir o descumprimento em sede abstrata, ao STF, a ente municipal, o que até o momento, como se disse, não havia previsão. Entretanto, não há qualquer autorização constitucional para uma ampliação da competência do Supremo Tribunal Federal, entendendo-se que houve ampliação irregular de competência. [37] Assim, para as leis ou atos normativos municipais que contrariem preceito constitucional não fundamental, resta somente o controle difuso realizado por qualquer órgão judiciário no enfrentamento de argüição incidental no julgamento de caso concreto. Entretanto, vozes na doutrina, manifestando-se contra a limitação de legitimados para a propositura dessa ação objetiva, sublinham que o instituto foi utilizado exatamente em sentido contrário ao prometido pelo preceito constitucional. [38] A inconformidade doutrinária, ao ver excluída a legitimidade para propor a ação por qualquer pessoa lesada, é legítima, e as razões que sustentam o veto do Presidente da República, para não dizer o mais, são juridicamente inaceitáveis, pela afronta ao princípio do acesso à Justiça e podem ser lidas, na íntegra, ao pé desta página.

[39]Quanto ao problema que mais de uma vez já foi suscitado perante os tribunais é o do alcance da sanção em relação a projeto viciado por usurpação de iniciativa reservada, isto é, se a sanção supre a falta de iniciativa do Poder Executivo. [40] Com a nova orientação do STF, já consolidada e reiterada em vários casos, por exemplo, na Representação n. 1.051-1-GO, [41] tal entendimento já foi, por quase vinte anos, abandonado. [42] -. [43]


3. Jurisprudência.

No Estado de S.Paulo, nos vários aspectos, são as decisões pacíficas e ficam transcritas em nota abaixo. [44]


4. Organização política e administrativa

Distinga-se, por sua relevância, organização política da administrativa. A política é a que diz respeito a constituição dos poderes municipais, às funções do prefeito e do vice-prefeito e vereadores, bem como à organização da Câmara dos Vereadores, ao número de suas sessões, ao desenvolvimento delas, etc. A administrativa toca aos serviços públicos locais, à organização estrutural da administração municipal, aos servidores do Município, aos serviços, sua organização interna, enfim. Assim, quando a Constituição alude, no art.29, à lei orgânica municipal, refere-se à organização política: auto-organização tem esse significado. [45]

Alerta-se que essa distinção é significativa para o estudo do conteúdo da lei orgânica, que deve ficar nos termos do comando constitucional, inadmitida a interpretação extensiva, sob pena do que extrapolar ser havido por inconstitucional. Grave-se, portanto, a advertência de Hely Lopes Meirelles de que "o Poder Legislativo Municipal não pode, a pretexto de elaborar a lei orgânica – processo legislativo excepcional destinado a dar estrutura e organização ao Município -, dispor sobre matéria de lei ordinária, com o intuito de arredar a participação do Executivo, subtraindo-lhe o direito de vetar, sancionar e promulgar atos normativos dessa espécie." [46]


5. Princípios – Poderes Constituintes: Originário e Decorrente.

Decorre de princípio constitucional a obediência dos Estados-membros - e por extensão, dos Municípios -, às regras, entre outras, do processo legislativo, fixadas na Constituição Federal. É, portanto, de observância obrigatória às regras essenciais a preservação da Federação, que é assegurada, em última análise, pela unidade nacional e sua uniformidade jurídica. Entretanto, recentemente, o Supremo Tribunal Federal, pelo seu Plenário, firmou entendimento no sentido de que regra da Constituição de S.Paulo (no caso o art.11, repetidor do art. 57, § 4º, da C.F.) "não se constitui num princípio constitucional estabelecido, não sendo essencial à Federação, e, por via de conseqüência, não é de observância obrigatória". Seu fundamento é de que a eleição dos membros das Mesas Diretoras das Casas legislativas e a duração de seu mandato é norma própria do regimento interno das Câmaras. [47]

Tal decisão, de extrema relevância, por aparentemente distinguir exceção à regra constitucional, demonstra que os limites à autonomia dos Estados-membros da Federação (e por extensão os Municípios) quanto à sua capacidade de se auto-organizarem dizem respeito a princípios e não a toda e qualquer norma constitucional federal, sendo que muitas delas – tendo em vista a extensão e o caráter analítico da Constituição Federal – nem mesmo têm a natureza de normas constitucionais. Não há, assim, obrigatoriedade constitucional no sentido de que o constituinte estadual copie cada regra constante da Lei fundamental, reduzindo praticamente a nada sua autonomia e inerente capacidade de auto-organização e retirando sentido para a existência das Constituições. [48]

Esse entendimento, pela sua importância, resultou que o Tribunal de Justiça de São Paulo reformou sua jurisprudência, até então em sentido contrário, para admitir, também, que a norma estadual repetidora do cânon federal não é de obediência obrigatória pelo Município. [49]

Aliás, sabemos que nesse campo da terminologia verifica-se a existência de alguns mais amplos, e outros mais estritos. Exemplifica-se: é mais amplo e, portanto, permite margem maior de atuação do constituinte estadual o princípio alusivo ao processo legislativo. O que o constituinte nacional determinou foi a existência, na Constituição estadual, de um processo legislativo: mas este não há de ser necessariamente o da União, até porque impossível a adoção do mesmo processo, uma vez que o Legislativo da União é bicameral e o dos Estados e dos Municípios é unicameral.


6. Os preceitos e a inadequação de incisos.

Na redação da Constituição, o constituinte incluiu como inciso do art. 29 matérias que não podem constituir conteúdo da lei orgânica do município, porque não se trata de assunto de sua competência, tais como as referentes à definição de eleições, duração de mandato, pleito direto e simultâneo em todo o País (?), época das eleições e princípio da maioria absoluta (2 turnos), número de Vereadores, com referência a mínimos e máximos na generalidade dos Municípios (o que não pode ser objeto da Lei Orgânica), e até o privilégio de foro do Tribunal de Justiça, para julgamento do Prefeito. Toda a matéria, portanto, dos incisos I, II, IV e VIII, do art.29, é de competência do constituinte nacional. Já ficou dito que os incisos, originariamente, constituíam artigos, mas a preocupação em fazer a Constituição "parecer com menor número de artigos, embora com a mesma quantidade de matéria, levou a Relatoria a transformá-los em incisos, inadequadamente, com sérios prejuízos para o bom entendimento do texto. A Lei Orgânica pode até repetir essa matéria, inutilmente." [50]


7. Os Incisos.

O primeiro e o segundo deles tratam das eleições gerais do município. ''E lendo o erudito Carlos Maximiliano [51], que afirma que é no self-government local que os anglo-saxões "têm adquirido os hábitos de subordinação, e obediência às leis, de sofredora paciência, propósito resoluto e familiaridade com as instituições civis, que os distinguem de todos os outros povos. É no município autônomo que se encontram as raízes da civilização moderna, as fontes vivificadoras do espírito público e os centros da liberdade constitucional" (Corte Suprema de Nova York, sentença no caso People versus Draper, in Black, op.cit.,1910, pág 504, - e ainda Pontes de Miranda, [52] que diz que "ainda hoje, qualquer programa político, que não seja o de dar o máximo poder possível aos Municípios, fazendo-os, com a União, as duas verdadeiras estruturas da vida constitucional do Brasil, pois que são as duas únicas realidades criadoras de riqueza, de agregação e de energia, não tocará, sequer, o problema político estrutural do Brasil.", - é que atentamos para o pensamento do Professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho, com o qual comungamos, quando diz que é de se reparar que o modo de eleição do prefeito e vice, bem como dos vereadores, e a duração do respectivo mandato, não deviam ser objeto de norma constitucional federal. De acordo com o espírito do federalismo, tais matérias deveriam ser deixadas para o constituinte estadual, caso prevalecesse o entendimento de que a questão era de interesse regional, ou do próprio "constituinte" municipal, se se entendesse que a questão era de interesse local. [53] (artigo constitucional conexo: 14§5º).

Nada se dispõe quanto aos municípios com menos de duzentos mil eleitores. O ponto fica para ser decidido pelo legislador federal ordinário: Código eleitoral: Lei n. 4737/65 (Art. 22, I, da CF). O crime cometido pelo Prefeito, quando ainda não ocupava o cargo, é da competência do TJ, a partir da posse no cargo, sendo válidos os atos processuais praticados pelo juízo do primeiro grau. TJSP- (Ap. 145.771-3-1ª. Câmara Criminal- j; 4-10- 1993). Relativamente ao falecimento de candidato eleito para o cargo de prefeito, ainda que antes da expedição do diploma, transfere-se ao vice-prefeito o direito subjetivo ao mandato, como titular. (TSE – Agravo de Instrumento n. 2.081 – Classe 2ª. – São Paulo – Rel.min.Eduardo Ribeiro-Diário da Justiça, Seção I, -24/3/2000, p. 125).

O inciso quarto trata do número de vereadores, sempre proporcional à população, sendo atualmente objeto de ampla discussão. O preceito remeteu à lei orgânica do município a fixação do número de Vereadores, observadas as balizas entre um mínimo e um máximo, o que gerou discussões na doutrina e na jurisprudência em relação ao número exato de vereadores a ser fixado pelos Municípios, entendendo uma corrente que, observado os parâmetros mínimo e máximo para cada uma das faixas, tem a Câmara autonomia para fixar o seu número; a outra sugere que a composição deve obedecer a valores aritméticos que legitimem a proporcionalidade constitucional. Com efeito, deixando-se ao alvedrio do legislador municipal a fixação do número de vereadores apenas pela relação de mínimo-máximo, permitindo-se-lhe uma opção aleatória e subjetivamente baseada na vontade de cada Câmara, pode tal opção significar tudo, menos a proporcionalidade constitucionalmente reclamada.

Por essa razão, o Supremo Tribunal entendeu, pela maioria de seus membros, [54] julgando questão suscitada incidenter tantum, no RE n. 197.917-8-SP, [55] ser inconstitucional lei municipal do município de Mira Estrela - SP, que fixou em onze o número de vereadores, deixando de atender o princípio da razoabilidade. Essa decisão, não resta dúvida, de cunho político-judiciário, é discutível, pois a matéria devia ser objeto de norma complementar, não podendo um acórdão do Supremo Tribunal, fazer às vezes da lei, em violação à autonomia municipal. [56]

Assim, frente essa decisão, muito embora não tenha ela efeito vinculante relativamente aos demais órgãos públicos, o Tribunal Superior Eleitoral também editou a Resolução n. 21.702 [57] [58], em 2-4-2004, fixando o número de vereadores, para todos os municípios, observados os critérios declarados pelo Supremo Tribunal no julgamento do recurso extraordinário, estando inscrito em seu art.3º que, sobrevindo emenda constitucional que altere o art.29, IV, da Constituição, de modo a modificar os critérios referidos no art. 1º, o Tribunal Eleitoral proverá a observância das novas regras.

Posteriormente, em agosto de 2005, o STF decidiu que a precitada Resolução 21.702 continuará valendo em todo o País para as eleições municipais. A maioria do Plenário do Supremo julgou improcedentes as ações diretas de inconstitucionalidade (ADIS 3345 e 3365) que questionavam os critérios estabelecidos pela norma para a fixação do número de vereadores nos municípios brasileiros As ações foram ajuizadas pelo Partido Progressista (PP) e pelo Partido Democrático Trabalhista (PDT). Foram 10 votos a favor da Resolução contra um, do Ministro Marco Aurélio, pela procedência das ações. [59] Este voto vencido afirmou que não cabe ao TSE, nem ao Supremo, regulamentar a lei. "Não reconheço a competência do TSE e do Supremo em atuar com essa repercussão", ressaltou. No voto Marco Aurélio destacou que a Resolução do TSE afastou as leis orgânicas municipais, o que considerou ser uma violação ao texto constitucional. "Será que é dado desconhecer essas leis orgânicas sem afastá-las mediante procedimento próprio da ordem jurídica?", indagou o Ministro. Seguindo ele, o TSE substituiu os constituintes alterando "a própria Constituição Federal para elaborar o que essa mesma Constituição previu como sendo da incumbência der cada câmara de vereadores, que é a lei orgânica do município".

O inciso quinto teve sua redação dada pela EC n.19, de 4-6-1998, e as remissões aos artigos 150, II e 153, III, e 2º, I, significam que sobre a remuneração fixada incidirá o imposto sobre a renda. Como leitura recomendada v.nota infra. [60]

O inciso seguinte, que disciplina os subsídios dos vereadores, teve sua redação dada pelo inciso VI e alíneas "a" a "f" da Emenda Constitucional n.25, de 14-2-2000, estando seu limite vinculado ao do Prefeito. ( "A remuneração dos vereadores está sujeita ao teto, considerada a do prefeito." (STF – Pleno – RE n.181.715 – Rel.min. Marco Aurélio. No mesmo sentido: STF – 2ª. Turma – RE n. 220.006-SP - Rel.min.Néri da Silveira.). O inciso sétimo limita a despesa com relação receita municipal, tendo sido acrescentado pela EC n. 1, de 31/3/1992.

O oitavo, antigo inciso VI foi renumerado pela Emenda n.1 e essa garantia inscrita na norma constitucional visa resguardar, no plano do direito penal, a atuação institucional dos membros integrantes da Câmara Municipal em todas as suas manifestações que guardem relação com o exercício do mandato, ainda que produzidas fora do recinto da Casa Legislativa. Vale ressaltar que as manifestações havidas no exercício das funções inerentes ao mandato não autorizam a abertura de inquérito policial nem poderá o Vereador ser submetido a processo penal por atos que se caracterizem como delitos contra a honra, sob pena de configurar-se violação à garantia constitucional. Excessos cometidos pelo vereador em suas opiniões e votos, no âmbito do município e no exercício do mandato é questão a ser submetida à Casa, nos termos das disposições regimentais.

Nesse sentido, portanto, é a jurisprudência do STF sobre essa imunidade de ordem material [61], observando-se que a inviolabilidade alcança também o campo da responsabilidade civil, nos termos de precedentes do Pretório Supremo, pelo seu Plenário [62].

Esse tema, tratado no julgamento do RE n. 210.917, pela sua relevância, merece a transcrição de parte de sua ementa, da lavra do Min. Sepúlveda Pertence, verbis: "3. A imunidade parlamentar [63] material se estende à divulgação pela imprensa, por iniciativa do congressista ou de terceiros [64], do fato coberto pela inviolabilidade. 4. A inviolabilidade parlamentar elide não apenas a criminalidade ou a imputabilidade criminal do parlamentar, mas também a sua responsabilidade civil por danos oriundos da manifestação coberta pela imunidade ou pela divulgação dela: é conclusão assente na doutrina nacional e estrangeira, por quantos se tem ocupado especificamente do tema."

Referindo-se à Súmula 245 [65] do STF, Alberto Zacharias Toron, com propriedade, diz que algumas considerações são necessárias: a primeira é de que a Súmula tem como alvo a imunidade formal. Basta que se leia o único julgado que lhe serviu de base (Agravo de Inst. Crim. n.27890-MG - Rel.Victor Nunes - in RTJ 27435) para que se verifique a correção do que se afirma. Depois, se a ação do Vereador não é típica, segue-se que o assessor que tenha redigido um discurso ou realizado a sua divulgação "a mando do parlamentar" (sic) estará, como este, acobertado pela inviolabilidade. Se a ação dos agentes guarda uma unidade, parece artificiosa a pretensão de cindir as condutas e considerar que uma está protegida e a outra não. Um tratamento punitivo diferenciado entre agentes que, unidos em seus propósitos e, muito freqüentemente por laços de subordinação, representaria uma iniqüidade. [66]

Com relação à questão da imunidade formal, o legislador não deferiu essa garantia aos vereadores. Nessa conformidade, o Supremo Tribunal, em mais de uma oportunidade, decidiu que a Constituição Federal não assegura ao vereador a garantia da imunidade formal. Os membros do Poder Legislativo dos Municípios podem ser submetidos a processo penal, independentemente de prévia licença da Câmara de Vereadores a que pertencem. [67] Sobre as imunidades em geral, na doutrina, leia os autores referidos nesta nota. [68]

En passant, devemos notar que o art. 125, da Constituição Federal, permite que os Estados-membros organizem sua Justiça, devendo a competência de seus tribunais ser definida em suas respectivas Constituições. Em conseqüência, fazendo opção de natureza política, podem perfeitamente os vereadores ser processados e julgados pelos Tribunais de Justiça, eis que essa instituição de foro por Carta estadual não afronta a federal, quando os destinatários forem tais agentes políticos, desde que haja simetria entre cargos (municipal, estadual, federal). Nesse sentido já se manifestou o Superior Tribunal de Justiça, interpretando a Súmula 721, do STF, que indica claramente a possibilidade de atribuição de foro privilegiado por prerrogativa de função estabelecida - exclusivamente por Constituição estadual. [69] Na Lei estadual do Rio de Janeiro, em seu art. 161,IV, d, 3, encontramos a atribuição ao Tribunal de Justiça julgar vereadores, o que não se vê na Constituição paulista atual.

O nono é sinal claríssimo da tendência a assegurar aos vereadores [70] o mesmo status que aos congressistas, o que é justo, pois todos são representantes do povo, aqui se manifesta. Assim, os vereadores de todo o Brasil são colhidos, mutatis mutandis, pelas proibições constantes do art. 54 e outros da Constituição Federal, referentes aos deputados e senadores. Igualmente, às que a Constituição do respectivo Estado estipular em relação aos deputados estaduais. [71]

O seguinte, décimo, trata da controvertida questão do julgamento do Prefeito, mercê de sua qualidade. O Decreto-lei n.201/67 definiu os crimes de responsabilidade de Prefeitos e Vereadores. Entretanto, os artigos 2º, 4º e 8º foram revogados pelo art.29-30, da CF, devendo a matéria dos dois últimos ser regulada pela lei orgânica dos municípios. Todavia, a EC 25, de 2000, que entrou em vigor em 1.1.2001, já definiu em nível constitucional, nos incisos I e III, do § 2º do art.29-A, algumas condutas que considera como crimes de responsabilidade do Prefeito. E a Lei 8.429, de dois de junho de 1992 dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional.

A lei 10.628/02 (que modificou o art.84, do CPP) [72] foi julgada inconstitucional, por maioria de votos no STF, na ADI 2797/DF, com voto vencedor do Relator, o Ministro Sepúlveda Pertence. O voto vencido do Min. Eros Grau (infra a parte dispositiva) dava procedência parcial à ação para interpretar os parágrafos 1o. e 2o. da lei precitada conforme a Constituição e invocava também o art. 27, da lei 9.868/99, para restringir seus efeitos. [73]

Relativamente à organização das funções legislativas e fiscalizadoras [74] [75], objeto do décimo primeiro inciso, a Câmara Municipal, deve organizar suas funções legislativas, que estão disciplinadas no art.30, I, da Constituição Federal, estatuindo a competência legiferante local. Estudando essa matéria, Manoel Gonçalves Ferreira Filho nos diz que as regras estabelecidas para o processo legislativo no plano federal já não são obrigatórias para os Estados federados. Não há na Constituição em vigor norma equivalente ao art.200 da Emenda n.1/69, o qual incorporava no que coubesse, ao Direito Constitucional, as disposições constantes da Lei Magna federal. Ora, por julgamento unânime da doutrina e da jurisprudência, um dos pontos em que essa incorporação cabia era exatamente o processo legislativo, ex vi do art.13, III, da Emenda n.1/69. Mas, de qualquer forma, o art.25 da Constituição vigente manda os Estados observarem os princípios do ordenamento federal. Por isso, é de se perguntar se há princípios que se impõem ao Direito Constitucional, no que tange ao processo legislativo. Não há dúvida que os Estados têm hoje, quanto ao processo legislativo, amplo campo de autodeterminação. Não estão obrigados a incorporar ao seu direito normas especificas do direito federal. Apenas devem respeitar princípios - normas abstratas e genéricas - que se possam deduzir do processo legislativo federal e que sejam suficientemente relevantes para que se justifique sua obrigatoriedade.

É difícil e delicado identificar esses princípios. Parece, todavia, que um deles concerne à estrutura do processo legislativo ordinário: fase constitutiva integrada pela deliberação parlamentar mais sanção por parte do Chefe do Executivo, ou superação desta, por maioria qualificada. Outro, à previsão de leis complementares sobre matérias especiais, análogas àquelas que a Constituição federal prevê. Terceiro: o da reserva da iniciativa em termos também análogos. Mais discutível já é a possibilidade de legislação delegada. De modo algum, porém, a admissão de medida provisória com força de lei, que é uma exceção (e aberrante) ao próprio sistema da Constituição brasileira.

O que se disse relativamente aos Estados, aplica-se aosMunicípios. Com uma diferença teórica, a que decorre do fato de que o art. 29, caput, da lei Magna federal, lhes dá auto-organização, mas subordinada não só aos princípios da Constituição federal, como aos da Constituição estadual. Entretanto, difícil é apontar um exemplo de princípio decorrente do Direito estadual obrigatório para o processo legislativo dos Municípios.

Tem, pois, o Município ampla autonomia para determinar as regras de seu processo legislativo. Contudo, com a reserva de eventual princípio estadual, essa autonomia é limitada, apenas, pelos mesmos princípios apontados acima e obrigatórios para os Estados-Membros. [76] O mesmo se diz dos regimentos internos, no que se refere ao processo de elaboração legislativa, eis que se constituem eles de normas processuais, complementos necessários das leis. Assim, o regimento interno, porque emanado do direito constitucional, é a lei das corporações, especialmente das legislativas, cuja violação está sujeita ao controle jurisdicional. [77] A posição da jurisprudência, atualmente, com relação a essa questão, está refletida no Acórdão MS-22.503-3, do STF. [78] O Ministro Moreira Alves, em seu voto nesse julgamento, trata de distinguir entre disposições regimentais "meramente ordenatórias" – destinadas a regulamentar o funcionamento do processo legislativo, organizar a estrutura interna, distribuir competências, etc. – e as que entendem com direitos individuais – sujeitas, portanto, à jurisdição do Tribunal.

Quanto à função de controle e fiscalização [79] da Câmara, mereceu ela do constituinte de 1988 destaque idêntico ao da função legislativa, na medida em que o inciso as coloca dentre os preceitos obrigatórios a serem observados na elaboração das leis orgânicas municipais. A função de controle e fiscalização da Câmara sobre a conduta do Executivo tem caráter político-administrativo e se expressa em decretos legislativos e resoluções do plenário, alcançando unicamente os atos e agentes que a Constituição federal em seus arts, 70/71, por simetria, e a lei orgânica municipal, de forma expressa, submetem à sua apreciação, fiscalização e julgamento.

O Estatuto da Cidade, lei n.9452, de 20 de março de 1997, determina que as Câmaras Municipais sejam obrigatoriamente notificadas da liberação de recursos federais para os respectivos Municípios, e a Lei de Responsabilidade estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão.

A cooperação das associações representativas no planejamento municipal, do inciso XIII, tem por referência o art. 3º.,I e II, da Constituição que estabeleceu vários objetivos fundamentais a serem seguidos pelas autoridades constituídas, no sentido de desenvolvimento e progresso da nação brasileira. A partir da definição dos objetivos, os diversos capítulos da Lei Magna [80] passam a estabelecer regras que possibilitem seu fiel cumprimento. Ao legislador ordinário e ao intérprete, em especial às autoridades públicas dos poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e da Instituição do Ministério Público, esses objetivos fundamentais deverão servir como vetores de interpretação, seja na edição de leis ou atos normativos, seja em suas aplicações. [81]

O constituinte de 1988 seguiu o modelo português, cuja Constituição (art. 9º) também consagra objetivos, tarefas, metas a serem observadas, como categorias fundamentais, as quais visam assegurar a existência de uma sociedade livre, justa e solidária, procurando o desenvolvimento nacional e a erradicação da pobreza para promover o bem-estar de todos. Ferreira Filho, comentando sobre essa Constituição dirigente, [82] e os direitos fundamentais escritos na Lei fundamental brasileira, concluiu que esses direitos aqui não têm garantias, em parte por que a inspiração foi de estabelecer uma Constituição-dirigente, nos moldes apregoados pelo marxista (sic) português Canotilho, em lugar de uma Constituição-garantia, como é da tradição democrático-liberal. Quer dizer, uma Constituição segundo o fracassado modelo português de 1976, destinada a orientar a transição para o socialismo, por meio de reformas econômico-liberal-sociais, antidemocrático-liberais, em lugar de uma Constituição que limitasse o poder político, por meio de um sistema de garantia de direitos e de divisão de funções, criando um sistema de freios e contrapesos. [83] [84]

Com relação às associações representativas da sociedade civil, difundiu-se uma nova designação aplicada ao conjunto dessas organizações sem fins lucrativos - Terceiro Setor [85]- e com a ampliação de sua participação nos negócios do Estado, foram editadas as leis 9.608/98 e 9/790/99 [86], para incentivo dos atores sociais na execução e financiamentos de projetos que busquem dar cumprimento aos objetivos do art. 3º da CF. Portanto, deve o legislador municipal, através de lei ordinária, atender à norma constitucional programática, com observância dessa legislação infraconstitucional e dos princípios que a inspiraram.

A participação, enfim, de todas as entidades comunitárias na solução dos problemas locais é uma evidência do alto nível de cultura do Município. A Câmara é o poder nato que pode catalisar essas forças vivas da comunidade, integrando-as num só vetor, como que somando a potencialidade diversificada dos representantes ao poder político que erigiram.

Relativamente à iniciativa popular de projetos de lei [87], a participação política é forma de exercício da soberania popular inerente à democracia e necessária ao desenvolvimento da cidadania. Dentre as suas modalidades, a participação popular através de representantes eleitos "pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos" (art. 14, caput, da Constituição), é a que vem sendo utilizada nos regimes de governo modernos e contemporâneos, por isso mesmo denominadas democracias representativas. [88] Já Rui dizia que "o interesse do país não está em ser governado consoante a formula deste ou daquele sistema, senão sim em ser bem governado; e os governos bons são os temperados e fiscalizados pela discussão." [89]

A Constituição nada fala [90] sobre o procedimento da iniciativa popular, apenas prescreve sua existência e requisitos subjetivos e objetivos, estes em nível federal e municipal. Isso leva à conclusão que o procedimento legislativo dependerá da espécie de lei proposta. Em nível municipal deverá ser observado o que dispuser a lei orgânica do município e a norma local específica porventura existente, devendo ainda ser considerados os regimentos internos das casas legislativas. Quanto a estes, observa-se que o Regimento Interno da Câmara dos Deputados, nos artigos 252, inciso VI, 105 e 171, trata da matéria, o segundo prevendo a impossibilidade de arquivamento de projetos de iniciativa popular que se encontrem em tramitação ao fim da legislatura e o terceiro estipula prioridade dos subscritores de projeto de lei de iniciativa popular na discussão da Ordem do Dia, o que servirá de parâmetro para o legislador municipal. Dispõe o povo, pois, de titularidade de exercício de mais um mecanismo constitucional de cunho eminentemente político de controle de atos governamentais contrários aos seus interesses, muito embora o trâmite legislativo possa desestimular a sua prática em prol do exercício de mecanismos judiciais, como a ação popular, de resposta em tese mais célere. [91]

O inciso XIV diz que, nos termos do art.28, o Prefeito não pode usufruir duplicidade de vencimentos. Perderá ele o mandato caso venha a assumir outro cargo ou função na Administração Pública direta ou indireta, exceto nos casos de concurso público, aludidos no art.28, § único. Nesta hipótese deverá licenciar-se do mandato a fim de tomar posse no cargo para que foi nomeado por efeito de concurso público. Esta norma também se aplica aos governadores, com uma diferença: o Prefeito tem a faculdade de optar pela remuneração do cargo em que tomou posse, ou continuar recebendo o seu subsídio como Prefeito, como lhe permite o art.38, II, da CF. [92]

O princípio constitucional da simetria.


8. A cobrança da Dívida Ativa. Atividade típica de Estado.

Por simetria ao modelo federal, a execução e cobrança da dívida ativa de natureza tributária está reservada a órgão integrante da administração pública (no caso federal a PGFN) e reserva as competências de representação judicial e consultoria dos Estados e Distrito Federal aos respectivos Procuradores de carreira (ver art.132 da CF/88), salvo exceção constitucionalmente expressa (v.g. art.29, § 5º. do ADCT). Não podem, pois, os municípios delegar a correspondente competência a órgãos não pertencentes às suas estruturas administrativas, sob pena de violação ao modelo previsto pelo poder constituinte originário.

A cobrança da dívida ativa [93] (definida como tributária ou não tributária) do município não pode, pois, ser objeto de concessão ou permissão de serviço público, por ser atividade típica de Estado, prestada uti universi e, portanto, insuscetível de exploração comercial, pois a delegação de serviços públicos a particulares, para exploração por conta e risco deles, pressupõe a possibilidade de obtenção de "lucro", a partir da gestão da atividade segundo postulados de direito privado. A cobrança judicial dessa dívida consolidada, portanto, é serviço exclusivo do município, independentemente de existir disposição legal expressa conferindo essa atribuição à Procuradoria Geral do município.

Entretanto, resolução do Senado recentemente aprovada [94] autorizou os Estados, Municípios e Distrito Federal a ceder a instituições privadas a dívida ativa consolidada, para cobrança por endosso-mandato, mediante a antecipação de receita até o valor de face dos créditos, o que é, como se disse, absolutamente inviável, pois afronta o princípio constitucional da simetria, art. 29 caput e os arts. 37 XXI (licitação); art. 146, III; art. 163, I c/c 165, § 9º, I e II, da C.F., e violação dos arts. 3º. e 7º. do Código Tributário. Deve-se acrescer, ainda, que a autorização genérica dada pelo Senado Federal aos municípios para terceirizar a cobrança de sua dívida ativa, seja tributária ou não, caracteriza-se como norma geral de direito tributário (no que diz respeito à dívida ativa de natureza tributária) e norma geral de direito financeiro (no que diz respeito à dívida ativa não tributária), devendo assim ser, necessariamente, viabilizada mediante lei complementar. A edição dessa resolução implica, também, em invasão pelo Senado Federal do campo de competências reservado constitucionalmente ao Presidente da República (art.61, § 1º, II, "b" e art. 66) e à Câmara dos Deputados (art.65).

Igualmente, veja-se a este respeito que a matéria relacionada à dívida ativa encontra tratamento em diplomas normativos recepcionados pela Constituição de 1.988 como leis complementares: a lei n.5172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional), arts. 201 a 204 e a lei n. 432, de 17 de março de 1964 (finanças públicas), art. 39. Uma estabelece normas gerais de direito tributário e a outra estabelece normas gerais de direito financeiro, sendo que ambas possuem um campo em comum, que é justamente o trato da dívida ativa de natureza tributária. Assim, não há como omitir que o assunto é de lei complementar, não podendo ser tratado mediante resolução do Senado Federal. Aliás, já em dezembro de 2003, a Procuradoria Geral da Fazenda Pública, havia se manifestado pela inconstitucionalidade do projeto n. 57/2003, do Senado, que dispunha sobre a forma dessa cobrança que previa a delegação a particular de atividade típica de Estado.

JURISPRUDÊNCIA (Anexo 1

(27) TJSP - Inconstitucionalidade-Ação direta-Inconstitucionalidade do § 2º do art.136, da lei orgânica de Franca – Ocorrência - Parágrafo que estabelece prazo para remessa de cópias de decretos e portarias pelo Prefeito aos Vereadores, sob cominação de nulidade-Inadmissibilidade - Limites constitucionais estabelecidos para controle externo parlamentar ou legislativo sobre atos do Poder Executivo extrapolados - Inconstitucionalidade declarada, comunicada a decisão à Câmara Municipal para a suspensão da execução dessa norma. Art.90,§ 3º da Constituição do Estado. (Relator: Carlos Ortiz - Adi 12.345-0-S.Paulo-15/05/91); TJSP- Inconstitucionalidade-Lei Orgânica Municipal-Ocorrência - Afronta ao princípio da separação dos poderes-Invasão da esfera d atribuição específica do Chefe do Executivo Municipal-Lei que extravasou os limites da fixação de normas gerais de organização Administrativa Pública fincadas na CF - (ADI 13.544-0-S.Paulo - Relator Alves Braga -V.U.-23/1194) - Na Lei Orgânica de Santos, promulgada em 5/4/1990, por ser mera lei de direito ordinário comum, não tem natureza constitucional, como sabemos, e por isso faltou sentido jurídico no seu preâmbulo, quando os legisladores municipais foram tidos como Vereadores Constituintes (sic). Também o art. 73 da Carta de Santos viola o princípio da iniciativa reservada privativamente do Chefe do Executivo, pois trata de questão atinente ao regime jurídico dos servidores (Art. 24 § 2º. n.4 da Constituição Estadual de SP).

(45) ADI – Lei municipal – Confronto com a lei orgânica do Município – Inadmissibilidade – Meros preceitos normativos, sem caráter constitucional – Impossibilidade jurídica do pedido – Ausência de condição de ação – Artigo 267, VI, do Código de Processo Civil – Extinção parcial do processo sem exame do mérito. O controle de constitucionalidade de leis é efetivado em face de norma constitucional, não ostentando essa natureza simples regras de direito comum, que não se prestam para o cotejo almejado, pois envolvem matéria correspondente a mero tema de ilegalidade. Relator: Marcio Bonilha – ADI n. 14.609-0-S. P. – 21-09-94. TJSP -Ação Direta de Inconstitucionalidade- Lei municipal –Alegada violação à lei orgânica do Município – Impossibilidade jurídica do pedido-Lei orgânica que não tem natureza constitucional – Carência decretada – Extinção do processo sem exame do mérito – É impossível o confronto entre lei municipal e lei orgânica do Município, pois não tem esta ultima natureza constitucional. ADI n.. 17.244-0 –São Paulo – Relator: Salles Penteado - m.v. -24-08-94. TJSP. Ação Direta de Inconstitucionalidade – Lei municipal – Alegada violação a dispositivo da Lei Orgânica do Município – Inadmissibilidade – Confronto entre dispositivos infraconstitucionais – Hipótese de mera ilegalidade-Ação improcedente. As ações diretas de inconstitucionalidade só podem ater-se a contraste com dispositivos constitucionais, não com norma de direito comum, não importando a sua hierarquia e conseqüentemente a violação a dispositivo da lei orgânica do Município não pode ser invocado em atos dessa natureza. ADI n.15.837-0. – São Paulo –Relator: Weiss de Andrade –m.v.-28-04-93-TJSP.Ação Direta de Inconstitucionalidade – Lei municipal – Violação à Constituição da República e à própria Lei Orgânica – Inadmissibilidade – Hipótese em que a ação só pode ser interposta quando alegada em face da Constituição Estadual – Impossibilidade de apreciação pelo Tribunal de Justiça – Ação, ademais, que não permite alegação de afronta à lei orgânica – Observância do art. 267, IV, do Código de Processo Civil – Processo extinto sem julgamento do mérito. Relator: Rebouças de Carvalho – ADI n. 18.008-0 –São Paulo- 15/06/94. TJSP. Ação Direta de Inconstitucionalidade –Decreto Legislativo municipal – Instituição de Auditoria da Administração indireta municipal-Atividade fiscalizadora que afronta os artigos 5º, caput, 150 e 144 da Constituição Estadual – Ocorrência – Indelegabilidade de controle- Impossibilidade da criação de organismo cuja tarefa se sobrepõe àquela destinada à órgão já existente, com ele concorrendo e tornando-o despiciendo – Função do Tribunal de Contas – Inconstitucionalidade decretada – Ação procedente. "É inconstitucional a criação de organismo cuja tarefa se sobrepõe àquela destinada à Corte de Contas, com ela concorrendo e tornando despicienda". (ADI n. 16497-0 – SP –Rel. Alves Braga –OESP – v.u. – 23-11-94). Ação Direta de Inconstitucionalidade – Lei municipal – Alegada violação a dispositivo da Lei Orgânica do Município – Inadmissibilidade – Confronto entre dispositivos infraconstitucionais – Hipótese de mera ilegalidade-Ação improcedente. As ações diretas de inconstitucionalidade só podem ater-se a contraste com dispositivos constitucionais, não com norma de direito comum, não importando a sua hierarquia e conseqüentemente a violação a dispositivo da lei orgânica do Município não pode ser invocado em atos dessa natureza. ADI n.15.837-0. – São Paulo –Relator: Weiss de Andrade –m.v. -28-04-93-TJSP. Ação Direta de Inconstitucionalidade – Concessão de transporte municipal gratuito aos deficientes físicos e/ou mentais e seus acompanhantes – Alegada violação aos arts. 5º. XXXVI, e 165 da C.F. e arts. 36 e 67 XI, da Lei Orgânica do Município de Peruíbe e artigo 152, IV, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Peruíbe – Não cabimento – Inexistência de declaração de inconstitucionalidade, pela via concentrada, de lei municipal em face da CF – Impossibilidade jurídica do pedido – Incompetência do TJ – Necessidade de expressa menção ao alegado dispositivo constitucional violado – Extinção do processo sem exame do mérito-ADIM n.32.362-0 – São Paulo – Sessão Plenária - Relator: Nelson Schiesari. 8/5/96 – v.u. TJSP - Ação Direta de Inconstitucionalidade – Lei municipal – Alegada afronta a dispositivos da Lei Orgânica do Município – Inadmissibilidade – Exame vedado no âmbito de ação direta – Ação improcedente. A violação de dispositivos de lei orgânica de município não pode ater-se a contrastes com dispositivos constitucionais. ADI n. 21.143-0 – São Paulo – Relator: Cunha Bueno – OESP – v.u. – 8/2/95. TJSP. Ação Direta de Inconstitucionalidade – Emenda à Lei Orgânica Municipal – Violação a dispositivos da Constituição Estadual repetitivos de princípios constitucionais federais – Competência do Tribunal de Justiça – Preliminar rejeitada – Ação procedente. A Justiça local é competente para o exame de ação de inconstitucionalidade de lei municipal em confronto com norma da Carta Estadual, mesmo em se tratando de reprodução de principio da Lei Maior. ADI n. 22.809-0 – São Paulo – Relator: DJALMA LOFRANO – OESP – v.u. Ação Direta de Inconstitucionalidade – Lei Orgânica do Município de Peruíbe – Ação proposta pelo Prefeito contra a Câmara Municipal – Alteração das regras do processo legislativo – Voto favorável de 2/3/ dos membros da Câmara para aprovação de leis complementares – Inadmissibilidade – Violação do art. 23, caput, da Constituição Estadual – Ação procedente. As regras gerais do processo legislativo são impositivas para as três esferas de governo, não podendo a legislação local aos princípios do processo legislativo e da separação e independência dos poderes – Artigos 5º. 24, § 2º, números 1 a 6 e artigo 144 da Constituição estadual – Inconstitucionalidade declarada"Tratando-se de organismo da administração pública, ou seja, do Poder Executivo, não tem o Legislativo competência de iniciativa para deflagrar o processo legislativo visando inovar a ordem jurídica através de lei, ou qualquer outra norma, que veicule disciplina sobre a matéria. (Relator Renan Lotufo – ADI n. 17.863-0 – SP – restringi-las ou ampliá-las. – Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 17.818-0 –São Paulo – 22-12-93 – Relator Hermes Pinotti. Ação Direta de Inconstitucionalidade – Lei Orgânica Municipal –Ocorrência – Preceitos que dispõem sobre Conselho Municipal de Esportes e Lazer – Definição do órgão como autônomo e qualificação como consultivo e normativo do setor no Município – Atribuição à lei de estabelecimento de suas normas de funcionamento, composição e atribuição – Desrespeito a iniciativa conferida ao Poder Executivo – Matéria de organização administrativa de competência do Prefeito para deliberar e executar – Ação parcialmente procedente. (Relator Marcio Bonilha – ADI n. 12.821-0 - São Paulo. –Relator: Weiss de Andrade –m.v.-28-04-93-TJSP.ADI – Concessão de transporte municipal gratuito aos deficientes físicos e/ou mentais e seus acompanhantes – Alegada violação aos arts. 5º. XXXVI, e 165 da C.F. e arts. 36 e 67 XI, da Lei Orgânica do Município de Peruíbe e artigo 152, IV, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Peruíbe – Não cabimento – Inexistência de declaração de inconstitucionalidade, pela via concentrada, de lei municipal em face da CF – Impossibilidade jurídica do pedido – Incompetência do TJ – Necessidade de expressa menção ao alegado dispositivo constitucional violado – Extinção do processo sem exame do mérito. ADI n.32.362-0 – São Paulo – Sessão Plenária - Relator: Nelson Schiesari. 8/5/96 – v.u. TJSP -Lei Orgânica Municipal – Violação a dispositivos da Constituição Estadual repetitivos de princípios constitucionais federais – Competência do Tribunal de Justiça – Preliminar rejeitada – Ação procedente. A Justiça local é competente para o exame de ação de inconstitucionalidade de lei municipal em confronto com norma da Carta Estadual, mesmo em se tratando de reprodução de principio da Lei Maior. ADI n. 22.809-0 – São Paulo – Relator: DJALMA LOFRANO - Município – Inadmissibilidade – TJSP.Ação Direta de Inconstitucionalidade – Emenda à Lei Orgânica Municipal – Violação a dispositivos da Constituição Estadual repetitivos de princípios constitucionais federais – Competência do Tribunal de Justiça – Preliminar rejeitada – Ação procedente. A Justiça local é competente para o exame de ação de inconstitucionalidade de lei municipal em confronto com norma da Carta Estadual, mesmo em se tratando de reprodução de principio da Lei Maior. ADI n. 22.809-0 – São Paulo – Relator: DJALMA LOFRANO – OESP – v.u. Ação Direta de Inconstitucionalidade – Lei Orgânica do Município de Peruíbe – Ação proposta pelo Prefeito contra a Câmara Municipal – Alteração das regras do processo legislativo – Voto favorável de 2/3/ dos membros da Câmara para aprovação de leis complementares – Inadmissibilidade – Violação do art. 23, caput, da Constituição Estadual – Ação procedente. As regras gerais do processo legislativo são impositivas para as três esferas de governo, não podendo a legislação local aos princípios do processo legislativo e da separação e independência dos poderes – Artigos 5º. 24, § 2º, números 1 a 6 e artigo 144 da Constituição estadual – Inconstitucionalidade declarada"Tratando-se de organismo da administração pública, ou seja, do Poder Executivo, não tem o Legislativo competência de iniciativa para deflagrar o processo legislativo visando inovar a ordem jurídica através de lei, ou qualquer outra norma, que veicule disciplina sobre a matéria. (Relator Renan Lotufo – ADI n. 17.863-0 – SP – restringi-las ou ampliá-las. – Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 17.818-0 –São Paulo – 22-12-93 – Relator Hermes Pinotti. Ação Direta de Inconstitucionalidade – Lei Orgânica Municipal –Ocorrência – Preceitos que dispõem sobre Conselho Municipal de Esportes e Lazer – Definição do órgão como autônomo e qualificação como consultivo e normativo do setor no Município – Atribuição à lei de estabelecimento de suas normas de funcionamento, composição e atribuição – Desrespeito a iniciativa conferida ao Poder Executivo – Matéria de organização administrativa de competência do Prefeito para deliberar e executar – Ação parcialmente procedente. (Relator Marcio Bonilha – ADI n. 12.821-0 - São Paulo.


NOTAS

01 Manoel Gonçalves Ferreira Filho, in "Comentários à Constituição Brasileira de 1988", p.211, ed. Saraiva 1990.

02 Sobre os municípios na história brasileira, da Colônia à República, consulte PINTO FERREIRA, em "Comentários à Constituição Brasileira", págs. 196/202, 2o. vol., Saraiva, 1990.

03 Constituição Federal de 1891: Art. 2º. -"Cada uma das antigas províncias formará um Estado e o antigo município neutro constituirá o Districto Federal, continuando a ser a capital da União, enquanto não se der execução ao disposto no artigo seguinte. Art. 3º. – Fica Pertencendo à União, no planalto central da República, uma zona de 14.400 kilometros quadrados, que será oportunamente demarcada para nella estabelecer a futura capital. § único. Effetuada a mudança da capital, o actual Distrito Federal passará a constituir um Estado."

04 O Distrito FederalComenta REGIS FERNANDES DE OLIVEIRA: "O Distrito Federal, inicialmente concebido como autarquia territorial, tem posição ímpar no direito brasileiro. Como diz José Afonso da Silva "não é Estado Não é Município" (p.628). Acrescenta que goza de autonomia político-constitucional, logo não pode mais ser considerado simples autarquia territorial, como o entendíamos no regime constitucional anterior. "Parece que basta concebê-lo como uma unidade federada com autonomia parcialmente tutelada". Em verdade, o chefe do Executivo Federal tem o rótulo de governador e é eleito pelo povo pelo voto direto. Goza a entidade de autonomia e, para os efeitos da lei em comento, suas disposições aplicam-se ao Distrito Federal e a seu governador, no mesmo pé do Município e do prefeito." (Comentários ao Estatuto da Cidade, p.119, RT, 2002). Leia notas ns. 24 e 27 também sobre Distrito Federal nas Constituições. Veja, também, RIL n. 105/47.

05 Vide Terras do D.F. in RDP n.27/75 (Roberto Rosas). Vide art. 16 § 3º. da`ADCT da CF 1988.

06 No que diz respeito à competência do Município, a nova Constituição adotou como critério determinador o interesse local, em substituição a peculiar interesse (da Carta anterior). Leia CELSO BASTOS, que informa: "Não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional. Sendo o Município parte de uma coletividade maior (...) o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo." (Curso de Direito Constitucional, pág. 277.)

07 Nos Estados com Constituição rígida podem dar-se leis que, embora não sendo formalmente constitucionais, se apresentam, todavia, como de interesse constitucional (tecnicamente denominadas, por exemplo., na França, pelo art.46 da Const. de 1858, leis orgânicas, remetendo ao art. 115 da Const.de 1848, que as chamou assim pela primeira vez; na realidade, a atual Const. francesa introduziu, a respeito, alguma pequena diferença no seu procedimento de formação). São aquelas leis ordinárias cuja emanação é disposta, ou pelo menos é prevista direta ou indiretamente pela Constituição quanto às matérias de particular relevância. (v.Paolo Biscaretti Di Ruffia, in "Direito Constitucional-Instituições de Direito Público", 9a. ed.p.222-Tradução. De M.H.Diniz, 1972. - Mauro Cappelletti comentando sobre o controle das leis francesas, diz que as ditas leis orgânicas (lois organiques), grosso modo, são aquelas que concernem especialmente à organização dos poderes públicos, sendo obrigatoriamente revistas pelo Conseil Constitutionnel sobre sua conformidade com a Constituição.(Cfr. "O Controle Judicial de Constitucionalidade das Leis no Direito Comparado", p.28, 1984, Sergio A.Fabris Editor,P.Alegre RS)

08 O termo "princípio" abrange não apenas linhas mestras ou diretrizes, mas igualmente normas concretas e precisas, completas e plena e imediatamente eficazes. (Cf.Manoel Gonçalves Ferreira Filho, ob.cit. p. 212.)

09 (Direito anterior) O § único, do art. 14, da Emenda Constitucional n.1, de 1969, verbis:" A organização municipal variável segundo as peculiaridades locais, a criação de Municípios e a respectiva divisão em Distritos, dependerão de lei". No Estado de São Paulo a organização dos Municípios foi regulada pelo Decreto-Lei Complementar n.9 de 31 de dezembro de 1.969 (Lei Orgânica dos Municípios do Estado de S.Paulo), ex-vi do art.100, da Constituição Estadual, adaptada pela Emenda Constitucional n. 2, de 30/10/1969.

10 Alexandre de Moraes, Constituição do Brasil Interpretada, 4ª ed., Atlas, p.724.

11 BONAVIDES, Paulo, apud Dieter Bruhl, "Constituição de 1988 e o Municípios Brasileiros", in Rev. de Inf. Legislativa, n. 118, ano 1993, Senado Federal, p.41.

12 Somente na reforma de 1994, o art.123 estabeleceu: "Cada província dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el art.5º. asegurando la autonomia municipal y reglando su alcance y contenido em el orden institucional, político, administrativo, econômico y financeiro." Estão, assim, os municípios argentino na mesma situação que os brasileiros estavam na vigência da Emenda n. 1/69.

13 Em rigor, a primeira Constituição escrita de "Estado soberano", ainda vigente, porque mais antiga (de 1780), é a de Massachussetts. (Cf. Jorge Miranda, ob. cit., p.85). Leia também "O Poder Constituinte" (Manoel G.Ferreira Filho, p.34, 4ª.ed. Saraiva) que informa sobre o "Compact" do "Mayflowwer", base dessa Constituição e, portanto, um dos antecedentes da Lei fundamental norte-americana.

14 Não há sinonímia entre Federação e União: uma é pessoa jurídica de direito externo e a outra de direito interno. A Federação é o todo; a União (como os Estados e Municípios) é parte componente desse todo.

15 A esse respeito, na Constituição do Estado de S.Paulo, de 1891, está escrito no artigo 1o.: " O Estado de São Paulo, parte integrante da`Republica dos Estados Unidos do Brazil, constitue-se autonomo e soberano, sob o regimen constitucional e representativo. -§ único : "A sua soberania estende-se sobre o território a que tinha direito a antiga província daquele nome. " (redação original e grifos nosso). Lecionando sobre a ordem interna do Estado, Jorge Miranda diz que os Estados federados não têm soberania externa ou de Direito internacional Possuem, contudo, soberania do outro prisma por que o conceito pode ser encarado: possuem soberania à face do seu Direito interno e até à face do Direito do Estado federal que se coloca entre eles e a comunidade internacional. (ob.cit. p.224).

16 O Rio Grande do Sul é o único Estado da Federação brasileira que não possuiu, na legislação estadual, uma lei orgânica do município. Desde a Constituição sul-rio-grandense de 14 de julho de 1891, aos municípios gaúchos foi reservada competência para a elaboração de suas respectivas leis orgânica, competência essa que passou a integrar a sua autonomia. Assim dispunha o art.64 daquela Carta política, verbis: "Na sua primeira sessão, o conselho elaborará a lei orgânica municipal, que, promulgada pelo intendente, regerá o Município e só poderá ser reformada sobre proposta fundamentada do intendente ou em virtude de representação de dois terços dos eleitores municipais.Nessa lei será determinado o número de membros do conselho, estabelecido o processo para as eleições de caráter municipal e prescrito tudo o que for da competência do Município."

17 Rui Barbosa, então Senador pela Bahia e constituinte, "foi autor de 70 dos 90 artigos da Constituição de 1891" (diz Roberto Amaral, in "Revista de Informação Legislativa", n.163/07, p.87,Senado Federal).

18 Fala Manoel Gonçalves Ferreira Filho, verbis: "Sem dúvida, na terminologia usual, atualmente, nós empregamos a expressão Carta para designar a Constituição outorgada. E nisso vai até, freqüentemente, uma manifestação de critica ou de hostilidade. Realmente, a expressão Carta é sinônima de Constituição outorgada." ("Direito Constitucional Comparado- I - O Poder Constituinte",, ed.1974-J. Bushatsky, p.82.). Também Oswaldo Bandeira de Mello, relativamente à emenda 1/69, nos diz que ela não se fez nos termos previstos pela própria Constituição de 1967, por isso consiste em uma nova Carta constitucional ("A Teoria das Constituições Rígidas",ed.J.Bushatsky, 1980, 2a,ed.,p.238). Assim, nomina como Cartas às editadas em 1937, durante o regime de Getulio Vargas e em 1824, no período imperial. Entretanto, vencido já o século passado, Ferreira Filho, com a acuidade que lhe é característica, na obra reeditada em 2005 ("Poder Constituinte", 4ª ed.Saraiva), revê sua opinião, nos seguintes termos: " Há quem, especiosamente, diz que essas Constituições outorgadas não são verdadeiras Constituições, mas meras "Cartas". Entretanto, a distinção não tem fundamento, pois o conteúdo de ambas é o mesmo. Na própria linguagem da maioria dos juristas os termos são sinônimos, como se demonstra lembrando as referências a "Carta Magna" que se encontra nos livros dos melhores especialistas. E não tem por si qualquer base etimológica, pois "carta", do latim "charta", significa meramente documento escrito. Assim, toda Constituição é uma carta...e toda Carta (estatuto do Poder) é uma Constituição. Apenas o viés ideológico a pretender que Constituição é sempre obra de uma Assembléia Constituinte e que move os que formulam a distinção mencionada." (p.212, in nota de rodapé n.7).

19 Observamos que os municípios não são, necessariamente, seres intra-estaduais. Isto porque alguns não se localizam nos Estados, mas sim nos Territórios Federais. Apesar da inexistência atual dessas descentralizações administrativo-territoriais da União, a própria Constituição Federal permite a criação de novos territórios (CF art.18, § 3º.) tendo inclusive com esse intuito, no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, previsto a criação, dentro de 90 dias da promulgação da Constituição, de uma comissão de estudos territoriais, com 10 membros indicados pelo Congresso Nacional e 5 pelo Poder Executivo, com a finalidade de apresentar estudos sobre o território nacional e anteprojetos relativos a novas unidades territoriais, notadamente na Amazônia Legal e em áreas pendentes de solução. Igualmente, estabeleceu prazo de um ano para que a referida comissão submetesse ao Congresso Nacional os resultados de seus estudos para apreciação nos 12 meses subseqüentes (CF – ADCT, art.12). O art. 1º da CF de 88 não fala do Território, figurando ele nas Constituições anteriores. Sobre sua natureza jurídica leia CELSO BASTOS, Comentários à Constituição do Brasil, vol. 1, p.423, 1988 e MICHEL TEMER, Território Federal nas Constituições Brasileiras, RT, 1975, p.64 e seguintes. Na atual Constituição, sobre os Territórios, vide artigos 33, 34, XIV e 52, III, c. - (Nota: O constituinte foi impreciso ao denominar "Governador" o dirigente do Território. Não há, entre ele e o Governador do Estado, nenhuma semelhança. Aquele é agente administrativo; este é agente político. A mesma denominação, tal como conferida, pode gerar indesejáveis confusões conceituais).

20 "Comentários à Constituição", 1970, v.2, pág. 344.

21 ob.cit. págs. 345 e 351; Comentários à Constituição de 1934, v.1, pág.397.

22 Cf. Pinto Ferreira, em Comentários à Constituição Brasileira, 2º.vol.p.233, ed.Saraiva, 1990

23 Direito Municipal Brasileiro, p. 87, 12 a. ed., 2001, Ed.Malheiros.

24 IBGE informa a existência de 5.560 municípios brasileiros: dados de 2001. (www.ibge.gov.br)

25 A Lei Orgânica do Município de Peruíbe (SP), aprovada em 5 de abril de 1990, tem inscrito no § único de seu art. 114, verbis: "Caberá ao Prefeito e ao Presidente da Câmara decretar a prisão administrativa dos servidores que lhes sejam subordinados, omissos ou remissos na prestação de contas do dinheiro público confiado à sua guarda." (A edição é das Oficinas S.I.Editora Pannartz Ltda.-SP-191).- Também o art. 32 dessa lei foi alvo de ação direta de inconstitucionalidade (ADI n. 17818-0-TJSP), por ampliar quorum de votação, afrontando art. 23, da Constituição Estadual, julgada procedente a impugnação por acórdão de 22-12-93. No preâmbulo dessa lei, também, a impropriedade jurídica: "Assembléia Municipal Constituinte". Em sentido contrário, isto é, sobre a expressão "constituinte", SELMA MARIA de ATHAYDE, vê a Câmara Municipal como dotada de poder constituinte, e admite essa expressão, derivada do latim, constituens, aplicada para indicar tudo o que se constitui ou a pessoa que constitui. ("Diretrizes para as Cartas Municipais", p.257, Revista de Informação Legislativa, n.103, ano 1989, Senado Federal.). Em que pese a razão expendida, não concordamos, pois é sabido que tanto os Estados-Membros como os municípios têm a sua autonomia garantida constitucionalmente, não como um poder de auto-governo decorrente da Soberania Nacional, mas como um direito público subjetivo de organizar o seu governo e prover sua administração nos limites que a Lei Maior traça. Assim é porque a autonomia não é poder originário. É prerrogativa política concedida e limitada pela Constituição Federal. Assim, não possuindo o município poder constituinte originário, tampouco tem Constituição, e a sua autonomia para dispor sobre todos os aspectos relacionados com a organização político-administrativo local e atribuições estão adstritos à área a que lhe foi deferida, e, portanto não equivale ao poder constituinte derivado conferido aos Estados-Membros da Federação. Assim, os Estados organizam-se e regem-se pelas constituições que adotarem (CF art.25), enquanto que os Municípios regem-se por simples leis orgânicas (CF art.29), que, a evidência, não provém de um poder constituinte, mas, de um órgão representativo do Poder Legislativo, cujo exercício de sua função legislativa e atribuições estão adstritos à área a que lhe foi deferida, e, portanto, aos controles constitucionais de um Poder pelo outro.

26 (Vide as referências em "Notas de Fim".

27 Sobre o assunto, Michel Temer, in Elementos de Direito Constitucional, pág.104 e sgtes-18ª.. Ed.Malheiros, 2002.

28 Cf. ALEXANDRE DE MORAES, obra cit. pág. 761 e seguintes. Sobre o Distrito Federal nas Constituições e na Revisão de 1993, leia excelente trabalho de GILBERTO TRISTÃO, in "Revista de Informação Legislativa"-RIL, n. 118, pág. 31/39. Veja,também, VITOR ROLF LAUBÉ, in RIL n.105/47.

29 "Auto-organização do Município", RDP 37 - 38/297.

30 "Teoria do Município", in RDP6/13.

31 Da mesma forma as leis e os atos normativos do Distrito Federal no exercício de competência municipal. Sobre esse exercício, leia GILMAR FERREIRA MENDES, in "O Controle de Constitucionalidade do Direito Estadual e Municipal na Constituição Federal de 1988", Revista Jurídica Virtual, n.3/julho/99 (www.presidencia.gov.br). Vide, também, ARNALDO FÁBIO DE ARAUJO, em "Controle de constitucionalidade no Distrito Federal", em Revista de Informação Legislativa (RIL), n. 144.

32 Cf. Artigos 657 a 680, do Regimento Interno do Tribunal de Justiça de São Paulo, que regulam a matéria processual. Assinale-se o art. 658, § 2o: "A decisão declaratória ou denegatória da inconstitucionalidade, se for unânime, constituirá para o futuro, decisão vinculativa para os casos análogos, salvo se o órgão judicante, por motivo relevante, considerar necessário provocar nova manifestação do Órgão Especial sobre a matéria.".

33 TJSP - Competência- Ação direta de inconstitucionalidade-Emenda à lei orgânica municipal-Violação a dispositivos da Constituição Estadual repetitivos de princípios constitucionais federais-Competência do Tribunal de Justiça. A Justiça local é competente para julgar o exame da ação de inconstitucionalidade de lei municipal em confronto com norma da Carta Estadual, mesmo em se tratando de reprodução de princípio da Lei Maior. (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 22.809-0-São Paulo - Relator: Djalma Lofrano-Oesp – V.U.-12/02/95).

(Nota do A.) No julgamento da ADI n.347, em sessão de 20-9-2006, o Plenário do STF, por votação unânime, decidiu que o TJ de S.Paulo está impedido de vez de fazer o controle de constitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Federal, determinando a supressão da palavra "federal" do art. 74, inciso XI, da Constituição paulista.

34 (Nota do autor) A posição atual do Supremo, nessa matéria, está assim definida: (ADI n.2773-5 – STF - Decisão Monocrática Final) Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade insuscetível de conhecimento, eis que, além de promovida por Diretório local de Partido Político, objetiva questionar a validade jurídico-constitucional de decreto editado por Prefeito Municipal. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não reconhece legitimidade ativa aos Diretórios municipais ou regionais de Partidos Políticos, para o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade perante esta Suprema Corte. Falece legitimidade ativa ad causam ao Diretório Municipal de Partido Político para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, ainda que o objeto de impugnação seja ato normativo de caráter estadual. A pertinência subjetiva para a instauração do controle normativo abstrato perante o STF assiste, no plano das organizações partidárias, exclusivamente, aos respectivos Diretórios Nacionais. Precedente. (ADI 1.426-MC/RN, Rel.min. CELSO DE MELLO). Inviável, pois, sob tal aspecto, a instauração da presente fiscalização normativa abstrata de constitucionalidade, eis que a representação partidária, perante o Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas, constitui prerrogativa jurídico-processual do Diretório Nacional do Partido Político, que é ressalvada deliberação em contrário dos estatutos partidários – o órgão de direção e de ação dessas entidades, no plano nacional. Há, ainda, um segundo fundamento que torna incognoscível a presente ação direta, consistente na circunstância de o objeto de impugnação qualificar-se, na espécie, como ato de origem municipal. Como se sabe, esta Suprema Corte – apoiando-se em autorizado magistério doutrinário (ALEXANDRE DE MORAES, Direito Constitucional, p.461, ed. 1997, Atlas, GILMAR FERREIRA MENDES, Jurisdição Constitucional, p.153-154, 1996, Saraiva; CELSO RIBEIRO BASTOS/IVES GANDRA MARTINS, Comentários à Constituição do Brasil, vol. 4º, tomo III/148 e 512, 1997, Saraiva; CLÉMERSON MERLIN CLÉVE, A Fiscalização Abstrata de Constitucionalidade no Direito Brasileiro, p. 132, 1995, RT, v.g.) – tem advertido não se incluir, na esfera de competência do Supremo Tribunal Federal, o poder de efetuar, em sede concentrada, a fiscalização normativa abstrata de leis municipais, mesmo quando contestadas em face da própria Constituição da República (RTJ 102/49 – RTJ 124/612 – RTJ 127/394 – RTJ 135/12, v.g.): "O nosso sistema constitucional não admite o controle concentrado de lei ou ato normativo municipal em face da Constituição Federal, nem mesmo perante o Supremo Tribunal Federal que tem, como competência precípua, a sua guarda, art. 102. O único controle de constitucionalidade de lei ou de ato normativo municipal em face da Constituição Federal que se admite é o difuso, exercido "incidenter tantum", por todos os órgãos do Poder Judiciário, quando do julgamento de cada caso concreto." (RTJ 164/832, Rel.Min.PAULO BROSSARD – grifei). A inviabilidade da presente ação direta, em decorrência dos fundamentos expostos, impõe uma observação final: no desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste, ao Ministro-Relator, competência plena para exercer, monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal, legitimando-se, em conseqüência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar. Cumpre acentuar, neste ponto, que o Pleno do Supremo Tribunal Federal reconheceu a inteira validade constitucional de norma legal que inclui, na esfera de atribuições do Relator, a competência para negar trânsito, em decisão monocrática, a recursos, pedidos ou ações, quando incabíveis, estranhos à competência desta Corte, intempestivos, sem objeto ou que vinculem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante do Tribunal (RTJ 139/53 – RTJ 168/174-175). Nem se alegue que esse preceito legal implicaria transgressão ao princípio da colegialidade, eis que o postulado em questão sempre restará preservado ante a possibilidade de submissão da decisão singular ao controle recursal dos órgãos colegiados no âmbito do Supremo Tribunal Federal, consoante esta Corte tem reiteradamente proclamado (AI 159.892 – AgR/SP, Rel.Min.CELSO DE MELLO – RE 222-AgR/SP, Rel.Min. CARLOS VELOSO). Cabe enfatizar, por necessário, que esse entendimento jurisprudencial é também aplicável aos processos de ação direta de inconstitucionalidade (ADI 563/DF, Rel.Min. PAULO BROSSARD – ADI 593/GO, Rel.Min.MARCO AURÉLIO – ADI n2.060/RJ, Rel.Min.CELSO DE MELLO – ADI 2207/AL, Rel.Min.CELSO DE MELLO – ADI 2215/PE, Rel.Min. CELSO DE MELLO, v.g.), eis que, tal como já assentou o Plenário do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo brasileiro "não subtrai, ao Relator da causa, o poder de efetuar – enquanto responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF, art. 21, I) – o com trole prévio dos requisitos formais de fiscalização normativa abstrata, o que inclui, dentre outras atribuições, o exame dos pressupostos processuais e das condições da própria ação direta" (RTJ 139/67, Rel.Min. CELSO DE MELLO). Sendo assim, e pelas razões expostas, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade, por ser evidentemente incabível. Arquivem-se os presentes autos. Publique-se. Brasília, 13 de setembro de 2.004.

35 Art. 1o. - A argüição prevista no § 1o. do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público- § Único – Caberá também a argüição de descumprimento de preceito fundamental: I – quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre o ato normativo federal, estadual ou municipal.

36 Sobre essa argüição e seu aspecto processual, consulte ANDRE RAMOS TAVARES, in "Tratado da Argüição de Preceito Fundamental", 2001, ed. Saraiva. (Relativamente a preceitos fundamentais, vide pág. 124 e seguintes.) Veja, também, "Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental", de ROBERTO MENDES MANDELLI Junior, RT, edição 2003.

37 ALEXANDRE DE MORAES (em Curso de Direito Constitucional, p.612, 7ª. Ed.Atlas, 2.000) também diz que o legislador ordinário utilizou-se de manobra para ampliar, irregularmente, as competências constitucionais do Supremo, que somente podem ser fixadas pelo texto constitucional. Manobra essa, segundo suas palavras, "eivada de flagrante inconstitucionalidade, pois deveria ser precedida de emenda à Constituição". Em suma, criou-se uma nova ação direta de inconstitucionalidade com alcance e efeitos não previstos na Constituição (como também entendemos).

38 "Dispõe a Constituição Federal em seu art. 102, § 1º, que a argüição" de descumprimento de preceito fundamental decorrente desta Constituição será apreciada pelo Supremo Tribunal, na forma da lei". Essa disposição soava aos ouvidos de muitos, imbuídos de imperturbável crença democrática e inabalável fé nas liberdades constitucionais, como alvissareiro prenúncio da introdução em nosso direito constitucional da Verfassungsbeschwerde (Reclamação Constitucional) do direito alemão; instituto previsto no art. 93 da Constituição alemã e disciplinada pela Lei do Tribunal Constitucional Federal (BVerGG), cujo § 90 assim dispõe : "É licito a qualquer pessoa alegando ter sido ofendida pelo Poder Público em um de seus direitos fundamentais, ou em um de seus direitos incluídos no art. 20, § 4º., nos arts. "33, 38, 101, 103 e 104 da Constituição, propor a Reclamação Constitucional perante o Tribunal Constitucional Federal." Fomos, porém, brutalmente sacudidos desse engano de alma ledo e cego, que a fortuna não deixa demorara muito, pelo advento da lei n. 9.882, de 3 de dezembro de 1999, que atribuiu a legitimação para essa argüição, não a qualquer um do povo ofendido em seus direitos fundamentais, mas apenas "aos legitimados para a ação direta de inconstitucionalidade ", que outros não são, em boa parte, senão os mesmos que poderiam ser responsabilizados pela argüida ofensa aos direitos fundamentais. Ou seja, a previsão constitucional foi utilizada no sentido exatamente contrário ao prometido pelo preceito constitucional. Um verdadeiro escárnio! E, para completá-lo, finis coronat opus, recorreu o legislador à técnica do art. 174 do RISTF, mencionando no início desse trabalho, de corte autoritário, dispondo no art. 2º. § 1º., que, na hipótese do inciso II (vetado pelo Presidente da República), "faculta-se ao interessado, mediante representação, solicitar a propositura da argüição de descumprimento de preceito fundamental ao Procurador-Geral da República que,examinando os fundamentos jurídicos do pedido, decidirá (!) do cabimento de seu ingresso em juízo". (JOSÉ IGNÁCIO BOTELHO DE MESQUITA, in "O Desmantelamento do sistema brasileiro de controle de constitucionalidade". Revista do Advogado, AASP, n. 67, Agosto/2002-pp. 87/93.)

39 (VETO ao inciso II, do Art.2º ao projeto da lei 9.882/99:) - "A disposição insere um mecanismo de acesso direto, irrestrito e individual ao Supremo Tribunal Federal sob a alegação de descumprimento de preceito fundamental por "qualquer pessoa lesada ou ameaçada por ato do Poder Público". A admissão de um acesso individual e irrestrito é incompatível com o controle concentrado de legitimidade de atos estatais – modalidade em que se insere o instituo regulado pelo projeto de lei sob exame. A inexistência de qualquer requisito específico a ser ostentado pelo proponente da argüição e a generalidade do objeto da impugnação fazem presumir a elevação excessiva do número de feitos a reclamar apreciação pelo Supremo Tribunal Federal, sem a correlata exigência de relevância social e consistência jurídica das argüições propostas. Dúvida não há de que a viabilidade funcional do Supremo Tribunal Federal consubstancia um objetivo ou princípio implícito da ordem constitucional, para cuja máxima eficácia devem zelar os demais poderes e as normas constitucionais. De resto, o amplo rol de entes legitimados para a promoção do controle abstrato de normas inscrito no art. 103 da Constituição Federal assegura a veiculação e a seleção qualificada das questões constitucionais de maior relevância e consistência, atuando como verdadeiros agentes de representação social e de assistência à cidadania. Cabe igualmente ao Procurador-Geral da República, em sua função precípua de Advogado da Constituição, a formalização das questões constitucionais carentes de decisão e socialmente relevantes. Afigura-se correto supor, portanto, que a existência de uma pluralidade de entes sociais e juridicamente legitimados para a promoção de controle da constitucionalidade – sem prejuízo do acesso individual ao controle difuso – torna desnecessário e pouco eficiente admitir-se o excesso de feitos a processar e julgar certamente decorrentes de um acesso irrestrito e individual ao Supremo Tribunal Federal. Na medida em que se multiplicam os feitos a examinar sem que se assegure a relevância e a transcendência social, o comprometimento da capacidade funcional do Supremo Tribunal Federal constitui inequívoca ofensa ao interesse público, impõe-se seja vetada a disposição em comento." (Veto na Mensagem n. 1.807, de 3-12-1999).

40 Súmula n. 5, do STF: "A sanção do projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executivo."

41 Rel.min.Moreira Alves.

42 Cf. "Do processo Legislativo", de Manoel Gonçalves Ferreira Filho, p.220-Edição Saraiva, 2001.

43 O Plenário do TJSP, apesar da sanção do Chefe do Executivo, proclamou a inconstitucionalidade de lei municipal originada de iniciativa do prefeito, em que o Legislativo introduziu emenda modificativa, contendo matéria nova, concedendo abono a todos os servidores públicos, contrariando o conteúdo do projeto original. Salientou, citando o Autor, que "o Executivo não pode renunciar prerrogativas institucionais inerentes às suas funções, como não pode delegá-las, ou aquiescer em que o Legislativo as exerça." (Adin 13.798-0-rel. Des. Garrigós Vinhaes, j. 11-12-1991, v.u.). Igualmente, o TJSP julgou inconstitucional lei municipal prevendo estímulos fiscais, por se tratar de projeto de iniciativa de vereador, invocando os arts. 164-166, da CF (Adin n. 19.968-0-SP. JT 180/264).

44 Vide o anexo "Jurisprudência".

45 Michel Temer, ob.cit. pág. 107,. Vide também: Eugenio Franco Montoro, in "Os Municípios na Constituição Brasileira", p. 143.

46 Direito Municipal Brasileiro, 12ª. Ed.p.87.

47 Adin n.793-9-RO

48 Manifestação de Geraldo Brindeiro, na Adin 793-9-RO, reproduzida no voto do Relator Min.Carlos Veloso.

49 Adin 45.266.0/2-SP - Órgão Especial do TJSP.

50 JOSE AFONSO DA SILVA, in "Curso de Direito Constitucional Positivo" p.612, ed.Malheiros, 2003.

51 "Comentários à Constituição Brasileira", p.347,vol.1, 5ª.edição, Livraria Freitas Bastos, 1954.

52 Comentários à Constituição de 1967(com a emenda n.1), Tomo II, ed. de 1973, pág. 342.

53 Comentários à Constituição Brasileira de 1988 – p.213- vol. 1.,1990,Saraiva.

54 Os votos dissidentes foram no sentido de que a decisão judicial, mesmo do Supremo Tribunal Federal, não poderia alterar a fixação do número de vereadores, respeitado o piso e máximo constitucional, ignorando a competência municipal de opção política em encontrar o número que lhe parecesse adequado, não havendo campo para atuar-se nessa mesma fixação, inserindo no cenário nacional, um acórdão do STF com contornos e conteúdo de verdadeira lei complementar.

55 O RE 197.917-8 restringiu os efeitos (ex tunc) da declaração incidental de nulidade, assegurando por exceção o efeito pro futuro, no interesse público, obviamente tendo em vista razões de segurança jurídica, nos termos da lei n. 9868/99 (art.27).

56 Confronte a ADI n. 692-4-Goiás – j. 2-8-2004-Pleno do STF. Esta ação, foi julgada após o RE 197.917, também pelo Pleno, e por votação unânime, entendeu que nem mesmo o Poder constituinte instituído poderia fixar número de vereadores, veja-se a ementa: "Lei estadual que estabelece número de vereadores. Autonomia municipal. Inconstitucionalidade. Precedentes. 1. Argüição de inconstitucionalidade de § 1º., I a X, e do § 2º., todos do art. 67 da Constituição do Estado de Goiás. 2. Viola a autonomia dos municípios (art. 29, IV, da CF/1988) lei estadual que fixa número de vereadores ou a forma como essa fixação deve ser feita. 3. Ação direta julgada procedente – ACÓRDÃO – Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, na conformidade da ata do julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos, em julgar procedente a ação e declarar a inconstitucionalidade do § 1º., incisos I a X, e do § 2º., ambos do artigo 67 da Constituição do Estado de Goiás. Brasília, 2 de agosto de 2004. "

57 A Resolução foi aplicada já nas eleições realizadas nacionalmente em 2004, com a estimativa populacional do IBGE divulgada em 2003.

58 Coligação de Partidos Políticos ingressou no STF com a ação direta para a declaração de inconstitucionalidade da Resolução em questão, mas o Ministro relator Celso de Mello, por decisão de 23/02/2005, negou seguimento por falta de legitimidade ativa (art.103 da CF).

59 O voto condutor do julgamento foi o do ministro Celso de Mello, relator, que afastou os argumentos apresentados pelos partidos contra a Resolução. O PP e o PDT afirmavam que a norma impugnada feria a autonomia municipal, o princípio da separação dos poderes, a anterioridade da lei eleitoral e o postulado da reserva de lei. O Relator ressaltou que o TSE, ao editar a Resolução, não incidiu em qualquer transgressão à Constituição. Explicou ele que o artigo 16 da Constituição Federal foi editado pela necessidade de coibir abusos e casuísmos eleitorais com a manipulação legislativa das regras eleitorais, mas que a Resolução não implicou modificação no processo eleitoral. A Resolução, por não haver rompido a igualdade de participação das agremiações partidárias respectivos candidatos no processo eleitoral, por não haver produzido qualquer deformação descaracterizadora da moralidade das eleições municipais de 2004 e por não haver sido motivada por qualquer propósito casuístico da Justiça eleitoral não comprometeu a finalidade mesma e visada pelo legislador constituinte quando prescreveu a salutar norma inscrita no artigo 16 da Constituição Federal. O Relator também ressaltou que o TSE nada mais fez "senão dar expansão a uma interpretação constitucional que, emanada do Supremo, definiu o exato alcance e o preciso significado da cláusula de proporcionalidade inscrita no inciso IV, do art. 29, da CF." O ministro acrescentou que a norma editada pelo TSE reforça a supremacia e a própria força normativa da Constituição diante do fato de que a fixação dos critérios para se estabelecer o número de vereadores por município foi decidida em julgamento de um recurso extraordinário (RE 197817) pelo STF. Concluiu o ministro que "as razões expostas convencem-me da correção do ato emanado do TSE levando-me por isso mesmo ao não vislumbrar ofensa aos postulados da reserva da lei, da separação de poderes, da anterioridade da lei eleitoral e da autonomia municipal e a não acolher a pretensão de inconstitucionalidade deduzidas nas ações."

60 Bibliografia: Adilson Abreu Dallari. Remuneração do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores. Limites. Suplementação de dotações do orçamento da Câmara Municipal. RDP n. 95/263

61 STF, RE 140.867-MS, Plenário, em 03/06/1996. ; HC 75.621-PR, Rel. Min.Moreira Alves-DJ 27/3/98 ; RHC 78.026-ES, Rel.Min.Otávio Gallotti.

62 RE 210.917-RO; RE 292.298-SP - Rel.Min. Carlos Britto-28-05-2004

63 (Nota do autor) Tornou-se banal no Brasil falar de Congresso e de Parlamento como se fosse uma coisa só. A confusão vem do Império e dos anos 1961-1963, quando vigorou o regime parlamentar. Todavia, os exemplos paradigmáticos da Inglaterra e dos EUA – e os textos constitucionais brasileiros – demonstram que as duas instituições são distintas. Parlamento se relaciona aos regimes parlamentaristas, e Congresso, aos regimes presidencialistas. De verdade, a Constituição de 1988 diz que o Legislativo é exercido pelo Congresso, composto pela Câmara e pelo Senado (art.44). Retoma-se o enunciado da Constituição de 1891 (art.16) e da Constituição de 1946 (art.37). No período republicano, o substantivo "parlamento" só aparece no quadro específico da Carta de 1937. Inspirando-se nos parlamentos europeus, essa Carta outorgada troca o Congresso pelo parlamento e extingue o Senado, substituindo por um Conselho Federal corporativo (art.38). Assim, o modo de eleição e o escopo do mandato senatorial configuram a diferenciação entre "congresso" e "parlamento". Dos 72 países dotados de bicameralismo, apenas 21 possuem um Senado integralmente eleito pelo voto direto sem restrições. Desses últimos, 14 são regimes presidencialistas, 11 dos quais situados no continente americano. Tal é a genealogia institucional brasileira. O vocábulo (parlamento) vem do inglês "parliament", nome dado, em Inglaterra, às duas assembléias (Câmara dos Lordes e Câmara dos Comuns) que exercem o poder legislativo, nesse país de regime parlamentar. Resta assim entender: o Brasil é uma República Presidencialista, isto é, aquela em que a função executiva ou o poder executivo não tem qualquer subordinação ao legislativo, ao contrário da Repúblikca Parlamentar, que é a república democrática em que o governo se funda especialmente no poder outorgado ao parlamento, para que tenha a direção política do Estado e possa controlar, mesmo, os atos do poder executivo.

64 V.Súmula n. 245, do STF.

65 Súmula 245-STF: "A imunidade parlamentar não se estende ao co-réu sem essa prerrogativa."

66 "Inviolabilidade Penal dos Vereadores", p.396, ed. Saraiva 2004.

67 STF – RTJ 151/193 e 169/969, ambos da 1ª. Turma, unânimes e relatados pelo Min.Celso de Mello; ADIN 371-SE. Pleno. Rel.min.Maurício Corrêa. (sobre Foro por prerrogativa de função, leia Alberto Zacharias Toron, p.307).

68 PAULO BROSSARD, RIL n. 63/5; GERALDO ATALIBA, RIL n.63/39, 67/77; J.A.OLIVEIRA BARACHO, RIL 68/33; A.E.CACURI, RIL73/45. FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA,, "imunidades Parlamentares", 1982- basilia.

69 HC n. 40.388-RJ (2004/0178410-9) Rel.Min. Gilson Dipp, STJ, j.13-09-2005.

70 STF – As restrições constitucionais inerentes ao exercício do mandato parlamentar não se estendem ao suplente. (STF - Pleno-MS n. 21.266/DF – Relator Min.Celso de Mello, Diário da Justiça, Secção I, 22/10/1993, p.22.243.)

71 Manoel Gonçalves. Ferreira Filho, "Comentários à Constituição Brasileira de 1988" vol. 1 p. 216, Saraiva.

72 Em setembro de 2005, pelo Plenário, foram os §§ 1o. e 2o., julgados inconstitucionais, por maioria de votos. Merece transcrição,porém, o voto vencido do Min.EROS GRAU, que entendia, verbis: "Sendo assim, julgo parcialmente procedente a presente ADIN, conferindo aos §§ 10o. e 2o. do art. 84 do CPP interpretação conforme a Constituição, para definir que: a) o agente político, mesmo depois de afastado da função pública que atrai o foro por prerrogativa de função, deve ser processado e julgado perante esse foro, se acusado criminalmente por fato ligado ao desempenho da funções inerentes ao cargo; b) o agente político não responde a ação de improbidade administrativa, se estiver sujeito a crime de responsabilidade pelo mesmo fato; daí porque não estará, nesse caso, abrangido pelas disposições atinentes ao foro para propositura de ação de improbidade, estabelecidas no art.84 e parágrafos do Código de Processo Penal; c) os demais agentes públicos, em relação aos quais a improbidade não consubstancie crime de responsabilidade, responderão à ação de improbidade no foro definido por prerrogativa de função, desde que a ação de improbidade tenha por objeto ato funcional, por ele praticado no desempenho das suas funções. Invocando o que dispõe o art.27 da lei n. 9868/99, ressalvo a finalidade das sentenças transitadas em julgado antes do julgamento desta ação direta de in constitucionalidade, ainda que em desconformidade com o que este voto propõe."

73 Nota do Autor: Em 10-01-2005 foi proposta, de autoria do Senado, Projeto de Emenda Constitucional (PEC 358/2005), pela qual se acresce o art. 97-A, entre outros, à Constituição, com o seguinte texto : " A competência especial por prerrogativa de função, em relação a atos praticados no exercício da função pública ou a pretexto de exercê-la, subsiste ainda que o inquérito ou a ação judicial venham a ser iniciados após a cessação do exercício da função. § único – A Ação de improbidade de que trata o art. 37, § 4o., será proposta, se for o caso, perante o tribunal competente para processar e julgar criminalmente o funcionário ou autoridade na hipótese de prerrogativa de função, observado o disposto no caput deste artigo." Aprovado o projeto pela Comissão de Justiça e de Cidadania, em 30-08-2005, com parecer complementar do Relator Dep.Roberto Magalhães, por Ato da Presidência de 12''09/2005 foi criada a Comissão Especial para proferir parecer à Proposta nos termos do § 2o. do Art. 202 do Regimento Interno. O voto do Relator do Projeto, a final, conclui verbis: "A inconstitucionalidade do citado art.84 (do CPP) residia no fato de a matéria ser de matriz constitucional. O dispositivo contrariaria orientação do STF ao cancelar o Verbete 394 da Súmula, no sentido de que a competência especial não alcança aqueles que não mais exercem o cargo ou mandato. Assim, não vislumbramos vício de inconstitucionalidade na alteração proposta ao art. 29, X. A matéria deve ser trata em nível constitucional, conforme entendimento do STF, e caberá à comissão especial apreciar seu mérito."

74 Por se imiscuírem em área tipicamente da função administrativa do chefe do Executivo, o Plenário do TJSP proclamou a inconstitucionalidade de leis municipais que fazem depender da aprovação da Câmara a publicidade de atos, programas, obras e serviços da Administração Pública (Adin 11.704-0, rel. Dês. Oliveira Costa, j.28-8. 1991, v.u.; Adin 3.866-0, rel. Dês.Oliveira Costa, j. 12-2-1992. RJTSP 136/411). Igualmente, aquela Corte, por extravasamento do poder de fiscalizar, fulminou de inconstitucionalidade dispositivos de leis municipais que exigem a remessa pelo prefeito à Câmara de editais de licitação, cópias de contratos de compras, obras e serviços, e da documentação relativa às despesas. (Adin 13797-0, rel. Des. Freitas Camargo, j. 12-2-1992; Adin 12.052-0, rel. Des. Garrigós Vinhaes, j. 21-8-1991). "Ö controle externo na fiscalização dos atos do Poder Executivo pelo Poder Legislativo deve estar limitado pelos parâmetros definidos na Constituição federal (...). Se assim não fosse já não haveria controle externo, mas interno, e ultrapassaria a fiscalização para converter-se em ato administrativo complementar, se não componente, como o seria na espécie, de ato complexo misto e heterodoxo, ao arrepio dos preceitos constitucionais." (Adin 12.345-0, rel. Carlos Ortiz, j. 15-5-1991. V.também: Adin 11..676-0, RJTSP 131/429 ; Adin 12635-0, RJTS 135/381 ; e Adin 13.995-0, JTJ 167/261. Órgão Especial do TJSP concedeu segurança a vereador, salientando que a pretensão em obter informações e cópias de documentos do Executivo Municipal, quando requisitados por escrito e mediante justificativa, é ato que se insere dentro da competência de fiscalização do Poder legislativo (MS 48.485 – 0-S.Paulo - rel. Des. Ângelo Gallucci, j. 4-111998, v.u.). Em outro julgado a Sessão Plenária do mesmo Tribunal assegurou o direito de obter informações sobre a situação de obras públicas a vereador que as solicitou através de requerimento acolhido pelo presidente da Câmara e encaminhado ao prefeito municipal (JTJ 183/242).

75 Mandado de Segurança – Vereador – Pedido de informações – Legitimidade exclusiva da Presidência da Câmara Municipal – Pedido de informações que não se confunde com pedido de certidão – Recurso não provido. Um empréstimo, uma contratação de obras ou de serviços podem e devem ser traduzidos num ajuste contratual cujo conhecimento não pode ser negado a quem quer que, regularmente, solicite certidão a respeito. O requisitante da certidão pode ser qualquer cidadão ou um Vereador. Se for este, é preciso não confundir o seu pedido de certidão com um pedido de informação feito por intermédio da Mesa da Câmara." (Apelação Cível n. 223.367-1-Ibiúna – 8ª. Câmara Civil – Relator Felipe Ferreira – 31-5-1995r - m.v.).

76 Cf. Do Processo Legislativo, p.249, Saraiva, 2001, 4ª. Edição atualizada.

77 Sobre a matéria, leia o estudo: Controle Judicial e Processo Legislativo, de Cristiano Viveiros de Castro, págs. 117 a 127. 2002-Editor Sergio A. Fabris, Porto Alegre.

78 Ementa no Acórdão n. MS 22503-3-DF: "Mandado de segurança impetrado contra ato do Presidente da Câmara dos deputados, relativo à tramitação de emenda constitucional. Alegação de violação de diversas normas do regimento interno e do art.60, § 5º., da CF.- Preliminar. Impetração não conhecida quanto aos fundamentos regimentais, por se tratar de matéria interna corporis que só pode encontrar solução no âmbito do poder legislativo, não sujeita à apreciação do poder judiciário; conhecimento quanto ao fundamento constitucional. " Relator: min. Marco Aurélio - Plenário-8/5/96.

79 Buscando colocar as coisas em uma ordenação sistemática, a competência fiscalizadora da Câmara poderia ser dividida em fiscalização da execução orçamentária e fiscalização dos atos da administração. Em ambos os casos, abrangendo a administração centralizada e a descentralizada, bem como a da própria Câmara ("A Câmara Municipal", Mayr Godoy 1978, p.56.)

80 Artigos constitucionais conexos: 21, IX e XX; 232, § único ; 43, 48, IV ; 151, I ; 159, I, c ; 174, § 1º. ; 192 § 2º. ; 170; 206; Adct, 12 ; Adct, 34, § 10 ; Adct, 42.

81 Alexandre de Moraes, ob. cit.

82 Leia: "Canotilho e a Constituição Dirigente", Jacinto Nelson de Miranda Coutinho (Organizador) Renovar- 2003.

83 Leia: "O Brasil tem Constituição?", em o jornal "O Estado de S.Paulo", edição de 31/05/1990. Esta posição do mestre, aliás, já estava em seu livro "Estado de Direito e Constituição", p. 86-87, Saraiva, 1988. Para o estudioso, desde a reforma constitucional de 89, Portugal já não caminha para uma "sociedade sem classes", pois o art. 1º da Constituição agora diz: "(...) e empenhada na construção de uma sociedade livre, justa e solidária", substituindo aquela expressão.

84 Leia Dirigismo orçamentário em "O estado de São Paulo", edição de 16/5/05, pág. A3.

85 "Só nas democracias se criam as condições para que este setor se amplie e para que o segundo setor (as empresas) também assuma sua parte na responsabilidade coletiva de criar uma vida social de melhor qualidade e as agências governamentais (primeiro setor) possam cooperar e apreender com experiências ricas, mas de pequena escala". (RUTH CARDOSO, em "Ö terceiro setor na ordem do dia", publicado no jornal Ö Estado de São Paulo, edição de 27/9/2004).

86 Sobre essas entidades consulte "Terceiro Setor - Regulação no Brasil", de Eduardo Szazi, 3ª edição revisada, Editora Fundação Peirópolis – SP, 2003, onde se encontra a legislação completa aplicável a esse Setor.

87Antigo inciso XI renumerado pela EC n. 1, de 31-3-1992) Vide lei federal n. 9.709/98, que trata da iniciativa popular

87 Cf. Leonardo barros de Araujo, Iniciativa Popular, p.17, IBCCRIM, S.Paulo, 2003.

88 Cartas de Inglaterra, p. 17, Editora Edighraf, 1972. SP.

89 A iniciativa popular das leis era até agora desconhecida no ordenamento federal, embora disponha de precedentes no Direito Constitucional Estadual. A Constituição do Estado de Minas Gerais, de 14 de julho de 1947, previa a iniciativa das leis por dez mil eleitores, pelo menos (27-IV).( Cf. Raul Machado Horta, in O processo legislativo nas Constituições Brasileiras, RIL n. 101/24).

90 Leia: Iniciativa Popular, obra citada acima, pela sua excelente qualidade científica.

91 Cf.Pinto Ferreira, ob.cit.,p.276/277.

92 Lei 6830 de 22-9-1980.

Resolução n. 33, de 13 de julho de 2006.


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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

AMARAL, Sergio Miranda. O município no Estado Federal. Notas ao art. 29 da Constituição do Brasil. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 12, n. 1523, 2 set. 2007. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/10354. Acesso em: 29 mar. 2024.