A natureza jurídica dos julgamentos proferidos pelos Tribunais de Contas no Brasil

Sumário: 1 – Introdução. 2 – Os Tribunais de Contas. 2.1 Origem e importância. 2.2 Previsão legal no Direito Brasileiro. 3 – A atuação dos Tribunais de Contas Brasileiros perante os poderes estatais. 3.1 Teoria da Separação de Poderes do Estado. 3.2 A Natureza Jurídica das Cortes de Contas. 4 – A natureza jurídica das decisões dos Tribunais de Contas Brasileiros. 4.1 O julgamento das contas. 4.2 Divergência doutrinária acerca da natureza dos julgamentos. 4.2.1 Tese do exercício da função jurisdicional pelos Tribunais de Contas. 4.2.2 Tese da natureza administrativa das decisões das Cortes de Contas. 4.3 A revisibilidade das decisões. 4.3.1 A coisa julgada administrativa. 4.3.2 Competências específicas e vedação à revisão judicial. 4.4 A natureza administrativa das atribuições dos Tribunais de Contas. 4.4.1 Distinção entre as funções jurisdicional e administrativa. 4.4.2 Terminologia inadequada: aparente equiparação às Cortes Judiciárias e real significado do julgamento das Cortes de Contas 4.4.3 Os Tribunais de Contas no exercício de atividades meramente administrativas. 5 – Conclusão. Referências Bibliográficas.

---

1 - Introdução

O Tribunal de Contas é uma instituição antiga no ordenamento jurídico brasileiro, a qual tem como incumbência realizar, em ação conjunta ao Poder Legislativo, a fiscalização financeira e orçamentária sobre os gastos da Administração Pública lato sensu, encontrando sua disciplina legal nos artigos 70 a 75, da Constituição Federal.

Apesar de sua longa existência, ainda hoje os Tribunais de Contas são objeto de discussões doutrinárias. Os questionamentos existentes são de duas ordens. No que concerne ao aspecto orgânico, indaga-se acerca da natureza jurídica das Cortes de Contas. A outra discussão, que se revela mais relevante, refere-se ao aspecto funcional, havendo discordância quanto à natureza jurídica das decisões por elas proferidas.

Nesse contexto, o que se pretende com o presente trabalho é justamente, através da análise da atuação das Cortes de Contas no âmbito do ordenamento jurídico pátrio, identificar qual a sua natureza jurídica e, principalmente, a natureza jurídica das decisões que proferem, fazendo uma comparação com a atuação do Poder Judiciário. Objetiva-se, pois, demonstrar que tais Cortes são órgãos autônomos e independentes, não integrando nenhum dos poderes estatais, e que suas atribuições são, em sua totalidade, administrativas, conclusão obrigatória ante o sistema de jurisdição una adotado pelo Brasil.

Desse modo, o estudo apresenta-se dividido em três partes. Inicia-se com uma apreciação em torno da Instituição denominada Tribunal de Contas, a qual envolve sua origem, importância e evolução histórica no Direito Brasileiro, destacando-se a existência de Cortes de Contas Estaduais e Municipais, cujo parâmetro normativo são os dispositivos legais que regem o Tribunal de Contas da União, previstos no texto constitucional.

Em um segundo momento, feita uma exposição sobre a Teoria da Separação dos Poderes do Estado, define-se a natureza jurídica das Cortes de Contas Brasileiras. A atuação dos órgãos ante os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário é analisada com o objetivo de verificar se as referidas Cortes integram um dos três poderes ou se são órgãos autônomos.

O cerne do trabalho encontra-se na terceira parte, na qual se discute a natureza jurídica das decisões proferidas pelas Cortes de Contas. Destaca-se o fato de a discussão realmente significativa dar-se em torno da previsão do inciso II, do artigo 71, da Constituição Brasileira (que prevê como atribuição das Cortes de Contas o "julgamento" das contas nele previstas), bem como da utilização dos vocábulos "jurisdição" e "Tribunal" pela Carta Magna.

Dentro desse tema, há quem defenda o desempenho de função jurisdicional pelos Tribunais de Contas, enquanto outros afirmam que todas as suas decisões têm natureza administrativa. Faz-se referência às divergentes correntes doutrinárias existentes sobre a questão, analisando-se os pontos aparentemente semelhantes entre a atuação das Cortes de Contas e do Poder Judiciário. Por fim, defende-se a natureza meramente administrativa dos julgamentos proferidos pelas Cortes de Contas Brasileiras, atribuindo-se o posicionamento contrário a uma série de equívocos que foram expostos ao longo deste trabalho.

O presente estudo apresenta indiscutível relevância por analisar a efetividade das decisões dos Tribunais de Contas. É inquestionável que a classificação do julgamento proferido como ato administrativo ou jurisdicional tem conseqüências práticas diversas. A atual discussão sobre a natureza jurídica dos referidos julgamentos está intimamente relacionada com a sua maior ou menor efetividade, o que é reflexo direto do grau de definitividade de que são dotados e dos limites impostos à sua revisão pelo Poder Judiciário.

---

2 – Os Tribunais de Contas

Não é recente a preocupação da sociedade com a regularidade da aplicação do dinheiro público. O desenvolvimento do Estado gerou a necessidade de um órgão de controle da atividade financeira por ele exercida. Revelou-se indispensável, destarte, a criação de uma instituição autônoma e independente para fiscalizar os atos de natureza administrativo-financeira praticados pelo Estado.

Segundo os historiadores, esse tipo de controle remonta às civilizações grega e romana, ainda que de forma rudimentar. Posteriormente, a transformação do Estado grego em uma República Democrática provocou o surgimento de diversos conceitos fundamentais ao controle financeiro, tais como a responsabilização dos administradores pelos atos de gestão praticados, a obrigatoriedade na prestação de contas de recursos recebidos, bem como a submissão dos gestores públicos a normas de bom senso administrativo. Com o passar do tempo, a atividade de controle passou a exigir maior especialização técnica e surgiram, então, os primeiros orçamentos, constituindo-se na própria expressão da vontade e da soberania popular sobre os atos de seus governantes. Com o advento dos orçamentos, o controle das finanças públicas, antes limitado a um exame superficial da legalidade e à análise genérica dos gastos, ganhou um nível maior de detalhamento, exercendo também um controle de conformidade, que persistiu durante muito tempo como a única forma de controle dos atos governamentais. ^[01]

Modernamente, esse controle é exercido através do sistema de Tribunais de Contas ou do sistema de Controladorias (Auditoria Geral). Os Tribunais de Contas aparecem em países de tradução latina, como Alemanha, França, Portugal, Itália, Espanha, Brasil, Uruguai, Argentina, apresentando-se como órgãos colegiados, cujos membros possuem as prerrogativas da magistratura judiciária.

Independentemente de as Cortes de Contas integrarem o Poder Judiciário (o que é raro, mas se verifica em alguns casos), nos países em que se adota o contencioso administrativo, as decisões administrativas do órgão de controle não podem ser revistas judicialmente. É o que ocorre em países como França, Portugal, Alemanha, Itália, Suécia e Bélgica. ^[02]

Em breves considerações, o contencioso administrativo se contrapõe ao sistema de jurisdição una. Nos países que seguem a unidade da jurisdição (sistema inglês), impera a regra do monopólio da jurisdição pelo Poder Judiciário. Já no sistema da dualidade da jurisdição (sistema francês), aqueles litígios em que for parte a Administração ou suas autarquias não são apreciados por um órgão do Poder Judiciário, mas por "tribunais" integrados na estrutura do próprio Poder Executivo, que decidem com eficácia vinculativa plena. As decisões de tais órgãos transitam materialmente em julgado, não podendo a questão ser reexaminada pelo Judiciário. ^[03] Em resumo, o contencioso administrativo ou sistema dualista de jurisdição é o sistema no qual a Administração é dotada de funções judicantes para processar e julgar conflitos entre a Fazenda Pública e os administrados.

O sistema de Controladorias (Auditoria Geral) aparece nos países de tradição britânica, como Inglaterra, África do Sul, Austrália, Canadá e Estados Unidos. Há um órgão unipessoal dirigido por um Controlador ou Auditor-Geral com mandato limitado e, em alguns países, o Auditor-Geral tem as mesmas garantias e prerrogativas conferidas à magistratura. ^[04]

Conforme já aludido, inicialmente o controle exercido pelos Tribunais de Contas, que é o ponto central do presente trabalho, era meramente formalístico, limitando-se a aspectos atinentes à legalidade dos atos públicos, em seu sentido estrito. O sistema de Controladorias, por outro lado, enfatizava aspectos atinentes ao mérito dos atos administrativos, como economicidade e resultados de gestão, tendo exercido expressiva influência sobre o sistema das Cortes de Contas. ^[05]

2.2 Previsão legal no Direito Brasileiro

No Brasil imperial, embora não houvesse uma fiscalização das contas da Coroa (o Imperador era considerado sagrado e inviolável, sendo completamente irresponsável pelos atos praticados), já se cogitava a criação de um órgão de controle. Apesar disso, só com a República teve início um movimento que procurava institucionalizá-lo. Após a queda do Império, ainda no Governo Provisório, o então Ministro da Fazenda Rui Barbosa propugnou por um Tribunal de Contas. Assim, em 1890, por iniciativa sua foi editado o Decreto nº. 966-A, que criou formalmente o Tribunal de Contas da União, com o objetivo de fiscalizar os atos do Poder Executivo e julgar as contas de todos os responsáveis pelos dinheiros públicos.

Contudo, apesar de aprovado o decreto, o mencionado órgão não passou a existir de fato. Só com a Carta de 1891 é que a Corte de Contas foi instituída e passou a cumprir efetivamente suas atribuições, com o dever de liquidar as contas da receita e da despesa e verificar a sua legalidade antes de serem prestadas ao Congresso. A previsão constitucional foi deveras importante, pois em todas as constituições posteriores se fez presente a figura do Tribunal de Contas, sempre como órgão autônomo e com destacadas funções, ainda que, no correr da República, tenham essas sofrido modificações. ^[06]

A partir de então, paulatinamente, foram sendo criados os Tribunais de Contas Estaduais e alguns Municipais. Ressalte-se que as Cortes de Contas dos Estados, regra geral, têm jurisdição sobre o Estado e seus Municípios, à exceção dos Municípios onde haja um Tribunal específico para controlar as suas contas ou, em alguns casos, do Estado que possua um Tribunal de Contas dos Municípios, responsável pelas contas de todos os Municípios. Apesar de a nova ordem constitucional de 1988 ter preservado as Cortes de Contas Municipais criadas até o início de sua vigência, proibiu a criação de novos órgãos com tal natureza, de acordo com o seu artigo 31, § 4º. ^[07]

Os tribunais estaduais passaram a exercer atribuições semelhantes ao órgão federal, dentro de sua esfera de atuação. Ressalte-se que não existe vinculação hierárquica de qualquer espécie entre o Tribunal de Contas da União e as Cortes Estaduais e Municipais. Não há entre eles um sistema de recursos, de forma que cada órgão exerce as competências que lhes são traçadas pelos respectivos diplomas legais de regência. No entanto, o TCU serve como paradigma para organização e o funcionamento dos demais tribunais de contas.

A Constituição Federal de 1988 dedicou uma seção inteira ao tema de fiscalização contábil, financeira e orçamentária, disciplinando a atuação das Cortes de Contas nos artigos 70 a 75. Estatui o caput do artigo 71, da Carta Magna, que o Tribunal de Contas da União tem a função de auxiliar o Congresso Nacional no exercício do controle externo da Administração Pública, o qual consiste na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, conforme o disposto no caput do artigo 70, do mencionado diploma legal.

Portanto, no ordenamento jurídico vigente, o texto constitucional prevê a prestação de contas como princípio a ser observado na ordem financeira. O aludido controle é atribuído, reitere-se, aos Tribunais de Contas, que têm a função de apreciar e julgar a gestão da coisa pública, como verdadeiros guardiões do princípio republicano. ^[08]

---

3 – A atuação dos Tribunais de Contas Brasileiros perante os poderes estatais

Inicialmente, é mister destacar que, embora seja clássica a expressão "separação de poderes", é ponto pacífico que o poder do Estado é uno e indivisível. É evidente que existe uma relação muito estreita entre "poder" e "função" do Estado, havendo quem sustente que é totalmente inadequado se falar em uma separação de poderes, quando o que existe realmente é apenas uma distribuição de funções. Não obstante tal discussão, neste estudo optou-se pelo emprego da expressão clássica "separação de poderes", significando, no entanto, a existência de um único poder exercido através de três funções distintas.

Montesquieu foi o responsável por conceber a teoria como um sistema composto por um Legislativo, um Executivo e um Judiciário, harmônicos e independentes entre si. Em sua obra, defendeu a existência de funções intrinsecamente diversas e inconfundíveis, mesmo quando confiadas a um só órgão. Segundo ele, o ideal seria a existência de um órgão próprio para cada função, considerando indispensável a organização do Estado em três poderes. ^[09]

A separação de poderes foi concebida com a intenção de enfraquecer o poder do Estado (associada à idéia de Estado Democrático) e deu origem à construção doutrinária conhecida como "freios e contrapesos", que classifica os atos estatais em duas espécies: atos gerais e atos especiais. Os atos gerais (leis) só podem ser praticados pelo Poder Legislativo, ou com a sua autorização, e constituem-se em regras gerais e abstratas, não possuindo destinatários determinados. Só depois de emitida a norma geral é que se abre a possibilidade de atuação do Poder Executivo, por meio de atos especiais, que são meios concretos de ação. Contudo, o Executivo está impossibilitado de atuar discricionariamente, pois seus atos estão limitados pela legislação. Havendo exorbitância de qualquer dos Poderes, surge a ação fiscalizadora do Poder Judiciário, obrigando cada um a permanecer nos limites de sua respectiva esfera de competências. ^[10]

Uma grande crítica ao sistema de separação de poderes é feita por Dalmo de Abreu Dallari, o qual afirma que tal sistema é meramente formalista, visto que jamais foi colocado em prática, devido à permanente e intensa interpenetração entre os poderes, o que impossibilita a divisão das funções em compartimentos estanques. ^[11]

Por se tratar de um princípio geral do Direito Constitucional, a divisão de poderes foi adotada pela Constituição Brasileira como um dos seus princípios fundamentais, com previsão expressa em seu artigo 2º, que dispõe: "São Poderes de União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário". Ressalte-se que, no ordenamento jurídico pátrio, as expressões Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário apresentam duplo sentido. Referem-se, ao mesmo tempo, às funções estatais (legislativa, executiva e jurisdicional) e aos respectivos órgãos.

A doutrina destaca, inclusive, que no Brasil há uma verdadeira separação de poderes, e não apenas uma divisão de funções, visto que há órgãos especializados para o desempenho de cada parcela do poder estatal. Isto não significa, contudo, que há uma rígida separação. Fala-se em uma predominância no exercício, e não em sua exclusividade. Com efeito, revela-se impossível que os órgãos de cada poder desempenhem exclusivamente funções de igual denominação. Todos os poderes exercem as três parcelas, embora em graus distintos. Assim, é inegável que há primazia no desempenho das funções que denominam cada Poder, mas não há que se falar em exclusividade ou monopólio do seu exercício.

Antes de se prosseguir, revela-se oportuno relembrar em que consiste cada função estatal. A legislativa consiste na edição de regras gerais, abstratas, impessoais e inovadoras da ordem jurídica, denominadas leis. A executiva resolve os problemas concretos e individualizados, de acordo com as leis, mas não se limita à simples execução das mesmas. Por fim, a jurisdicional tem por objeto aplicar o direito aos casos concretos a fim de dirimir conflitos de interesse. ^[12]

3.2 A natureza jurídica das Cortes de Contas

A natureza jurídica dos Tribunais de Contas, bem como a natureza de suas relações com os três poderes do Estado (especialmente o Poder Legislativo, com o qual estreitamente colabora), é matéria polêmica, jamais pacificada na doutrina e na jurisprudência, desde o surgimento da primeira Corte de Contas no Brasil. ^[13]

A Carta Magna cuida dos Tribunais de Contas no capítulo dedicado ao Poder Legislativo, na seção referente à fiscalização contábil, financeira e orçamentária, estabelecendo, em seu artigo 71, já mencionado anteriormente, que "o controle externo de competência do Congresso Nacional será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas". Ante tal previsão legal, questiona-se acerca da natureza das Cortes de Contas, sobre como devem ser consideradas em termos institucionais e, igualmente, sobre a sua inserção entre os Poderes.

A sua inclusão no âmbito do Poder Executivo está fora de cogitação, pois não há possibilidade de um órgão controlador estar subordinado ao órgão controlado. Aliás, ressalta-se, desde logo, que as atribuições dos Tribunais de Contas não podem sofrer ação inibidora por parte de qualquer dos poderes estatais, visto que, nas palavras de Carlos Roberto Siqueira Castro,

Visam permitir o pleno exercício da função fiscalizatória em face da administração da receita e da despesa pública, que são exercidas pelos três Poderes da República. Com efeito, é da incumbência insubtraível do Tribunal de Contas fiscalizar o Executivo, o Judiciário e o próprio Legislativo, de cuja estrutura é integrante. ^[14]

As Cortes de Contas tampouco integram o Poder Judiciário, pois não constam do artigo 92, da Constituição Federal, que versa sobre os órgãos judiciários. Essa afirmação é confirmada pelo artigo 73, da Carta Magna, que determina a aplicação aos Tribunais de Contas, no que couber, das disposições do seu artigo 96, que versa sobre a organização interna dos órgãos judiciários. Nesse mesmo passo, trata o §3º, também do artigo 73, da previsão de concessão, aos membros dos Tribunais de Contas, das garantias, prerrogativas e impedimentos dos integrantes do Poder Judiciário. Tais dispositivos legais visam a equiparar as Cortes de Contas ao Poder Judiciário, de onde se pode concluir que elas não detêm a natureza de órgãos do Judiciário, pois, se assim fosse, desnecessários seriam preceitos desse teor.

Contudo, tal entendimento está longe de ser pacífico. Alguns doutrinadores, influenciados pela doutrina européia atinente ao contencioso administrativo, à justiça administrativa como ordem judiciária, específica e autônoma em relação à justiça comum (civil e penal), assim como ao Poder Executivo, defendem a inserção dos Tribunais de Contas no Poder Judiciário.

No sistema do contencioso administrativo, as Cortes de Contas são de fato tribunais, uma das justiças administrativas especializadas. Nos países em que se adota tal sistema, elas são verdadeiramente uma jurisdição, pois integram o poder jurisdicional, que se bifurca em duas ordens judicantes, autônomas e independentes (de um lado, a administrativa; de outro, a civil e a penal). No Brasil, contudo, inexiste o contencioso administrativo (abolido do respectivo ordenamento jurídico desde os primórdios da República), o que torna inadmissível que os Tribunais de Contas pátrios sejam considerados jurisdição administrativa.

As Cortes de Contas Brasileiras não se situam formal ou materialmente no âmbito do Poder Judiciário. Quanto ao aspecto formal, prevalece o entendimento de que não são, realmente, órgãos judiciários. É no aspecto material que residem as maiores discussões, pois parcela da doutrina entende que, apesar de as referidas Cortes não integrarem o Poder Judiciário, exercem funções jurisdicionais. O assunto constitui o mérito do presente estudo, razão pela qual será explorado posteriormente, em tópico específico.

Ao se excluir a sua inserção nos Poderes Executivo e Judiciário, resta apenas verificar se as Cortes de Contas inserem-se no âmbito do Poder Legislativo. A expressão "com o auxílio do Tribunal de Contas", constante do artigo 71, da Constituição Federal, é objeto de controvérsias no tocante ao vínculo entre esse órgão e o Poder Legislativo.

De fato, há uma corrente doutrinária que considera os Tribunais de Contas subordinados hierarquicamente ao Poder Legislativo, dada à posição de auxiliares que a eles teria sido conferida, sendo, por tal razão, usual a menção aos órgãos como "auxiliares do Poder Legislativo". ^[15] Todavia, verifica-se que a Constituição Federal em momento algum fala em "órgão auxiliar", apenas dispõe que o controle externo do Congresso Nacional será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas, o qual tem como função o exercício do controle financeiro e orçamentário em colaboração com o poder responsável, em última instância, por essa fiscalização. Sob esse aspecto, tal corrente confunde a função com a natureza do órgão.

Excetuada a hipótese em que os Tribunais de Contas emitem parecer prévio sobre as contas do Chefe do Poder Executivo (artigo 71, inciso I, da Carta Magna), o Poder Legislativo não exerce papel de instância técnica superior a tais Cortes. Essa é a única hipótese em que a opinião das Cortes de Contas se sujeita à revisão política, ou seja, as demais decisões não podem ser reexaminadas pelo Poder Legislativo. ^[16]

Com efeito, os Tribunais de Contas elaboram o seu próprio Regimento Interno e têm plena autonomia administrativa e financeira, gerindo e decidindo as questões da sua economia interna, inclusive em tema de pessoal. Ademais, têm a faculdade de propor a iniciativa de lei, em especial sobre essas questões da sua administração, a teor do que prescreve o caput do art. 73, da Constituição Brasileira.

José Cretella Júnior ^[17] e Hely Lopes Meirelles ^[18] classificam os Tribunais de Contas como "órgãos administrativos independentes". Já para Odete Medauar, a qualificação "administrativo" não deve ser empregada, devido à possibilidade de imediata associação ao Poder Executivo, considerando a expressão "instituições estatais independentes" mais adequada à natureza que tais órgãos detêm no ordenamento pátrio. ^[19]

Na esteira desse raciocínio, Jarbas Maranhão possui posicionamento semelhante, a seguir transcrito, in verbis:

Na verdade, o Tribunal de Contas é um órgão independente, em relação aos três Poderes, mas de relevante contribuição, auxiliando-os no desempenho de suas atividades de governo, ou em suas específicas atribuições constitucionais e legais. (...) O Tribunal é órgão que, funcionalmente, auxilia os três Poderes, porém, sem subordinação hierárquica ou administrativa a quaisquer deles. O contrário seria confundir e negar a sua natureza e destinação de órgão autônomo. (...) São os Tribunais de Contas, assim, órgãos situados entre os Poderes e de cooperação funcional com eles, impondo-se, todavia, que mantenham independência como órgão e função. ^[20] (grifos ausentes no original)

O aludido autor, em outro trabalho, relaciona a atuação dos referidos órgãos de controle ante cada um dos poderes estatais:

Em relação ao Poder Executivo a função do Tribunal de Contas é de controle e revisão. (...) Relativamente ao Poder Legislativo que, além de legislar, tem amplo poder de fiscalização, o Tribunal de Contas coopera tecnicamente na realização do Controle Externo. Quanto ao Poder Judiciário tem com ele similitudes. Como órgão tem composição não idêntica, mas semelhante. Os ministros e conselheiros do Tribunal de Contas têm os mesmos direitos, garantias e impedimentos dos Magistrados do Poder Judiciário. ^[21]

Verifica-se, dessa forma, que os Tribunais de Contas têm a natureza de órgãos constitucionais dotados de autonomia administrativa e financeira sem qualquer relação de subordinação com os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, tendo em vista que eles agem ora em colaboração com o Poder Legislativo, ora no exercício de competências próprias. ^[22]

---

4 – A natureza jurídica das decisões dos Tribunais de Contas Brasileiros

As competências dos Tribunais de Contas Brasileiros estão assinaladas ao longo dos artigos 71 a 74, da Carta Magna. Consoante enuncia o caput do seu artigo 71, eles auxiliam o Poder Legislativo no exercício do controle externo. Verifica-se que a Constituição divide a prática do Controle Externo com duas instituições: o Poder Legislativo e as Cortes de Contas. O controle em questão é realizado por um órgão de natureza política, que é o Congresso Nacional (ou as Assembléias Legislativas, nos Estados, e as Câmaras Municipais, nos Municípios), de onde decorre seu inegável teor político. Contudo, ele é amenizado pela participação dos Tribunais de Contas, que são órgãos eminentemente técnicos, o que denota que o controle externo há de ser primordialmente de natureza técnica. ^[23]

Quanto às suas funções, apenas a título de informação, Maria Sylvia Zanella de Pietro classifica-as em funções de fiscalização financeira, de consulta, de informação, de julgamento, sancionatórias, corretivas e de ouvidor. ^[24] À classificação da doutrinadora, Valdecir Fernandes Pascoal acrescenta a função de representação e a infraconstitucional. ^[25]

A função de julgamento, cerne do presente trabalho, está prevista no inciso II, do artigo 71, da Constituição Brasileira. Trata-se de competência própria das Cortes de Contas, passível tão-somente de controle judicial, não cabendo qualquer reapreciação por parte do Legislativo ^[26], conforme será demonstrado adiante. Nessa função, inclui-se a competência para julgar as contas do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos próprios Tribunais de Contas.

O julgamento em questão, que Valdecir Fernandes Pascoal classifica como um julgamento administrativo, de um modo geral, é realizado a posteriori. Sobre os limites do julgamento, Odete Medauar entende que não se pode cogitar de apreciação do mérito das contas, isto é, de sua conveniência e oportunidade. Tal avaliação seria privativa da autoridade detentora do poder legal de decidir a respeito da aplicação dos recursos públicos. Quanto à verificação da ocorrência de fatos justificadores ou de sua autêntica conformação, insere-se, segundo a citada doutrinadora, no âmbito da legalidade. ^[27]

Tendo em vista que no texto constitucional figura a expressão "julgamento das contas" e não "apreciação das contas", vários autores e integrantes de órgãos de contas conferem a característica de "jurisdicional" a essa atribuição.

4.2 Divergência doutrinária acerca da natureza dos julgamentos

O debate doutrinário acerca da natureza jurídica das decisões dos Tribunais de Contas Brasileiros é bastante antigo. A discussão gira em torno do caráter jurisdicional ou não do julgamento das contas dos administradores ou responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos. O que se verifica é que uma parte minoritária da doutrina defende a força judicante das deliberações das Cortes de Contas que julgam tais contas.

A principal causa do desacordo entre os doutrinadores decorre do emprego, tanto pelas Constituições anteriores como pela vigente, no que concerne às Cortes de Contas, de vocábulos como tribunal, julgar e jurisdição. Tal fato já foi, e continua sendo, objeto de significativa discussão entre os juristas.

O termo Tribunal é empregado na própria denominação do órgão de controle. A expressão julgar, por sua vez, surge no inciso II, do artigo 71, da Constituição Federal, que dispõe sobre as suas atribuições e traz a seguinte previsão:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I -Omissis;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; (grifos ausentes no original)

Já o termo jurisdição é empregado no artigo 73, do mesmo diploma legal, in verbis:

Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96. (grifos ausentes no original)

Dentro desse contexto, vários autores já se pronunciaram a respeito da natureza desses Tribunais e, por conseqüência, de seus atos. Há duas correntes doutrinárias principais ^[28] : uma que defende o exercício da função jurisdicional pelos Tribunais de Contas, com relação à atribuição prevista no inciso II, do artigo 71, da Constituição Federal, e outra que afirma serem administrativas todas as suas atribuições. Dentro dessa segunda corrente, há dois enfoques distintos, que serão expostos oportunamente.

4.2.1 Tese do exercício da função jurisdicional pelos Tribunais de Contas

O principal argumento aduzido por tal corrente doutrinária é o de que a própria Constituição, ao estabelecer o termo técnico "julgar", conferiu parcela jurisdicional aos Tribunais de Contas.

Sobre o disposto no inciso XXXV, do artigo 5º, da Carta Magna, que estatui que "a lei não excluirá da apreciação do Judiciário lesão ou ameaça de direito", essa corrente alega que a lei, em sentido estrito, é que não pode promover tal exclusão. A Constituição Federal podia, tanto que o fez quando conferiu às Cortes de Contas competência para julgar as contas dos administradores públicos. É o que defendem Victor Nunes Leal ^[29] e Seabra Fagundes. Embora esse último também reconheça que os aludidos órgãos não integram o Poder Judiciário, entende que foram parcialmente investidos de função judicante, quando julgam as contas dos responsáveis por dinheiros e outros bens públicos. ^[30] Afirma, ainda, que a função judicante não decorre do "emprego da palavra julgamento, mas sim pelo sentido definitivo da manifestação da Corte, pois se a irregularidade das contas pudesse dar lugar a nova apreciação (pelo Judiciário), o seu pronunciamento resultaria em mero e inútil formalismo". ^[31]

4.2.2 Tese da natureza administrativa das decisões das Cortes de Contas

Apesar de a tese do exercício da função jurisdicional pelos Tribunais de Contas ser defendida por doutrinadores renomados, o fato é que a maior parte da doutrina e a jurisprudência dos Tribunais Superiores conferem natureza administrativa às suas decisões, com base na regra disposta no art. 5º, inciso XXXV, da Constituição Brasileira. O mencionado dispositivo constitucional revela a adoção, pelo ordenamento jurídico brasileiro, do sistema da jurisdição una, também conhecido por monopólio da tutela jurisdicional, de onde decorre que as decisões administrativas das Cortes de Contas, por se tratar de atos administrativos, estão sujeitas ao controle jurisdicional.

Essa corrente doutrinária encontra em José Cretella Júnior um de seus maiores defensores. Assim doutrina o jurista: "A Corte de Contas não julga, não tem funções judicantes, não é órgão integrante do Poder Judiciário, pois todas as suas funções, sem exceção, são de natureza administrativa" ^[32]. José Afonso da Silva também é contrário à caracterização de algumas das suas funções como jurisdicionais, entendendo que "o Tribunal de Contas é um órgão técnico, não jurisdicional. Julgar contas ou da legalidade dos atos, para registros, é manifestamente atribuição de caráter técnico". ^[33] Em outro ponto, afirma o doutrinador, acerca do sistema de controle externo: "É, portanto, um controle de natureza política, no Brasil, mas sujeito à prévia apreciação técnico-administrativa do Tribunal de Contas competente, que, assim, se apresenta como órgão técnico, e suas decisões são administrativas, não jurisdicionais". ^[34] (grifos ausentes no original).

Odete Medauar se filia ao entendimento de Cretella Júnior e José Afonso. Afirma que nenhuma das atribuições das Cortes de Contas caracteriza-se como jurisdicional. Em observância ao já mencionado inciso XXXV, do artigo 5º, da Constituição Federal, qualquer decisão dos Tribunais de Contas, mesmo no tocante à apreciação de contas de administradores, pode ser submetida ao reexame do Poder Judiciário, se o interessado considerar que seu direito sofreu lesão. Ausente se encontra, em tais decisões, o caráter de definitividade ou imutabilidade dos efeitos, inerente aos atos jurisdicionais. ^[35]

Não é diferente o entendimento exposto por Oswaldo Aranha Bandeira de Melo, o qual entende que o órgão em questão só possui função administrativa de acompanhar a execução orçamentária e apreciar as contas dos responsáveis por dinheiros ou bens públicos. Rebate o argumento de que a apreciação de fatos já apurados pelos Tribunais de Contas constituiria um bis in idem ^[36] e proclama:

O Tribunal de Contas julga as contas, ou melhor, aprecia a sua prestação em face de elementos administrativo-contábeis, e, outrossim, a legalidade dos contratos feitos, bem como das aposentadorias e pensões. A Justiça Comum julga os agentes públicos ordenadores de despesas e os seus pagadores. E ao julgar os atos destes, sob o aspecto do ilícito penal ou civil, há de apreciar, também, os fatos que se pretendam geraram esses ilícitos. Repita-se, a função jurisdicional é de dizer o direito em face dos fatos. Jamais de apreciar fatos simplesmente. Mesmo se aceitasse como definitiva esta apreciação, não corresponderia a uma função de julgar. ^[37]

Eduardo Lobo Botelho Gualazzi, do mesmo modo, nega peremptoriamente o exercício de qualquer função jurisdicional por parte das Cortes de Contas ^[38], opinião igualmente sufragada por Marques Oliveira. ^[39]

4.3 A revisibilidade das decisões

Como aduzido anteriormente, dentro da corrente doutrinária que atribui natureza administrativa aos julgamentos realizados pelas Cortes de Contas, há dois enfoques distintos, que versam sobre a possibilidade de revisão das referidas decisões. Um se refere a sua eficácia definitiva no âmbito administrativo, outro, aos limites de sua revisão judicial.

4.3.1 A coisa julgada administrativa

Em breves considerações, a coisa julgada é uma característica própria da jurisdição, podendo ser formal ou material. Ambas decorrem da impossibilidade de interposição de recurso contra a sentença, residindo a diferença entre elas no grau que alcançam dentro de um mesmo fenômeno (a inalterabilidade das decisões judiciais). Todo processo faz coisa julgada formal, que significa a imutabilidade da decisão dentro de um processo específico, quer porque não é cabível mas nenhum recurso, quer porque os prazos para interposição se esgotaram. Ela atua dentro do processo em que a sentença foi proferida, sem impedir que o objeto do julgamento volte a ser discutido em outro processo ^[40], tratando-se, portanto, de uma preclusão endoprocessual. Já a coisa julgada material só se verifica quando há a apreciação do mérito, possuindo o condão de tornar a questão indiscutível e imutável após o seu trânsito em julgado, representando, assim, a verdadeira coisa julgada.

Nesse ponto, a imutabilidade não é absoluta, pois ainda há a possibilidade da desconstituição da decisão através de ação rescisória, nas hipóteses taxativamente previstas no artigo 485, do Código de Processo Civil. Só depois de escoado o prazo decadencial de 2 (dois) anos para a propositura da ação rescisória é que se pode falar em uma verdadeira irreversibilidade da decisão de mérito, o que se denomina de coisa soberanamente julgada.

Considerando-se o monopólio da função jurisdicional pelo Poder Judiciário, seria correto dizer que os Tribunais de Contas apreciam, para homologar ou rejeitar, as contas dos administradores e demais responsáveis por bens e dinheiros públicos. A expressão "julgar", contida no inciso II, do artigo 71, da Carta Magna, não pode denotar atividade excludente de apreciação do Poder Judiciário, significando, apenas, que há preclusão administrativa. Ou seja, após o julgamento, não poderá a Administração ou o órgão fiscalizador se voltar sobre as despesas, inquinando-as de ilegais. ^[41]

É dentro desse contexto que parte da doutrina defende que as decisões das Cortes de Contas que julgam as contas dos administradores e demais responsáveis por bens e dinheiros públicos fazem coisa julgada administrativa, tese encabeçada por Eduardo Gualazzi. ^[42] Na esfera administrativa, especialmente na órbita do Poder Executivo, as decisões em questão devem ser admitidas como atos definitivos, obrigatórios e insuscetíveis de questionamento administrativo. Esgotados os meios legais de sua impugnação, tais decisões tornam-se imutáveis administrativamente, ressalvadas as hipóteses de revisão e rescisão pelo próprio órgão ^[43]. Contudo, sua definitividade é relativa, pois podem ser questionadas judicialmente, devido ao multirreferido princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional.

Na esteira desse entendimento, Maria Sylvia Zanella di Pietro aponta uma peculiaridade com relação à coisa julgada administrativa no âmbito das Cortes de Contas. A referida decisão faz coisa julgada, não só no sentido assinalado para a coisa julgada administrativa (preclusão da via administrativa, por não cabimento de qualquer recurso), mas também, e principalmente, no sentido de que ela deve ser necessariamente acatada pelo órgão administrativo controlado, sob pena de responsabilidade, com a única ressalva para a possibilidade de impugnação pela via judicial. ^[44] Assim, em relação à Administração Pública e ao Poder Legislativo, as decisões dos Tribunais de Contas têm o condão de produzir a denominada coisa julgada administrativa.

Já a Procuradora da Assembléia Legislativa do Rio Grande do Sul, Hilda Albandes de Souza, fazendo referência às lições de Marques Oliveira, doutrina:

Deve-se dizer que se as decisões dos Tribunais de Contas não se constituem em coisa julgada, sendo sempre possível submetê-las ao Poder Judiciário – este sim capaz e apto, constitucionalmente, a fazer a res judicata – fazem a res veredicta, de modo que, salvo no caso das contas do Presidente da República, Governadores de Estado e do distrito federal e Prefeitos – cujo julgamento é privativo do Poder Legislativo -, as decisões tomadas pelas Cortes de Contas constituem-se em coisa controladora, ou res veredicta, isto é, o produto final da função de controle, no âmbito do controle externo. ^[45] (grifos ausentes no original)

4.3.2 Competências específicas e vedação à revisão judicial

Há uma corrente doutrinária que defende a vedação à revisão judicial das decisões proferidas em julgamentos dos Tribunais de Contas. É afirmado que a impossibilidade de tais decisões fazerem coisa julgada, no sentido técnico-jurídico da expressão, não significa que elas sejam inúteis, podendo ser totalmente revistas pelo Judiciário. Elas não admitem revisão no tocante às competências constitucionais e legais, ou seja, em matérias de fato ou de direito cuja apuração objetiva remanesça reservada às Cortes de Contas. Apenas a imputação subjetiva é passível de revisão pelo Judiciário, justamente por ter o condão de causar lesão a direito, efetiva ou potencialmente. ^[46]

Athos Gusmão Carneiro, não obstante reconheça a natureza administrativa das atribuições das Cortes de Contas, igualmente faz ressalvas à revisibilidade das suas decisões. ^[47] No mesmo sentido, Castro Nunes afirma que a decisão que julga irregulares as contas tem o condão de comprovar a existência material do delito. Contudo, a imputação da autoria fica a cargo da justiça penal, que pode inclusive absolver o responsável alcançado, desde que não reveja o julgamento das contas, negando a existência material da infração financeira. ^[48]

Afora tais competências específicas e privativas, relativas à regularidade das contas, que constituem certamente matéria insuscetível de revisão judicial, as decisões dos Tribunais de Contas nunca fizeram coisa julgada em relação ao Poder Judiciário. O princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional garante a todos o acesso ao Poder Judiciário e tem como corolário o direito, por ele assegurado, à tutela constitucional adequada, devendo ser considerada inconstitucional qualquer norma que impeça o Judiciário de tutelar de forma efetiva os direitos lesados ou ameaçados que a ele são levados em busca de proteção. ^[49]

4.4 A natureza administrativa das atribuições dos Tribunais de Contas

Pelo que foi exposto até então, revela-se imprescindível no presente momento definir o que vem a ser jurisdição, fazendo-se a distinção entre a função jurisdicional e a função administrativa, e analisar o significado da aplicação de termos relacionados àquela função estatal no contexto das Cortes de Contas.

4.4.1 Distinção entre as funções jurisdicional e administrativa

No ordenamento jurídico pátrio, as funções estatais apresentam duas finalidades distintas, quais sejam, a formação do Direito (função legislativa) e a realização do Direito, que compreende a aplicação contenciosa da lei (função judicante) e a aplicação da lei de ofício (função administrativa). Ante essa classificação, podemos afirmar que administrar é aplicar a lei de ofício, enquanto que julgar significa aplicar a lei contenciosamente.

A jurisdição é uma parcela do poder do Estado mediante a qual esse se substitui aos titulares dos interesses colidentes para, imparcialmente, buscar a pacificação do conflito que os envolve, com justiça. ^[50] Dentre as suas características destacam-se, para efeitos deste estudo, a existência de uma lide e a sua inércia inicial. De fato, a atividade jurisdicional depende de iniciativa da parte interessada mediante o ajuizamento de uma ação (inércia inicial) e pressupõe como causa um litígio, uma lide, para cuja eliminação é aplicada a lei.

Já a atividade administrativa pode dispensar o requerimento do interessado, agindo de ofício, e não tem por pressuposto a existência de uma lide entre as partes, pois visa a satisfazer necessidades individuais e coletivas.

Destarte, não há como se confundir uma atribuição jurisdicional com atribuição administrativa. Se a atividade pode ser exercida de ofício, sem a necessidade de provocação, não poderá nunca, dentro do ordenamento jurídico brasileiro, ser classificada como jurisdicional.

4.4.2 Terminologia inadequada: aparente equiparação às Cortes Judiciárias e real significado do julgamento das Cortes de Contas

A natureza dúbia da terminologia "Tribunal" de Contas é uma das responsáveis pela defesa da função jurisdicional das Cortes. Também se revela inadequado o uso, no texto constitucional, de termos inerentes à função jurisdicional, como "julgar", "julgamento" e "jurisdição", que, juntamente com a previsão, aos membros das Cortes de Contas, de garantias, prerrogativas, vencimentos e impedimento semelhantes aos membros da magistratura, leva a crer que tais órgãos realmente exercem função jurisdicional.

Dentre os aspectos apontados, o emprego do verbo "julgar" e de vocábulos similares é, sem sombra de dúvidas, uma das mais expressivas deficiências técnicas presentes na Constituição, pois induz ao erro de se imaginar que foram empregados no mesmo sentido que possuem no âmbito do Direito Processual, o que é uma falácia. Por outro lado, é de se notar que, no Brasil, o vocábulo julgamento é empregado a todo instante e nos mais diversos sentidos. Fala-se em julgamento de concurso, julgamento de licitação. O termo jurisdição também é utilizado em outras acepções, diversas de seu significado processual. A transposição da rigorosa terminologia processual para a acepção vulgar foi responsável pela colocação dos que defendem que os Tribunais de Contas julgam, proferem julgamento, exercem jurisdição, quando, na realidade, exercem apenas atividades administrativas de fiscalização, de apreciação de contas, de concessão de aposentadorias, reformas e pensões. ^[51]

No contexto das Cortes de Contas, julgar as contas significa examiná-las, verificar se estão certas ou erradas. Dessa análise resulta a emissão de um parecer que apresenta extremo valor técnico, mas que não se revela um provimento definitivo, ou seja, não possui a hierarquia de uma sentença judiciária. A função exercida é puramente matemática, contábil, nada mais. ^[52]

4.4.3 Os Tribunais de Contas no exercício de atividades meramente administrativas

No Brasil, conforme já aludido, inexiste o contencioso administrativo. Tal sistema, contudo, não se confunde com os tribunais administrativos, cujos procedimentos estão sempre sujeitos à revisão pelo Poder Judiciário, e que existem mesmo no sistema de jurisdição una. ^[53] É nesse contexto que, a despeito da existência de Cortes Administrativas no Brasil, o aparelho judiciário brasileiro se enquadra no tipo unitário, visto que não dispõe de uma dualidade na outorga do serviço jurisdicional, ou seja, a função de julgar está afeta ao Poder Judiciário. ^[54]

Na esteira desse raciocínio, é forçoso concluir-se que os julgamentos proferidos pelos Tribunais de Contas não configuram atividade jurisdicional, pois neles não se vêem nem partes, nem propositura de ação, nem inércia inicial, e tampouco se verifica a presença de órgão integrante do Poder Judiciário. ^[55]

A imposição de limites à revisão judicial das suas decisões não é suficiente para conferir às Cortes de Contas o exercício da função jurisdicional. Com efeito, os julgamentos proferidos apresentam natureza puramente administrativa, visto que constituem atividade passível de exercício ex officio e não envolvem uma situação litigiosa, ou seja, o julgamento das contas não se caracteriza pela resistência do responsável pelas mesmas.

Contudo, o principal argumento utilizado para refutar a tese do exercício de parcela da função jurisdicional pelos mencionados órgãos é a ausência de definitividade em suas decisões, ou seja, a impossibilidade de formarem a coisa julgada propriamente dita. Pode-se até admitir que julgamentos dos Tribunais de Contas tenham caráter definitivo dentro do seu âmbito de atuação, de suas competências específicas, mas isto não significa que tais órgãos exerçam jurisdição, no sentido técnico-jurídico desse vocábulo.

Ressalta-se, no entanto, que a atribuição de natureza administrativa aos julgamentos das Cortes de Contas está longe de significar que tais decisões são despidas de qualquer utilidade prática. Muito pelo contrário. A referidas Cortes são órgãos especializados, compostos por pessoas altamente qualificadas a desempenhar a função institucional. Seus julgamentos podem e devem ser sempre respeitados pelos órgãos jurisdicionais, que não estão aparelhados para a realização análises mais profundas e detalhadas acerca das contas em questão.

---

5 - Conclusão

A presença do Tribunal de Contas no ordenamento jurídico brasileiro é de longa data. O Tribunal de Contas da União foi previsto, pela primeira vez, na Constituição de 1891 e, desde então, esteve presente em todas as Constituições Brasileiras, que, posteriormente, previram também a criação de Cortes de Contas estaduais e municipais.

No entanto, ainda hoje tais órgãos são objeto de discussões doutrinárias, as quais envolvem a sua natureza jurídica, bem como a natureza jurídica das decisões por eles proferidas nos julgamentos das contas previstas no inciso II, do artigo 71, da Carta Magna.

Quanto à sua natureza, foi apurado que parte da doutrina tende a inseri-los em um dos três poderes estatais, principalmente no âmbito do Poder Legislativo, como auxiliares desse, e no âmbito do Judiciário, por estarem previstos como tribunais pela Carta Magna e por proferirem julgamentos, de acordo com o mesmo diploma legal. Contudo, prevalece o entendimento de que as Cortes de Contas pátrias são órgãos autônomos, não estando submetidas a qualquer dos três poderes, que atuam em auxílio ao Poder Legislativo na efetivação do controle externo.

Verificou-se que expressiva discussão se dá em torno da natureza jurídica dos julgamentos proferidos pelos Tribunais de Contas. Nesse contexto, há uma corrente doutrinária que defende o exercício de parcela da função jurisdicional pelos referidos órgãos, alegando que o próprio texto constitucional fala em julgamento e que a revisão judicial das suas decisões as transformaria em inútil formalismo. No entanto, ante a inexistência do contencioso administrativo no Direito Brasileiro e o princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional, previsto constitucionalmente, restou demonstrado não ser admissível a defesa da função jurisdicional das Cortes de Contas, visto que elas não integram o Poder Judiciário, ao qual cabe o monopólio do exercício da função jurisdicional.

Também foi feita a distinção entre função jurisdicional e função administrativa, expondo os motivos pelos quais os Tribunais de Contas Brasileiros não exercem qualquer espécie de jurisdição. Sua atuação independe de provocação da parte ou de terceiro interessado, não tem como pressuposto necessário a existência de uma lide e, principalmente, não acarreta a definitividade de seus pronunciamentos, os quais são passíveis de revisão pelo Poder Judiciário. Concluiu-se que as suas atribuições, pela forma e conteúdo, são de natureza administrativa, estranhas à função jurisdicional.

Por outro lado, constatou-se a existência de certos limites à revisão administrativa e judicial de seus julgamentos, o que, contudo, tampouco é suficiente para conferir às Cortes de Contas o exercício da função jurisdicional. No âmbito administrativo, parte da doutrina defende que, esgotados os meios legais de impugnação, tais decisões tornam-se imutáveis administrativamente, devendo ser admitidas como atos definitivos e obrigatórios pelos Poderes Executivo e Legislativo, o que configura a coisa julgada administrativa. Ressalta-se, contudo, que sua definitividade é relativa, visto que não pode ser oposta ao Judiciário. Quanto à amplitude dessa possível revisão judicial, há ressalvas apenas no concernente às competências específicas dos Tribunais de Contas, que são matérias técnicas não susceptíveis de uma nova análise sequer pelo Poder Judiciário.

Dentro do rol de atribuições conferidas aos Tribunais de Contas, foi verificado que o julgamento das contas significa o seu exame, no qual se avalia se estão certas ou erradas. Dessa análise resulta a emissão de um parecer que apresenta extremo valor técnico, mas que não se revela um provimento definitivo, ou seja, não tem hierarquia de sentença judiciária. Pode-se até admitir que tais julgamentos tenham caráter definitivo dentro do seu âmbito de atuação (competências específicas), mas isto não significa que os órgãos em questão exerçam jurisdição.

Por fim, destacou-se que a atribuição de natureza administrativa aos seus julgamentos não significa que esses sejam despidos de qualquer utilidade prática. Pelo contrário, as referidas decisões devem ser observadas pelo Poder Judiciário, visto que são proferidas por órgãos técnicos compostos por pessoas especializadas no assunto.

---

Referências Bibliográficas

CÂMARA, Alexandre Freitas. Lições de Direito Processual Civil. v. 1, 11 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.

CARNEIRO, Athos Gusmão. Jurisdição e Competência. 13 ed. São Paulo: Saraiva, 2004.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 13 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.

CINTRA, Antônio Carlos de Araújo, GRINOVER, Ada Pellegrini, DINAMARCO, Cândido Rangel. Teoria Geral do Processo. 11 ed. São Paulo: Malheiros, 1995.

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 20 ed. São Paulo: Saraiva, 1998.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17 ed. São Paulo: Atlas, 2004.

FAGUNDES, Miguel Seabra. O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário. 4 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1967.

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2003.

FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 2 ed. São Paulo: Malheiros, 1995.

GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime jurídico dos tribunais de contas. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1992.

MEDAUAR, Odete. Controle da administração pública. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1993.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25 ed. São Paulo: Malheiros, 2000.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 10 ed. São Paulo: Atlas, 2002.

PASCOAL, Valdecir Fernandes. A intervenção do Estado no Município: o papel do Tribunal de Contas. Recife: Nossa Livraria, 2000.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1998.

THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. v.1, 38 ed. São Paulo: Forense, 2002.

Publicações Periódicas (Artigos de revistas ou disponíveis em meio eletrônico):

CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. A atuação do Tribunal de Contas em face da separação de Poderes do Estado. Revista de Direito Constitucional e Internacional. a. 8, n. 31, p. 57-73, abr./jun. 2000.

CRETELLA JÚNIOR, José. Natureza das decisões do Tribunal de Contas. Revista dos Tribunais. a. 77, v. 631, p. 14-23, maio 1988.

CUSTÓDIO, A. J. Ferreira. Eficácia das decisões dos Tribunais de Contas. Revista dos Tribunais. a. 81, v. 685, p. 7-14, nov. 1992.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Coisa julgada – aplicabilidade a decisões do Tribunal de Contas da União. Revista do Tribunal de Contas da União. v. 27, n. 70, out./dez. 1996.

MARANHÃO, Jarbas. Tribunal de Contas, Jurisdição Peculiar. Revista do Tribunal de Contas de Pernambuco. n. 13, p. 86-88, jan./dez. 2002.

____________. Tribunal de Contas. Natureza jurídica. Autonomia. Revista do Tribunal de Contas de Pernambuco. n. 13, p. 94-95, jan./dez. 2002.

____________. Tribunal de Contas. Natureza jurídica e posição entre os poderes. Revista de Informação Legislativa. a. 27, n. 106, p. 99-102, abr./jun. 1990.

OLIVEIRA, Marques. O Tribunal de Contas, os limites da "res veredicta" e o contencioso administrativo. Revista de Informação Legislativa. a. 19, n. 75, p. 201-226, jul./set. 1982.

SARAIVA, Iram. Criação dos Tribunais de Contas, sua importância, história, alterações pós-Constituição e posição atual no cenário brasileiro. Revista do Tribunal de Contas da União, v. 27, n. 69, p. 49-61, jul./set. 1996.

SOUZA, Hilda Regina Silveira Albandes de. Poder Legislativo e Tribunal de Contas: natureza de suas relações. Gênesis: Revista de Direito Administrativo Aplicado. a. 3, n. 11, p. 1003-1012, out./dez. 1996.

Legislação:

Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível no endereço eletrônico http://www. planalto.gov.br.

Decreto nº. 966-A, de 7 de novembro de 1890. Disponível no endereço eletrônico http://www.tce.rj.gov.br/legis/decreto/d996a.htm.

---

Notas

⁰¹ SARAIVA, Iram. Criação dos Tribunais de Contas, sua importância, história, alterações pós-Constituição e posição atual no cenário brasileiro. Revista do Tribunal de Contas da União, v. 27, n. 69, p. 49-61, jul./set. 1996.

⁰² PASCOAL, Valdecir Fernandes. A intervenção do Estado no Município: o papel do Tribunal de Contas. Recife: Nossa Livraria, 2000. p. 122.

⁰³ CARNEIRO, Athos Gusmão. Jurisdição e Competência. 13 ed. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 37.

⁰⁴ PASCOAL, Valdecir Fernandes. Op. cit. (nota 2) p. 123.

⁰⁵ CITADINI, Antônio Roque apud Valdecir Fernandes Pascoal.Op. cit. (nota 2). p. 124.

⁰⁶ SARAIVA, Iram. Op. cit. (nota 1).

⁰⁷ Valdecir Fernandes Pascoal destaca, contudo, que o STF já se posicionou no sentido de que o dispositivo constitucional mencionado veda apenas que os Municípios criem, em sua estrutura organizacional, novos Tribunais de Contas. Já os Estados-membros poderiam criar novos Tribunais com jurisdição sobre as contas municipais. Poderiam existir, então, inseridos na estrutura organizacional de certo Estado, um Tribunal de Contas com jurisdição sobre as contas da Administração Estadual e outro com jurisdição sobre as contas municipais (Adin 154). Op. cit. (nota 2). p. 132.

⁰⁸ PASCOAL, Valdecir Fernandes. Op. cit. (nota 2). p. 126.

⁰⁹ DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria Geral do Estado. 20 ed. São Paulo: Saraiva, 1998. p. 216-218.

¹⁰ Idem. Ibidem. p. 219-220.

¹¹ Idem. Ibidem. p. 220.

¹² SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1998. p. 112.

¹³ SOUZA, Hilda Regina Silveira Albandes de. Poder Legislativo e Tribunal de Contas: natureza de suas relações. Gênesis: Revista de Direito Administrativo Aplicado. a. 3, n. 11, p. 1003-1012, out./dez. 1996.

¹⁴ CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. A atuação do Tribunal de Contas em face da separação de Poderes do Estado. Revista de Direito Constitucional e Internacional. a. 8, n. 31, p. 57-73, abr./jun. 2000. Chama-se atenção para a discordância quanto à afirmação de ser o Tribunal de Contas parte integrante do Poder Legislativo, pelas razões que serão expostas adiante.

¹⁵ José dos Santos Carvalho Filho afirma que o Tribunal de Contas é órgão integrante do Congresso Nacional. Manual de Direito Administrativo. 13 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 779.

¹⁶ Este é o entendimento de Valdecir Fernandes Pascoal, que faz referência específica ao parecer prévio relativo às contas dos Prefeitos. Op. cit. (nota 2). p.128. No mesmo sentido, posicionam-se Hilda Regina Silveira Albandes de Souza – Op. cit. (nota 13) – e Jarbas Maranhão – Tribunal de Contas. Natureza jurídica. Autonomia. Revista do Tribunal de Contas de Pernambuco. n. 13, p. 94-95, jan./dez. 2002.

¹⁷ CRETELLA JÚNIOR, José. Natureza das decisões do Tribunal de Contas. Revista dos Tribunais. a. 77, v. 631, p. 14-23, maio 1988.

¹⁸ MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25 ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 702.

¹⁹ MEDAUAR, Odete. Controle da administração pública. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 1993. p. 141.

²⁰ MARANHÃO, Jarbas. Tribunal de Contas. Natureza jurídica e posição entre os poderes. Revista de Informação Legislativa. a. 27, n. 106, p. 99-102, abr./jun. 1990.

²¹ Idem. Tribunal de Contas, Jurisdição Peculiar. Revista do Tribunal de Contas de Pernambuco. n. 13, p. 86-88, jan./dez. 2002.

²²Alexandre de Moraes compartilha deste mesmo entendimento, afirmando que "o Tribunal de Contas é órgão auxiliar e de orientação do Poder Legislativo, embora a ele não subordinado, praticando atos de natureza administrativa, concernentes, basicamente, à fiscalização". Direito Constitucional. 10 ed. São Paulo: Atlas, 2002. p. 391.

²³ SILVA, José Afonso da. Op. cit. (nota 12). p. 132.

²⁴ DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17 ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 638-639.

²⁵ PASCOAL, Valdecir Fernandes. Op. cit. (nota 2). p. 134.

²⁶ PASCOAL, Valdecir Fernandes. Op. cit. (nota 2). p. 140. A. J. Ferreira Custódio tem o mesmo entendimento, ao afirmar que "em relação às contas referidas no n. II do citado art. 71, da CF, a apreciação do TC constitui ato definitivo somente passível de revisão pelo próprio Tribunal na forma prevista em lei, ou pelo Poder Judiciário, pois, quanto a este, nem a lei pode excluir de sua apreciação lesão ou ameaça a direito". Eficácia das decisões dos Tribunais de Contas. Revista dos Tribunais. a. 81, v. 685, p. 7-14, nov. 1992.

²⁷ MEDAUAR, Odete. Op. cit. (nota 19). p. 137.

²⁸ Jorge Ulisses Jacoby Fernandes faz referência a outras opiniões, como aquela que atribui natureza de laudo pericial aos julgamentos da Corte de Contas e outra que não lhes confere o caráter jurisdicional por não serem executáveis pelo próprio Tribunal de Contas. Contudo, por não apresentarem representatividade significativa na doutrina nacional, não serão aqui analisadas. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2003. p. 162-164.

²⁹ LEAL, Victor Nunes apud Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. Op. cit. (nota 28). p. 124.

³⁰ FAGUNDES, Miguel Seabra. O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário. 4 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1967. p. 139-142.

³¹ Idem. Ibidem. p. 142.

³² CRETELLA JÚNIOR, José. Op. cit. (nota 17).

³³ SILVA, José Afonso da. Op. cit. (nota 12). p. 733.

³⁴ Idem. Ibidem. p. 727.

³⁵ MEDAUAR, Odete. Op. cit. (nota 19). p. 142-143.

³⁶ É o que doutrina Pontes de Miranda, ao afirmar que "não havemos de interpretar que o Tribunal de Contas julgue e outro juiz rejulgue depois. Tratar-se-ia de absurdo bis in idem. Ou o Tribunal julga ou não julga." apud Jorge Ulisses Jacoby Fernandes. Op. cit. (nota 28). p.143.

³⁷ MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de apud A.J. Ferreira Custódio. Op. cit. (nota 26).

³⁸ GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime Jurídico dos tribunais de contas. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1992. p. 182.

³⁹ OLIVEIRA, Marques. O Tribunal de Contas, os limites da "res veredicta" e o contencioso administrativo. Revista de Informação Legislativa. a. 19, n. 75, p. 201-226, jul./set. 1982.

⁴⁰ THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. v.1, 38 ed. São Paulo: Forense, 2002. p. 474.

⁴¹ FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 2 ed. Sã Paulo: Malheiros, 1995. p. 241, rodapé n. 8.

⁴² GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Op. cit. (nota 38). p. 200-201.

⁴³ CUSTÓDIO, A. J. Ferreira. Op. cit. (nota 26).

⁴⁴ DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Coisa julgada – aplicabilidade a decisões do Tribunal de Contas da União. Revista do Tribunal de Contas da União. v. 27, n. 70, out./dez. 1996.

⁴⁵ SOUZA, Hilda Regina Silveira Albandes de. Op. cit. (nota 13).

⁴⁶ GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Op. cit. (nota 38). p. 200.

⁴⁷ CARNEIRO, Athos Gusmão. Op. cit. (nota 3). p. 16-17.

⁴⁸ CASTRO NUNES apud Eduardo Lobo Botelho Gualazzi. Op. Cit. (nota 38). p. 200.

⁴⁹ CÂMARA, Alexandre Freitas. Lições de Direito Processual Civil. v. 1, 11 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p. 49.

⁵⁰ CINTRA, Antônio Carlos de Araújo, GRINOVER, Ada Pellegrini, DINAMARCO, Cândido Rangel. Teoria Geral do Processo. 11 ed. São Paulo: Malheiros, 1995. p. 125.

⁵¹ CRETELLA JÚNIOR, José. Op. cit. (nota 17).

⁵² Essa também é a lição de José dos Santos Carvalho Filho. Op. cit. (nota 15). p. 780.

⁵³ CINTRA, Antônio Carlos de Araújo, GRINOVER, Ada Pellegrini, DINAMARCO, Cândido Rangel. Op. cit. (nota 50).

⁵⁴ CRETELLA JÚNIOR, José. Op. cit. (nota 17).

⁵⁵ Idem. Ibidem.