A segurança coletiva no século XXI: os caminhos a serem trilhados pela sociedade internacional
A segurança coletiva no século XXI: os caminhos a serem trilhados pela sociedade internacional
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As ameaças enfrentadas hoje pela ONU ultrapassam a preocupação dos seus primórdios, indo muito além dos conflitos interestatais, idealizados em meados do século passado como o grande mal a ser combatido.
1.1.Primeiras Impressões
Passados mais de sessenta anos da criação da ONU, não há dúvidas de que as ameaças enfrentadas hoje ultrapassam a preocupação dos primórdios da Organização, indo muito além dos conflitos interestatais, idealizados em meados do século passado como o grande mal a ser combatido.
No mundo coevo, especialmente a partir dos acontecimentos que fecharam o século XX e iniciaram o atual século, restou evidenciado que as preocupações que antes diziam respeito apenas aos Estados, ganharam maior amplitude, colocando em perigo também os indivíduos.
A partir do ano 2000, de uma forma oficial, relatórios versando sobre a segurança, a paz e os direitos humanos vêm surgindo no seio das Nações Unidas. O primeiro e mais marcante desses documentos surgiu após os erros vivenciados pelo genocídio ocorrido em Ruanda, 1994 e pela ação excessiva desenvolvida no Kosovo em 1999.
De eventos como os citados acima emergiram preocupações abrangendo o humanitarismo seletivo de alguns Estados, a intervenção à distância fazendo vítimas civis em grande número, a inação ao genocídio e o desrespeito aos postulados de direito internacional. Tais apreensões acompanharam as ingerências em nome dos direitos humanos ocorridas na década de 1990, e, certamente, serviram para balizar os trabalhos em torno da fundamentação de uma doutrina mais segura sobre as intervenções, essencial para as futuras decisões sobre o tema.
Nesta direção, tomando frente a este novo cenário, Kofi Annan, então secretário geral das Nações Unidas, requereu, no ano de 1999, a elaboração de uma nova diretriz de atuação em situações de violações aos direitos humanos, formulando, a partir de suas linhas, uma teoria normativa do assunto, tornando, assim, mais justa a ação humanitária em território estrangeiro.
O desafio proposto por Annan se deu a partir da seguinte formulação:
[...] si la intervención humanitaria es, en realidad, un ataque inaceptable a la soberanía, ¿cómo deberíamos responder a situaciones como las de Rwanda y Srebrenica, y a lãs violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos que transgreden todos los principios de nuestra humanidad común? (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, p. 2)
1.2 "Responsabilidade de Proteger": paradigma de um mundo mais seguro?
Em resposta ao secretário geral das Nações Unidas, e, em função da instabilidade política e jurídica de uma intervenção, no final do ano 2000, por iniciativa e liderança do governo canadense, um grupo de acadêmicos, políticos e diplomatas reuniu-se em uma comissão independente, a International Commision on Intervention and State Sovereignty - Comissão Internacional sobre Intervenção e Soberania Estatal, (CIISE), que se encarregou da elaboração de um relatório, intitulado "Responsability to Protect", em português, Responsabilidade de Proteger (R2P), abordando questões políticas, morais, operacionais e jurídicas envolvendo as intervenções humanitárias.
A CIISE atuou em diversas frentes, e, conforme esclarece Giseli Ricobom (2010, p. 221), o seu relatório:
Ressalta a alteração do contexto das Nações Unidas pelo ingresso de novos agentes e também pela construção de vários mecanismos de proteção dos direitos humanos. Ademais, reconhece que a proliferação dos conflitos armados e da fragilidade estatal em muitos países, após o fim da Guerra Fria, trouxe novas questões para o sistema de segurança coletivo da Organização, construído em uma época caracterizada pelas guerras interestatais, que já não são apropriadas para a proteção de civis.
A comissão, em suas deliberações, propôs a substituição do direito de intervenção humanitária pelo novel conceito da responsabilidade de proteger, que, apresenta como núcleo central o seguinte pensamento:
La terminología preferida por la Comisión vuelve a centrar la atención internacional donde siempre debiera haber estado: en el deber de proteger a lãs comunidades de los asesinatos masivos, a las mujeres de las violaciones sistemáticas y a los niños del hambre. [...] La responsabilidad de proteger presupone que la responsabilidad principal a este respecto corresponde al Estado interesado y que sólo si ese Estado no puede o no quiere cumplirla, o si él mismo es el culpable, incumbirá a la comunidad internacional actuar en su lugar. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS. 2011, p. 18)
E, de acordo com o relatório produzido, os fundamentos da responsabilidade de proteger têm por alicerce:
A. las obligaciones inherentes al concepto de soberanía;
B. el Artículo 24 de la Carta de las Naciones Unidas que confiere al Consejo de Seguridad la responsabilidad de mantener la paz y la seguridad internacionales;
C. las obligaciones jurídicas específicas que dimanan de lãs declaraciones, los pactos y los tratados relativos a los derechos humanos y la protección humana, así como del derecho internacional humanitario y el derecho interno;
D. la práctica creciente de los Estados, las organizaciones regionales y el proprio Consejo de Seguridad. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, n.p)
Em síntese a R2P agrega em si três responsabilidades específicas: a responsabilidade de prevenir, a responsabilidade de reagir e a responsabilidade de reconstruir, gerando o entendimento de que a responsabilidade de proteger, introduzida no cenário internacional pela CIISE, somente se perfaz com o preenchimento da tríade acima. Assim, afirma o relatório:
La responsabilidad de proteger abarca tres responsabilidades específicas:
A. La responsabilidad de prevenir: eliminar tanto las causas profundas como las causas directas de los conflictos internos y otras crisis provocadas por el hombre que pongan en peligro a la población.
B. La responsabilidad de reaccionar: responder a las situaciones en que la necesidad de protección humana sea imperiosa con medidas adecuadas, que pueden incluir medidas coercitivas como la imposición de sanciones y las actuaciones legales en el plano internacional, y en casos extremos la intervención militar.
C. La responsabilidad de reconstruir: ofrecer, particularmente después de una intervención militar, plena asistencia para la recuperación, la reconstrucción y la reconciliación, eliminando las causas del daño que la intervención pretendía atajar o evitar. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, n.p.)
O relatório canadense deixa evidenciado que a prevenção será sempre a dimensão fundamental da responsabilidade de proteger, ao alinhar que:
La prevención es la dimensión más importante de la responsabilidad de proteger: siempre deben agotarse las opciones preventivas antes de contemplar la posibilidad de intervenir y hay que dedicar a la prevención más esfuerzos y recursos. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, n.p)
Logo abaixo, Michael Byers (2007, p. 138) realiza uma análise da importância da responsabilidade de prevenir, apontando, com fulcro em números interessantes, o quão mais "lucrativo" seria optar pela prevenção:
Se os países desenvolvidos destinassem apenas uma parte de seus atuais orçamentos militares à ajuda externa e ao desenvolvimento, seria possível prevenir a maioria dos conflitos armados e das crises humanitárias. Em 2003, os Estados Unidos gastaram 417 bilhões de dólares com suas forças armadas, o Reino Unido, 37 bilhões, e os quinze países que mais gastam neste terreno, a assombrosa soma de 723 bilhões de dólares. Em comparação, o valor total destinado à ajuda externa por todos os países do mundo no mesmo período chegou a 60 bilhões de dólares.
Para o autor, não há dúvidas de que, "as ações preventivas tomadas nas primeiras etapas de manifestação de um problema quase sempre serão menos dispendiosas que uma ação militar empreendida tardiamente". (BYERS, 2007, p. 138)
Dada a enorme importância desta dimensão da responsabilidade de proteger, resta mais do que clara a compreensão de que os esforços para a sua efetivação devem reunir o maior número possível de atores. Destarte, prevê o relatório:
la prevención de conflictos no es un asunto de estricto alcance nacional o local. El fracaso de la prevención puede tener un alto precio y graves consecuencias en el plano internacional. Además, para que la prevención tenga éxito, a menudo es preciso, y en muchos casos indispensable, el rotundo apoyo de la comunidad internacional.[...]
(COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, p. 21)
E, conclui, aduzindo que:
en el contexto de la responsabilidad de proteger, es urgente y esencial mejorar la prevención de conflictos a todos los niveles: conceptual, estratégico y operacional. Uno de los objetivos esenciales de la Comisión es promover iniciativas más serias y sostenidas para resolver las causas profundas de los problemas que amenazan a las poblaciones (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS. 2011, p. 23)
No que se relaciona à segunda das responsabilidades que abarca a "reação", o relatório da CIISE, muito claramente, parte da superação de qualquer direito às intervenções humanitárias, admitindo não existir uma norma consuetudinária de direito internacional que venha a permitir a prática da ingerência militar em territórios de Estados soberanos em razão de violações aos direitos humanos. No entanto, aponta que a crescente prática de Estados e organizações regionais recomenda a necessidade de princípios capazes de nortear tais operações, que podem ocorrer, segundo a própria comissão, em situações extremas. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, p. 16)
Vale ressaltar que, curiosamente, ao contrário do que se possa imaginar, a comissão não retira a importância, já conhecida, do princípio da não intervenção, ao prever que:
La regla de no injerencia no sólo protege a los Estados y los gobiernos sino también a los pueblos y las culturas, y permite a las sociedades mantener las diferencias religiosas, étnicas y de civilización que tanto valoran. [...]La regla de no injerencia anima a los Estados a resolver sus propios problemas internos y a evitar que se extiendan y se conviertan en una amenaza para la paz y la seguridad internacionales. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, p. 35)
Todavia, mesmo com o reconhecimento do grande relevo da regra da não ingerência, a CIISE cumprindo o seu desígnio, estabelece que em eventos qualificados por ela como "circunstâncias excepcionais" deve haver uma "reação" à altura da comunidade internacional, cabendo até recorrer ao uso de uma intervenção militar coercitiva.
O relatório, sobre este tema, não deixa dúvidas ao fincar que:
[...] hay circunstancias excepcionales en las que el propio interés que todos los Estados tienen en mantener la estabilidad del orden internacional les obliga a reaccionar cuando reina el caos dentro de un Estado o cuando el conflicto civil y la represión son tan violentos que la población se ve amenazada por unas masacres, un genocidio o una depuración étnica en gran escala. [...] La opinión general era que, para que un caso fuera excepcional, debía darse la circunstancia de que la violencia fuera tal que conmoviera la conciencia de la humanidad o representara un peligro claro e inminente para la comunidad internacional hasta el punto de exigir una intervención militar coercitiva. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, p. 35 e 36)
E, ante a supra demonstrada possibilidade de utilização de força em situações especiais, o relatório da R2P introduz seis princípios para aferir a legitimidade de uma intervenção militarizada, o fazendo com o apoio da tradição medieval da guerra justa, em especial pelo resgate e modernização dos ideários de Santo Agostinho, São Tomás de Aquino e Hugo Grócio, todos esposados no capítulo inicial desta pesquisa.
Os critérios abaixo arrolados foram formulados pela CIISE no intento de estabelecer diretrizes para que a comunidade internacional saiba o momento e a forma como devem ser realizadas as intervenções ferindo o mínimo possível a soberania do Estado que sofre a intervenção. São eles, em síntese: a) "justa causa", consistindo na proteção humanitária em face de uma violação maciça; b) "intenção reta", quando se emprega a força tão somente para a defesa dos direitos humanos, sem "aproveitar" a situação para levar adiante algum outro interesse; c) "último recurso", a intervenção trata-se de um último recurso, pois a responsabilidade internacional é subsidiária em relação à nacional; d) "meios proporcionais", pois não se pode provocar maiores perdas de vidas humanas e danos do que se visa proteger; e) "perspectivas razoáveis de êxito", para não se criar falsas esperanças ou estimular maiores animosidades, e, f) "autoridade competente", revelando-se aquela advinda de um organismo multilateral como a ONU, in casu, via de seu Conselho de Segurança. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS. 2011, p. 36-52)
Em função do exposto até aqui, pode-se assinalar que o relatório veio para, em situações extremas, autorizar a intervenção, derrogando, pois, uma norma proibitiva de guerra ou do uso da força, esculpida pela Carta da ONU, em nome de uma relativização da soberania dos Estados e de uma supressão da regra da não ingerência justificadas pela emergência da proteção dos direitos humanos, que será realizada pela comunidade internacional, subsidiariamente, naqueles casos em que os próprios Estados não o fizerem.
A esse respeito, muito bem esclarece Giseli Ricobom (2010, p. 223):
O princípio "responsabilidade de proteger" estaria respaldado em diversas fontes jurídicas; nos princípios básicos do direito natural, nas disposições da Carta de proteção aos direitos humanos, no Estatuto da Corte Penal Internacional, na Declaração Universal, nos Tratados de proteção de direito humanitário e direitos humanos, entre outros. [...] Portanto, fica autorizada a intervenção, que derroga a norma proibitiva do uso da força, visto que a relativização da soberania e a supressão do princípio da não intervenção estão plenamente justificadas pela emergência da proteção dos direitos humanos.
Nota-se que o novo pensar não é muito diferente do que se tinha em sede de ingerências, porém a
grande alteração, segundo o relatório da CIISE, é a inserção de critérios objetivos que, estando presentes, balizarão a intervenção, que ocorrerá com a nomenclatura de "responsabilidade de reagir", bem menos ofensiva do que os termos ingerência ou intervenção, antes utilizados e amplamente rejeitados pela maioria dos Estados.A última das três dimensões da R2P refere-se às ações empreendidas após o desfecho de uma crise humanitária, com a "reconstrução" do Estado ou região que passou por uma intervenção militar.
Segundo o relatório:
[...] si se decide intervenir militarmente –porque un Estado es incapaz de ejercer su autoridad para cumplir con su "responsabilidad de proteger" o porque ha renunciado a hacerlo– debe existir una voluntad real de ayudar a consolidar una paz duradera y promover la gobernanza y el desarrollo sostenible. Los agentes internacionales, en colaboración con las autoridades locales, han de restaurar la seguridad y el orden público con el objetivo de transferir progresivamente a dichas autoridades la responsabilidad y la autoridad de reconstruir. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, p. 43)
Entretanto, a história recente vem demonstrando que, muito embora alguns Estados interventores tenham agido sem titubear no que tange à responsabilidade de reagir, via de seus aparatos militares, tal empolgação não se repete quando o tema pede empenho na reconstrução.
A CIISE, preocupada com tal realidade, observa:
Para garantizar la reconstrucción y la rehabilitación sostenibles habrá que dedicarles fondos y recursos adecuados, cooperar estrechamente con la población local y tal vez permanecer en el país durante un cierto período de tiempo después de que se hayan logrado los objetivos iniciales de la intervención. Han sido demasiados los casos en que no se há reconocido suficientemente que existe la responsabilidad de reconstruir, se ha administrado mal el éxito de la intervención, el deseo de contribuir a la reconstrucción ha sido escaso y los países han acabado por descubrir que siguen teniendo que afrontar los problemas subyacentes que provocaron la intervención. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, p. 43)
E, na contramão do que alguns Estados, através de seus governantes vêm realizando, ou melhor, não realizando, para que se caminhe na direção de uma doutrina segura de intervenções humanitárias, mesmo que camuflada sob outra denominação, torna-se necessário o compromisso das nações que realizam a ingerência militar com os seus dias seguintes.
Nesta torre de ideias expõe o documento R2P:
Al contemplar la posibilidad de una intervención militar, también es fundamental disponer de una estrategia relativa al período posterior a la intervención. La intervención militar es sólo uno más de los diversos instrumentos destinados a impedir que surjan, se intensifiquen, se extiendan, persistan o se repitan los conflictos y las situaciones de emergencia humanitaria. Una estrategia de este tipo debe contribuir a que las condiciones que ocasionaron la intervención militar no se reproduzcan ni vuelvan simplemente a salir a la superficie. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, p. 43)
Ante o exposto fica evidenciado o impulso oficial que o relatório R2P deu aos debates envolvendo as intervenções humanitárias no início do século XXI, havendo claramente uma ampliação conceitual, uma vez que a partir de suas linhas não se fala apenas em uso da força em prol dos direitos humanos, como se tinha anteriormente, com a invocação do Capítulo VII da Carta de São Francisco. Com os resultados dos trabalhos da CIISE passa-se ao reconhecimento de que a responsabilidade da sociedade internacional com os direitos humanos ultrapassa os limites de uma ação bélica, abrangendo, ainda, a prevenção de crises e a reconstrução no período posterior à intervenção.
Seguindo, pois, a trilha das sementes plantadas pelo relatório de 2000, nos anos que o sucederam, diversos foram os frutos colhidos na difícil tarefa de se elaborar uma normativa internacional que sirva como uma baliza das condutas praticadas em prol dos direitos humanos.
Em dezembro de 2004, um relatório intitulado "Um Mundo Mais Seguro, a nossa responsabilidade compartilhada", elaborado pelo Grupo de Alto Nível sobre Ameaças, Desafio e Mudanças da ONU, reafirma a norma emergente da responsabilidade coletiva internacional de proteger, executada através do Conselho de Segurança das Nações Unidas, em que este autoriza uma intervenção militar como último recurso, no caso de um genocídio ou mortes em larga escala, limpeza étnica ou graves violações do direito internacional humanitário face aos quais os governos soberanos se revelaram sem capacidade ou sem vontade de agir.
A R2P foi novamente consagrada no documento Final da Cúpula das Nações Unidas, realizada em setembro de 2005, onde os chefes de Estados e de governos afirmaram, conforme expõe o seu parágrafo 138, ter a responsabilidade de proteger as suas populações do genocídio, dos crimes de guerra, da limpeza étnica e dos crimes contra a humanidade.
Mais recentemente, em janeiro de 2009, o relatório do Secretário-Geral da ONU, Ban Ki-moon, intitulado: "Implementação da Responsabilidade de Proteger", tem por finalidade avançar na aplicação deste conceito cada vez mais presente nas agendas dos Estados, por meio da formulação de três pilares essenciais para viabilizar a aplicação deste conceito.
Em consonância com tal documento, o primeiro pilar diz respeito à responsabilidade permanente do Estado na proteção de suas populações, quer sejam seus nacionais ou não contra os quatro tipos de crimes levantados na Cúpula de 2005, bem como da incitação aos mesmos. (ONU, 2011, p. 8)
O segundo pilar traduz o compromisso da comunidade internacional em ajudar os Estados a cumprirem as obrigações enunciadas no Pilar 1, assentando-se na cooperação internacional entre os Estados, organizações internacionais, regionais e sub-regionais, sociedade civil e setor privado. (ONU, 2011, p. 9)
Já o pilar de número três exalta a responsabilidade dos
Estados membros em responderem coletivamente, em tempo hábil e decisivamente
quando um Estado manifestamente não fornece proteção à sua população. A
chave para o sucesso está sempre uma resposta rápida, e
flexível, adaptada às necessidades específicas de
cada situação. (ONU, 2011, p.
9)
O teor dos documentos sucessores do relatório canadense reflete a evolução dos debates acerca da responsabilidade de proteger.
A consagração desta doutrina é produto de um trabalho, ainda incompleto, e que girou sempre em torno do direito de ingerência humanitária, que, assim como a responsabilidade de proteger deve permanecer inspirado, essencialmente, na ideia de segurança humana, não permitindo distorções na sua razão de existir.
A prova de que a R2P é uma alternativa ainda em construção é o fato de que as discussões a seu redor não foram cessadas com o documento de Ban Ki-moon de 2009, continuando a gerar dividendos no ano de 2010, com o relatório intitulado: Alerta Precoce, Avaliação e a Responsabilidade de Proteger e, em 2011, através do informe: O Papel dos Acordos Regionais e Sub-regionais na Implementação da Responsabilidade de Proteger.
Tais ações, inegavelmente, demonstram a grande e cada vez mais crescente preocupação do mundo com temas não mais locais ou regionais, como os genocídios, os crimes de guerra, a limpeza étnica e os delitos contra a humanidade, todos integrantes da alçada da doutrina R2P.
1.3 Os Desafios a serem enfrentados pela R2P
Esta exposição não conteria credibilidade caso não revelasse os problemas a serem enfrentados pela doutrina em comento.
Em um primeiro e superficial exame, com as conclusões do relatório da CIISE, pode-se firmar o entendimento de que a "Responsabilidade de Proteger" passa a ser garantida tanto no que se refere à sua legalidade, uma vez que a ONU, via de seu Conselho de Segurança, detém a salvaguarda do uso da força e da manutenção da paz e segurança internacionais, quanto no concernente à sua legitimidade, dado que às Nações Unidas é atribuído o status de mais importante organização internacional com representatividade universal, tendo em sua Assembleia Geral, o órgão mais representativo de sua estrutura, contando cada Estado-membro com um voto.
No que concerne às responsabilidades de prevenir e reconstruir, não se esquecendo de fazer especial grifo às dificuldades de implementação que ambas carregam consigo, não há críticas procedimentais a serem efetuadas, a não ser uma cobrança por maior compromisso dos Estados em efetivá-las.
Entretanto, procedendo a um exame mais aprofundado dos critérios que dão ensejo a responsabilidade de reagir, tem-se, apesar de toda a boa vontade dos partidários da R2P, temor sobre a eficiência da nova doutrina em responder as questões a que se propôs replicar.
Mesmo com a elaboração de critérios para o uso da força, deve-se guardar uma preocupação acerca das distorções que podem ocorrer envolvendo os reais propósitos da doutrina que se desenha no início do século XXI. Noam Chomsky (2009, n.p), esboçando sua compreensão do tema em tela, afirma que:
[...] as discussões sobre a R2P ou sua prima, "intervenção humanitária", são regularmente perturbadas pelo chacoalhar de um esqueleto no armário: a história, até o presente. Por toda a história, alguns poucos princípios de assuntos internacionais se aplicam de modo geral. Um é a máxima de Tucídides de que os fortes fazem o que desejam enquanto os fracos sofrem como devem. Outro princípio é o de que virtualmente todo o uso da força em assuntos internacionais é acompanhado de retórica elevada sobre a responsabilidade solene de proteger as populações que estão sofrendo, assim como de justificativas factuais para isso. Compreensivelmente, os poderosos preferem esquecer a história e olhar para frente. Para os fracos, não é uma escolha sábia.
Nesta linha de raciocínio, no que se relaciona a intenção correta, o próprio relatório atestando o realismo político das relações internacionais, expõe que:
[...] los motivos humanitarios no siempre sean los únicos que impulsan al Estado o los Estados que participan en la intervención, incluso aunque esta cuente con la autorización del Consejo de Seguridad. El altruismo absoluto–la total ausencia de mezquinos intereses personales– puede ser un ideal pero no siempre se da en la realidad, ya que lo normal, en lãs relaciones internacionales como en las demás esferas, es que se combinen distintos motivos. Además, dado que toda acción militar conlleva gastos presupuestarios y un riesgo para el personal, al Estado que interviene tal vez le resulte políticamente imprescindible alegar que tiene cierto interés en la intervención, por muy altruista que sea su motivación primordial. (grifos nosso) (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, p. 40)
Observa-se pelo grifado acima que o elemento político sobressai ao jurídico.
Em plano análogo a CIISE ao conferir
o status de "autoridade competente" em sede de R2P ao Conselho de Segurança, ratifica, mesmo que involuntariamente, a condição acima, uma vez que essa escolha somente conservaria o tal esqueleto idealizado por Noam Chomsky no armário, caso o Conselho possuísse neutralidade, estando, pois, totalmente avesso à máxima de Tucídides.Todavia, não é bem esta a realidade, e o Conselho sofre, fazendo uso da expressão de Marcelo Neves, de "hiperpolitização", refletindo os interesses egoísticos de seus cinco membros. Neste ponto, torna-se, pois, de extrema relevância neste momento, trazer à tona a complexa questão envolvendo a falta de legitimidade do Conselho de Segurança.
Destarte, muito embora o relatório tenha cravado que a autoridade competente para decidir sobre as questões relativas a intervenção militar é o Conselho de Segurança, conforme trecho abaixo:
la Comisión no le cabe duda de que no hay un órgano mejor o más apropiado que el Consejo de Seguridad para tratar las cuestiones relativas a la intervención militar con fines de protección humana. El Consejo es quien debe tomar las decisiones difíciles en casos delicados en que hay que dejar de lado la soberanía de un Estado. Y es el también el Consejo el que ha de adoptar la decisión, con frecuencia aún más difícil, de movilizar efectivamente los recursos, incluidos los militares, que son necesarios para socorrer a lãs poblaciones en peligro siempre que no exista ninguna objeción seria por cuestiones de soberanía. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, p. 54)[...] a
Ao versar sobre a temática em exame, o próprio documento da CIISE anuncia que em suas consultas regionais, em não raras vezes, o problema de legitimidade do Conselho de Segurança pela ausência de representatividade dos Estados da África, América Latina e Ásia no centro decisório das Nações Unidas fora levantado, dentre outras aflições, como se pode notar do fragmento abaixo:
Un tema recurrente en muchas de las consultas celebradas por la Comisión fue el de la legitimidad democrática de un Consejo de Seguridad formado por quince miembros, que difícilmente puede reflejar las realidades de la época moderna mientras no permita ser miembros permanentes a países de gran tamaño e influencia, en particular los de África, Asia y América Latina. También se dijo que el Consejo de Seguridad no era responsable ante los pueblos del mundo ni rendía cuentas al plenario de la Asamblea General ni estaba sujeto a la supervisión o el escrutinio jurídico. No cabe duda de que la reforma del Consejo de Seguridad, sobre todo para ampliar su composición y hacer que sea realmente más representativo, ayudaría a aumentar su credibilidad y autoridad. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, p. 55)
Assim, não há dúvidas de que a autoridade do Conselho, em face não apenas da falta de legitimidade, mas também por outras razões como a falta de controle jurídico de suas decisões, é colocada em xeque, comprometendo, neste sentido, o caminhar de uma doutrina que depende de suas decisões, como a R2P.
Em um momento mais oportuno este estudo atacará todas as objeções ao Conselho de Segurança, mais detidamente.
Por hora, voltando à análise da responsabilidade de proteger, destaca-se a necessidade de se guardar enorme cuidado com a motivação escondida por detrás do discurso de alguns de seus mais fervorosos defensores para não se deixar aplicar a máxima de que a posição ativa ou passiva em face da ingerência dependa da força política e bélica dos Estados, correlacionando, deste modo, a sua prática ao alvitre exclusivo dos particulares interesses das grandes potências. Por essa razão é que se tenciona codificar o instituto da ingerência, a fim de resguardar os interesses dos mais fracos, prevendo situações e atribuindo-lhes consequências também previsíveis. (SEITENFUS, 1996, p.33)
Interessante nesta etapa é trazer a lição de Michael Byers (2007, p. 134), que, ao analisar a R2P, alerta:
A maioria dos defensores da "responsabilidade de proteger" são movidos pelo desejo de prevenir o sofrimento humano. Entretanto, ao defender uma nova exceção à proibição do emprego da força contida na Carta da ONU, uma exceção em grande parte em interesse próprio, estão fazendo o jogo daqueles que poderiam reivindicar essa mesma exceção com finalidades menos bem-intencionadas.
Robustecendo suas inquietações, o mesmo Byers apresenta trechos de um discurso do então primeiro ministro britânico Tony Blair proferido em 2004, no qual o ex premier proferiu as seguintes palavras:
Uma comunidade tem como essência os direitos e responsabilidades comuns. Temos obrigações recíprocas. [...] E numa comunidade não aceitamos que outros tenham o direito de oprimir e brutalizar seu próprio povo. [...] Posso compreender a preocupação da comunidade internacional com o Iraque. A preocupação é de que os EUA e seus aliados, pela simples força de seu poderio militar, venham a fazer o que bem quiserem, de forma unilateral e passando pro cima de todo código ou doutrina baseada em normas. Mas nossa preocupação é que se a ONU – em consequência de discordâncias políticas em seus conselhos – ficar paralisada, uma ameaça que consideramos real não será posta em xeque. (BLAIR apud BYERS, 2007, p. 135)
E, ao fazer um exame do discurso de Blair, o autor conclui que:
Trata-se de uma visão do poder sem necessidade de prestação de contas, exercido por dirigentes supostamente benevolentes que têm em mente os melhores interesses de seus súditos. Ao mesmo tempo, ela evoca uma antiga abordagem do direito internacional, com base nas leis naturais – uma abordagem que não exigia o consentimento baseado em amplo consenso, sendo, em vez disto, imposta pelos povos ditos "civilizados". Ao lançar mão do conceito de comunidade, o primeiro ministro britânico estava na realidade invocando o direito internacional dos cruzados e dos conquistadores – que, em sua essência, significava a inexistência do direito. (BYERS, 2007, p. 136)
A deficiência anunciada acima acaba se confirmando pela falta de nitidez conceitual dos termos utilizados nos dias atuais em torno do discurso intervencionista em prol dos direitos humanos, conforme o já visto, fazendo com que a responsabilidade de proteger assuma, em virtude de sua feição altamente política, um alto grau de seletividade perante a comunidade internacional, que, em sua grande maioria não é formada por Estados com poder de veto no Conselho de Segurança da ONU.
Por este caminho define Noam Chomsky (2009, n.p) que:
A "responsabilidade de proteger" sempre foi seletiva. Logo, não se aplica às sanções contra o Iraque impostas pelos Estados Unidos e Reino Unido e administradas pelo Conselho de Segurança, condenadas como "genocidas" pelos distintos diplomatas encarregados, que renunciaram em protesto. Também não se pensa hoje em aplicar o R2P à população de Gaza, uma "população protegida" pela qual a ONU é responsável.[...]A R2P também não é invocada para responder à fome em massa nos países pobres.
Ao prenunciar um
pensamento semelhante ao defendido por Byers e Chomsky, Mario Bettati, levanta como questão fundamental em sede de ingerência a apuração dos reais motivos inseridos em sua prática. Para o autor, é preciso se perguntar "se os comboios de medicamentos são o álibi de uma vontade política enfraquecida ou o de um neocolonialismo disfarçado". (BETTATI, 1996, n.p)A
professora Maria Regina Soares de Lima (2009, p. 281 e 282), evidenciando a dificultosa posição em que se encontra a doutrina responsabilidade de proteger, apresenta visões interessantes acerca da motivação que pode apoiar os seus opositores e defensores:Entre os críticos a tal doutrina encontram-se os governos com histórico de violações de direitos humanos; "anti-imperialistas" que temem que a doutrina legitime a postura intervencionista do Ocidente; legalistas que apontam para a inexistência de uma norma de intervenção no direito internacional; além daqueles que a despeito de concordar com o princípio são céticos com relação a possibilidade de um uso eqüitativo da doutrina face à natureza assimétrica do sistema internacional, ou por temer as conseqüências não antecipadas de qualquer intervenção. Entre os defensores estão os "intervencionistas cosmopolitas" e os liberais favoráveis às restrições à soberania e defensores da intervenção internacional, bem como "falsos intervencionistas" que buscam seqüestrar a doutrina para os propósitos próprios.
Conclusões
Por tudo o que foi analisado até agora, e mesmo levando em consideração as boas intenções de seus idealizadores, é preciso cautela com a aceitação irrestrita da R2P pela comunidade internacional.
Nesta direção, Giseli Ricobom (2010, p. 335) acrescenta:
[...] o pressuposto do R2P é a relativização da soberania em nome da universalidade dos direitos humanos que permitiria a intervenção, inclusive armada, da ONU e mesmo de forma unilateral por aqueles países defensores dos valores da humanidade. O que o relatório estabelece implicitamente é que a responsabilidade dos países interventores é decorrente dos altos valores morais que essas sociedades liberais promovem. [...] A estratégia é ideológica exatamente por pressupor que a intervenção armada decorre do dever com a humanidade, cuja responsabilidade está vinculada a mera proteção e não por outros interesses que tais países possam eventualmente apresentar. Por essa razão, a proposta do R2P não consegue ultrapassar as limitações das guerras justas que ao final estavam por legitimar as guerras de caráter colonizatório e civilizatório.
No entanto, em meio a inúmeras críticas, não se pode negar que a existência de um documento introduzindo a responsabilidade de proteger é um dos mais importantes instrumentos que as Nações Unidas têm neste momento para auxiliar na resolução do dilema das intervenções humanitárias no mundo. A partir deste marco, a ONU, ao menos no campo teórico, se perfila de modo a se trilhar um caminho diferenciado em busca de uma reformulação dos conceitos e práticas concernentes à proteção e efetiva promoção dos direitos humanos via de ingerências autorizadas por seu Conselho de Segurança.
Nessa direção ensina Noam Chomsky (2009, n.p) que:
Para essa reforma progressiva, a R2P pode ser um instrumento valioso, tanto quanto tem sido a Declaração Universal dos Direitos Humanos. Apesar dos Estados não aderirem à Declaração Universal, e alguns formalmente rejeitarem grande parte dela (incluindo o Estado mais poderoso do mundo), todavia ela serve como um ideal para o qual os ativistas podem apelar em esforços educativos e de organização, frequentemente de forma eficaz. A discussão da R2P pode ser semelhante. Com compromisso suficiente, infelizmente ainda não detectável entre os poderosos, ela poderia ser de fato significativa.
Posto isto, enquanto não há um avanço significativo no sentido de se criar mecanismos seguros para a prática da ingerência, que envolvam a vontade de todos, formando um consenso, não se deve pensar que se está diante de uma lacuna legal capaz de permitir a repetição de eventos como os ocorridos no Kosovo em 1999 ou no Iraque em 2003.
Qualquer tentativa de se invocar os direitos humanos como elemento justificador da utilização da força aproxima-se da tradição da guerra justa, configurando uma total inversão dos direitos humanos, uma vez que tal postura viola os mesmos direitos que diz proteger. (RICOBOM, 2010, p. 333)
Existe sim um instrumento normativo que atua desde a metade do século passado, a Carta das Nações Unidas, que claramente proíbe a ameaça ou o uso da força contra a integridade territorial ou a independência política de qualquer Estado. Esta é a regra do jogo, e, caso se pense numa alteração de paradigma, por todo o exposto nas linhas pregressas, tal processo somente terá êxito com intenso debate e com a reestruturação do Conselho de Segurança das Nações Unidas, com vistas a adequá-lo à vigente condição do mundo, dotando-o, deste modo, da legitimidade e representatividade necessárias.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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BYERS, Michael. A Lei da Guerra. Rio de Janeiro: Record, 2007.
CHOMSKY, Noam. Guerreando para promover a "paz". Article of The New York Times.
2009. n.p. Disponível em: http://noticias.uol.com.br/blogs-colunas/colunas-do-new-york-times/noam-chomsky/2009/07/31/guerreando-para-promover-a-paz.jhtm. Tradução de George El Khouri Andolfato.Acesso em: 17 set. 2011.COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS. La Responsabilidad de proteger. Disponível em:
http://iciss.ca/pdf/Spanish-report.pdf. Acesso em: 13 set. 2011.LIMA, Maria Regina Soares. Notas sobre a Reforma da ONU e o Brasil. In: Seminário sobre a Reforma da ONU, 2009, Rio de Janeiro. Reforma da ONU: textos acadêmicos. Brasília: FUNAG, 2009.
ONU.
Implementação da Responsabilidade de Proteger Relatório do Secretário-Geral. Disponível em: http://responsibilitytoprotect.org/SGRtoPEng%20(4).pdf. Acesso em 21 set. 2011.RICOBOM, Giseli. Intervenção Humanitária: a guerra em nome dos direitos humanos. Belo Horizonte: Fórum, 2010
SEITENFUS, Ricardo. Ingerência: direito ou dever? In: América Latina: cidadania, desenvolvimento e Estado. Org. Deisy de Freitas Lima Ventura. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1996.
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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)
COGO, Rodrigo. A segurança coletiva no século XXI: os caminhos a serem trilhados pela sociedade internacional. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 16, n. 3021, 9 out. 2011. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/20167. Acesso em: 18 maio 2024.