O procedimento de tomada de contas especial na administração pública do Distrito Federal
O procedimento de tomada de contas especial na administração pública do Distrito Federal
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SUMÁRIO: Introdução; 1.Inserção da tomada de contas especial no ordenamento jurídico do distrito federal; 2.Definição de tomada de contas especial -TCE; 3.Objetivo do procedimento tomador; 4.Princípios jurídicos aplicáveis; 5. Natureza jurídica do procedimento apuratório em sede de tomada de contas especial, 5.1 aspectos gerais sobre a responsabilidade civil, 5.1.1.requisitos da responsabilidade civil perante a administração pública, 5.2. ato ilícito em sede de tomada de contas especial; 6.A resolução n.º 102, de 15 de julho de 1998; 7.Da instauração do procedimento tomador, 7.1. autoridade administrativa competente para instauração, 7.2.a responsabilização solidária em razão da omissão no dever de instaurar a tomada de contas especial, 7.3. o ato de instauração, 7.4. a obrigatoriedade de publicação do ato de instauração, 7.5. a interpretação do termo: " imediatamente " ,7.6. da solidariedade em razão da inércia na comunicação do fato ensejador, 7.7. a instauração ex officio, 7.8. da comunicação do ato de instauração, 7.9. da responsabilidade do controle interno, 7.10. dos eventos motivadores, 8.Elementos integrantes do procedimento de tomada de contas especial; 9. Da comissão de tomada de contas especial, 9.1 composição da comissão de tce, 9.2 das competências da comissão tomadora, 9.3. providências supervenientes aos trabalhos da comissão tomadora; 10. Das responsabilidades atinentes ao controle interno; 11.Do valor de alçada, 11.1. competência para julgamento, 11.2. forma de proceder no âmbito da administração, 11.3. eficácia do encaminhamento; 12.Do encerramento da tce por perda de objeto; 13. Das providências derradeiras requeridas pela norma; Considerações finais; Notas, Bibliografia
INTRODUÇÃO
Com o advento da autonomia administrativa do Distrito Federal severas mudanças foram impostas ao modo de agir do Administrador Público Distrital. Procedimentos foram criados, novas estruturas de poder se erigiram e o Poder Executivo local, outrora acostumado ao paternalismo do Governo Federal, viu-se compelido a caminhar com suas próprias "pernas". De fato, o avanço foi significativo para o pequeno espaço de tempo decorrido.
O procedimento de tomada de contas especial criado pelo Governo Federal e reproduzido pela legislação distrital surge como um indispensável instrumento de controle para a Administração Pública local.
O estudo que ora se apresenta tem o objetivo de analisar e explicar minuciosamente o procedimento de tomada de contas especial no âmbito do Poder Executivo do Distrito Federal de maneira a desmistificá-lo aos olhos dos agentes públicos e evitar o encaminhamento incorreto das apurações que lhe são peculiares, trazendo à lume a sua real importância para o eficiente controle da gestão dos recursos públicos, caracterizando-o como o devido processo legal para a apuração dos fatos que a lei enumera.
Nesse sentido, tratará de interpretar a legislação aplicável à matéria e inserir o procedimento tomador de contas no contexto da ciência jurídica, sedimentando um entendimento capaz de minimizar os equívocos que se afloram na Administração Pública distrital por ocasião de sua aplicação prática.
A tomada de contas especial é um tema que, com raríssimas exceções, não tem sido objeto de estudo aprofundado por parte dos doutrinadores brasileiros. É certo que se trata de um assunto bastante específico e de acurada tecnicidade, entretanto, de extrema relevância para a Administração Pública. Insere-se, pois, no contexto do controle da gestão pública e, por esse motivo, tem relevante alcance social.
Não se pode deixar, nesse momento, de fazer referência ao princípio do devido processo legal que, segundo Ada Pellegrini Grinover(1), referindo-se exclusivamente ao direito processual, se por um lado dá "(...) às partes o exercício de suas faculdades e poderes processuais (...)", do outro, é indispensável "(...) ao correto exercício da jurisdição". Carlos Ari Sundifeld(2), ao citar obra da autora supramencionada assevera que "(...) o devido processo é o que legitima a atividade estatal (...)". Logo, à luz do princípio do due process of law(3), deve-se atentar para o que determina o art. 9º, da Lei Complementar Distrital n.º 1 de 09 de maio de 1994: "(...) Diante da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação dos recursos repassados pelo Distrito Federal, na forma prevista no inciso VI do art 6º desta Lei, da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências, com vista à instauração de tomada de contas especial, para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano." (destacou-se). Com isso, o que se quer realçar é que não há instrumento substituto para a tomada de contas especial - T.C.E, nos casos em que a lei a consagra como devido processo.
Com a habitual clareza e segurança, o Mestre Jorge Ulisses Jacoby Fernandes certifica:
" O elastério adequado a se considerar a TCE como um dos possíveis desdobramentos do due process of law depende sobretudo da Administração, do Poder Judiciário e dos agentes melhor compreenderem o instituto e as suas nobres funções, assegurando a sua supremacia como modelo ágil, eficiente e pedagógico." (4) (destacou-se).
Logo, é essencial evitar as falhas formais e materiais que exsurgem, principalmente, da falta de conhecimento do procedimento de tomada de contas especial, de maneira a afastar as nulidades que acabam por tumultuar o processo de controle. Assim é primordial, de fato, compreender as peculiaridades que engendram a T.C.E, definindo o rigor técnico com devem ser tratadas pelos agentes públicos incumbidos de lhe dar andamento no campo de ação do Poder Executivo local.
Com base na experiência adquirida como Analista de Finanças e Controle da Subsecretaria de Auditoria do Governo do Distrito Federal; apoiado na doutrina geral e específica e nos julgados dos Tribunais de Contas da União e do Distrito Federal, procurarei analisar e elucidar a legislação concernente à matéria no Distrito Federal, de forma a evidenciar as peculiaridades do procedimento tomador e com que rigor técnico devem ser tratadas pelos agentes públicos do Poder Executivo do Distrito Federal.
No Distrito Federal o assunto em voga segue a orientação normativa básica da Lei Complementar n.º 01 de 9 de maio de 1994, e da Resolução n.º 102 de 15 de julho de 1998. Acerca desta última, haja vista tratar-se de legislação específica, faremos detalhada análise, perquirindo, inclusive, sobre sua natureza.
Sabedores de que "navegamos sobre os mares do Direito Administrativo", quando necessário, estabeleceremos as relações pertinentes com os demais ramos do Direito, de forma que se possa exaurir as dúvidas suscitadas.
No Capítulo 1 explanaremos acerca da origem do procedimento de tomada de contas especial, situando-o em relação ao ordenamento jurídico nacional e distrital. O capítulo 2 se presta essencialmente a sua definição, com base nas teses defendidas neste trabalho. Os seguintes, Capítulos 3 e 4, tratam, respectivamente, do objetivo da tomada de contas especial, e dos princípios de Direito a ela aplicáveis. O Capítulo 5 traz à lume interessante discussão acerca da natureza jurídica do procedimento e de sua estreita ligação com o instituto da responsabilidade civil. Por fim, os Capítulos de 6 a 13 serão dedicados aos comentários pertinentes e necessários à legislação aplicável à matéria, especial e detidamente à Resolução n.º 102/98-TCDF, de forma que se compreenda adequadamente o instituto e se possa visualizar a importância de sua dinâmica para o controle da Administração Pública, dando azo a este estudo.
1.INSERÇÃO DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL NO ORDENAMENTO JURÍDICO DO DISTRITO FEDERAL
O procedimento de tomada de contas especial não é inovação da legislação contemporânea. Esta presente no ordenamento jurídico brasileiro há muitas décadas. Entretanto, passou a receber aporte de relevância a partir de 1967, com as significativas mudanças no sistema de fiscalização financeira e orçamentária impostas pela Constituição Federal promulgada naquele ano. Foi o Decreto–Lei n.º 200 de 25 de fevereiro de 1967(5), que em seu capítulo IV (Disposições Gerais), Título X (Das Normas de Administração Financeira e de Contabilidade), art. 84, deu-lhe o delineamento de instrumento de controle e lançou o esboço para as redações normativas ora vigentes, suscitando desde então seu caráter de excepcionalidade, em razão de determinados fatos, chamados atualmente "fatos ensejadores de tomada de contas especial". Assim, deixou consignado:
"Art. 84. Quando se verificar que determinada conta não foi prestada, ou que ocorreu desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte prejuízo para a Fazenda Pública, as autoridades administrativas, sob pena de co-responsabilidade e sem embargo dos procedimentos disciplinares, deverão tomar imediatas providência para assegurar o respectivo ressarcimento e instaurar a tomada de contas, fazendo-se as comunicações a respeito ao Tribunal de Contas. ".
A exemplo da Constituição de 1967(6), e do Decreto-Lei 200/67, a Constituição Federal de 1988 não menciona especificamente a tomada de contas especial. No entanto, em seu art. 71 a Carta Magna, ao fixar a competência do Tribunal de Contas da União, assentou:
" Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
(........................................)
II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da Administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário."
No Distrito Federal a Lei Orgânica reproduz quase que na integralidade a letra do inciso I, art. 70 da CF/88 em seu art. 78, inciso II, alínea "a".
A Lei Complementar Distrital n.º 01 de 9 de maio de 1994(7), bem mais detalhada em relação ao assunto, no art. 9º, caput, deu o seguinte tratamento:
"Art. 9º Diante da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação dos recursos repassados pelo Distrito Federal, na forma prevista no inciso VI do art 6º desta Lei, da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências, com vista à instauração de tomada de contas especial, para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano." (destacou-se).
Em razão da inexistência de outra norma que adequadamente tratasse o tema, o Regimento Interno do Tribunal de Contas do Distrito Federal, aprovado pela Resolução n.º 38 de 30 de outubro de 1990, artigos 152 a 158, equivocadamente(8), durante anos, norteou os procedimentos em sede de tomada de contas especial.
Felizmente, em 1998, com a edição da Resolução n.º 102 de 15 de julho, ora vigente, exsurgiu o bom senso e fez-se presente a boa técnica, dando-se início a uma nova fase.
2.DEFINIÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL -TCE
Como afirma Orlando Teixeira da Costa "A maneira mais concisa de conceituar é definir. Mas, definir, é a maneira mais difícil de conceituar, pois a definição é um conceito sintetizado e a síntese não é fácil de se fazer." (9).
Anualmente, os gestores dos órgãos e entidades da Administração Pública devem prestar contas dos atos praticados. Assim, por intermédio das chamadas Prestações e Tomadas de Contas Anuais, o fazem.
O Tribunal de Contas do Distrito Federal, cumprindo mandamento constitucional julga as contas dos administradores e responsáveis por dinheiros, bens de valores públicos, apreciando-as em periodicidade anual. Ocorre que há determinados eventos que, dadas as peculiaridades, requerem celeridade de atuação e intervenção imediata dos órgãos de controle e devem desencadear a apreciação extemporânea dos atos praticados na gestão da coisa pública, de forma a concorrer, tanto para o controle administrativo(10), à luz do princípio da autotutela, quanto para recomposição de danos porventura causados. Nesse sentido, como foi visto no Capítulo 1, lei complementar distrital criou as chamadas tomadas de contas especiais, que recebem esta denominação exatamente pelo fato de serem procedimentos de exceção à regra da periodicidade anual das tomadas e prestações ordinárias de contas.
A Instrução Normativa-TCU n.º 13 de 4 de dezembro de 1996, em seu art. 1º, define: "Tomada de contas especial é o processo devidamente formalizado, dotado de rito próprio, que objetiva apurar a responsabilidade daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao Erário" (destaque). Com sabedoria, a Resolução n.º 102/98-TCDF não se aventurou a definir a TCE.
Como se observa, a definição consignada pela I.N n.º 13/96 tratou a tomada de contas especial de maneira estática, denominando-a "processo". Cabe obtemperar, nesse sentido, que, na lição do professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes trata-se de um equívoco. Ao afastar a hipótese de tratá-la como simples procedimento, o doutrinador revela a carência de técnica dos que pretendem caracterizá-la meramente como "processo": "Também seria incorreto considerá-la, em toda sua extensão, como processo (...)"(11). A doutrina dominante concebe a tomada de contas especial sob duas fases, a interna, dita procedimento, a qual, comparável, no Direito Penal, ao Inquérito Policial, é objeto deste estudo; e a externa, propriamente chamada de processo.
Outra questão de relevante valor jurídico diz respeito à utilização, pela I.N n.º 13/96, da mesma redação utilizada pelo inciso II, art. 71, da CF/88, ao qual já se fez referência(12). Tal opção faz revelar a tomada de contas especial, exclusivamente, como instrumento de apuração de responsabilidade civil. Como se verá no capítulo próprio, não é essa a melhor exegese. De antemão, porém, sem pretender adiantar as explanações deste trabalho acerca da natureza jurídica da tomada de contas especial(13), é importante enfatizar que o próprio Tribunal de Contas da União, em seu "Manual de Instrução de Processos de Tomada de Contas Especial", aprovado pela Portaria n.º 284, de 27 de maio de 1998, fixou no item 2.2.2, que trata da "Proposta de Mérito" para julgamento das contas, o que segue:
" No que se refere ao mérito, o encaminhamento da TCE poderá envolver propostas no sentido de que as contas nela contidas sejam:
(..........................)
- julgadas regulares com ressalva (destaque no original), dando-se quitação ao(s) responsáveis (...), quando:
- se considerar que as alegações de defesa ou as razões de justificativa apresentadas foram suficientes para elidir as irregularidades e que as contas evidenciam apenas impropriedade(s) de natureza formal, de que não resultou(aram) dano(s) ao Erário (artigos 1º, inciso I, 16, inciso II, 18, e 23, inciso II, da Lei 8.443/92); (...). ". (destacou-se).
Descartada a hipótese de dano, pois, afastada estará a responsabilidade civil, por ausência de um dos seus requisitos essenciais(14).
Destarte, sem compromisso do rigor necessário para elaboração do texto normativo, cabe arriscar uma definição que melhor ampare o alcance que se pretende dar à tomada de contas especial: TCE é um instrumento de rito singular utilizado pela Administração Pública para verificar, à luz dos princípios pertinentes, a correta aplicação dos recursos públicos, bem como apurar a responsabilidade civil de todos aqueles que, quer pelo exercício de suas funções ou cargos, quer em razão da gestão de recursos do erário, tem o dever de prestar contas
3.OBJETIVO DO PROCEDIMENTO TOMADOR
Como instrumento de controle, o objetivo principal da tomada de contas especial não é outro senão o de proporcionar a autotutela administrativa, sendo esta, na lição de Diogenes Gasparini, fundamento daquele(15). Para melhor situar o tema é conveniente fazer referência ao conceito de controle consignado pelo mestre em referência: "é a atribuição de vigilância, orientação e correção de certo órgão ou agente público sobre a atuação de outro ou de sua própria atuação, visando confirmá-la ou desfazê-la, conforme seja ou não legal, conveniente, oportuna e eficiente"(16). Isso significa dizer que por meio da TCE a Administração Pública tem a oportunidade de visualizar os atos irregulares praticados e redirecionar a gestão à luz dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, conforme art. 37 da Constituição Federal. Infelizmente, o procedimento não é visto dessa forma pela maioria dos gestores, que o tem como meio de punição e, muitas vezes de mera pressão política, como se a isso se prestasse. Compreendem os menos afeiçoados ao tema, que a tomada de contas especial é simplesmente um veículo utilizado para fazer chegar as irregularidades ao Órgão de Controle Externo, sem perceber que, antes de qualquer coisa, é instrumento fabuloso de controle que, se adequadamente utilizado, permite ao Administrador Público manter sobre suas rédeas a gestão, de forma que, além de fazer reparar os danos porventura causados; evita reincidências e dá transparência a sua administração.
4.PRINCÍPIOS JURÍDICOS APLICÁVEIS
Como o próprio nome esclarece, princípio quer dizer começo. Vem do latim principium, e no sentido vulgar exprime o instante em que as pessoas ou coisas começam a existir. Em acepção jurídica, segundo De Plácido e Silva(17), princípios significam normas elementares ou requisitos primordiais instituídos como base, como alicerce de alguma coisa, revelando o conjunto de regras ou preceitos que se fixaram para servir de norma a toda espécie de ação jurídica, traçando a conduta a ser tida em qualquer operação jurídica.
Como assevera Hans Kelsen(18), "os princípios partem de estudo empírico sobre fatos e atos ocorridos ou potencialmente verificáveis -ser-, portanto possuindo caráter privilegiado. Já a ciência do Direito debruça-se à análise da norma, correspondente ao fenômeno do dever-ser". Lançam, assim, o norte para a elaboração das normas; sendo, portanto, essenciais para seu perfeito entendimento.
Logo, compreender adequadamente os princípios aplicáveis às tomadas de contas especiais, significa evitar, antes de mais nada, a interpretação equivocada das normas que foram geradas à sua luz.
São princípios aplicáveis às tomadas de contas especiais:
a) Princípio da Legalidade: enquanto o particular pode fazer tudo aquilo que a lei não proíbe, ao Administrador Público somente é lícito executar o que lei especifica. Os motivos determinantes do procedimento tomada de contas estão expressamente definidos no art. 9º, caput, da Lei Complementar n.º 01/94, o que torna a TCE o devido processo legal para proceder à apuração das circunstâncias, quando incidente um ou mais fatos ensejadores.
Deve ser observado durante todo o procedimento de tomada de contas especial, intrinsecamente, na instauração e formalização do procedimento, e extrinsecamente, na análise dos atos e fatos inquinados.
É importante cotejar nesse momento o chamado poder discricionário para enfatizar que:
"Os atos administrativos praticados em desconformidade com a lei são viciados e configuram abuso ou desvio de poder. O administrador não age porque quer, mas porque deve e assim dispõe o interesse público. Seguindo essa linha de raciocínio, conclui-se que o ato administrativo, ainda que discricionário, permite liberdade dentro da lei. Se vinculado o ato, a porção de discricionariedade é restrita. O ato administrativo discricionário opõe-se visceralmente ao ato arbitrário. Neste, o agente administrativo viola, atinge a lei. O ato arbitrário é repudiado pelo direito e sua nulidade deve ser declarada (...)"(19).(destacou-se);
b) Princípio da Oficialidade: ao Poder Público incumbe o dever de dar andamento ao procedimento de tomada de contas especial, independentemente de provocação, quer iniciando o processo, quer dando-lhe seqüência. Se faz presente no art. 9º da Lei Complementar n.º 01/94 e no art. 1º da Resolução n.º 102/98-TCDF;
c) Princípio do Informalismo moderado: encerra o abrandamento das formalidades usuais, observada, no entanto, a forma prescrita em lei. Vem expresso nos artigos 12 e 14 da Resolução n.º 102/98-TCDF e, também no § 2º, art. 2º da Emenda Regimental-TCDF n.º 01 de 2 de julho de 1998;
d) Princípio da Publicidade: sempre que necessário, os atos praticados em sede de tomada de contas especial devem ser devidamente publicados no Diário Oficial do Distrito Federal, bastando, em determinadas ocasiões dá-se ciência de sua execução aos interessados. Quanto à necessidade de publicação do ato de instauração do procedimento tomador, cabe referenciar o Capítulo 7 deste trabalho;
e) Princípio da Verdade Material: ao contrário do processo civil e semelhantemente ao processo penal, na tomada de contas especial deve ser perseguida pelos executores do procedimento e por seus Analistas a verdade real dos fatos e não a formal. Isso equivale dizer que, nem sempre, as provas dos autos demonstram as circunstâncias havidas. Incumbe aos executores dos procedimento (comissão tomadora) buscar robustecer as provas de maneira a evidenciar os fatos. Incumbe aos "Analistas de Controle Interno" avaliar as provas, de forma a checar a coerência da conclusão da comissão tomadora, requerendo maiores informações quando necessário, mediante propostas de diligências e inspeções para que se possa trazer aos autos elementos probantes capazes de reforçar ou, se for o caso, refutar a tese apresentada;
f) Princípio da Economia Processual: está intimamente relacionado aos Princípios da Verdade Material, do Informalismo Moderado, da Razoabilidade e, também, da Razão Suficiente Ab-rogável. Dada essa relação observa-se que sua importância para o procedimento tomador reside especialmente no fato da possibilidade de evitar a instauração de tomada de contas especial, conforme expresso no § 3º, art. 1º da Resolução n.º 102/98-TCDF, harmonizando-se com os demais dispositivos da norma e com o § 2º, art. 2º da Emenda Regimental-TCDF n.º 01/98 que assim especifica: "Na ocorrência de perda, extravio ou outra irregularidade em que não fique caracterizada má-fé de quem lhe deu causa e se o dano for imediatamente ressarcido, a autoridade administrativa competente deve, em sua tomada ou prestação de contas anual, comunicar o fato ao Tribunal, dispensando-se a formalização da tomada de contas especial.";
g) Princípio da Razoabilidade: possui estreita ligação com o Princípio da Eficiência, vez que "proteja valor que se manifesta na dimensão do resultado"(20). Segundo Maria
Sylvia Zanella Di Pietro(21) "razoabilidade exige, pois, proporcionalidade entre os meios de que se utilize a Administração e os fins que ela tem que alcançar". Assim, o referido princípio foi expresso pela norma nos termos do art. 12 da Resolução n.º 102/98-TCDF: "Nas tomadas de contas cujo valor de apuração seja inferior à quantia fixada conforme o § 2º do art. 9º da Lei Complementar n.º 1/94, o órgão ou entidade deverá se utilizar de procedimentos sumários e econômicos de apuração de responsabilidade,(...)". O custo do procedimento tomador não deve se revelar superior ao dano havido, por esse motivo foi adotado pela Corte de Contas do Distrito Federal o chamado valor de alçada o qual mereceu atenção especial no Capítulo 11
h) Princípio da Gratuidade: compreende o professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes(22) que: "açambarcando esse princípio, descabe na TCE transferir para servidores ou envolvidos em geral, o ônus dos seguintes procedimentos: a) perícias, avaliações em geral; b) ônus da tradução de documentos em língua estrangeira; c) despesas com publicação de editais e avisos pela imprensa; d) traslados de peças ou documentos; e) passagem, estada ou diária de servidores ou auxiliares; f) honorários da sucumbência.".
i) Princípio do Contraditório de da Ampla Defesa: deve ser observado essencialmente na fase externa da tomada de contas especial, haja vista que, somente nela, formar-se-á o processo, dando azo à lide; mas está presente na fase interna, por força do art. 12 da Resolução n.º 102/98-TCDF. A Constituição Federal de 1988 previu o Contraditório e a Ampla Defesa em um único dispositivo, art. 5º, LV. Aquele, segundo Ada Pellegrini Grinover, indica a atuação de garantia fundamental da justiça, consubstanciada na audiência bilateral. Assim, o juiz, "por força de seu dever de imparcialidade, coloca-se entre as partes, mas equidistante delas: ouvindo uma, não pode deixar de ouvir a outra; somente assim se dará a ambas a possibilidade de expor suas razões, de apresentar provas, de influir sobre o convencimento do juiz."(23). Esse, (Ampla Defesa), é impulsionado por aquele, que o possibilita, mantendo, ambos, íntimo liame.
j) Princípio da Proteção ao erário: conforme art. 37, § 5º da Constituição Federal, são imprescritíveis as ações de ressarcimento dos danos causados à Fazenda Pública. O professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes(24), manifesta-se consignando acerca do princípio o seguinte entendimento:
" Enquanto que nos processos em geral há uma acusação direta a alguém ou uma lide entre determinadas pessoas, no processo de TCE a relação jurídica que se desenvolve liga o dano (fato) ao dever de recompor o erário. Iniciada a apuração envolvendo um servidor, não haverá qualquer nulidade se, verificado o envolvimento de outros, a comissão der continuidade às apurações em relação aos novos agentes. De igual modo, se o Tribunal de Contas isentar um servidor por ausência de responsabilidade provada na defesa, sem negar o fato gerador do dano ao erário, pode e deve a Administração dar continuidade às apurações.".
l) Princípio da Razão Suficiente Ab-rogável: Segundo De Plácido e Silva ab-rogar significa, na linguagem jurídica, tornar nulo ou sem efeito um ato anterior(25). Aqui evidencia as circunstâncias em que deixa de existir no mundo jurídico a causa ensejadora da tomada de contas especial. Assim, ocorre a integral perda do objeto da apuração. Assim, se há dano e posterior ressarcimento, não mais existe o motivo determinante da instauração; " se o agente foi omisso no dever de prestar contas, dando causa à instauração da TCE, a prestação de contas inibe o prosseguimento do processo (...) permanecendo, contudo, a possibilidade de apenação pela extemporaneidade da prática do ato."(26).
O citado princípio deve ser observado antes e durante as apurações em sede de tomada de contas especial. A Resolução n.º 102/98 tratou de consagrá-lo em dois momentos: em seu art. 1º, § 3º, dando à autoridade prazo improrrogável para adotar providências objetivando regularizar a situação ou reparar o dano e também no art. 13, como será visto no Capítulo 12;
m) Princípio da Indisponibilidade: os bens, direitos, interesses e serviços públicos não estão à livre disposição dos órgãos públicos. A eles, cabe curá-los. O agente público é mero gestor da res do Estado, por isso, não cabe a ele transigir acerca de valores sobre os quais o Estado seja credor em função de atos ilícitos praticados. Daí decorre a obrigatoriedade de instauração de tomada de contas especial e a impossibilidade de transigir acerca do patrimônio.
5. NATUREZA JURÍDICA DO PROCEDIMENTO APURATÓRIO EM SEDE DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL
O Professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, ao referir-se ao objetivo da tomada de contas especial destaca:
"O objetivo da Tomada de Contas Especial é apurar responsabilidade por omissão ou irregularidade no dever de prestar contas ou por dano causado ao erário; certificar a regularidade ou irregularidade das contas e identificar, no âmbito da Administração Pública, lato sensu, o agente público responsável por:
- omissão no dever de prestar contas;
- prestar contas de forma irregular;
- dano causado ao erário. "(27) (destacou-se).
Como se observa, o Mestre deu relevo a três situações distintas: 1) responsabilidade por omissão no dever de prestar contas; 2) responsabilidade por irregularidade na prestação de contas; 3) responsabilidade por dano causado ao erário.
Osvaldo Cipriano da Silva Filho afirma:
" A Tomada de Contas Especial é o instrumento utilizado pela Administração Pública para reparar o dano causado ao Erário pelo agente público. A sua instauração só se dá quando existir prejuízo ou, pelo menos, indício de tal ocorrência."(28). O citado doutrinador, ao desenvolver a tese de que a tomada de contas especial tem por objetivo "1) buscar a reparação do dano (reponsabilidade civil; e 2) julgar as contas (conduta do agente público) daqueles que deram causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário ou se omitiram do dever de prestar contas da comprovação da aplicação dos recursos públicos repassados."(29), acrescenta:
" (...) a fase de instauração nada mais é do que um procedimento para apuração da responsabilidade civil que, por circunstâncias específicas desse procedimento sistematizado (apurar os fatos, quantificar o dano e identificar o responsável), leva à tomada de Contas do agente público que lesou o Erário, no momento em que se estabelece o nexo causal (causa/efeito)."(30) (destacou-se).
Em artigo publicado na Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal, Caio César Alves Tibúrcio Silva e Márcio de Almeida Saraiva, quanto à tomada de contas especial, enfatizam:
"(...) é aplicável para apurar os fatos, indicar responsáveis e quantificar prejuízos ocorridos, tanto em órgãos (Administração direta) como em entidades (Administração indireta). Portanto, não se trata especificamente de contas de determinado cidadão, mas sim de desvendar os fatos, mensurar os prejuízos e fazer fluir do procedimento formal de apuração o responsável ou responsáveis pelo evento danoso."(31). (destacou-se).
Arrematam os supracitados autores: "A instauração de processo de TCE não fica ao alvedrio do administrador, é obrigatória e imediata (art. 9º da Lei Orgânica do TCDF – LOTCDF, Lei Complementar n.º 1/94), iniciando-se quando a autoridade administrativa, no âmbito de sua competência, tomar conhecimento da existência de prejuízo ao Erário ou da omissão no dever de prestar contas"(32)
Já o Ministério Público junto do Tribunal de Contas do Distrito Federal, por intermédio da Dra. Márcia Ferreira Cunha Farias manifestou-se diligentemente, enfrentando o tema, no sentido de que:
" Em Direito, a responsabilidade triparte-se em civil, penal e administrativa. São distintas e podem originar do mesmo fato, culminando em penas também distintas. Não é administrativa a responsabilidade perante a Corte de Contas apurada; essa só se verifica no âmbito da própria Administração, por procedimentos próprios e extrajudiciais, como o processo administrativo disciplinar (Lei nº 8.112/90). Tampouco, é evidente, pode-se apurar responsabilidade penal em Tribunal de Contas. Essa só se apura em juízo, sendo a pena aplicada por meio de sanções previstas no Código Penal e legislação extravagante. Não sendo nem penal, nem administrativa a responsabilidade perante o controle externo, verifica-se ser considerada civil." (33). (destacou-se).
Acrescenta, ainda, a ilustre Procuradora: " A responsabilidade perante o controle externo resulta de ato ilícito que cause dano ao Poder Público (...)"(34). (destacou-se).A questão que ora se insurge tem grande relevância para o entendimento adequado do tema e passa, necessariamente, pela compreensão apropriada dos fatos ensejadores de tomada de contas especial expressos pelo art. 9º, da Lei Complementar n.º 01/94(35) e reproduzidos pelo art. 1º, da Resolução n º 102/98-TCDF, e, também, da responsabilidade civil subjetiva.
Como se verá adiante, são três os requisitos essenciais da responsabilidade civil subjetiva, expressos no art. 159 do Código Civil Brasileiro:
1) a conduta antijurídica dolosa ou culposa, comissiva ou omissiva;
2) a existência de dano a um bem jurídico material, imaterial de natureza patrimonial ou não-patrimonial; e
3) o nexo de causalidade entre o primeiro e o segundo.
Segundo o magistério de Sergio Cavalieri Filho: "(...) a partir do momento em que alguém, mediante conduta culposa, viola direito de outrem e causa-lhe dano, está-se diante de um ato ilícito, e deste ato deflui o inexorável dever de indenizar."(36). O Ilustre Desembargador afirma, na seqüência: "A ilicitude, como sinônimo de violação de um dever jurídico, transgressão de um comando geral, é mais ampla e coloca-se no plano abstrato, sendo necessário apurar, para gerar a obrigação de indenizar, se concretamente essa violação deu causa a um dano. Pode haver ilicitude sem dano (conduta culposa e até dolosa que não chega a causar prejuízo a outrem) e dano sem ilicitude (...)."(37). (destacou-se).
Logo, observa-se que não é todo ato ilícito(38) que gera o dever de reparar, porquanto nem todo ato ilícito causa danos. No caso da responsabilidade civil de quem esteja jungido ao dever de prestar contas, servidor público ou não, o dano deve ser patrimonial, excluindo-se, pois, o chamado dano moral que também pode ser objeto de reparação, segundo a regra do CC. Além disso, o dano patrimonial deve ser mediata ou imediatamente causado à Administração Pública.
Uma observação mais acurada dos fatos ensejadores de tomada de contas especial, assim como foram enumerados pela lei, revela que nem todos levam, necessariamente, à ocorrência de um dano patrimonial, ainda que a essência da apuração vise, na maioria dos casos, à certificação dessa ocorrência.
Na hipótese de "omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação dos recursos repassados pelo Distrito Federal, (...) da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos"(39); o dano poderá ou não se materializar. Mesmo assim - diante da ocorrência do fato motivador expresso em lei - a instauração de tomada de contas especial é obrigatória, à luz dos princípios da legalidade e da indisponibilidade.
Em quaisquer hipóteses, o que, em primeira análise, importa à Administração Pública é a existência ou não do dano, do qual pretende ver-se ressarcida. Porém, em razão da necessária observância dos princípios que norteiam sua atuação, tem por inevitável a instauração de tomada de contas especial, em todos os casos que a lei taxativamente enumera, ainda que não se caracterize o dano. Por intermédio do procedimento tomador verificam-se, além da existência do dano, o atendimento aos requisitos dos atos praticados, a culpabilidade do agente, a tipificação das condutas irregulares praticadas, dentre outros, possibilitando à Corte Julgadora a manifestação adequada acerca das contas, de forma que, em cada caso, provoque, a apreciação, os efeitos pertinentes.
Assim, é natural a conclusão de que, não havendo dano, ausente está um dos requisitos necessários à caracterização da responsabilidade civil. Donde se deduz que nem todos os fatos ensejadores de tomada de contas especial circunscrevem-se no âmbito da responsabilidade civil. Tão-somente aqueles dos quais se insurja a existência de danos. Não se inserindo a apuração na seara da responsabilidade civil, há de se indagar, então, qual é a sua natureza. Se dela não decorre, necessariamente, um dano, e, mesmo assim, deve ser levada a efeito e concluída, objetiva, antes de mais nada, verificar a exação dos atos praticados à luz das normas específicas vigentes e dos princípios da Administração Pública, consagrados no art. 37 da Constituição Federal, uma vez que incumbe aos órgãos de controle, na forma do art. 70 a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receita. Dessa forma, nesse caso em particular, a apuração em sede de tomada de contas especial tem natureza investigatória e de correção de conduta, não se circunscrevendo no campo da responsabilidade civil. Mas, ainda assim, é atividade sob a jurisdição dos Órgãos de Controle e a eles interessam. Se no decorrer dos trabalhos apuratórios, porém, o dano subjacente se aflora, presentes os demais elementos, tem-se completo o rol de requisitos da responsabilidade civil.
Em resumo, não se pode afirmar que a tomada de contas especial seja invariavelmente um procedimento de apuração de responsabilidade civil de quem esteja obrigado a prestar contas, entretanto, uma vez instaurada nos estritos termos da lei e atendidos os requisitos necessários, é o devido processo legal para que se proceda a essa investigação.
Mais uma vez se deve referenciar a escorreita manifestação da Dra. Márcia Ferreira no Processo n.º 7336/3-TCDF ao afirmar que: "Não sendo nem penal, nem administrativa a responsabilidade perante o controle externo, verifica-se ser considerada civil"(40). De fato, a responsabilidade perante o controle externo é civil, vez que, como afirma o Mestre Hely Lopes Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro(41), "a administrativa decorre da situação estatutária e a penal está prevista no respectivo Código (...)". Entretanto, quando apreciar uma tomada de contas especial, como já enfatizado, nem sempre o Tribunal de Contas estará julgando a responsabilidade civil, haja vista que, sequer o tema analisado estará inserto nesse recinto.
No Distrito Federal, quando a apuração de tomada de contas especial, na fase interna, de imediato afastar a hipótese de prejuízo, repelindo assim um dos requisitos essenciais da responsabilidade civil, encerra-se o procedimento por perda de objeto, fazendo-se registrar o ocorrido em demonstrativo a ser anexado à pertinente tomada ou prestação de contas anual. A Emenda Regimental n.º 01/98-TCDF, em seu § 2º, art. 2º, diga-se de passagem, afastou a necessidade da própria instauração de tomada de contas especial quando o dano for imediatamente ressarcido e não ficar caracterizada má-fé do agente causador:
"§ 2º Na ocorrência de perda, extravio ou outra irregularidade em que não fique caracterizada má-fé de quem lhe deu causa e se o dano for imediatamente ressarcido, a autoridade administrativa competente deve, em sua tomada ou prestação de contas anual, comunicar o fato ao Tribunal, dispensando-se a formalização da tomada de contas especial."
Tal encaminhamento merece ressalvas, vez que a inexistência de dano afasta a responsabilidade civil, não a instauração e, menos ainda, deveria afastar a apreciação do procedimento tomador pela Corte de Contas. Seria, pois, incoerente que a lei determinasse a instauração nas hipóteses por ela elencadas, inclusive sem que configuração de dano, e não determinasse a apreciação do procedimento nesse caso. É exatamente por esse motivo que a própria Lei Complementar n.º 01/94, em seu art. 17, determina o julgamento pela irregularidade das contas nos seguintes casos, sem referir-se a danos: a) omissão no dever de prestar contas; b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial; c) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.
5.1 Aspectos gerais sobre a responsabilidade civil
Por Diogenes Gasparini, in Direito Administrativo:
"A responsabilidade civil do servidor público é a que decorre da prática ou da omissão, dolosa ou culposa, de atos e fatos que lhe são atribuídos e que causaram um dano à entidade a que se liga ou a terceiro. É, assim, essencial para sua caracterização que o comportamento desse servidor seja doloso ou culposo e determinante do dano patrimonial causado à entidade a que está vinculado ou a terceiro. Sem tal comportamento e sem a ocorrência do dano não se pode falar em responsabilidade civil. Não se trata, pois, de responsabilidade objetiva. É a aplicação do disposto no art. 159 do Código Civil.
Os conceitos de culpa ou dolo são os do Direito Privado. O servidor público atua com culpa quando age com imprudência, imperícia, negligência ou imprevisão e causa prejuízo a alguém. O servidor público atua com dolo quanto conscientemente pratica um ato que sabe ser contrário ao Direito. Para distinguir uma de outra dessas condutas, Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo, cit,.p. 419) lança mão do seguinte exemplo: " se um motorista, propositadamente, atropelar um transeunte, desejando matar ou ferir, cometerá um crime doloso; se o mesmo transeunte, sem o querer, mas com imprudência, terá cometido um crime culposo".
A responsabilidade civil é independente das suas congêneres, de sorte que deve ser apurada, ainda que haja sentença criminal absolutória, sempre que na esfera penal não tiver sido categoricamente reconhecida a inexistência material do fato (art. 66 CPP). Igualmente dever ser apurada dita responsabilidade, não obstante tenha sido determinado o arquivamento do inquérito ou das peças de informação, julgada extinta a punibilidade, ou declarada que o fato imputado não constitui crime (art. 67 CPP). Por outro lado, não há que se cogitar de responsabilidade civil quando a sentença penal reconhecer ter sido o ato praticado em estado de necessidade, em legítima defesa, no estrito cumprimento do dever legal ou no exercício regular de direito. Nessas hipóteses a sentença penal faz coisa julgada no civil (art. 65 do CPP). Por fim, não cabe, por evidente, falar nessa espécie de responsabilidade se ficar comprovado no juízo criminal que o servidor não foi o autor dos fatos que foram imputados.
Tal responsabilidade é apurada na forma do Código Civil e perante o Poder Judiciário. Embora possa ser assim, na maioria das vezes é apurada no âmbito administrativo, mediante o competente processo administrativo, em que se deve dar aos servidor público acusado amplo direito de defesa, consoante exige o inciso LV do art. 5º da Constituição Federal. Apurada a responsabilidade e fixado o valor da indenização, toca ao servidor o pagamento, que pode ser satisfeito de uma só vez, ou em parcelas descontadas mensalmente dos seus vencimento, se dessa forma estiver previsto em lei, e segundo um percentual máximo, também fixado em lei. Se assim não for, o desconto só é possível se com ele o servidor concordar. Observe-se que a entidade com o direito de ser integralmente ressarcida, em face do princípio da indisponibilidade, não pode liberar o servidor público dessa obrigação. Ademais, deve-se atentar que as ações de ressarcimento são imprescritíveis, consoante estabelece o § 5º do art. 37 da Constituição Federal. A liberação, não obstante esses princípios e regras, é possível se a comandá-la existir interesse público devidamente justificado e for precedida de autorização legislativa. (...)"(42). (destacou-se).
Como se constata, o autor acima referido tratou unicamente da responsabilidade civil de servidor público. No entanto, é necessário enfatizar que não são esses apenas que estão sob a jurisdição das Cortes de Contas e portanto sujeitos à apuração de responsabilidade civil perante o Controle Externo. A Constituição Federal em seu art. 70 esclarece:
"Art. 70 - a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome dela, assuma obrigações de natureza pecuniária.". (destacou-se).
Logo, não são apenas os servidores públicos que estão obrigados ao dever de prestar contas e sujeitos, portanto, à apuração de responsabilidade civil por meio da tomada de contas especial. Qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos pelos quais responda o Estado ou que, em nome dele, assuma obrigações de natureza pecuniária, também está. Como se verá no capítulo próprio, são elas as pessoas legitimadas para figurar no "pólo passivo" da tomada de conta especial, além daqueles que, apesar de não atenderem às condições citadas, agirem como co-autores, em conluiu com servidor público ( Princípio da Universalidade do Juízo) (43).
5.1.1Requisitos da responsabilidade civil perante a Administração Pública
a) a conduta antijurídica comissiva ou omissiva: configura-se, segundo Ennecerus(44), pela realização intencional ou meramente previsível de um ato que tem como resultado a violação do ordenamento jurídico, caracterizada na contraposição do comportamento à determinação da norma. Deve-se, portanto, avaliar o elemento subjetivo da ação, a culpa (lato senso), abrangendo o dolo e a culpa estrito senso. Como assevera Caio Mário da Silva Pereira, citando Ruggiero(45) (Istituzioni, § 6º) "(...) a palavra culpa traz aqui um sentido amplo, abrangente de toda espécie de comportamento contrário a direito, seja intencional ou não, porém imputável por qualquer razão ao causador do dano. Essa concepção genérica da culpa - violação de uma obrigação preexistente - que confina com o dever geral negativo - não prejudicar a outrem (...)". Acrescenta ainda o renomado autor citando De Page(46): " (...) deve ser completada (...) por um elemento concreto positivado no ´erro de conduta´, e então a idéia se comporia em definitivo, dizendo-se que a culpa importa em um erro de conduta, que leva o indivíduo a lesar o direito alheio", no caso, um bem público.
I) Dolo: implica a infração consciente do dever preexistente (dolo direto) ou a infração da norma com a consciência do resultado (dolo eventual);
II) Culpa: diz respeito à violação do dever preexistente ou à infração da norma sem consciência de causar dano.
b) a existência de dano de natureza patrimonial: trata-se do prejuízo material experimentado pelo Estado; e
c) o nexo de causalidade entre o primeiro e o segundo: refere-se ao liame entre o resultado danoso para o Estado e a conduta antijurídica praticada. Ou seja, diz respeito à necessidade de precisar-se que o dano decorre da conduta antijurídica, ou em termos negativos, que sem a verificação do comportamento contrário ao direito não haveria dano patrimonial para a Administração Pública.(47). Segundo Sergio Cavalieri Filho, o conceito de nexo causal "não é jurídico; decorre das leis naturais. É vínculo, a ligação ou relação de causa e efeito entre a conduta e o resultado." (48)
5.2O ato ilícito em sede de tomada de contas especial
A conduta humana pode ser obediente ou não à ordem jurídica. Nesse sentido, abrem-se duas opções para o indivíduo: conformar-se com a lei, agindo nos termos de suas prescrições, ou desobedecê-la. Se age conforme a lei, prática atos jurídicos, jurígenos, se não, pratica atos ilícitos. Caio Mario da Silva Pereira, in Instituições de Direito Civil, esclarece: "O indivíduo, na sua conduta anti-social, pode agir intencionalmente ou não; pode proceder por comissão ou por omissão; pode ser apenas descuidado ou imprudente. Não importa."(49)
Maria Helena Diniz acrescenta:
"é praticado em desacordo com a ordem jurídica, violando direito subjetivo individual. Causa dano a outrem, criando o dever de repará-lo. Logo, produz efeito jurídico, só que este não é desejado pelo agente, mas imposto pela lei." (50)
Em sede de TCE, são elementos essenciais do ato ilícito,: a) conduta, intencional ou meramente previsível de um resultado exterior (ação ou omissão voluntária, negligência, imprudência ou imperícia); b) violação do ordenamento jurídico, caracterizada pela contraposição do comportamento à determinação de uma norma; c) a imputabilidade, ou seja, a atribuição do resultado antijurídico à consciência do agente; d) a penetração da conduta na esfera jurídica alheia, pois, enquanto permanecer inócua, desmerece a atenção do direito.(51)
A conseqüência jurídica do ato ilícito não é querida, é determinada pela lei. É a obrigação de reparar.
Há atos, porém, que, embora à primeira vista configurem um ilícito civil, a própria lei se encarrega de retirar-lhes essa qualidade. Assim, esses atos, quando praticados, inobstante serem causadores de danos a alguém, excluem o dever de reparar, porquanto encerram um legítimo motivo e rompem o liame de causalidade. São chamados de excludentes de responsabilidade. São eles(52): a) legítima defesa; b) exercício regular de um direito reconhecido; c) estado de necessidade; d) culpa exclusiva da vítima, e) o fato de terceiro; f) a cláusula de não indenizar.
São também considerados excludentes da responsabilidade civil: a) caso fortuito; e b) força maior.
6. A RESOLUÇÃO N.º 102, DE 15 DE JULHO DE 1998
É de suma importância que, antes de invadir de vez os meandros do tema proposto, suscite-se acerca da natureza da norma que trata do assunto no Distrito Federal. Trata-se da Resolução n.º 102 de 15 de julho de 1998. Norma de iniciativa da Corte de Contas do Distrito Federal que, baseando-se no poder regulamentar a ela conferido para expedir atos e instruções sobre matérias de suas atribuições e sobre a organização dos processos que lhe devam ser submetidos, obrigando seu cumprimento, sob pena de responsabilidade; e com fulcro no art. 3º, da Lei Complementar n.º 01/94, pretendeu orientar os Administradores Públicos do Poder Executivo e Legislativo quanto ao procedimento de tomada de contas especial.
Como seu próprio preâmbulo fez questão de ressaltar, pautou-se a norma nos princípios da racionalidade administrativa e da economia processual, os quais serão melhor visualizados por ocasião da análise dos dispositivos que a integram.
Na lição de Hely Lopes Meirelles, Resoluções são :
" Atos normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo (...) ou pelos presidentes de tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matéria de sua competência específica.
(...)são sempre atos inferiores ao regulamento e ao regimento, não podendo invocá-los ou contrariá-los, mas unicamente complementá-los e explicá-los. Seus efeitos podem ser internos ou externos, conforme o campo de atuação da norma ou os destinatários da providência concreta." (53)
O art. 3º da Lei Complementar n.º 01/94 assim estabelece:
"Ao Tribunal de Contas, no âmbito de sua competência e jurisdição, assiste o poder de normatizar, podendo, em conseqüência, expedir atos e instruções sobre matéria de suas atribuições e sobre a organização dos processos que lhe devam ser submetidos, obrigando ao seu cumprimento, sob pena de responsabilidade."
A Resolução n.º 102/98-TCDF é um instrumento de significativa importância no âmbito da Administração Pública Distrital. Arrojadamente tratou de disciplinar matérias polêmicas e organizar o procedimento de tomada de contas especial, levando em conta os princípios a ele inerentes, ao passo em que formalizou adequadamente toda a fase interna(54) da tomada de contas especial, tratando de extirpar o formalismo exagerado e pouco econômico que outrora permeava o procedimento tomador e orientando minuciosamente o agente público no que concerne ao assunto.
Veio, ao lado da Emenda Regimental -TCDF n.º 01 de 02 de julho de 1998(55), tratar da questão relativa ao valor de alçada para apreciação de processos pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, determinando procedimentos sumários de apuração de responsabilidade, para montantes inferiores a ele, sem encaminhamento ordinário do procedimento à Corte julgadora. Seguindo orientação jurisprudencial e doutrinária, enfrentou o tema relativo à responsabilidade exclusiva de terceiros sem vínculos com a Administração Pública, determinando o encerramento das apurações, nesses casos. Além disso, integrou as normas esparsas e a jurisprudência mediante o instrumento adequado, uma vez que, antes, a legislação mais detalhada acerca do tema encontrava-se inserta no próprio regimento interno do Tribunal de Contas do Distrito Federal, como já enfatizou-se no Capítulo 1.
Sem dúvidas, encerrou um grande avanço, contribuindo sobremaneira para autocontrole da Administração Pública.
7. DA INSTAURAÇÃO DO PROCEDIMENTO TOMADOR
O mandamento para instauração de tomada de contas especial decorre de expressa disposição legal, mais precisamente do art. 9º da Lei Complementar n.º 01/94, ao qual já se fez referência, reproduzido de maneira mais analítica pelo art. 1º da Resolução n.º 102/98-TCDF, que deixou consignado:
"Art. 1º A autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá, observado o disposto no § 3º, imediatamente adotar providências com vistas à instauração de tomada de contas especial, para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano, diante da omissão no dever de prestar contas; da não comprovação da aplicação dos recursos concedidos na forma de suprimento de fundos ou transferidos pelo Distrito Federal mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, bem como a título de subvenção, auxílio ou contribuição; da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos; ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário."
De antemão é importante destacar os motivos determinantes de instauração de tomada de contas especial expressos na lei, os quais serão melhor detalhados na seqüência. São eles:
1. omissão no dever de prestar contas;
2.não comprovação da aplicação de recursos concedidos na forma de suprimentos de fundos;
3. não comprovação da aplicação de recursos transferidos pelo Distrito Federal mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres;
4. não comprovação da aplicação de recursos transferidos pelo Distrito Federal a título de subvenção, auxílio ou contribuição;
5. ocorrência de desfalque de dinheiros, bens ou valores públicos;
6. ocorrência de desvio de dinheiros, bens ou valores públicos; e
7. prática de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico que implique dano ao erário.
Instaurar uma tomada de contas especial significa dar uma ordem formal para que se inicie um procedimento apuratório no âmbito administrativo, em razão da ocorrência dos fatos ensejadores expressos na norma. Tal determinação, como se verá, deve materializar-se por meio de ato especifico da autoridade competente, observados determinados requisitos.
Deve-se atentar para o uso correto da linguagem técnica. É erro comum ver-se nos atos administrativos: "(...) instaurar comissão de tomada de contas especial". Instaura-se a tomada de contas especial ou o processo de tomada de contas especial, jamais a comissão de tomada de contas especial. Essa última será designada por meio do ato administrativo de instauração.
7.1Autoridade administrativa competente para instauração
Todo ato administrativo para ser perfeito e válido deve reunir determinados componentes. A competência é um deles. Os demais são, segundo Diogenes Gasparini(56): Finalidade, Forma, Conteúdo, Motivo, Objeto e Causa. São eles chamados de: Requisitos do Ato Administrativo.
Caio Tácito, in Teoria e Prática do Desvio do Poder, citando trabalho de sua própria autoria, assevera: "não é competente quem quer, mas quem pode, segundo a norma de direito"(57). O mesmo autor complementa: "A competência é, em suma, o elemento da capacidade que, a par da licitude do objeto e da forma completam a validade dos atos jurídicos em geral, tal como enunciado no art. 82 do Código Civil."(58) Assim, pode-se definir competência como o poder outorgado pela norma ao agente público para que ele, com vistas a alcançar determinado objetivo, pratique um ato administrativo.
Logo, em sede de tomada de contas especial não é diferente. Para dar início ao procedimento tomador é necessária a formalização de um ato administrativo denominado ato de instauração. O referido ato deve ser praticado por um agente público competente, à luz dos princípios do Direito Administrativo.
No Distrito Federal não há norma geral indicando os agentes competentes para instauração de tomada de contas especial. Normalmente tal atribuição vem consignada nos regimentos internos dos órgãos e entidades e recai sob a suas autoridades máximas. Nas Secretarias de Estado, o(a) Secretário(a); nas Sociedades de Economia Mista: O(A) Presidente; Nas Autarquias: O(A) Diretor(a) Geral, nas Administrações Regionais: O(A) Administrador(a), e assim por diante.
7.2A responsabilização solidária em razão da omissão no dever de instaurar a tomada de contas especial
A obrigação solidária está disciplinada pelo art. 896 do Código Civil Brasileiro.
Segundo Maria Helena Diniz(59), a obrigação solidária é aquela em que, havendo multiplicidade de credores ou de devedores, ou de um e outros, cada credor terá direito à totalidade da prestação, como se fosse o único credor, ou cada devedor estará obrigado pelo débito todo, como se fosse o único devedor.
O artigo retrocitado deixa claro que a solidariedade não se presume. Decorre da lei e da vontade das partes. Tal exigência advém do fato de que a solidariedade agrava a responsabilidade do devedor, que passará a ser obrigado pelo total da prestação. O credor poderá cobrar-lhe o total do débito. A solidariedade funciona, pois, como verdadeira garantia para defesa do crédito. No caso, um instrumento de proteção para Administração Pública.
Em sede de tomada de contas especial, por se estar tratando da prática de um ato ilícito, inicialmente pode-se vislumbrar a solidariedade no próprio Código Civil Brasileiro, em seu art. 1518 que estabelece a responsabilidade solidária dos autores do ato, se houver mais de um autor; e dos autores, cúmplices e pessoas especificadas no art. 1521, se for o caso.
Lembra o Mestre Jorge Ulisses Jacoby Fernandes(60) que, juntamente com a regra geral do Código Civil, devem ser observadas as normas relativas à atuação dos Tribunais de Contas. No Distrito Federal, a Lei Complementar n.º 01, de 9 de maio de 1994, art. 9º: "(...) a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências, com vista à instauração de tomada de contas especial, para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano. " (destacou-se).
Assim, a lei autoriza, como penalidade, a responsabilização solidária da autoridade competente quando houver omissão na instauração de tomada de contas especial. Esclarece ainda o professor Jacoby que a legislação, ao determinar a responsabilização pela omissão, " fez erigir um liame jurídico fictício entre o fato ilícito determinante da TCE e a omissão, também ilícita, no dever de instaurá-la."(61)
7.3O ato de instauração(62)
É erro comum iniciar-se o procedimento de tomada de contas especial sem um ato formal de instauração. O fato de o órgãos ou entidades possuírem comissões permanentes de tomada de contas especial não dispensa a formalização. O simples envio de um ofício ou de um processo de sindicância administrativa a um determinado setor, com a determinação de apuração em sede de tomada de contas especial não é suficiente para dar início ao procedimento.
O ato de instauração deve revestir-se das formalidades adequadas, sob pena de nulidade:
a)ser devidamente assinado por autoridade competente;
b)materializar-se por meio de um ato administrativo ordinatório (normalmente uma portaria ou decreto);
c)indicar os membros da comissão e seu presidente, nominando-os e indicando suas matrículas e cargos;
d)evidenciar o objeto das apurações, evitando, contudo, a utilização de termos ou informações que possam caracterizar prejulgamento; e
e)ser devidamente publicado pelo órgão de imprensa oficial.(63)
7.4A obrigatoriedade de publicação do ato de instauração
Via de regra o ato administrativo de instauração se externa por meio de uma Portaria ou Decreto (atos administrativos ordinatórios), e assim deve ser feito ainda que o órgão/entidade possua comissão permanente de tomada de contas especial.
O ato de instauração não prescinde da publicação pelo Órgão de Imprensa Oficial. Acerca do tema a Procuradora junto ao Ministério Público do Distrito Federal, Dra. Cláudia Fernanda de Oliveira Pereira esclarece(64), in verbis:
" (...) entendemos que a publicação é necessária, não para dar eficácia ao ato interno, mas para dar exequibilidade ao mesmo, como argumentamos abaixo:
a) a publicação é meio de habilitar os membros da Comissão a tomarem certas atitudes que não fazem parte das atribuições inerentes a seus cargos.
b) os membros da Comissão ficam inteiramente à disposição do deslinde das novas atribuições, o tempo que for necessário, não prejudicando, de modo algum, o servidor, por deixar as atribuições do seu cargo por fazer.
c) trata-se, apesar de parecer estranho, de uma investidura administrativa de caráter temporário, para cumprir um fim específico, impondo-se encargos e concedendo prerrogativas aos seus membros, podendo os mesmos serem responsabilizados pelo descumprimento dessas atribuições.
d) a publicação poderá proporcionar a impugnação deste ato, por qualquer interessado no fiel cumprimento dos seus fins.
e) proporciona, também, a publicação, o controle dos prazos de instauração e término da Tomada de Contas Especial, por parte do TCDF, (...) ".
7.5A interpretação do termo: " imediatamente "
Segundo os §§ 3º e 4º, art. 1º da Resolução n.º 102/98-TCDF:
"§ 3º A autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá, no prazo máximo e improrrogável de 30 (trinta) dias a contar do conhecimento do fato, adotar providências objetivando regularizar a situação ou reparar o dano."
"§ 4º Não havendo regularização da situação ou reparação do dano no período estabelecido no parágrafo anterior, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá instaurar tomada de contas especial, sem prejuízo dos procedimentos administrativos e disciplinares cabíveis."
O prazo de 30 (trinta) dias, pode-se afirmar, é o que a própria norma tratou de interpretar como limite do termo "imediatamente". Findo esse prazo, sem que tenha sido regularizada a situação pendente ou, se for o caso, reparado o dano, a autoridade deve, já no dia útil seguinte, determinar a instauração de tomada de contas especial, sob pena de responsabilidade solidária. Observe-se que o prazo concedido é peremptório, não havendo, pois, possibilidade de prorrogações.
A tomada de contas especial é procedimento de exceção. Logo, a inteligência da norma tratou de determinar um interstício visando a evitar a instauração. Assim, ciente dos fatos, a autoridade administrativa competente para instauração da tomada de contas especial tem prazo de trinta dias para, com fulcro na lei, buscar regularizar a situação ou fazer reparar o dano. Sua inércia quanto a esses procedimentos implicará, necessariamente, a atração de responsabilidade para si.
Ressalte-se que o dispositivo, objetivando evitar confusões entre os conceitos relacionados aos procedimentos administrativos e disciplinares e aqueles relacionados à tomada de contas especial, enfatizou sua independência. Os primeiros visam às apurações de caráter disciplinar, porquanto intentam a indicação de responsabilidade administrativa; o segundo visa à apuração das circunstâncias, em razão dos fatos motivadores expressos em lei, dado o dever de prestar contas ou a existência de um ato ilícito gerador, ou não, de dano, podendo dar ensejo à apuração de responsabilidade civil. Ambos podem coexistir, ao passo que cada qual poderá nascer e subsistir independentemente do outro.
É erro comum algumas unidades insistirem na instauração de sindicância antes da instauração de tomada de contas especial, dando àquela um caráter subsidiário em relação a essa. Não há tal vinculação. Entretanto, nada obsta, dadas as circunstâncias, que se aguarde o término das apurações de cunho disciplinar para se dar início às apurações de TCE, desde que com o conhecimento do Controle Externo. Nesse caso, a iniciativa não possui caráter protelatório, visando tão-somente a reforçar os elementos de convicção e o conjunto probatório.
Não se deve jamais juntar os autos originais de sindicância ou de Processo Administrativo Disciplinar aos autos de tomada de contas especial. Cópias autenticadas, quando necessárias, devem integrar o procedimento tomador.
7.6Da solidariedade em razão da inércia na comunicação do fato ensejador
A norma tece uma extensa rede de responsabilidade visando a resguardar a apuração célere e efetiva dos fatos. Nesses termos, os §§ 1º e 2º, do art. 1º da Resolução n.º 102/98-TCDF, estabelecem:
"§ 1º Nos casos previstos neste artigo, o servidor responsável pelo respectivo setor deverá comunicar o acontecimento à autoridade administrativa que lhe é imediatamente superior, sob pena de responsabilidade solidária, até o segundo dia útil subseqüente à constatação da ocorrência.
§ 2º As autoridades que integram a escala hierárquica do órgão disporão do mesmo prazo mencionado no parágrafo anterior para comunicar o fato a seus superiores, sob pena de responsabilidade solidária, até que a autoridade administrativa competente para instaurar tomada de contas especial dele tome conhecimento."
O que se pretendeu com esse dispositivo, na verdade, foi distribuir a responsabilidade consignada no art. 9º da Lei Complementar n.º 1/94, onde ficou incerto que a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências, com vistas à instauração de tomada de contas especial. Os supramencionados parágrafos, à luz do raciocínio de que a autoridade administrativa competente não poderá ter ciência formal e efetiva dos fatos se não for comunicada por seus subordinados, tratou de disciplinar a solidariedade desses últimos. É uma regra de efeito prático eficiente, porém, há de se observar que, ao contrário do que foi expressamente disposto no art. 9º da Lei Complementar n.º 1/94, tal encaminhamento não encontra respaldo legal, sem esforço exegético extensivo, posto que, como já foi assentado, a solidariedade não se presume, decorre da lei ou da convenção entre as partes.
Aqui, assim como no caso do art. 9º da LC n.º 1/94 não há liame entre o dano e omissão. A diferença é que, no caso do art. 9º, a fórmula foi manifestamente posta em lei. O dano decorreu da ação omissiva ou comissiva exclusiva do agente ou agentes causadores. O que se pune com a solidariedade, nesse caso, é a conduta omissiva: não instauração da TCE, que não tem o condão de gerar o dano, quando muito, em determinadas situações, terá de majorá-lo.
Ademais, na lição de Carlos Roberto Gonçalves o dano só pode gerar responsabilidades quando seja possível estabelecer um nexo causal entre ele e seu autor, ou, como diz Savatier, "um dano só produz responsabilidade, quando ele tem por causa uma falta cometida ou um risco legalmente sancionado."(65). Segundo Demogue, não pode haver uma questão de nexo causal senão tanto quanto se esteja diante de uma relação necessária entre o fato incriminado e o prejuízo. É necessário que se torne absolutamente certo que, sem esse fato, o prejuízo não poderia ter lugar.(66)
Há porém os que compreendem que, nesse caso, surge extensivamente o que Jorge Ulisses Jacoby Fernandes denominou de liame jurídico fictício entre o fato ilícito e a omissão também ilícita. Assim, ainda que diretamente não haja nexo direto entre a omissão prevista nos §§ 1º e 2º do art. 1º da Resolução 102/98-TCDF e o evento danoso propriamente dito, a inércia voluntária do servidor que deixar de proceder à comunicação devida, a qual levaria à apuração do fatos, determinada pela autoridade competente, implica sua responsabilização solidária em sede de tomada de contas especial, independentemente das penalidades administrativas cabíveis. Para esses, o responsável pelo setor onde ocorreu ou foi constatado o fato, deve, até o segundo dia útil dessa constatação, comunicar formalmente as circunstâncias ao seu superior, sob pena de não o fazendo, atrair para si a responsabilidade. Observe-se que a norma usa a expressão "até o segundo dia útil". Assim, é evidentemente equivocado o raciocínio de que o prazo é de dois dias. Pode ser superior. Sabedor do evento na segunda-feira, por exemplo, o servidor terá até o final do expediente de terça-feira para proceder à comunicação. Conhecendo as circunstâncias na sexta-feira o servidor terá até a segunda-feira.
Entretanto, ainda que se considere a sua pertinência, certamente tal dispositivo deve ser interpretado com certa parcimônia uma vez que, nem sempre, a burocracia administrativa permite reconhecer com facilidade, ou mesmo estimar a data em que o servidor conheceu os fatos, ou que, em virtude de suas obrigações, deveria conhecer. A boa ou má-fé do responsável também deve ser sopesada.
A própria comissão tomadora, ou mesmo o Órgão de Controle Interno, deve avaliar a ocorrência da omissão e, se for o caso, recomendar a responsabilização solidária.
As demais autoridades da escala hierárquica, independentemente da sua extensão, terão o mesmo prazo para, formalmente, fazer chegar as circunstâncias ao conhecimento da autoridade responsável pela instauração.
7.7A instauração ex officio
O § 5º, art. 1º da Resolução n.º 102/98-TCDF estabelece:
"Ocorrendo omissão, o Tribunal determinará a instauração de tomada de contas especial, sem prejuízo das sanções pertinentes."
A regra deriva do que foi consignado no § 1º, art. 9º da Lei Complementar n.º 01/94: "Não atendido o disposto neste artigo, o Tribunal determinará a instauração da tomada de contas especial, fixando prazo para cumprimento dessa decisão"
É a chamada instauração ex officio. Ocorre quando a Corte de Contas verifica: a) omissão de prestar contas ordinariamente (prestação ou tomada anual ); b) omissão na instauração de tomada de contas especial. Na primeira hipótese, decorrido o prazo legal para apresentação das contas anuais, a unidade técnica do Tribunal, mediante representação, requer ao Plenário que determine à autoridade a instauração de tomada de contas especial. No segundo caso, o Tribunal, no exercício de sua competência institucional (auditoria, inspeção...), verificando a existência de fato motivador de instauração, determina-lo-á à autoridade competente.
Há de se ressaltar que o § 6º da Resolução n.º 102/98-TCDF regra:
"§ 6º O Tribunal poderá, a qualquer tempo, determinar a instauração de tomada de contas especial, independentemente das medidas administrativas internas e judiciais adotadas, se entender que o fato motivador possui relevância suficiente para ensejar a apreciação."
Observe-se que, nesse caso, não necessariamente haverá omissão da autoridade, que pode até já ter adotado medidas administrativas e judiciais. Compreendendo relevantes as razões, o Tribunal determinará a instauração.
7.8Da comunicação do ato de instauração
Requerida na forma do § 7º, art. 1º da Resolução n. 102/98-TCDF:
‘‘§ 7º O ato de instauração da tomada de contas especial, de que tratam os §§ 4º, 5º e 6º, deve ser comunicado ao Tribunal, no prazo de 05 (cinco) dias, com as seguintes informações:
I – número do processo de tomada de contas especial;
II- data da ocorrência do fato e/ou do seu conhecimento;
III- descrição clara do objeto de apuração;
IV- valor real ou estimado do prejuízo;
V- membros designados para a comissão apuradora."
A unidade instauradora, pois, tem o prazo de 5 (cinco) dias, a contar da assinatura o ato ordinatório, para comunicar a instauração e encaminhar ao Tribunal de Contas as informações requeridas pela norma. Têm o objetivo de facilitar o controle dos procedimentos instaurados, ao mesmo tempo em que permitem ao Tribunal de Contas do Distrito Federal proceder ao levantamento de dados estatísticos e otimizar a fiscalização a seu cargo, visando ao adequado e pontual acompanhamento da tomada de contas especial e ao controle efetivo dos prazos previstos em lei.
A exigência pretende, ainda, facilitar a visualização do objeto apurado, de forma a identificá-lo com clareza, permitindo a análise preliminar das circunstâncias e a adoção de medidas pertinentes em cada caso pelo Órgão de Controle Externo.
O valor do dano, se houver, já nessa oportunidade deverá ser indicado. Poderá, entretanto, ser estimado, uma vez que, findada a apuração, será fixado a sua real expressão, levando em conta as circunstâncias fáticas. Entretanto, deve acautelar-se a unidade para evitar a fixação do valor estimativo muito aquém ou além do valor real do dano, evitando com isso que a informação encaminhada prejudique o acompanhamento eficaz, notadamente em relação ao valor de alçada.(67)
7.9Da responsabilidade do Controle Interno
O art. 2º da Resolução n.º 102/98-TCDF assim deixou consignado:
"Art. 2º Os responsáveis pelas unidades integrantes dos Sistemas de Controle Interno, ao tomarem conhecimento de omissão no dever de instaurar a tomada de contas especial, ou ainda de qualquer irregularidade ou ilegalidade, adotarão as medidas necessárias para assegurar o exato cumprimento da lei, sob pena de responsabilidade solidária."
O chamado Sistema de Controle Interno está previsto pela Constituição Federal, art. 74:
"Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade (...)".
A Lei Orgânica do Distrito Federal reproduziu o mandamento constitucional em seu art. 80, excluindo de sua redação o Poder Judiciário.
Em primeiro lugar é imperioso enfatizar que o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo do Distrito Federal encontra-se disciplinado na forma da Lei n.º 830 de 27 de dezembro de 1994. O referido diploma legal evidencia que o citado Sistema é composto por diversos órgãos, incluindo, até mesmo, e de forma claramente equivocada e esdrúxula, órgãos de execução, como ficou expresso, por exemplo, em seu inciso I, §§ 1º e 2º do art. 3º:
" § 1º Integram, ainda, a estrutura do SICON:
I – como unidades setoriais de execução, os órgãos integrantes das estruturas da Vice-Governadoria, das Secretarias de Estado e da Procuradoria Geral do Distrito Federal, que realizem as atividades correspondentes a cada subsistema no âmbito de suas respectivas jurisdições;
II- como unidades seccionais os órgãos integrantes das estruturas administrativas regionais, dos órgãos de relativa autonomia e das entidades da administração indireta, que executam as atividades correspondentes a cada subsistema no âmbito de suas respectivas jurisdições."
Tamanha foi a imperfeição da citada norma na "estruturação" do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo do Distrito Federal que chegou ao ponto de, no âmbito da Secretaria de Fazenda e Planejamento do Distrito Federal, Órgão Central do Sistema, açambarcar toda sua estrutura, afora as áreas correlatas à arrecadação de tributos.
Em razão disso, é forçoso admitir que o art. 2º da Resolução 102/98-TCDF fez referência aos responsáveis por todas as unidades elencadas na Lei n.º 830/94.
O dispositivo em análise (art. 2º da Resolução 102/98-TCDF) deriva da própria Constituição Federal, § 1º, art. 74 que dispõe: "Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária".
O mesmo texto foi reproduzido pela Lei Orgânica do Distrito Federal em seu art. 80, § 1º, com pequena modificação: "Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, ou ofensa aos princípios do art. 37 da Constituição Federal, dela darão ciência ao Tribunal de Contas do Distrito Federal União, sob pena de responsabilidade solidária.
Também a Lei Complementar n.º 01/94, em âmbito distrital, tratou de disciplinar o assunto em seu art. 50, não deixando nenhuma dúvida quanto à legalidade do encaminhamento levado a efeito pela Resolução n.º 102/98-TCDF.
A acepção do termo, "assegurar o exato cumprimento da lei" é ampla, significando, antes de mais nada, a necessidade de apontar a omissão; a irregularidade ou a ilegalidade; recomendar à autoridade competente as medidas necessárias à regularização da situação e, se for o caso, alertá-la para a necessidade de instauração de tomada de contas especial, dando ciência dos fatos ao Tribunal de Contas do Distrito Federal. Importante enfatizar que o responsável pelo controle interno deve ter em mente que a tomada de contas especial é procedimento de exceção, devendo ser recomendado nos estritos termos da lei e em observância aos prazos fixados, sempre certificando-se de sua real pertinência. Nesse sentido, a Subsecretaria de Auditoria da Secretaria de Fazenda e Planejamento, em consulta formulada pela então Secretaria de Cultura do Distrito Federal, por intermédio do Parecer n.º 009/2000-DITEC, pronunciou-se: "No entanto, para adoção dessa providência não se faz necessária a designação, sequer, de comissão tomadora específica no âmbito da Secretaria de Cultura do Distrito Federal, muito menos ainda de instauração de sindicância administrativa, como já esclarecido no item 12, "a", I, supra. Poderá ser adotada pela própria Comissão Permanente de Comissão de Tomada de Contas Especial do órgão, ou, se for o caso, pela autoridade responsável pelo pronunciamento de que trata o inciso XIII, art. 3º da Resolução n.º 102/98-TCDF, conforme Decisão n.º 2859/2000-TCDF."
7.10Dos eventos motivadores
Também denominados de fatos ensejadores, nada mais são que o rol, numerus clausus, de atos ilícitos, para os quais a lei exige a instauração de tomada de contas especial (devido processo legal). Interessante observar, pois, que a norma tratou de enumerar os atos ilícitos, os quais desencadearão um efeito não desejado pelo agente que os praticou, mas, tão-somente, o previsto pela lei. Ocorrendo a subsunção das circunstâncias fáticas aos atos previstos pela norma em estado de latência (prática de ato ilícito), deve a autoridade competente promover a instauração de tomada de contas especial (efeito não desejado pelo agente que praticou o ato ilícito). Ressalte-se que o dano não é, isoladamente, um fato ensejador de TCE, é conseqüência da ocorrência desse fato, consubstanciado pela prática de um ato ilícito descrito pela norma.
São eles, segundo o art. 1º, caput, da Resolução n.º 102/98-TCDF:
a) omissão no dever de prestar contas;
b) não comprovação da aplicação de recursos concedidos na forma de suprimentos de fundos ou transferidos pelo Distrito Federal mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres; bem como a título de subvenção, auxílio ou contribuição;
c) ocorrência de desfalque de dinheiros, bens ou valores públicos;
d) ocorrência de desvio de dinheiros, bens ou valores públicos; e
e) prática de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico que implique dano ao erário.
a) Omissão no dever de prestar contas
Como lembra o professor Jacoby(68), a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, registra em seu art. 15: " a sociedade tem o direito de pedir conta a todo agente público de sua administração".
No Brasil a prestação de contas é dever constitucional, especificado no art. 70 da Carta Magna: " prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que (...)".
Observe-se que nesse caso o agente responde pela omissão no dever de prestar contas, e não por danos causados à Administração Pública. O fato de não haver prestação de contas, em princípio, não implica dano. Por isso, como ressalva o supracitado autor, é "imprescindível não confundir a hipótese em que o agente responde pela omissão no dever de prestar contas com aquela outra em que responde por dano causado ao erário, quando a perda da capacidade ou extinção da personalidade jurídica não inibe o prosseguimento da TCE contra os sucessores."(69).
A omissão no dever de prestar contas, como já enfatizado anteriormente, leva ao julgamento pela irregularidade, independentemente da existência de prejuízo. Descumprida a obrigação de fazer, irregulares serão julgadas as contas. Compreendem alguns, que nem a instauração de tomada de contas especial tem o condão de sanar a falha, exceto nas hipóteses em que ficar caracterizada a existência de caso fortuito ou força maior. (JU, PAG.86). Porém, asseverou o Ilustre Min. Iram Saraiva(70) que:
"a apresentação das contas, mesmo que a destempo, descaracteriza a irregularidade consubstanciada pela omissão inicial no dever de prestar contas, e, uma vez sanada a irregularidade que deu origem à instauração da Tomada de Contas Especial, é ponto pacífico neste Tribunal que a mesma seja julgada regular com ressalva". Isso quer dizer, na interpretação de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes que: "se as contas são prestadas após a decisão que julgou irregular a omissão e determinou a instauração de TCE, mas antes do respectivo julgamento desse processo, a decisão pela irregularidade deve ser tornada insubsistente (...)"(71)
I) Sujeitos ao dever de prestar contas
É a própria Constituição Federal que determina em seu art. 70:
"Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome dela, assuma obrigações de natureza pecuniária.". (destacou-se).
Utilize, isto é, que gaste dinheiro público. Arrecade, evidenciando todos os setores que sejam responsáveis pela arrecadação de dinheiro público, seja diretamente ou por delegação.Guarde ou gerencie os dinheiros públicos e aqueles que, de qualquer forma, administrem dinheiros, bens e valores públicos, ou pelos quais a União responda ou, ainda, em nome desta assuma obrigações de natureza pecuniária.
Não estão sujeitos ao dever de prestar contas os particulares sem vínculos com a Administração Pública, bem como aqueles cujo vínculo decorrer, exclusivamente, de relação contratual
II) Casos de omissão no dever de prestar contas
II.1) contas anuais: são aquelas prestadas ou tomadas ordinariamente uma vez a cada ano.
- Prestação de contas anual: é o instrumento por meio do qual prestam contas de suas gestões, ao término de cada exercício financeiro, a Administração Pública como um todo, por intermédio do Chefe do Poder Executivo. Também presta contas a administração indireta.
-Tomada de contas anual: "é o instrumento utilizado pela administração direta dos poderes da União para demonstrar a regularidade na recepção de recursos e aplicação de receitas, segundo as normas baixadas pelo TCU"(72). Utilizam a tomada de contas anual, no Distrito Federal, o Poder Legislativo; o Tribunal de Contas do Distrito Federal; a Procuradoria Geral do Distrito Federal; a administração direta do Poder Executivo; as autarquias e as fundações;
II.2) contas de convênio:
Segundo o Ministro Mário Pacini(73): " Grosso modo, pode-se dizer que a distinção mais precisa entre o contrato e o convênio é quanto à reciprocidade de obrigações (bilateralidade). Enquanto no Contrato uma das partes se obriga a dar, fazer ou não fazer alguma coisa, mediante pagamento previamente acertado (caso mais comum nos contratos de compra e venda. para não nos alongarmos na extensa doutrina dos contratos), no Convênio os interesses são comuns e a contraprestação em dinheiro não precisa existir. O que se faz é ajuste de mútua colaboração para atingimento de objetivo comum.".
A ausência de prestação de contas de repasse de recursos é fato ensejador de instauração de tomada de contas especial.
b) Desfalque
Segundo De Plácido e Silva(74) : " é designação genérica para todo desvio ou apropriação de dinheiro ou valores entregues em confiança à guarda ou administração de outrem. ". É sinônimo de alcance, segundo o citado autor.
O Tribunal de Contas do Distrito Federal assim interpreta o termo:
"1) Entende-se por alcance a simples diferença encontrada nas contas dos responsáveis por dinheiros ou outros valores, quer decorra essa falta de dolo ou culpa, quer de ato inocente desses mesmos responsáveis;
2) Não pode configurar alcance, todavia, simples ato de negligência do administrador em relação a dispensa de empregado, ainda que dele haja advindo prejuízo econômico à entidade empregadora, porque, nesse caso, não há falar em diferença de valor em conta a cargo de algum responsável por dinheiros ou outros bens, mas em violação de outros deveres funcionais, com eventual repercussão de ordem civil. " (75).
c) desvio de dinheiros, bens ou valores públicos
Como já anteriormente comentado, um dos requisitos do ato administrativo perfeito e válido é a chamada finalidade (ver Princípio da Finalidade)(76). Sem dúvidas, a finalidade de todo ato administrativo é unicamente o interesse público. Qualquer ato que não vise a esse interesse será um ato nulo. No entanto, há atos que visam ao fim inerente a outro(77), desvinculando-se de sua finalidade específica definida em lei, ainda que praticado por agente competente e visando ao interesse público. Tais atos são, do mesmo modo, nulos.
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes(78) afirma que a figura jurídica do desvio de dinheiros, bens ou valores públicos é aquela em que o agente, sem ter o domínio ou a disposição do bem ou valor, " no exercício da administração dos mesmos, decide empregá-lo em fim diverso do inicialmente previsto, seja pela lei orçamentária ou não, seja pelo instrumento de contrato, convênio ou outro ato jurídico formal. ".
O mestre, com a precisão e clareza que lhe é característica, enfatiza:
" (...) na figura jurídica do desvio de dinheiros, bens e valores públicos, o agente não tira vantagem pessoal ou busca satisfazer interesse ou sentimento pessoal, seu ou de outrem; emprega-o em finalidade diversa da prevista em lei, mas visando o interesse público, ao bem-estar da coletividade.".
Nesse caso deverá ser observado no procedimento de tomada de contas especial se os recursos desviados foram efetivamente empregados em proveito da coletividade, lembrando, entretanto, que o uso dos recursos públicos está adstrito à finalidade definida em lei, vinculada, necessariamente, à vontade popular por meio dos tramites burocráticos parlamentares específicos. Caracterizado o desvio, a análise das circunstâncias é que deverá definir a efetiva existência de prejuízos aos cofres públicos, ou, como assevera o autor supracitado: um simples "erro de direito escusável". Escusável no sentido de que o agente não deverá ser responsabilizado pelo ressarcimento, haja vista a inexistência de prejuízos, porém persiste a prática do ato ilegal. A finalidade geral (interesse público), pode ter sido atingida, entretanto, a ilegalidade, qualificada pelo desvio da finalidade específica, impede a eficácia do ato.
d) Ato ilegal causador de dano
O particular pode fazer tudo que a lei permite e que não proíbe. O agente público somente pode realizar o que a lei autorizar, quando e como autorizar. Essa é a essência do chamado Princípio da Legalidade, ao qual esta vinculado o Administrador Público na execução de todos seus atos. Diogenes Gasparini(79) assevera: "Qualquer ação estatal sem o correspondente calço legal, ou que exceda ao âmbito demarcado pela lei, é injurídica e expõe-se à anulação.".
Para destacar transcrevemos abaixo texto retirado da obra de Hans Kelsen, citado pelo Min. J. Baptista Ramos e reproduzido por Jorge Ulisses Jacoby Fernandes(80) :
"O indivíduo age como um órgão do Estado somente na medida em que ele age com base em alguma norma válida. Essa é a diferença ente o indivíduo e o Estado como pessoas capazes de agir; e isso significa a diferença que existe entre o indivíduo que age sem ser um órgão do Estado e o indivíduo que age como um órgão do Estado. A um indivíduo que não funciona como órgão do Estado é permitido fazer tudo aquilo, o que não esteja proibido fazer pela ordem legal, enquanto que o Estado, isto é, o indivíduo que funciona como órgão do Estado, somente pode fazer aquilo que a ordem legal o autoriza fazer. É supérfluo, portanto, sob o ponto de vista da técnica legal, proibir alguma coisa a um órgão do Estado. Basta não autorizá-lo. Se um indivíduo age sem autorização da ordem legal, ele não mais age como órgão do Estado. Seu ato é ilegal. Não se exige que um ato seja proibido pela norma legal, somente é necessário proibir um órgão de praticar certos atos quando se deseja restringir uma autorização prévia.". (destacou-se).
e) Ato ilegítimo causador de dano
De Plácido e Silva(81) esclarece que o termo ilegítimo possui " (...) acepção bem ampla, pois significa ilegal, ilícito, improcedente, impróprio, incompetente, injusto, arbitrário. Enfim, é adjetivo que qualifica todo fato, ato, coisa ou pessoa, que se apresenta fora das regras ou dos princípios legalmente instituídos, em virtude do que, ou se apresenta como fato ou coisa nula e ineficaz, como pessoa incompetente e incapaz, ou a quem a lei não concede os favores normalmente outorgados às que se dizem legitimas. ".
Assim, vê-se que a ilegitimidade esta intimamente ligada à ilegalidade. Isso ocorre por que é a norma que estabelece os limites de competência dos atos praticados pela Administração Pública. Entretanto, a análise da legitimidade deve encerrar um conceito mais amplo que a legalidade. A primeira " denota com maior ênfase o aspecto político do exercício do poder. Legalidade se prende mais ao referencial jurídico. "(82) Como do próprio conceito de De Plácido e Silva se extrai, a legitimidade abrange a noção de justiça. Assim acrescenta Levi Lúcio(83) que legitimidade está ligada à noção " de uma sociedade justa, onde o consenso, que dela é essência, pode se manifestar livremente sem a interferência do poder ou da manipulação e sem mistificações ideológicas ".
Não se deve esquecer, entretanto, que os atos praticados pela Administração Pública assentam-se no Princípio da Presunção de Legitimidade, porquanto se presumem verdadeiros e em conformidade com o direito. Assim, exceto no caso de contestação em juízo ou em face do Tribunal de Contas, o Administrador Público não precisa realizar qualquer tipo de prova de veracidade ou legalidade do ato praticado. Tal presunção, porém, não é absoluta, vez que admite prova em contrário. Diz-se, logo, juris tantum.
f) Ato antieconômico causador de dano
O chamado Princípio da Economicidade encontra-se consagrado na legislação pátria há muitos anos. O Decreto-Lei n.º 200/67 já consignava:
" Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de controles que se evidenciarem puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco. ".
De Plácido e Silva conceitua economicidade: "É a relação entre custo e benefício a ser observada na atividade pública, posta como princípio para o controle da Administração Pública "(84).
Tanto a legitimidade, conforme vimos, como a economicidade, podem situar-se na esfera do mérito do ato administrativo. A possibilidade do exame desse mérito pelo Poder Judiciário e pelas Cortes de Contas tem sido objeto de diversas discussões. É certo, porém, que a própria Constituição Federal, em seu art. 70, registrou o dever do Congresso Nacional, mediante controle externo e do sistema de controle interno de cada Poder de fiscalizar a gestão, inclusive quanto a legitimidade e a economicidade.
O art. 77 da Lei Orgânica do Distrito Federal, seguindo o mandamento do art. 70 da Constituição Federal, impõe à Câmara Legislativa do Distrito Federal, mediante controle externo e ao sistema de controle interno de cada Poder a tarefa de proceder à:
" fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Distrito Federal e das entidades da administração direta, indireta e das fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas (...) ". (destacou-se).
É certo que, nem ao Poder Judiciário, nem ao controle externo incumbe o exame de mérito quanto aos atos de gestão praticados pelo agente público. Tal intromissão acerca da conveniência e oportunidade do ato não seria compatível com o próprio Estado Democrático de Direito. Entretanto, é a própria Constituição Federal que autoriza a fiscalização relativamente à economicidade e à legitimidade. Tal fiscalização, evidentemente, seria inócua se não atenta aos aspectos subjetivos que encerram tais conceitos.
Segundo o Mestre Jorge Ulisses Jacoby Fernandes(85) "O ato antieconômico, já registramos, é praticado com base em lei, visa ao interesse público, mas se revela pouco inteligente ".
Assente-se que o controle interno, por fazer parte da própria estrutura administrativa de onde emanou o ato, tem papel primordial na análise desses aspectos, devendo manifestar-se e, quando for o caso, impugná-lo, orientando os agentes públicos no exercício de suas atividades, de modo a evitar desperdícios na gestão.
8.ELEMENTOS INTEGRANTES DO PROCEDIMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL
Nos exatos termos do art. 3º da Resolução n.º 102/98-TCDF, devem integrar o "processo" de tomada de contas especial:
1)
"I - as comunicações referidas nos §§ 1º e 2º do art. 1º;"tratam-se das comunicações a serem efetuadas pelo servidor responsável pelo setor onde ocorreu o fato motivador ao seu superior hierárquico e desse à autoridade competente para instauração do procedimento tomador.
A anexação dessas comunicações visam a avaliar as circunstâncias e suscitar a omissão voluntária porventura havida, de forma a recomendar a responsabilização solidária de quem tenha protelado, de alguma forma, as apurações que a lei determina;
2) "II - ato de instauração da tomada de contas especial;"
O ato de instauração pode, ou não, ser o mesmo que proceder à designação dos membros da comissão tomadora. O será, normalmente, quando não houver comissão permanente previamente designada;
3) "III - relatório da Comissão de Sindicância ou de Inquérito, quando for o caso;"
Trata-se da juntada de cópias autenticadas e não do original. Esse último deverá seguir a tramitação ordinária de forma independente, de maneira a cumprir o seu desígnio.
O termo "Inquérito" é utilizado como sinônimo de Processo Administrativo Disciplinar, sendo aquele uma de suas fases. Não se trata, pois, de "Inquérito Policial". Cabe salientar que as instituições militares também se utilizam do mesmo termo para designar suas apurações de caráter administrativo-disciplinar.
Desde que com a adequada justificativa, não há qualquer impedimento para que se aguarde o término das apurações de caráter disciplinar. Muitas vezes, dado o caso concreto, é imprescindível tal encaminhamento, visando a melhor elucidar os fatos e facilitar a instrução da tomada de contas especial. Repare-se que, nesse caso, não há de se falar em inércia do Administrador Público, que deverá comunicar as circunstâncias ao Controle Externo, quando a existência de prejuízos for notória por ocasião da instauração da Sindicância ou Processo Administrativo Disciplinar. Aliás, a Súmula n.º 86 do Tribunal de Contas da União esclarece:
"No exame e julgamento das tomadas e prestações de contas dos responsáveis por bens e dinheiros públicos, quando se verificar qualquer omissão, desfalque, desvio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo para a Fazenda Pública, levar-se-á em linha de conta, como elemento subsidiário, o inquérito administrativo instaurado pela autoridade competente."
Como já foi enfatizado, a responsabilidade, quando apurada em sede de TCE, é civil e não administrativa. A TCE terá, nesse caso, o objetivo de apurar prejuízos e apontar responsáveis pela prática de um ato ilícito.
Assim, não há de se confundir a tomada de contas especial com a Sindicância Administrativa ou com o Processo Administrativo Disciplinar, nem tampouco atribuir-lhe caráter acessório ou principal em relação a esses institutos. É independente deles.
Algumas premissas básicas ajudam a distinguí-los:
a) a Sindicância e o Processo Administrativo Disciplinar são procedimentos internos da administração pública iniciados exclusivamente a comando da autoridade interessada em proceder às apurações, observadas as determinações da lei. A instauração de TCE poderá ser, a qualquer tempo, determinada pelo Tribunal de Contas, caso haja omissão e, independentemente das medidas administrativas internas e judiciais adotadas; se compreender relevante o fato motivador;
b) a Sindicância e o Processo Administrativo Disciplinar não são de conhecimento obrigatório do Tribunal de Contas, podendo, ambos, contribuírem para a apuração das circunstâncias. A TCE é de conhecimento obrigatório do Tribunal de Contas;
c) enquanto na Sindicância e no Processo Administrativa o julgamento da conduta do agente público e realizado pela própria autoridade instauradora, na TCE, o julgamento da contas analisadas é de competência exclusiva do Tribunal de Contas;
d) na TCE, destinando-se à apuração de responsabilidade, essa será civil, na Sindicância e no Processo Administrativo Disciplinar, será administrativa;
e)dá início à TCE o ato ilícito praticado isoladamente, conforme rol especificado na lei, ou caracterizado por dano. Origina a Sindicância Administrativa e o Processo Administrativo Disciplinar uma conduta irregular, tipificada pela lei, de cunho administrativo ou penal; e
f)pode existir Sindicância e Processo administrativo disciplinar e não existir dano ao erário. Entretanto, havendo e persistindo dano ao erário, necessariamente haverá TCE, podendo existir, nesse caso, concomitante ou seqüencialmente, Sindicância e Processo Administrativo Disciplinar.
Acerca disso o Tribunal de Contas de Contas do Distrito Federal já se manifestou por meio da Decisão n.º 6549/96:
"(...) esclarecer ao Instituto de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal -IDHAB/DF que a sindicância é um procedimento interno da Entidade, que poderá ou não subsidiar Tomada de Contas Especial, este sim de conhecimento obrigatório por esta Corte (...)"
4) "VI - registro da ocorrência policial e do laudo pericial, quando for o caso;"
Esses instrumentos são meios de prova de essencial relevância na análise dos fatos, principalmente o Laudo Pericial que traz informações importantes na formação do juízo de valor. Devem ser minuciosamente avaliados pela comissão tomadora e pelos Órgãos de Controle. Os detalhes consignados podem ser de grande valia para estabelecer convicção acerca do evento.
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes(86) sustenta a tese de que, em um acidente de trânsito envolvendo veículo de propriedade pública, quando a omissão na realização de perícia técnica afigura-se como causa determinante da impossibilidade de apurar a responsabilidade do causador do dano, cabe a condenação do servidor omisso ao ressarcimento, além da aplicação de multa proporcional ao dano.
É importante enfatizar que a jurisprudência dos Tribunais de Justiça brasileiros tem proclamado que o boletim de ocorrência, uma vez que é elaborado por agente da autoridade, traz consigo a presunção juris tantum de veracidade do que nele ficou expresso. Cumpre, pois, ao agente responsável indicado pela comissão tomadora elidir a presunção fazendo prova em sentido contrário. Carlos Roberto Gonçalves(87) lembra que tais peças revestem-se de importância na ausência de outras provas ou no conflito de provas, no entanto, necessário se torna que tragam a narrativa pormenorizada ou contenham em seu núcleo uma razoável quantidade de informações, sem as quais será mera peça informativa e de pequeno valor (1º TACSP, Ap. 330.532, 1ª Câm., j. 2-10-1984, Rel. Silveira Netto). Tal regra aplica-se, também, ao Laudo pericial. Veja-se:
"Acidente de trânsito – Prova – Laudo Pericial (boletim de ocorrência) –Presunção ´juris tantum´- Comprovação não elidida – Culpa caracterizada – Indenização devida". (TJES, RT, 623:153);
"Responsabilidade civil – Improcedência da ação – Prevalência de testemunhas presenciais sobre o boletim policial – Recurso provido. Sobre o boletim policial devem prevalecer os depoimentos de testemunhas presenciais do acidente de trânsito" (RT, 484:88);
"Responsabilidade civil – Prova – Boletim de ocorrência. O boletim de ocorrência tem presunção de veracidade. Cumpre ao réu a prova em sentido contrário, que não cuidou de produzir. Ação procedente" (1º TACSP, Ap. 334.160, 8ª Câm., j. 27-11-1984, Rel. França Bonilha).
5) "V - termos originais dos depoimentos colhidos, assinados pelos depoentes e integrantes da comissão tomadora;"
A coleta de depoimentos é de competência exclusiva da comissão de TCE.
Os depoimentos, de testemunhas e envolvidos, são elementos essenciais para formação de juízo de valor. Porém, não são obrigatórios, visto que outros meios de prova podem ser suficientes para a persuasão da comissão tomadora.
Deve a comissão providenciar, previamente, a formulação dos quesitos relevantes para elucidação do caso, de modo a evitar que se dispersem as apurações com evasivas e comentários irrelevantes.
Observe-se que os depoimentos deverão ser devidamente rubricados e assinados pelos depoentes e pelos integrantes da comissão de tomada de contas especial;
6) "VI - demonstrativo financeiro do débito em apuração, indicando a data da ocorrência do fato e os valores original e atualizado;"
Visa a possibilitar as providências pertinentes a cada caso, inclusive na hipótese de o montante apontado ser inferior ao de alçada.
Pode ser elaborado por qualquer servidor, integrante ou não da comissão tomadora, desde que detenha a técnica necessária.
Deve ser claro, com indicativo de memória de cálculo e devidamente assinado pelo elaborador.
O art. 15 da Resolução n.º 102/98-TCDF requer ainda:
"Art. 15. Nas situações em que o ressarcimento do dano ocorrer mediante o desconto parcelado do débito nos vencimentos, salários ou proventos do responsável, os documentos que evidenciarem a efetivação dos aludidos descontos e memória de cálculo de débito deverão ser anexados ao respectivo processo.";
7) "VII - características, localização, registro patrimonial, valor e data de aquisição, estado de conservação e valor de mercado dos bens, quando for o caso;"
Trata-se de informação para individualização do objeto apurado, permitindo o confronto com as demais circunstâncias noticiadas e a realização de estatísticas apropriadas;
8) "VIII - outros elementos que permitam formar juízo acerca da materialidade dos fatos e responsabilidade pelo prejuízo verificado;"
Segundo o art. 332 do CPC, o qual subsidiariamente é utilizado em sede de tomada de contas especial: "todos os meios legais, bem como os moralmente legítimos, ainda que não especificados neste Código, são hábeis para provar a verdade dos fatos, em que se funda a ação ou a defesa", ressalvado a Constituição Federal, em seu art. 5º, LVI que: "são inadmissíveis, no processo, as provas obtidas por meio ilícitos".
O Código de Processo Civil enumerou os seguintes:
a) depoimento pessoal (arts. 342-347);
b) confissão (arts. 348-354);
c) exibição de documentos ou coisa (355 e363);
d) prova documental (arts. 364-391);
e) prova testemunhal (arts. 400-439);
f)prova pericial (arts. 420-439);
g)inspeção judicial (arts. 440-443);
9) "IX - identificação do responsável, pessoa física ou jurídica, indicando:
a) nome e data de nascimento;
b) filiação;
c) CPF ou CGC;
d) endereço completo e número de telefone atualizados;
e) cargo, função, matrícula e lotação, se servidor público do Distrito Federal
f) herdeiros, no caso de falecimento do responsável;"
O dispositivo requer a adequada identificação do responsável ou responsáveis indicados pela comissão tomadora, de modo que os autos permitam a adoção dos procedimentos subseqüentes a cargo do Tribunal de Contas do Distrito Federal;
10) "X - relatório circunstanciado e conclusivo da comissão tomadora das contas contendo justificativa minuciosa, no caso de absorção do prejuízo pelo órgão ou entidade;"
É elemento essencial do procedimento de tomada de contas especial, sem o qual não tem prosseguimento. Deve ser dirigido à autoridade instauradora, que poderá discordar das conclusões, consignando em apartado tal entendimento, uma vez que, na ceara da técnica, não há hierarquia. A designação de novos membros para compor a comissão tomadora e a instauração de outro procedimento, no caso de não acatamento do relatório pela autoridade instauradora, somente é recomendável em casos excepcionais, mediante fundamentação adequada.
A comissão tomadora deve avaliar os elementos de prova colhidos e emitir juízo de valor acerca dos fatos, de maneira objetiva, clara e precisa, estabelecendo o nexo de causalidade entre as condutas inquinadas e o evento danoso, sem deixar qualquer margem de dúvidas em relação ao seu entendimento. De fato as expressões "circunstanciado" e "conclusivo", já encerram essa idéia. A primeira evidencia que todas as situações do caso devem ser descritas e enfrentadas pela comissão, que, inobstante não ter o dever de ser profunda conhecedora de todos as matérias, tem a obrigação de - quando necessário - requerer a intervenção auxiliar de especialistas. A segunda torna pacífico que a comissão tomadora, com base nas provas existentes, não pode deixar de se manifestar conclusivamente e com imparcialidade.
O relatório da comissão tomadora deve conter minuciosa justificativa ao pugnar pela absorção de prejuízo - quando ocorrer - observando que são restritos os casos de excludentes de responsabilidade civil. Saliente-se, entretanto, que, se não fundamentada em excludente de responsabilidade civil, a absorção de prejuízo deverá estar adequadamente embasada em circunstância impeditiva de identificação do responsável, ou outra situação que suscite a aplicação dos princípios aplicáveis ao caso, como por exemplo, o princípio da economicidade.
É necessário que o relatório tomador seja devidamente rubricado e assinado por todos os membros que participaram da apuração (todas as suas peças), contendo, em apartado, expressa justificativa quando um dos membros da comissão não consignar sua assinatura.
Importante lembrar que, havendo discordância de mérito, no todo ou em parte, entre os membros da comissão de TCE, o(s) membro(s) que compreender(em) conveniente, poderá(ão) sustentar seu ponto de vista em separado, fundamentando o entendimento por escrito e requerendo a anexação aos autos;
11) "XI - documentos que comprovem a reparação do dano causado ao Erário, quando for o caso;"
Reporta-se à anexação de comprovantes de ressarcimento integral ou parcial, quando esse fato ocorrer.
Nos casos em que houver descontos diretamente na folha de pagamento de servidor envolvido deverá constar cópia autenticada do contracheque ou ficha financeira;
12) "XII - registro dos fatos contábeis pertinentes;"
Os registros dos fatos contábeis referem-se ao controle da real situação em razão da particularidade criada pelo evento ensejador da tomada de contas especial, quando gerador de dano.
De fato, até que sejam definitivamente julgadas as contas pelo órgão competente, não há de se falar em responsabilidade por débitos. Logo, os registros contábeis não podem ser nominais e nem pretender refletir situação patrimonial definitiva com o lançamento no ativo circulante em contas indicativas de responsáveis. Se contrário fosse, certamente daria ensejo a contendas judiciais impulsionadas pelos eventuais prejudicados.
Deve o registro, portanto, como já se manifestou em várias ocasiões o Tribunal de Contas do Distrito Federal, ser efetuado em conta de compensação, portanto de natureza de controle e transitória, de forma que não afete o balanço, e de maneira impessoal, não por CPF, mas por número de processo. Exempli gratia:
a) Processo TCDF n.º 6687/93. Decisão Ordinária n.º 5.557/1999, DODF de 16.08.99: "O Tribunal, de acordo com o voto do Relator, tendo em conta a instrução, decidiu: I - tomar conhecimento do OF nº 760/98-GAB/SIC, de 02.12.98; II - esclarecer à SDE/DF que a baixa mencionada no item III da Decisão do Tribunal n.º 8947/98 refere-se à baixa contábil da conta contábil 11.2.2.9.05.00 - Responsáveis por danos, inscrita em nome do servidor qualificado nos autos; III - recomendar ao órgão Jurisdicionado que a desincorporação patrimonial dos bens desaparecidos pode ser processada no máximo até quando a Comissão de Tomada de Contas Especial apure os fatos, incluindo-se os trâmites subseqüentes de pronunciamentos do Dirigente do Órgão e do Conselho Fiscal, bem ainda as devidas anotações em conta contábil transitória impessoal (por nº do processo), tipo "responsáveis em apuração", no período que se interpõe entre o desaparecimento do bem e o término da apuração dos fatos, transferindo-se dessa conta para uma conta contábil nominal, tipo "responsáveis por danos", após o julgamento realizado pelo Tribunal, se o mesmo for pela irregularidade; IV - autorizar o arquivamento dos autos." (destacou-se).
b) Processo TCDF n.º 3391/97. Decisão Ordinária n.º 2338/1999, DODF de 07/05/99, p. 9/17: "(...) c) contabilize em conta de compensação os débitos apurados em tomadas de contas especiais, enquanto não forem julgados os correspondentes processos pela Corte, procedendo à transferência dos valores para o Ativo da empresa, assim que houver decisão plenária favorável a esse respeito; d) mantenha estrita observância ao disposto no art. 148, § 1º, alíneas "b" e "d", do RI/TCDF, quando elaborar o Inventário Físico de Bens Móveis e Imóveis; III) autorizar o retorno dos autos à Inspetoria própria, para as providências pertinentes.". (destacou-se).
Não há qualquer justificativa sustentável para se deixe de efetuar o devido registro contábil nos casos em que for recomendada a absorção de prejuízo ou na hipótese de o dano apresentar-se inferior ao valor de alçada. O julgamento das contas em sede de tomada de contas especial, também nesses casos, é de privativa competência do Tribunal de Contas, por força de lei. Não há delegação, mesmo porque a atividade de controle diz-se indelegável.
Não há fundamentos na afirmação de que, nos casos em que o prejuízo for inferior ao de alçada, não haverá julgamento da Corte de Contas e tampouco há pertinência no entendimento de que, pelo fato de haver recomendação de absorção de prejuízo pela comissão tomadora, não haverá como se proceder ao registro.
Na hipótese de recomendação de absorção de prejuízo, cabe aos órgãos de contabilidade adotarem as providências técnicas viabilizadoras do registro de maneira impessoal, de forma que, uma vez efetuado, se possa aguardar o julgamento do órgão competente, visando a efetuar os devidos ajustes. A recomendação de absorção de prejuízo é indicativa de que, por qualquer motivo, a comissão tomadora ficou impossibilitada de apontar responsáveis, quer pela ocorrência de um evento que exclui a responsabilidade civil(88), quer em razão do insucesso das investigações. Quaisquer dessas justificativas, porém, serão avaliadas pelo Controle Interno e pelo Órgão Julgador das contas, podendo este último e, não raramente assim ocorre, ter entendimento contrário, descaracterizando a circunstância escusável apontada pela comissão tomadora e indicando responsáveis ou vice-versa.
Tratando-se de dano inferior ao valor de alçada, é importante esclarecer que, inobstante não seguirem individualmente os autos para julgamento das contas, ele não deixará de ocorrer. Acerca do tema o Tribunal de Contas do Distrito Federal manifestou-se no Processo n.º 2587/99 - A, exarando a Decisão n.º 3482/2000. Naquela ocasião, a Secretaria de Segurança Pública do Distrito Federal, em uma feliz e pertinente iniciativa consultou o Tribunal de Contas do Distrito Federal, da seguinte maneira(89):
" a) se devem ser cumpridas as fases da tomada de contas especial, culminando com a inscrição de responsabilidade do servidor na conta de devedores do Distrito Federal, ficando o mesmo inalcançável pelo Poder Público e apenas com seu nome lançado numa simples relação de computador; (...)".
A Inspetoria competente da Corte de Contas manifestou-se, como não poderia ser diferente, pela impossibilidade de delegação de competência para julgamento das contas, citando o professor Jacoby, que assevera em sua obra:
" O julgamento, em matéria de contas especiais, é privativo dos Tribunais de Contas. Não pode ser delegado, transferido ou diminuído por lei ou qualquer ato normativo, nem mesmo regimental, das próprias Cortes. É possível, porém, atribuir, no âmbito desses Tribunais, a competência a turmas ou câmaras, (...). A exemplo do que fizeram o Tribunal de Contas da União e do Distrito Federal, pode e deve também ser fixado valor de alçada, abaixo do qual os autos de TCE não são remetidos para as Cortes, mas esse fato, de ficar o processo na origem, não implica, nem pode implicar, a transferência do julgamento das contas para os órgãos da administração: deve o administrador público, nesse caso, envidar esforços para o ressarcimento ao erário, observando, porém, que quaisquer providências que vier a adotar não poderão implicar o julgamento, estrito senso, pela regularidade ou irregularidade, como ocorre quando decido pelas referidas Cortes." (90).
Após explanar acerca do assunto, a citada Inspetoria esclareceu, in verbis:
" (...) Logo, a resposta para as situações colocadas pelo consulente (TCE, cujos valores dos débitos são inferiores a 1 (uma) UPDF, em que não se obtém a composição amigável), tendo em conta o teor da Portaria n.º 43/91-PRG, não pode ser outra senão aquela dada por ele próprio, qual seja: nesses casos, a sanção imposta ao responsabilizado resumir-se-á à inscrição de responsabilidade, sem prejuízo, é claro, das medidas disciplinares cabíveis, haja vista que o Tribunal, pelas razões já aduzidas, não poderá julgar irregulares tais contas, apoiado em um simples demonstrativo. Terá, sem dúvida, que arquivá-lo, sem julgamento de mérito, com apoio no artigo 85 da Lei Complementar n.º 1/94, tendo em conta a antieconomicidade do procedimento; a jurisdicionada, por sua vez não poderá deduzir sua pretensão pela via judicial, por força do que estabelece o artigo 1º, Portaria n.º 43/91-PRG." (destacou-se).
Como se verifica, o Órgão de Controle Externo opinou de forma coerente pela impossibilidade do julgamento de irregularidade das contas com base, simplesmente, no demonstrativo de que trata o art. 14 da Resolução n.º 102/98-TCDF.
O Ministério Público, na pessoa da Dra. Márcia Ferreira Cunha Farias manifestou-se a respeito das considerações da Inspetoria:
" A perseguição judicial ao débito pela Administração, em tais casos, fica inteiramente a seu critério, devendo, sempre, manter a inscrição do débito do responsável ainda que não mova ação contra ele (...) ". (destacou-se).
O voto da Conselheira Dra. Marli Vinhandeli foi no sentido do acolhimento parcial das considerações do órgão instrutivo, com o reparo proposto pelo Ministério Público, asseverando, entretanto, no que concerne às tomadas de contas especiais que: " (...) ao apreciar conjuntamente tais TCEs com as contas anuais (art. 9º, § 3º, da LC n.º 01/94), esta Casa está imprimindo ao julgamento, que não deixa de existir, um tratamento mais consentâneo com o ordenamento jurídico constitucional, na medida em que a análise das contas especiais, in casu, passa a ser efetuada de modo genérico e com enfoque voltado para as contas anuais, (...)" (destacou-se).
Acrescentou, ainda, a Ilustre Conselheira:
" (...) de acordo com o disposto nos arts. 71, II, da Constituição Federal, e 78, II, da Lei Orgânica do DF, o julgamento das contas, em qualquer situação, cabe a este Tribunal, porém esta Corte, atenta aos princípios da economicidade e razoabilidade (arts. 70 CF e 19 da LODF), não se imiscui em TCE envolvendo valor inferior ao de alçada. (...) " (destacou-se).
Como se vê, a necessidade de inscrição de responsabilidade foi exaustivamente ressaltada pela Corte de Contas do Distrito Federal, inobstante seja necessário acentuar a incoveniência da expressão"sanção" utilizada pelo órgão instrutivo. Não se trata de sanção o registro contábil, mas de mero procedimento de controle.
Em verdade, a controvérsia quanto à obrigatoriedade do registro contábil dos débitos apurados em sede de tomada de contas especial cujo prejuízo mostra-se inferior ao valor de alçada sequer existiria se fosse cuidadosamente observado o caput do art. 12 da Resolução n.º 102/98-TCDF:
" Nas tomadas de contas cujo valor de apuração seja inferior à quantia fixada conforme o § 2º do art. 9º da Lei Complementar n.º 1/94, o órgão ou entidade deverá se utilizar de procedimentos sumários e econômicos de apuração de responsabilidade, assegurando, em qualquer hipótese, direito de ampla defesa e de contraditório aos envolvidos, sendo indispensáveis os elementos listados nos incisos XII e XIII do art. 3º." (destacou-se).
No tópico próprio serão discutidos os efeitos gerados pela tomada de contas especial cujo prejuízo apontado estiver aquém do valor de alçada; a forma de julgamento da Corte de Contas e as providências a serem adotadas, nesse caso, pelo Administrador.(91);
13) "XIII - pronunciamento do dirigente do órgão ou entidade onde ocorreu o fato, com a especificação das providências adotadas para resguardar o interesse público e evitar a repetição do ocorrido;"
Para compreender melhor esse inciso é importante que se faça uma análise do ordenamento jurídico vigente no Distrito Federal de maneira a verificar a legalidade da exigência. O artigo 10 da Lei Complementar n.º 1/94 estabelece:
"Art. 10. Integrarão a tomada ou prestação de contas, inclusive a tomada de contas especial, dentre outros elementos estabelecidos no Regimento Interno, os seguintes:
I - relatório de gestão;
II - relatório do tomador de contas, quando couber;
III - relatório e certificado de auditoria, com o parecer do dirigente do órgão de controle interno, que consignará qualquer irregularidade ou ilegalidade constatada, indicando as medidas adotadas para corrigir as faltas encontradas, manifestando-se sobre a eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira, contábil e patrimonial;(...)" (destacou-se).
É esse o único dispositivo legal que estabelece fórmula semelhante com a consignada pelo inciso XIII, art. 3º. Como se vê, a regra tem como destinatário o dirigente do órgão de controle interno, órgão este organizado, no Distrito Federal, na forma da Lei n.º 830/94 e não o dirigente do órgão ou entidade onde ocorreu o fato motivador. Ainda que se entenda que o dirigente do controle interno não poderá se manifestar acerca dessas medidas conforme especificado, sem que antes as tenha detalhado o respectivo dirigente, é forçoso admitir que não há confluência do inciso sob exame com a legislação vigente.
A manifestação do dirigente instaurador sobre o relatório da comissão tomadora decorre do Poder Hierárquico, dele sobre a dita comissão, entretanto, não há nada que o obrigue a se manifestar na forma consignada no supracitado inciso, uma vez que, segundo inciso II, art. 5º da Constituição Federal, ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.
Por outro lado, nesse caso, bastaria um ato ordinatório emanado do Chefe do Poder Executivo - um Decreto - para obrigar a manifestação de seus subordinados na forma requisitada. Lamentável que ainda não tenham sido adotadas as providências nesse sentido, pois, o dispositivo sob análise é de importância singular para o autocontrole administrativo.
Tem dois objetivos. Primeiro o de permitir à autoridade instauradora que se manifeste nos autos, tendo em vista que foi ela que, baseada na lei, determinou o início das apurações (Poder Hierárquico). Assim, terá a oportunidade de consignar concordância ou não com as apurações, porém, sem alterar ou determinar que se altere a conclusão da comissão tomadora, que possui competência técnica em sede de tomada de contas especial. Discordando o dirigente do encaminhamento dado pela comissão tomadora, deverá consignar o seu mediante justificativa. Não é recomendável, nesse caso, ainda que pareça possível, a instauração de novo procedimento.
O segundo objetivo, e o mais importante, diz respeito à autotutela. De posse das informações coletadas pela comissão tomadora, o dirigente deverá determinar as providências necessárias para corrigir as falhas e evitar a reincidência. Observe-se que tal pronunciamento deverá ser objeto de análise do Controle Interno, assim como determina o inciso XIV, art. 3º da Resolução n.º 102/98-TCDF.
Veja-se que o Tribunal de Contas do Distrito Federal, na vigência do art. 154, inciso XI, do Regimento Interno daquele órgão, cuja redação apresentava similaridade com o texto do inciso em comento, expressou o seguinte entendimento na Decisão n.º 2437/1997:
"(...) c) esclarecer à jurisdicionada que o pronunciamento do titular do órgão, previsto no art. 154, inciso XI, do RI/TCDF, deve tratar de caso concreto, apresentando concordância ou discordância quanto à conclusão da Comissão de Tomada de Contas Especial; (...)" (destacou-se).
Também manifestou-se a egrégia Corte de Contas por meio da Decisão n.º 1536/1997:
" (...) b) junte o pronunciamento conclusivo do dirigente do órgão, indicando as medidas de resguardo do patrimônio público que tiverem sido adotadas;(...)";
14) "XIV - Relatório de Auditoria emitido pelo órgão central do Sistema de Controle Interno do correspondente Poder, incluindo considerações acerca das providências referidas no inciso anterior;"
A Constituição Federal, em seu art. 74, inciso IV, reza que incumbe ao Sistema de Controle Interno de cada Poder:
"IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional."
A emissão do Relatório de Auditoria manifesta-se como uma das formas em que se deve apoiar essa assistência. No entanto, seu objetivo é bem mais nobre. Destina-se, primordialmente, ao autocontrole administrativo.
O Relatório de Auditoria é instrumento indispensável no procedimento de tomada de contas especial. Em diversas oportunidades o Tribunal de Contas do Distrito Federal requereu empenho do Órgão Central de Controle Interno do Poder Executivo na elaboração desta peça:
- "III - determinar à Secretaria de Fazenda e Planejamento do Distrito Federal que, no prazo de 30 (trinta) dias, adote providências com o fito de suprir a TCE em comento de todos os dados de que carece, fazendo uma análise crítica da mesma, para então remetê-la a esta Corte;"(Decisão n.º 2437/1997-TCDF);
- "II - determinar à Secretaria da Fazenda e Planejamento que, no prazo de 60 (sessenta) dias, elabore relatório de tomada de contas especial, conclusivo e crítico, nos termos da legislação que rege a espécie, apurando minuciosamente a regularidade ou irregularidade dos fatos, identificando os responsáveis, apurando o montante do débito e, ainda, manifestando-se acerca dos relatórios elaborados pelo Banco de Brasília (pertinência dos cálculos, dos valores, dos servidores que o compõem, das datas e de outros dados julgados relevantes);" (Decisão n.º 2483/1998-TCDF)
De fato, por longo período o citado relatório não recebeu a importância devida por parte do Poder Executivo local. Entretanto, com a edição da Portaria n.º 41, de 10 de fevereiro de 2000 foi criada uma unidade técnica no âmbito da Subsecretaria de Auditoria(92) (Gerência de Tomada de Contas Especial) com atribuições específicas de:
"(...) examinar a adequada apuração dos fatos ensejadores de tomadas de contas especiais, pronunciando-se conclusiva e circunstancialmente acerca das contas analisadas, emitindo relatório e certificado de auditoria."
Com a edição da supracitada norma, o Relatório de Auditoria passou a receber o adequado exame técnico, primando pelas recomendações que valorizem o autocontrole da Administração Pública. O enfoque de sua elaboração foi substancialmente alterado, com vistas a subsidiar a tomada de decisão do Secretário de Estado supervisor da área envolvida.
O instrumento, elaborado pelo corpo técnico da Subsecretaria de Auditoria, deve avaliar todas as circunstâncias dos autos, fazendo análise crítica do evento e do relatório emitido pela comissão de tomada de conta especial. À luz do princípio da verdade material, não pode contentar-se com os autos. Se necessário, pois, deverá consignar o resultado de incursões porventura efetuadas junto às unidades de onde se originou o procedimento. Deve carrear a maior quantidade de provas possível, fundamentando sua conclusão.
A conclusão do Relatório de Auditoria deve ser essencialmente técnica. Deve, o relatório, apontar os indícios de irregularidades e de autoria, classificando o fato ensejador nos termos da lei, certificando a quantificação do dano constante dos autos, e manifestando-se independentemente da conclusão da comissão tomadora, porém levando-a em consideração como essencial instrumento de apuração dos fatos.
Além disso, incumbe ao Controle Interno penetrar os contornos da responsabilidade para defini-la individual ou solidária. Foi nesse sentido, e à luz da manifestação do Ministério Público(93) que o Tribunal de Contas do Distrito Federal, por intermédio da Decisão n.º 4327/1997, resolveu:
" II- determinar às inspetorias de Controle Externo que, nos processos de tomada de contas especial que versem ato danoso para cuja ocorrência concorra a participação culposa de mais de um agente, objetivando a definição da solidariedade da obrigação de indenizar o prejuízo, verifiquem a presença dos seguintes dados ou situações (...) ".
O encaminhamento é autorizado pela Lei Complementar n.º 1/94:
" Art. 13- Verificada irregularidade nas contas, o Relator ou o Tribunal:
I - definirá a responsabilidade individual ou solidária pelo ato de gestão inquinado; (...)
Art. 17- As contas serão julgadas:
(...)
§ 2º - Nas hipóteses do inciso III, alíneas c e d deste artigo, o Tribunal, ao julgar irregulares as contas, fixará a responsabilidade solidária: (...)" (destacou-se).
É Importante que a avaliação do Controle Interno leve em conta os mesmos parâmetros utilizados pelo Controle Externo quando do julgamento das contas. Assim, recomenda-se que siga a regra estabelecida no art. 17 da Lei Complementar n.º 1/94, pugnando pela regularidade, regularidade com ressalva ou irregularidade das contas, conforme segue:
"Art. 17. As contas serão julgadas:
I - regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão do responsável;
II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao Erário.
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:
a) omissão no dever de prestar contas;
b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial;
c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico;
d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos."
Entretanto, há de se observar que a aplicação do retrotranscrito artigo, na íntegra, no caso específico da tomada de contas especial, não é uma unanimidade. O Tribunal de Contas da União, em seu Manual de Instrução de Processos de Tomada de Contas Especial, aprovado pela Portaria n.º 284-GP, de 27 de maio de 1998, prevê a possibilidade de julgamento, tão-somente, pela irregularidade ou regularidade com ressalva, deixando de referir-se à hipótese de regularidade. Já o professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes é um defensores da aplicação integral do citado artigo, pugnando pela possibilidade do julgamento nas três modalidades (regulares, regulares com ressalva e irregulares)(94), tese que, pela prática, se verifica mais verossímil, sendo adotada pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal. Como se vê:
"O Tribunal, de acordo com a proposta do Relator, decidiu: I - tomar conhecimento da TCE em exame; II - relevar a falta de manifestação do Conselho Fiscal da entidade, bem como as demais impropriedades apontadas pela instrução; III - considerar regulares as contas em apreço, considerando as servidoras (...), neste caso, quites com os cofres da FSSDF; IV - determinar a baixa na responsabilidade das apontadas servidoras, inscrita no Certificado de Auditoria n.º 079/98-DAIN/SUAUD; V - recomendar à direção da FSSDF que oriente suas Unidades Administrativas no sentido de não mais ocorrem as falhas e impropriedades acontecidas na aplicação de suprimentos de fundos, semelhantes às detectadas nos autos; VI - autorizar o arquivamento do processo e a devolução do feito apenso à origem.". (destacou-se). (Decisão n.º 10120/1999-TCDF);
"O Tribunal, de acordo com a proposta do Relator, tendo em conta a instrução, decidiu: a) julgar regulares as contas dos responsáveis, Maj. (...) considerando-os, neste caso, quites com o erário; b) recomendar ao CBMDF que adote providências no sentido de aperfeiçoar seus controles internos, o que será alvo de futuras averiguações; c) determinar o arquivamento dos autos.". (destacou-se). (Decisão n.º 10104/1999-TCDF);
"c) julgar, com base no art. 19, da Lei Complementar no 01/94, as contas regulares com ressalva; d) solicitar à FHDF, ante o permissivo constante dos artigos 48 e 49, inciso I, da Lei Complementar no 01/94, que, por intermédio do seu Órgão de Auditoria, cujas atribuições estão definidas no artigo 89, do seu Regimento Interno, adote providências no sentido de adequar o controle dos bens patrimoniais do Hospital Regional de Sobradinho às disposições contidas no Decreto no 16.109/94, bem como avalie, nos termos do artigo 48, da referida Lei Complementar no 01, as providências relacionadas às fls. 206 do Processo no 061.013.316/94, pelo administrador do citado Hospital; (...)".(destacou-se). (Decisão n.º 6990/1996-TCDF).
Para aprofundar ainda mais o tema são necessárias algumas considerações. Em recente apreciação do Tribunal de Contas do Distrito Federal, veio à tona a necessidade de uniformização dos julgamentos na hipótese de impossibilidade de identificação do responsável, pendente o dano. A instrução, diligentemente ressaltou a dualidade de posicionamentos, algumas vezes pela absorção de prejuízo; outras pela irregularidade, sem imputação de débito(95), o que - diga-se de passagem - tem o mesmo efeito prático para a sociedade: o dano não será ressarcido.
A questão, contudo, tem grande relevância jurídica. Mais uma vez recorra-se ao magistério de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes quando afirma que, diante do dano sem autoria identificada: "não pode o julgamento ser pela regularidade, posto que as contas não ‘fecham’. São irregulares, sem imputação de débito." (destacou-se). Do que deixou expresso o Mestre, pode-se fazer a ilação de que, pelo fato de afastar a possibilidade de regularidade das contas e pugnar pela irregularidade (sem imputação de débito), usando a expressão "as contas não fecham" (demonstração contábil), parte do pressuposto de que as contas a serem julgadas são do órgão ou entidade. Nesse caso, subsistindo o dano, mantêm-se a irregularidade, porém, pela impossibilidade de identificação do responsável (pessoa física ou jurídica, pública ou privada, sujeita ao dever de prestar contas), diz-se sem imputação de débito. Logo, segundo esse juízo, ainda que - desde o início do procedimento tomador - tenham os trabalhos da comissão encaminhado para uma suposta autoria, indicando-a em seu relatório e, mesmo assim, forem discordantes dessa posição os Órgãos de Controle, diante da vulnerabilidade do nexo causal entre a conduta do suposto autor e o dano, e da impossibilidade de identificação do responsável; não poderá haver proposta de julgamento pela regularidade das contas do responsável inicialmente (atos) indicado pela comissão tomadora, uma vez que as contas que se julgam são da unidade e permanecem pendentes ("não fecham"), não do suposto causador do dano.
Em sentido diametralmente oposto, o Órgão Instrutivo do Tribunal de Contas do Distrito Federal manifestou-se: "(...) o entendimento de julgar contas irregulares, sem imputação de débito, data máxima vênia, mostra-se dissociado do texto legal, na medida em que pressupõe que o Tribunal de Contas julga variações patrimoniais ou demonstrações contábeis, quando deveria julgar atos de gestão praticados por pessoas, consubstanciados em suas contas (art. 1º da LC 01/94, com especial atenção para o disposto no seu § 1º)."(96) (destaque no original). Diligentemente o mencionado Órgão assevera: "Ora, se não há responsável, a rigor, não há débito a respaldar a irregularidade das contas, mas um prejuízo que deverá ser absorvido pela Administração Pública. O conceito de prejuízo e de débito são diferentes. Débito pressupõe a existência de responsável." E acrescenta: "Quando houver prejuízo (ou irregularidade), mas este não puder ser atribuído a alguém, não há como se falar em débito. Tampouco pode-se falar em multa. Nestes casos, entendo que a conta deve ser considerada encerrada, com quitação aos responsáveis, porque não ficou caracterizado serem eles os causadores do prejuízo ou da irregularidade, sendo autorizada a absorção do prejuízo pela Administração.". (destacou-se).
Embasando a tese acima suscitada, a Conselheira Marli Vinhadeli, em voto proferido no processo n.º 1.349/95(97), esclarece:
" ‘... esse tipo de julgamento dado pelo Tribunal, embora fundamentado no art. 20, da LC 01/94, conflita com o nosso entendimento de que só há falar-se em julgamento de contas somente de pessoas e não de fatos originados de TCEs, por causa de uma diminuição patrimonial. O Tribunal julga as contas de servidores e de responsáveis por bens e valores públicos e não os fatos decorrentes das diminuições patrimoniais objeto das TCEs. Esse posicionamento tem por base o art. 3º, II, do RI/TCDF e o art. 1º, I, da LC 01/94, os quais conferem ao Tribunal competência para julgar contas, apenas de pessoas, que tratam de bens e valores públicos. Então, a nosso ver, no caso da TCE em questão, se não houve imputação de valores, por ausência de culpa configurada, não há o que se falar em contas irregulares. Em outros termos, porque as expressões "contas irregulares" e "condenação de responsáveis" estão intimamente ligadas, entendemos, por fim, que, numa TCE, as contas somente podem ser julgadas irregulares quando houver um débito e uma pessoa responsável pelos atos que o originaram... ’ ". (destacou-se).
A Ilustre Conselheira, com a mestria que lhe é peculiar, manifestou-se, também, no processo n.º 2412/88:
"Com a Constituição de 1988 e legislação infraconstitucional superveniente, os exames afetos ao julgamento das contas ampliou-se ainda mais, englobando os aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos de gestão, assim entendidos os de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. 36. A partir de então, ouso dizer, ao exercer sua atribuição constitucional de julgar da regularidade do que historicamente se convencionou chamar de contas, o Tribunal de Contas julga, em verdade, a gestão do administrador público, ou dos responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos. Para tanto, leva em consideração não apenas a exatidão dos demonstrativos e documentos que formam os processos de Tomada ou Prestação de Contas, mas, principalmente, os resultados da fiscalização que lhe compete, quais sejam, auditorias e inspeções de natureza contábil, orçamentária, financeira, operacional e patrimonial, quanto à legalidade, legitimidade e economicidade dos atos de gestão." (destacou-se).
Há de se admitir que a segunda tese referenciada tem maior consistência. De fato, o que se julga é a conduta, os atos inquinados do agente. Porém, é importante aclarar alguns pontos. Em verdade, não existe, na norma, palavra a que não se possa dar significado jurídico relevante. O art. 20 da Lei Complementar n.º 01/94 enfatiza:
"Art. 20. Quando julgar as contas irregulares, havendo débito, o Tribunal condenará o responsável ao pagamento da dívida (...)
Parágrafo único. Não havendo débito mas comprovada qualquer ocorrências previstas nas alíneas a, b, c do inciso III, do art. 17, o Tribunal aplicará ao responsável a multa prevista no inciso I do art. 57, desta Lei."
O art. 58 do mesmo diploma legal também ressalta:
" Art. 58. Nos casos de irregularidade ou ilegalidade constatados, sem imputação de débito, em que o Tribunal de Contas decidir pela dispensa de aplicação de multa deverão (...)".
Segundo De Plácido e Silva(98) há duas acepções para a palavra débito. A primeira de natureza ampla, correspondente a "um dever de cumprir, resulte de qualquer obrigação jurídica, represente uma prestação material de dar, de fazer, ou mesmo de não fazer. Estar em débito quer, pois, dizer, ter um compromisso ou uma obrigação a cumprir." (destacou-se). A outra, de sentido estrito que quer dizer: "toda soma ou dívida de dinheiro conseqüente de um empréstimo ou de uma compra a prazo.". Evidentemente, o que ficou expresso na LC n.º 01/94 diz respeito ao sentido amplo, uma obrigação de reparar, recompor em razão da diminuição, o que pressupõe a existência de um dano subjacente e de um responsável identificado. O parágrafo único do retrocitado artigo, portanto, poderia ser lido da seguinte forma: Não havendo obrigação de reparar, mas comprovada: a) omissão no dever de prestar contas; b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial; c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico, o Tribunal aplicará ao responsável a multa pertinente.
De pronto se constata que pode não haver obrigação de recompor, mesmo diante de: a) omissão no dever de prestar contas; b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial; c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico. Nas duas primeiras hipóteses, por que podem subsistir sem dano, e não havendo dano, não há obrigação de ressarcir, mas, mesmo assim, as contas serão julgadas irregulares - em que pese os posicionamentos contrários(99) - e será aplicada a multa legal.
No caso da alínea "c", o dano é integrante do fato ensejador, todavia pode dissipar-se pelo adimplemento da obrigação (o pagamento) já na fase interna. Desse modo, a norma é hipotética: Não havendo débito (obrigação de reparar) - pois já houve quitação – ainda assim, diante da ocorrência de dano (já reparado, afastando o débito) ao erário pela prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico, o Tribunal deverá aplicar a multa legal. Isso ocorre por que, no caso de instauração para apuração de responsabilidade civil, como elucida Osvaldo Cipriano da Silva Filho: "a reparação do dano, em qualquer fase do processo, não tem a faculdade de eximir (exonenar) o agente da ação lesiva praticada (...) o julgamento não é do efeito causado (o dano) pela ação do servidor público, mas da causa, que recai sobre a pessoa do agente público. Afinal, como sujeito da ação, responderá por ela e sofrerá as conseqüências do julgamento."(100).
Se, de outra forma, o débito (obrigação de reparar) permanecer pendente, e nos exatos termos do art. 17 da Lei Complementar n.º 01/94, forem julgadas irregulares as contas (conduta), obviamente, o Tribunal deverá citar o responsável para que efetue a reparação.
São por esses motivos, e não por outros, que não há de se falar em "julgamento pela irregularidade, sem imputação de débito", no caso de não identificados os autores. A palavra débito, grafada tanto no art. 20, como no art. 58 da Lei Complementar n.º 1/94, ressalte-se, dá idéia de obrigação de reparar, e não de dano que justificaria o julgamento pela irregularidade e manteria as contas em aberto ("não fecham"). Se por qualquer motivo essa hipótese ocorre (não identificação dos responsáveis), não há de se falar em irregularidade de contas (conduta) de quem quer que seja, pois, como já assentado, não há responsável identificado.
Para não deixar dúvidas, "imputação" grafada no art. 58 da norma citada significa: "o ato pelo qual se declara que alguém, como autor ou causador de uma ação, como efeito, de que é causa, deve responder pelas conseqüências da mesma ação." Indica: "simplesmente a relação do ato (efeito) com a pessoa ou agente, como causa." (101). Ademais, a palavra "irregularidade" ali posta não tem relação alguma com o julgamento pela irregularidade das contas do art. 17. Assim, o dispositivo poderia ser lido: Nos caso de irregularidade ou ilegalidade constatados, sem imputação de débito (vinculação do agente com a obrigação de reparar) em que o Tribunal de Contas decidir pela dispensa de aplicação de multa deverão os respectivos votos ser publicados juntamente com a ata da sessão em que se der o julgamento.
Por todo o exposto, não há previsão legal que autorize se falar em julgamento pela irregularidade, sem imputação de débito. Pode-se se dizer, nesse caso, que o dano será absorvido pela Administração Pública e encerrada a tomada de contas especial, dando-se quitação ao responsável.
No entanto, resolvida essa questão, surge uma outra. O simples encerramento das contas com quitação ao responsável não foi previsto no rol numerus clausus do art. 17 da
Lei Complementar n.º 1/94, como forma de julgamento, para exercício da competência privativa da Corte de Contas e tampouco aplica-se à hipótese aventada no art. 21 da norma (contas iliquidáveis).
De toda forma é possível reduzir as incertezas. Se, porventura, a comissão tomadora - na fase interna - indica responsáveis e o que se julga são as contas (conduta) desses responsáveis, nada mais eqüidoso que o Controle Interno, dissociando o nexo de causalidade dessas condutas, e apoiado no art. 17 da LC n.º 1/94, pugnar pela regularidade das mesmas e, se, na sua análise, não estabelecer novas responsabilidades, recomendar a absorção do prejuízo. Se por outro lado, o Controle Interno estabelece novas responsabilidades, o encaminhamento deve ser pela irregularidade das contas (condutas) dos novos indicados, à exceção de serem eles particulares sem vínculo com a Administração Pública, não jungidos ao dever de prestar contas, conjuntura que, estritamente, levaria à recomendação de encerramento, na forma do art. 12, § 1º da Resolução n.º 102/98-TCDF, como será visto no capítulo próprio. Caso não haja responsáveis indicados pela comissão tomadora, o Controle Interno poderá apontá-los, recomendando a irregularidade de suas contas. Se a comissão tomadora não indicar responsáveis e o Controle Interno ratificar essa impossibilidade, a recomendação deve ser pelo encerramento da tomada de contas, com absorção do dano pelo erário. Em todos os casos, obviamente, caberá ao Tribunal de Contas, julgar nos estritos termos da lei;
15) "XV - Certificado de Auditoria emitido pelo órgão central do Sistema de Controle Interno do correspondente Poder, que deverá conter:
a)identificação do responsável, nos termos do inciso IX deste artigo;
b) valor atualizado do débito;
c) manifestação acerca das contas;"
Trata-se de uma espécie de resumo do Relatório de Auditoria, no Distrito Federal, assinado pelo mesmo Técnico responsável pela elaboração do mencionado Relatório;
16) "XVI - pronunciamento expresso e indelegável do Presidente da Câmara Legislativa do Distrito Federal ou do Secretário de Estado supervisor da área sobre as contas e os Relatório e Certificado emitidos pelo Controle Interno, atestando haver tomado conhecimento das conclusões neles contidas."
Decorre de mandamento expresso na Lei Complementar n.º 01/94, art. 10, IV c/c art. 51, que determinam, respectivamente:
- "art. 10. Integrarão a tomada ou prestação de contas, inclusive a tomada de contas especial (...)
IV – pronunciamento do Secretário de Estado supervisor da área ou da autoridade de nível hierárquico equivalente, na forma do art. 51 desta Lei;";
- "art. 51 – O Secretário de Estado supervisor da área ou a autoridade de nível hierárquico equivalente emitirá, sobre as contas e o parecer do controle interno, expresso e indelegável pronunciamento, no qual atestará haver tomado conhecimento das conclusões nele contidas.".
Neste ponto é essencial recorrer ao magistério de Hely Lopes Meirelles para enfatizar que: "Supervisão não é subordinação, pois que esta decorre do poder hirárquico e aquela resulta do sistema legal imposto às autarquias e entidades paraestatais, sujeitas, apenas, ao controle finalístico da Administração que as institui. A subordinação admite o controle pleno do órgão superior sobre o inferior; a supervisão é limitada aos aspectos que a lei indica, para não suprimir a autonomia administrativa e financeira das entidades vinculadas à Administração central."(102).
Nesse sentido, não há dúvidas de que o dispositivo fez referência a todos os Secretários de Estado, pois toda unidade da administração indireta, autárquica e fundacional possui vínculo - por supervisão - a uma Secretaria de Estado.
O Tribunal de Contas do Distrito Federal, examinando situação particular da Polícia Civil, Polícia Militar e Corpo de Bombeiros Militar, e tendo em vista as sucessivas negativas do então Secretário de Segurança Pública em pronunciar-se nas tomadas de contas especiais oriundas dessas unidades - sob o argumento de que elas gozavam de autonomia administrativa e financeira - deixou consignado:
- "Concordamos com o entendimento exarado pela assinalada autoridade, de que as unidades mencionadas gozam de autonomia administrativa e financeira. Por outro lado, não temos por apropriado que as tces se iniciem a nível da PMDF e depois da manifestação do Controle Interno retornem à unidade militar com vistas à elaboração do pronunciamento demandado no inciso XVI do art. 3.º da multicitada Resolução, a uma, por que não se admite que o Comandante-Geral da Corporação se manifeste inicialmente na tce como dirigente da unidade militar e depois como autoridade supervisora da mesma, e, a duas, porque tanto o art. 117 da Lei Orgânica do Distrito Federal quanto o parágrafo único do art. 3.º, da Lei n.º 408, de 13.01.93, a seguir, dispõem que a PCDF, o CBMDF e a PMDF são unidades diretamente subordinados ao Governador do Distrito Federal"(103)
Por meio da Decisão n.º 7794/2000 pacificou a Corte de Contas do Distrito Federal:
"(...) III. dar à Polícia Civil, à Polícia Militar e ao Corpo de Bombeiros Militar ciência de que, à luz do disposto no art. 20 do Decreto nº 21.170/2000 e no art. 1º do Decreto n.º 21.607/2000, incumbe ao Secretário de Segurança Pública emitir o pronunciamento previsto nos arts. 10, IV, e 51 da Lei Complementar n.º 1/94, em relação às tomadas de contas anuais e às tomadas de contas especiais originárias daquelas unidades.";
17) "§ 4º Referindo-se a tomada de contas especial a recursos concedidos na forma de suprimento de fundos ou transferidos mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, bem como a título de subvenção, auxílio ou contribuição, constarão do processo, também os seguintes elementos:
I - cópia dos termos de ajuste ou dos instrumentos de concessão e respectivos planos de trabalho;
II - cópia da nota de empenho e da ordem bancária, quando for o caso;
III - prova de que a autoridade competente exerceu tempestivamente a fiscalização;
IV - relatório da execução físico-financeira e prestação de contas, se for o caso."
Diz respeito à anexação de documentos essenciais para formação de juízo valor quando a tomada de contas especial referir-se aos fatos ensejadores que enumera; e
18) "§ 5º Quando os fatos consignados na tomada de contas especial forem objeto de ação judicial, deverá constar dos autos comprovante do ajuizamento do feito".
Não são raras as ocasiões em que, paralelamente ao procedimento tomador, a unidade ou os envolvidos promovem o ajuizamento de ações que tem relação direta com o objeto da apuração. Nesse caso, deverá ser anexado o comprovante do ajuizamento do feito de forma que a Corte de Contas possa avaliar as circunstâncias e, se for o caso, como afirma Jorge Ulisses Jacoby Fernandes: "em nome da segurança das relações jurídicas e pela prevalência da decisão judicial, encerrar o processo."(104). Acrescenta o mestre: "Mesmo considerando que o julgamento das contas é privativo dos Tribunais de Contas, é forcoso reconhecer que a TCE guarda relações com o processo judiciário e, portanto, pode ter o exame de mérito impedido por força de decisão judicial"(105).
Há casos, por vezes, que a situação requer a intervenção imediata do Estado. A Decisão n.º 3920/96-TCDF esclarece:
"O Tribunal, de acordo com o voto do Relator, tendo em conta a instrução e o parecer do Ministério Público, decidiu: I. tomar conhecimento do Processo nº 113.000.878/96, o qual foi encaminhado a esta Corte mediante expediente acostado à fl. 25, considerando o servidor ROMUALDO DE MELO quite com o Erário Distrital; II. esclarecer ao DER que, caso haja determinação judicial que o obrigue a ressarcir os proprietários dos veículos particulares, este deve propor, de imediato, ação regressiva contra o servidor (comunicando o fato a esta Corte), sem deixar de observar os devidos ritos legais, garantindo a ampla defesa e evitando que o processo se torne passível de anulação; (...)".
9.DA COMISSÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL
Saliente-se, inicialmente, que o ato que designar a comissão tomadora é ato de investidura administrativa, o qual impõe encargos e determinadas prerrogativas aos agentes incumbidos da apuração em sede de tomada de contas especial(106). Dessa forma, assim como incumbe ao Administrador observar os requisitos para designação dos membros da comissão tomadora, levando em conta o grau de complexidade do assunto em apuração; aos membros designados formalmente incumbe o dever de realizar os trabalhos de maneira eficaz, observando a legislação pertinente, sem facultar-lhes a recusa do encargo sob argumentos que não evidenciem os impedimentos normativos ou caracterizem a suspeição. Na análise dos impedimentos e suspeições, o Mestre Jorge Ulisses Jacoby Fernandes(107) orienta quanto à utilização subsidiária dos artigos 134 e 135 do Código de Processo Civil.
É importante enfatizar que o encargo inerente à investidura dos membros da comissão tomadora não se encerra com a apresentação do relatório. Isso porque não cabe à autoridade instauradora o julgamento, mas sim ao Tribunal de Contas. O procedimento instaurado receberá inicialmente o crivo do Órgão de Controle Interno que, verificando a existência de falhas na instrução processual ou qualquer irregularidade, poderá remetê-lo ao órgão para que, sob a supervisão da comissão tomadora, sejam adotadas as medidas necessárias ao saneamento. À luz dessa orientação e principalmente tendo em vista que a substituição dos membros integrantes da comissão tomadora pode acarretar prejuízos ao eficaz andamento das apurações, é que a autoridade responsável pela designação deve enxergar as solicitações de afastamento com a adequada cautela, verificando se a fundamentação é pertinente e razoável e se não protelará o encaminhamento ordinário do procedimento. Também a Corte de Contas poderá, compreendendo necessário, remeter o procedimento ao órgão para que, por intermédio da comissão, sejam saneados os autos.
9.1 Composição da comissão de TCE
Quanto à indicação dos membros para compor a comissão tomadora, é importante enfatizar que a autoridade deve fazê-lo observando, necessariamente, as habilidades técnicas dos servidores. Infelizmente essa não tem sido a regra no Distrito Federal. Muitas indicações, além de não observarem essa premissa básica, acabam por se pautarem em critérios meramente políticos. Nesse caso, o prejuízo para a Administração Pública torna-se ainda maior. Os processos se arrastam e atos protelatórios tornam antieconômicas as apurações.
Para minimizar os problemas, em diversas oportunidades o Órgão Central de Controle Interno, por intermédio da Subsecretaria de Auditoria da Secretaria de Fazenda e Planejamento, tem se manifestado recomendando a designação de comissões permanentes de tomadas de contas especiais multiprofissionais.(108).Tal iniciativa, adequadamente calculado o custo/benefício, em muito tem contribuído para a qualidade dos trabalhos das comissões que, além de passarem a contar com o tempo necessário para a especialização dos seus membros, acabam por acumular experiências na função e organizar razoavelmente suas rotinas de trabalho.
Há de se ressaltar a vigência da Lei n.º 981/95, a qual determina a obrigatoriedade de participação, na composição das comissões de sindicância, inquérito administrativo e tomada de contas especial da administração autárquica, fundacional, empresas públicas e sociedades de economia mista, de, no mínimo, um servidor de carreira do órgão para membro efetivo, como representante do corpo funcional.
Além disso, o art. 4º da Resolução n.º 102/98-TCDF determina:
"Art. 4º A comissão de tomada de contas especial deve ser composta de servidores estranhos ao setor onde ocorreu o fato motivador, podendo a escolha recair em servidores de outros órgãos e entidades."
O citado dispositivo intenciona evitar interferências daqueles que tenham interesse direto nas apurações. Faculta a participação de servidores de outros órgãos e entidades, dando maior flexibilidade à escolha dos membros integrantes. A regra destina-se basicamente às unidades que não possuem comissão permanente de TCE.
Por analogia, em matéria de impedimentos e suspeições, é importante que se observe os artigos 18 a 20 da Lei Federal n.º 9.784, de 29 de janeiro de 1999, a qual regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.
Os §§ 1º e 2º do artigo supramencionado estabelece:
"§ 1º Se o responsável for Secretário de Estado ou dirigente de entidade da administração indireta, incluídas as fundações, a designação da comissão será feita, respectivamente, pelo Governador do Distrito Federal ou pelo Secretário a cuja supervisão estiver vinculada a entidade.
§ 2º No caso de as apurações procedidas pela comissão levarem à responsabilidade a autoridade que a constituiu, nova comissão deverá ser designada, no prazo de 5 (cinco) dias, pela autoridade de nível hierárquico imediatamente superior ao do responsabilizado, dispensando-se o pronunciamento previsto no inciso XIII do art. 3º, se o responsabilizado for dirigente de órgão ou entidade."
As fórmulas descritas nos mencionados parágrafos objetivam proporcionar independência e imparcialidade nas apurações levadas a cabo pela comissão tomadora.
Assim, havendo indícios da responsabilidade de Secretário de Estado ou dirigente de entidade da administração indireta, incluídas as fundações, a designação da comissão ficará a cargo do Governador do Distrito Federal e do Secretário supervisor, respectivamente. É importante lembrar que as Administrações Regionais encontram-se, atualmente, vinculadas à Secretaria de Estado de Coordenação das Administrações Regionais. Assim, havendo indícios de que a irregularidade ensejadora tenha sido praticada pelo Administrador Regional, a comissão deverá ser designada pelo Secretário de Estado supervisor.
O segundo parágrafo é de difícil aplicação prática, ainda mais que ficou sob a responsabilidade exclusiva da comissão tomadora prover as medidas necessárias no sentido de tornar exeqüível a regra, segundo art. 5º, inciso VI da Resolução n.º 102/98-TCDF: "VI - adotar as providências necessárias ao cumprimento do disposto no § 2º do art. 4º, caso ocorra a situação ali prevista.".
9.2 Das competências da comissão tomadora
Não há, em nível do Poder Executivo local, norma que trate das competências das comissões de tomada contas especial. Segundo o art. 5º da Resolução n.º 102/98-TCDF(109) cabe à comissão tomadora promover todos os atos necessários ao bom andamento da tomada de contas especial, especialmente:
a) "I - levantar ou fazer levantar o valor do prejuízo;"
Como já foi esclarecido, o dano é essencial requisito caracterizador da responsabilidade civil. A liquidação adequada do valor a ressarcir, quando for o caso, é primordial para o regular andamento do procedimento tomador. A comissão tomadora deve ser precisa e objetiva na definição do valor do prejuízo causado à Administração Pública. Não é necessário, entretanto, que sejam seus membros os elaboradores dos cálculos, podendo a comissão requisitar que outro servidor ou setor o faça, desde que não sejam eles envolvidos nas apurações. O demonstrativo financeiro do débito em apuração é exigência do inciso VI, art.3º, da Resolução n.º 102/98-TCDF, como visto anteriormente.
Importante ponto a ressaltar diz respeito à hipótese do fato ensejador referir-se ao desaparecimento de bens. Nesse caso, a Resolução n.º 102, em seu art. 3º, estabelece fórmula para fixação do montante a ressarcir:
"§ 2º No caso de desaparecimento de bens, o débito objeto de indenização pecuniária será fixado com base no valor de mercado do bem, levando-se em conta o tempo de uso e o estado de conservação.
§ 3º Na impossibilidade de se indicar o valor de mercado do bem desaparecido, por motivo devidamente justificado, o débito será determinado pelo valor de bem similar que permita cumprir as funções do material ou equipamento objeto da apuração."
O método especificado pela norma não deixa dúvidas quanto à necessidade restabelecer o equilíbrio rompido em razão de ato ilícito praticado, retornando ao statu quo ante. A fixação do valor do dano deve basear-se no preço de mercado do bem, ou seja, a estimativa da
soma pecuniária que, em sendo alienado o bem nas condições em se encontrava, seria arrecada. A expressão: "levando-se em conta o tempo de uso e o estado de conservação" é redundância da norma objetivando evitar erros no momento da quantificação. Antes mesmo da vigência da Resolução n.º 102/98-TCDF, o entendimento já se firmará jurisprudencialmente:
1. "(...) a) esclarecimento sobre o critério mediante o qual foram atualizados os valores dos bens desaparecidos, se com base em preço de mercado para material novo ou em preço de mercado de bem similar ao extraviado, considerando o estado em que ele se encontrava, devendo adotar as necessárias e imediatas providências no sentido de refazer os cálculos dos valores atualizados, caso não tenha sido empregado este último critério;(...)" (TCDF, Processo n.º 6701/93 - apensos os de n.ºs 040.002.343/92 e 030.005.551/93. Decisão n.º 1645/97).
2. "(...) b) indique os débitos com base no valor de mercado dos bens, nas mesmas condições em que eles se encontravam na época do desaparecimento, ou, na sua impossibilidade, à vista do disposto no art. 154, parágrafo único, do Regimento Interno (Res. nº 38/90-TCDF);(...)" (TCDF, Processo n.º 6702/93. Decisão n.º 1734/98).
A norma faculta, ainda, em caráter de exceção, a fixação do valor a ressarcir com base em bem similar, que cumpra as funções do bem desaparecido. Isso por que existem determinados bens que, seja em razão da época de fabricação, seja pela singularidade de suas próprias características, sequer são encontrados no mercado de usados, dificultando o estabelecimento de paradigmas. Não se deve perder de vista, porém, que o parâmetro utilizado deve estar dos limites da razoabilidade. Não haveria sentido, por exemplo, em fixar o valor de uma máquina de escrever manual antiga, com base no preço de uma elétrica de última geração. Tratar-se-ia de locupletamento ilícito. A regra do "tempo de uso" e do "estado de conservação" deve ser perseguida em qualquer hipótese.
Observe-se que, não raramente, alguns menos afeiçoados à sistemática que envolve o tema, pretendem fixar o valor de mercado com base no valor residual contábil expresso nos registros dessa natureza. Esse procedimento deve ser de todo rechaçado. Não há nenhum sentido, por exemplo, em se considerar que um valor de R$ 0,01 (um centavo), normalmente consignado nos registros de controle, representa ponto de partida para determinar o prejuízo havido.
Destaque-se, ainda, que o § 1º do art. 3º da Resolução n.º 102/98-TCDF estabelece que "(...) A Administração deve determinar, preferencialmente, a reposição do bem, em lugar do simples ressarcimento de seu valor.". É a mais adequada expressão do reestabelecimento do statu quo ante, de maneira que as atividades da Administração Pública não sejam inviabizadas pelo desaparecimento dos equipamentos e materiais que utiliza.
b) "II - tomar depoimentos a termo, promovendo as apurações necessárias;"
É característica básica do procedimento de tomada de contas especial a inexistência de litígio. Não há partes portanto. Por esse motivo, a expressão "depoimento" deve ser evitada. Incumbe à comissão tomadora proceder à convocação dos envolvidos, mediante notificação, para prestar testemunho, visando ao esclarecimento das circunstâncias em apuração.
Segundo De Plácido e Silva, na terminologia processual, a palavra termo "(...) é tomada no mesmo sentido de auto. E, assim, exprime a redução de um ato forense, ou de uma diligência a escrito."(110) (destacou-se).
O não comparecimento para "depor" de servidor público, segundo Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, caracteriza "falta de disciplina, ensejando a instauração do procedimento próprio, com a aplicação da respectiva punição."(111). De fato, a designação da comissão tomadora por parte da autoridade constituída implica a delegação de competência para proceder aos atos necessários à elucidação da apuração. Assim, a comissão tomadora encontra-se legalmente investida para requerer o comparecimento dos interessados, servidores ou não. Além disso, o não comparecimento, prejudica as apurações, podendo levar, inclusive, ao juízo incompleto dos fatos, culminando com a conclusão de que se reputam verdadeiros os fatos imputados.
Com relação ao não comparecimento para "depor" por parte de particulares, Jorge Ulisses(112) vai ainda mais longe, assentando que se trata de crime de desobediência, conforme art. 330 do Código Penal.
c) "III - coligir as provas necessárias à comprovação dos fatos, bem como realizar diligência no sentido de proporcionar os elementos de convicção indispensáveis à atribuição de responsabilidade;"
Como assevera Couture, in Fundamentos del Derecho Procesal Civil: "provar é demonstrar de algum modo a certeza de um fato ou a veracidade de uma afirmação."(113).
O objetivo da prova, portanto, é formar convicção acerca dos fatos apurados. Seu destinatário, em última análise, é a Corte julgadora das contas, no caso o Tribunal de Contas do Distrito Federal.
O ônus da prova daquilo que se alega em sede de tomada de contas especial é da Administração Pública, incumbindo aos envolvidos direcionar suas argumentações, já na fase interna - pois aqui não há litígio - para provar os fatos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito da Administração Pública, em consonância com o art. 333 do Código de Processo Civil, subsidiariamente utilizado em tomada de contas especial(114).
d) "IV - expedir aviso ao responsável, no sentido de verificar deste o interesse em apresentar defesa ou ressarcir os prejuízos;"
Desde já deve-se ponderar que, a rigor não há de se falar em defesa no procedimento de tomada de contas especial (fase interna). Tal entendimento não afronta o inciso IV, art. 5º da Constituição Federal, pois, aqui, como já foi dito, não há acusados, não há litígio, não há processo. Também na seara da sindicância administrativa o equívoco foi cometido e criticado pelo Mestre Hely Lopes Meirelles: "sindicância administrativa é o meio sumário de elucidação de irregularidades (...). Dispensa defesa do sindicado (...) por se tratar de simples expediente de verificação de irregularidade, e não de base para punição, equiparável ao inquérito policial em relação à ação penal. (...) Entretanto, a sindicância tem sido desvirtuada e promovida como instrumento de punição de pequenas faltas de servidores, caso em que deverá haver oportunidade de defesa para validade da sanção aplicada." (115) (destacou-se). A comparação com o inquérito policial também se aplica à tomada de contas especial, pois como se sabe, o inquérito é mero procedimento administrativo que objetiva a coleta de provas para consubstanciar as informações do fato infringente e de sua autoria, não existindo nele acusação, mas devendo ser observados os direitos fundamentais do acusado.
A tomada de contas especial, na fase interna, também, sequer enseja aplicação de quaisquer sanções, portanto, não suscita ampla defesa, entretanto, o contraditório, meio que a possibilita, deve ser estabelecido.
O ressarcimento do dano, quando integrante do fato ensejador, provoca a perda do objeto da tomada de contas especial, portanto, deve-se, desde o início, informar ao responsável acerca desse efeito. Ressalte-se que não há óbice legal para que o dano seja ressarcido por terceiro, que poderá sub-rogar-se nos direitos do credor. À Administração importa ver-se ressarcida.
e) "V - apresentar relatório conclusivo sobre as contas, devidamente fundamentado;"
Como já foi amplamente discutido no tópico próprio, o relatório apresentado pela comissão tomadora deve ser conclusivo e circunstanciado, evidenciando a conduta praticada, as provas dos fatos alegados, os indícios da autoria, e, se for o caso, a quantificação dos danos. O relatório tomador deve ser dirigido à autoridade instauradora, a quem incumbira manifestar-se acerca das providências de autocontrole a serem adotadas.
f) "VI - adotar as providências necessárias ao cumprimento do disposto no § 2º do art. 4º, caso ocorra a situação ali prevista."
Reporta-se o dispositivo à hipótese de a conclusão da comissão tomadora pugnar pela existência de responsabilidade da própria autoridade instauradora, caso em que novo procedimento deverá ser instaurado pela autoridade imediatamente superior, mediante provocação da comissão de TCE originária.
9.3Providências supervenientes aos trabalhos da comissão tomadora
Para evitar erros na tramitação dos autos recomenda-se que, a própria comissão designada recomende os procedimentos posteriores adequados, em razão das particularidades de cada apuração.
Primeiro, os autos devem ser remetidos à apreciação da autoridade instauradora para pronunciamento na forma do inciso XII, art. 3º da Resolução n.º 102/98-TCDF. Após, deve-se observar o art. 6º da citada norma:
"Art. 6º Após a conclusão dos trabalhos pela comissão, os autos deverão ser encaminhados à unidade de contabilidade responsável, para registro dos fatos contábeis correspondentes."
Parágrafo único. Em se tratando de bens, os autos deverão, ainda, ser remetidos ao setor de patrimônio, com vistas à realização dos pertinentes registros patrimoniais."
Acerca do registro contábil já foi feito o apropriado comentário.
Quando ao registro patrimonial, é exigência das normas visando ao adequado controle patrimonial. Assim, se por exemplo desaparece um bem, dever-se-á providenciar a respectiva baixa. Se ocorrer reposição far-se-á a incorporação. Ressalte que o registro patrimonial regula-se na forma do Decreto n.º 16.109/94.
No Distrito Federal, no caso da Administração Direta, o registro contábil é efetuado pela Diretoria Geral de Contabilidade da Subsecretaria de Finanças, porém, deve ser formalmente requisitado pelo órgão ou entidade instaurador. Na Administração Indireta, o registro contábil será efetuado pela própria entidade instauradora.
A requisição formal também é necessária no caso do registro patrimonial, que, para a Administração Direta, será efetuado pela Diretoria Geral de Patrimônio da Subsecretaria de Finanças, ao passo que, na Indireta, pela própria entidade.
Seqüencialmente, no art. 7º da citada Resolução, tem-se
Art. 7º Ultimadas as providências mencionadas no artigo anterior, os autos deverão ser encaminhados, à exceção da Câmara Legislativa do Distrito Federal e das Secretarias de Estado, ao dirigente do órgão ou entidade para a emissão do pronunciamento previsto no inciso XIII do art. 3º, e posteriormente enviados ao órgão central do Sistema de Controle Interno do correspondente Poder.
Mais uma vez vêm a lume a controvérsia acerca da obrigatoriedade do pronunciamento previsto no inciso XIII, art. 3º da Resolução n.º 102/98-TCDF. Desta feita, a própria norma tratou de excluir a exigência do dito pronunciamento, nos casos em que o fato ensejador ocorrer na Câmara Legislativa do Distrito Federal e nas Secretarias de Estado.
Em verdade, para o bem do autocontrole, adequado seria que a regra não excluísse o pronunciamento com a especificação das providências adotadas para resguardar o interesse público e evitar a repetição do ocorrido. Entretanto, não há como entender o dispositivo de outra forma, mesmo porque, como já esclarecido, não há amparo legal para a exigência. Ressalte-se, ainda, que, diante da literal interpretação do dispositivo, fica prejudicada o pronunciamento do Órgão de Controle Interno nos moldes do inciso XVI, art. 3º da Resolução n.º 102/98-TCDF, vez que não constarão dos autos, nesse caso, as providências para resguardar o interesse público e evitar a repetição do ocorrido.
Como se pode verificar, o Tribunal de Contas da União, na Instrução Normativa n.º 13/96, que dispõe sobre a instauração e organização de processos de tomada de contas especial, não fez a exigência nos mesmos moldes da Resolução n.º 102/98-TCDF, preferindo requerer tão-somente o pronunciamento do Ministro de Estado supervisor da área ou autoridade de nível hierárquico equivalente, na forma do art. 52 da Lei n.º 8.443/92, semelhantemente ao especificado no inciso XVI, art. 3º da Resolução n.º 102/98-TCDF.
O art. 8º da Resolução n.º 102/98-TCDF arremata sobre o trâmite seguinte:
"Art. 8º As tomadas de contas especiais devem ser remetidas aos órgãos centrais dos Sistemas de Controle Interno dos Poderes Legislativo e Executivo no prazo de até 90 (noventa) dias, contados da data de sua instauração."
É de 90 (noventa) dias, a contar da data de instauração, o prazo para que a comissão tomadora finde as apurações sob sua responsabilidade, já incluindo os procedimentos complementares relativos ao pronunciamento da autoridade instauradora, registro contábil e registro patrimonial.
O descumprimento do citado prazo sujeita os responsáveis às penalidades legais, conforme artigos 55 a 57 da Lei Complementar n.º 01/94.
10.DAS RESPONSABILIDADES ATINENTES AO CONTROLE INTERNO
A matéria encontra-se disciplinada pelos artigos 9º e 10 da Resolução n.º 102/98-TCDF, conforme segue:
"Art. 9º Os órgãos referidos no artigo anterior têm o prazo máximo de 30 (trinta) dias para adotar as seguintes medidas de sua competência:
I - elaboração dos Relatório e Certificado de Auditoria previstos nos incisos XIV e XV do art. 3º;
II - encaminhamento dos autos ao Presidente da Câmara Legislativa do Distrito Federal ou ao Secretário de Estado supervisor da área para o pronunciamento previsto no inciso XVI do art. 3º."
"Art. 10. Os órgãos centrais dos Sistemas de Controle Interno poderão, preliminarmente, baixar em diligência o processo de tomada de contas especial que contenha falhas ou irregularidades, fixando prazo não superior a 20 (vinte) dias com o fito de saneá-las, comunicando o fato imediatamente ao Tribunal, para conhecimento.
Parágrafo único. O prazo estipulado no caput do artigo anterior fica suspenso pelo período concedido para cumprimento da diligência."
Ao examinar o procedimento tomador incumbe ao Controle Interno verificar a existência de falhas de natureza formal ou material e/ou irregularidades que dificultem ou impeçam a análise e a emissão de juízo de valor acerca dos fatos. Assim, pode Órgão Central de Controle Interno encaminhar os autos ao órgão de origem solicitando esclarecimentos e, se for o caso, anexação de documentos.
A diligência é procedimento de exceção, devendo ser adotado nas estritas hipóteses em que não for possível obter fidedignamente, por outros meios, as informações necessárias à emissão do relatório de auditoria.
Ressalte-se que o Órgão Central de Controle Interno do Poder Executivo do Distrito Federal é, por força da Lei 830 de 27 de dezembro de 1994, art. 3º, a Secretaria de Estado de Fazenda e Planejamento, sendo órgãos centrais dos respectivos subsistemas, as estruturas hoje englobadas pela Subsecretaria de Planejamento e Orçamento; pela Subsecretaria de Finanças e pela Subsecretaria de Auditoria. Assim, não só à Subsecretaria de Auditoria/SEFP cabe baixar os autos em diligência. Poderá fazê-lo, por exemplo, a Subsecretaria de Finanças, quando no exercício de suas atribuições, notadamente em relação à ausência de informações indispensáveis para que se proceda ao registro contábil de responsabilidade e aos registros patrimoniais pertinentes(116).
Quanto à Subsecretaria de Auditoria, incumbe à Gerência de Tomada de Contas Especial, segundo o inciso IV, § 4º, art. 97 do Anexo Único à Portaria 1013, alterado pela Portaria n.º 41/2000: " (...) propor prazo visando ao cumprimento de diligência;". Tal prazo, porém, segundo o artigo em análise, deve ser de até 20 (vinte) dias. A norma foi omissa quanto à possibilidade de prorrogação do prazo concedido pelo Controle Interno, entretanto, parece que entendimento diverso pugnaria pela ineficácia do procedimento, haja vista que, não são raras as ocasiões em que esse prazo não torna-se exíguo para o saneamento adequado dos autos. Infelizmente, ainda são acentuadas as falhas formais e de conteúdo no procedimento tomador.
Por outro lado, compreender que a prorrogação somente ficaria a cargo do Controle Interno quando contida no lapso temporal de vinte dias, cabendo ao Controle Externo manifestar-se em relação a prazos superiores, é retornar a épocas em que grande parte das manifestações do Tribunal de Contas do Distrito Federal referia-se não a julgamento de contas, mas à apreciação de pedidos de prorrogação de prazos. A responsabilidade que o dispositivo requer do Órgão de Controle Interno não pode se limitar ao prazo de vinte dias, sob pena de dificultar sobremaneira o controle dos prazos concedidos e tornar ineficaz a própria norma que, se de um lado concederia a prerrogativa de concessão do prazo de diligência, do outro, simplesmente a excluiria, transmitindo a decisão para outra esfera.
O próprio Tribunal de Contas do Distrito Federal, por meio da Decisão n.º1760/98 determinou, referindo-se à Lei n.º 830/94:"b) por força da Lei mencionada no item anterior, estabeleça coordenação do ciclo de controle interno, assinando prazo para as entidades do Complexo Administrativo do Distrito Federal quanto ao atendimento das diligências formuladas por esta Pasta decorrentes da análise de tomada de contas especial, solicitando a esta Corte, se for o caso, prorrogação do prazo expresso no artigo 158 do RI/TCDF, aprovado pela Resolução n.º 38/90." (destacou-se).
Logo, a interpretação mais adequada da norma - uma vez que se pretendesse vedar a prorrogação, expressamente o faria, assim como se deu no § 3º, art. 1º da Resolução n.º 102/98 - é de que a Secretaria de Fazenda e Planejamento deverá coordenar o ciclo de controle interno e, à luz da análise do caso concreto, conceder prorrogações por períodos não superiores a 20(vinte) dias, comunicando as circunstâncias ao Tribunal de Contas a cada concessão, que se manifestará na hipótese de entender impertinente o procedimento.
Aliás, recentemente exarada, a Decisão n.º 5662/2001 do Tribunal de Contas do Distrito Federal, em pedido de prorrogação de prazo formulado pelo Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal para cumprimento de diligência encaminhada pela Subsecretaria de Auditoria da Secretaria de Fazenda e Planejamento do Distrito Federal (Órgão Central de Controle Interno do Poder Executivo local), asseverou:
"(...) II- não conhecer do pedido de prorrogação de prazo formulado pelo Ofício n.º 161/2001-CBMDF/EMG e anexo; III- esclarecer à jurisdicionada que compete ao Controle Interno decidir sobre a prorrogação de prazo por ele assinado para o cumprimento de diligência, nos termos do art. 10 e parágrafo único da Resolução n.º 102/98 (...)"
Saliente-se que o prazo determinado pelo art. 9º da Resolução n.º 102/98 (trinta dias para exame do Controle Interno) ficará suspenso pelo período em que o processo estiver baixado em diligência, inclusive durante o prazo relativo às prorrogações eventualmente concedidas. Nesse momento cabe obtemperar que a palavra "suspensão", contrapondo-se ao termo "interrupção", implica a paralisação momentânea do prazo, voltando ele a fluir normalmente a contar do instante em que foi sobrestado. Exemplo: se o prazo para exame do Controle Interno é de trinta dias, e ele passou dez dias com o processo, baixando-o em diligência nesse momento, o prazo será suspenso pelo período em que estiver na unidade de origem, restando apenas vinte dias para exame, quando retornar ao Controle Interno.
O Analista responsável pela emissão do relatório de auditoria, antes de baixar os autos em diligência, deverá verificar todas as necessidades de saneamento de forma a evitar a renovação das solicitações.
A peça de diligência deve ser dirigida ao órgão de origem e montada de maneira a facilitar o entendimento da comissão tomadora, a quem incumbe diretamente prestar os esclarecimentos solicitados ou coordenar os procedimentos visando ao atendimento.
Após o saneamento adequado dos autos, o Órgão de Controle Interno do Poder Executivo do Distrito Federal deverá remetê-lo ao Secretário de Estado supervisor da área para o pronunciamento de que trata o art. 3º, XVI da Resolução n.º 102/98-TCDF, em obediência ao art. 11 da norma:
"Art. 11. O Presidente da Câmara Legislativa do Distrito Federal ou o Secretário de Estado supervisor da área deve remeter a tomada de contas especial ao Tribunal de Contas no prazo de 10 (dez) dias, contados do recebimento do processo.
11. DO VALOR DE ALÇADA
"Art. 12. Nas tomadas de contas cujo valor de apuração seja inferior à quantia fixada conforme o § 2º do art. 9º da Lei Complementar n.º 1/94, o órgão ou entidade deverá se utilizar de procedimentos sumários e econômicos de apuração de responsabilidade, assegurando, em qualquer hipótese, direito de ampla defesa e de contraditório aos envolvidos, sendo indispensáveis os elementos listados nos incisos XII e XIII do art. 3º."
Denomina-se valor de alçada o montante definido pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, a cada ano civil, cuja expressão monetária serve de parâmetro comparativo para elaboração de TCE sob a forma simplificada.
Assim, se o valor estimativo ou real do dano for inferior ao valor de alçada, a tomada de contas especial não seguirá a tramitação ordinária. Aos autos não se aplicarão as regras fixadas pelo artigo 8º a 11 da Resolução n.º 102/98-TCDF, por força do art. 14 da norma:
"Art. 14. As disposições contidas nos arts. 8º a 11 não se aplicam às tomadas de contas especiais encerradas na forma do art. 13 e às de valores apurados inferiores à quantia fixada conforme o § 2º do art. 9º da Lei Complementar n.º 1/94,(...)"
Logo, nos procedimentos de tomada de contas especial cuja finalidade imediata - pois a mediata é o autocontrole - for a apuração de responsabilidade civil,(117) ficando assentado
que o dano subjacente é inferior ao valor de alçada; os autos não deverão ser remetidos ao Controle Interno para emissão de relatório e certificado de auditoria e tampouco ao Controle Externo para julgamento ordinário. Observe-se que, como foi enfatizado, a Lei n.º 830/94 dividiu o Sistema de Controle Interno em Subsistemas. Por isso, não obstante o art. 14 excluir a tramitação prevista no art. 8º, o qual fez referência ao encaminhamento para o Órgão Central de Controle Interno - Secretaria de Fazenda e Planejamento - há de se compreender que, na verdade, não se aplica a remessa dos autos à Subsecretaria de Auditoria, pois é dela a competência exclusiva para emissão do competente relatório e certificado de auditoria. Dessa forma, os autos, no caso da Administração Direta, devem ser normalmente encaminhados à Secretaria de Fazenda e Planejamento, Subsecretaria de Finanças, para que se efetivem os registros contábeis e patrimoniais necessários. Aliás, não caberia diverso entendimento, posto que a própria norma, em seu art. 12, parte final, assim o exigiu: "sendo indispensáveis os elementos listados nos incisos XII e XIII do art. 3º." Embora tenha deixado de referir-se ao registro patrimonial, ele também é obrigatório.
Aqui, exsurge uns dos maiores avanços introduzidos pela Resolução n.º 102/98-TCDF. Muitas polêmicas vieram à tona em decorrência desse dispositivo. Mais em razão da compreensão limitada dos princípios que devem nortear o procedimento de tomada de contas especial, do que propriamente da inovação.
Ressalta-se que esse encaminhamento visa a proporcionar uma apuração mais célebre e menos onerosa para a Administração Pública, sem contudo dispensar a instauração do procedimento tomador. Primordial é levar em conta neste momento dois importante princípios aplicáveis, aos quais já se fez alusão com maiores detalhes. O Princípio da Economicidade e do Informalismo Moderado(118). Outrossim, é necessário fazer menção ao Princípio da Eficiência.
Não há sentido em promover apurações em sede de TCE, movimentando diversos recursos materiais e humanos, cujo custo se revele superior ao próprio dano. Foi nessa vertente que a norma trouxe duas providências: ampliou o valor de alçada para encaminhamento ordinário das contas(119) e tratou de flexibilizar os procedimentos para as tomadas de contas especiais de dano inferior ao valor de alçada.
Diante disso, dúvidas surgiram quanto à competência para julgamento das contas; quanto à forma de proceder no âmbito da Administração e quanto à eficácia do encaminhamento.
11.1Competência para julgamento
A competência para julgamento das contas é privativa do Tribunal de Contas, conforme determina a Constituição Federal em seu art. 71, II, c/c art. 75. Não há delegação. O julgamento existirá em qualquer hipótese, por determinação expressa do parágrafo 3º, art. 9º da Lei Complementar n.º 1/94, sendo efetuado em conjunto com a prestação ou tomada de contas anual, ainda que, nesse caso, deva o Tribunal observar o consignado no art. 85 da mesma lei, ou seja, à título de racionalização administrativa e economia processual, e com o objetivo de evitar que o custo da cobrança seja superior ao valor do ressarcimento, o Tribunal poderá determinar, desde logo, o arquivamento do processo, sem cancelamento do débito, a cujo pagamento continuará obrigado o devedor, para que lhe possa ser dada quitação. Logo se vê que, pendente o débito, não se referirá o julgamento ao mérito, uma vez que não poderá o Tribunal, com base em mero demonstrativo, julgar a irregularidade das contas, haja vista que, na hipótese, não haveria como observar as formalidades necessárias e inerentes ao devido processo legal. Haverá, então, arquivamento dos autos sem julgamento de mérito. A propósito, o Tribunal de Contas da União foi mais feliz ao fixar essa regra expressamente no art. 6º, § 1º da Instrução Normativa n.º 13/96.
Por outro lado, ocorrendo quitação, e somente nesse caso, poderá o julgamento ser pela regularidade, agora, com base no demonstrativo de que trata o art. 14. Esse é o entendimento expresso no Processo n.º 2587/99-A pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal.
11.2Forma de proceder no âmbito da Administração
como expresso na alínea "a" supra, o julgamento é de competência privativa do Tribunal de Contas. Assim, não cabe ao dirigente, tampouco à comissão tomadora pretender efetuá-lo.
De posse da conclusão da comissão, o dirigente deve, então, acionar os setores competentes para que se efetive a cobrança administrativa do dano, notificando o responsável indicado, a quem - segundo a norma - deve ser garantido o direito de contraditório e ampla defesa, a ser exercido perante a própria comissão tomadora, ou, se for o caso, junto à autoridade instauradora(120). Por se tratar de procedimento e não de processo, a observância de tal direito, na fase interna, visa a garantir uma apuração detalhada, tendente à composição amigável, e não propriamente a um encaminhamento formal para julgamento futuro, pois, a instância adequada para essa franquia é o Tribunal de Contas do Distrito Federal. Além disso, tem a intenção de evitar a condução arbitrária e ilegal dos procedimentos apuratórios, sem contudo, modificar a natureza de mero procedimento da fase interna da tomada de contas especial. Assim, os dirigentes não tem competência para determinar, por exemplo, desconto em folha de pagamento, sem consentimento prévio do servidor ou empregado.
Observe-se, ainda, que a Decisão n.º 3482/99 esclareceu:
"c) o desconto compulsório em vencimentos/proventos de servidores, em decorrência de prejuízos por eles causados ao erário (art. 29, I, Lei Complementar n.º 1/94), pressupõe o julgamento irregular das contas pelo TCDF. Logo, não há possibilidade de a jurisdicionada, coercitivamente, independentemente de decisão do Tribunal, efetivar descontos nos vencimentos de seus servidores, em razão de débitos apurados em processos de tomada de contas especial;" (destacou-se).
Assim, incumbe - inicialmente - ao próprio órgão ou entidade buscar reaver o dano junto ao responsabilizado, fazendo constar no demonstrativo de que trata o art. 14, em qualquer hipótese, os procedimento levados a efeito, havendo ou não sucesso na investida.
Feito isso e não se obtendo o ressarcimento, o órgão ou entidade deverá encaminhar os autos ao órgão jurídico competente, para que, avaliando as circunstâncias, possa verificar a possibilidade fática de, judicialmente, perseguir o ressarcimento. Acerca do assunto a Decisão n.º 3482/99 também consignou:
" d) relativamente aos processos de tomada de contas especial em que não se obtém a composição amigável junto ao responsabilizado, sendo o valor do débito inferior à quantia fixada pelo § 2º, artigo 9º, Lei Complementar nº 1/94, poderá a jurisdicionada, quando possível, perseguir, pela via judicial, a recomposição do referido débito, observados os princípios que regem a Administração Pública (artigo 19 da LODF), notadamente o da isonomia – para que todos recebam o mesmo tratamento – e o da economicidade – para que o custo da ação não supere o valor da recomposição do erário que se deseja obter. Tais situações deverão estar devidamente circunstanciadas no demonstrativo a que se refere o artigo 14 da Resolução n.º 102/98, o qual deverá ser anexado à respectiva Tomada/Prestação de Contas Anual do órgão/entidade, a ser remetida ao Tribunal em época oportuna, consoante os termos do § 3º, artigo 9º, da Lei Complementar n.º 1/94;" (destacou-se).
Deve ser ressaltado que, no caso da Administração Direta, o órgão a que se faz referência é a Procuradoria Geral do Distrito Federal, a qual, no encaminhamento das providências judiciais deve observância ao art. 2º do Decreto n.º 13.119 de 12 de abril de 1991:
"Art. 2º - Fica dispensado o ajuizamento de débitos de qualquer natureza de valor consolidado igual ou inferior a duas Unidades Padrão do Distrito Federal – UPDF."
Observe-se, ainda, que, antes de iniciar-se a apuração, uma vez visualizado que o dano é inferior ao valor de alçada, o órgão ou entidade deve se utilizar de procedimentos sumários e econômicos para definir a responsabilidade, porém, sem arbitrariedade.
Além disso, é importante lembrar que não existe prazo fixado em norma para desenvolvimento de procedimento de tomada de contas especial cujo valor do dano seja inferior ao de alçada, devendo ser fixado, nesse caso, pelo próprio dirigente. Recomenda-se que não ultrapasse os parâmetros ordinários. A Decisão n.º 1539/99 asseverou:
" alertar todas as jurisdicionadas no sentido de que, a teor do disposto no art. 14, ´caput´, da Resolução n.º 102/98, são inaplicáveis às tomadas de contas especiais de valor inferior ao de alçada (...) as disposições contidas no art. 8º da referida Resolução, que fixam o prazo de 90 dias para conclusão e encaminhamento das contas especiais aos órgãos centrais dos sistemas de controle interno dos Poderes Legislativo e Executivo, não sendo cabível, portanto, a interposição de pedidos de prorrogação de prazo para conclusão dessas TCEs, uma vez que a mencionada norma procedimental sequer prentedeu fixar tal prazo;"
Saliente-se que, em nenhuma hipótese, dispensa-se a instauração da tomada de contas especial no caso aqui avençado.
A norma, além disso, fixou a obrigatoriedade do pronunciamento de que trata o art. 3º, XIII, ao qual já se fez referência.
O valor de alçada atualmente fixado pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal é de R$ 4.500,00 (quatro mil e quinhentos reais)(121).
11.3Eficácia do encaminhamento
como já esclarecido, o dispositivo em comento baseou-se nos princípios da economicidade, do informalismo moderado e da eficiência. A tomada de contas especial não deixará de ser instaurada; a recomposição não deixará de ser perseguida, não ficando excluídos os encaminhamentos judiciais com esse objetivo e, finalmente, não restarão desconsideradas as ações do gestor visando ao ressarcimento, que serão detidamente avaliadas pelo Controle Interno e Externo, por ocasião da apreciação das contas anuais, ou, se for o caso, em qualquer instante mediante inspeção e auditoria.
12. DO ENCERRAMENTO DA TCE POR PERDA DE OBJETO
O art. 13 da Resolução n.º 102/98-TCDF prevê o encerramento da tomada de contas especial em 4 (quatro) hipóteses:
"Art. 13. Não se dará prosseguimento à tomada de contas especial, encerrando-se os procedimentos em qualquer fase do processo, quando houver:
I - ressarcimento integral do dano ou reposição do bem pelos responsáveis;
II - reaparecimento ou recuperação do bem extraviado ou danificado;
III - ausência de prejuízo.
§ 1º Também serão consideradas encerradas, independentemente do valor envolvido, as tomadas de contas especiais cujas apurações concluírem ser a responsabilidade pelo ressarcimento exclusivamente de terceiros, não vinculados à Administração Pública, devendo o órgão ou entidade adotar as providências administrativas ou judiciais cabíveis, fazendo-se o devido registro nos autos e no demonstrativo previsto no art. 14.
§ 2º O disposto neste artigo não se aplicará no caso de o material reposto, apreendido ou recuperado não apresentar condições de uso."
A primeira decorre do efetivo cumprimento da obrigação pecuniária de reparar o dano havido, obrigação essa derivada da prática de um ato ilícito, nos termos do art. 159 do CC, aqui consubstanciado nos denominados fatos ensejadores. Veja, exempli gratia, a Decisão n.º 9878/98-TCDF:
"(...) II) considerar encerrada, por perda de seu objeto, a TCE de que trata o Processo n.º 030.001.826/97, nos termos do art. 2º, § 7º, da Emenda Regimental nº 02/98 e 13, I, da Resolução/TCDF n.º 102/98; III) informar a Secretaria de Comunicação Social da desnecessidade de incluir, no demonstrativo a que se refere o art. 14 da Resolução/TCDF n.º 102/98, a TCE; IV) autorizar o arquivamento dos autos, sem prejuízo de futuras averiguações, bem como a devolução do apenso à origem."
A Segunda tem origem composta. Ao suscitar o "reaparecimento", afasta o próprio fato ensejador. Em princípio, o próprio ato ilícito, pois a palavra aparecimento, segundo De Plácido e Silva significa: "ato de surgir alguém ou alguma coisa, ou de vir algum acontecimento, que não se esperava, capaz de modificar uma situação jurídica. Tem assim, o mesmo sentido de visibilidade ou evidência. Pelo aparecimento, a coisa, a pessoa, ou fato, torna-se visível ou evidente."(122). Reaparecimento, portanto, significa tornar a aparecer, voltar a ser visível, o que outrora não era. A localização de um bem móvel dado como desaparecido por ocasião do inventário é o exemplo mais comum. Ao referir-se à "recuperação do bem extraviado ou danificado", faz exsurgir uma forma de retornar ao statu quo ante, devolvendo as características originais antes da ocorrência do ato ilícito, uma espécie ressarcimento, porém sem o recolhimento pecuniário direto. Corriqueiro, exempli gratia, é a reparação de veículos acidentados a expensas do próprio causador do dano.
"A ausência do prejuízo", terceira hipótese, extirpa a própria existência da responsabilidade civil. Não afasta, porém, como foi defendido, determinados fatos ensejadores.(123) Por isso, verifica-se temerária a regra aqui estabelecida. Pugnar pelo encerramento da tomada de contas especial, no caso, por exemplo, de omissão no dever de prestar contas, sem exame do Controle Interno e do Tribunal de Contas, prejudica a ação do controle e pode fragilizar a Administração Pública no que concerne à finalidade a que se deve ater.
O quarto e último caso é o mais interessante. Diz respeito à competência da Corte de Contas. Walton Alencar Rodrigues, em trabalho publicado na Revista do TCU esclarece:
"Temos defendido, em oportunidades várias, que o particular, pessoa estranha ao serviço público, ainda que dolosamente cause dano ao Erário, não está sujeita a figurar como sujeito passivo do processo de Tomada de Contas Especial, a menos que tenha agido em conluio com algum agente público.
(...........................................................................................................................)
A competência de julgar contas, previstas no inciso II do art. 71 da CF, há de ser interpretada em consonância com o disposto no art. 70 e seu parágrafo único da Constituição, segundo o qual presta contas qualquer pessoa física ou jurídica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens ou valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.(...)" (124)
E conclui:
" (...) a jurisdição do Tribunal de Contas da União concernente à competência para instaurar processos de Tomada de Contas Especial não abrange todo o universo de possibilidades de dano ao Erário. Há de existir sempre a condição de agente público no causador do dano à Administração Pública, ou sua ação em conluio com algum agente público, para justificar a intervenção do Tribunal de Contas da União, tese que, a nosso ver, melhor atende os interesses da Administração Pública e da coletividade em geral."(125)
Por intermédio da Decisão n.º 2693/99, a Corte de Contas do Distrito Federal acenou diligentemente:
"a) observando o disposto no artigo 70, parágrafo único, da Constituição Federal, com a redação conferida pela Emenda Constitucional n.º 19/98, firmar entendimento segundo o qual a jurisdição desta Corte de Contas alcança qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada – inclusive terceiro sem vínculo com a Administração – desde que jungida ao dever de prestar contas, ou seja, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais o Poder Público responda, ou que em nome dele assuma obrigações de natureza pecuniária. Nos casos específicos da apuração de responsabilidade por dano causado ao Erário, em processos de tomadas de contas especiais, a jurisdição do Tribunal alcança o terceiro sem vínculo com a Administração Pública se configurada a responsabilidade solidária com um agente público. Decidiu, mais, mandar publicar, em anexo à presente ata, o Relatório/Voto da Relatora." (destacou-se).
Logo, fica cristalino que não cabe às Cortes de Contas o julgamento das contas de particulares sem vínculo com a Administração Pública, ou, mesmo vinculados, mediante contrato ou outros instrumentos, não estejam obrigados ao dever de prestar contas. Exceção faz-se no caso de conluio com servidor público, hipótese em que poderá ser erigida a solidariedade. Afora isso, deve ser encerrada a tomada de contas especial, independentemente do valor do dano. Aliás, também nesse caso seria razoável que, diante de indícios da responsabilidade exclusiva de terceiros não vinculados à Administração Pública, não jungidos ao dever de prestar contas, as apurações fossem procedidas de forma sumária, de maneira que, apenas, fosse confirmada a hipótese. Em face da notoriedade dessa responsabilidade exclusiva, entretanto, à luz do princípio da economicidade, sequer há de se proceder à instauração do procedimento.
A conclusão aqui posta reforça a tese de que os Tribunais de Contas julgam contas de pessoas e não de órgãos ou entidades. Por que julgam contas de pessoas, não tem competência para julgar contas de terceiros sem vínculo com a Administração Pública, não jungidos ao dever de prestar contas. Se contrário fosse, ainda que houvesse responsabilidade exclusiva de terceiro, as contas do órgão ou entidade permaneceriam em aberto e o Tribunal teria a obrigação de julgá-las.
Em referência a esse dispositivo, a regra proposta no art. 14 da Resolução n.º 102/98-TCDF traz embutida a aplicação prática dos princípios da economicidade e da razão suficiente ab-rogável, além de consolidar a inteligência do parágrafo 1º do art. 13, afastando a apreciação dos Órgãos de Controle, nesse caso; e estabelecendo mecanismo para monitoramento das ações do gestor. As informações requeridas deverão ser anexadas à respectiva Tomada ou Prestação de Contas Anuais para as verificações pertinentes e, se for o caso, visando à aplicação do § 3º, art. 9º da Lei Complementar n.º 1/94 que especifica:
"§ 3º. Se o dano for de valor inferior à quantia referida no parágrafo anterior, a tomada de contas especial será anexada ao processo da respectiva tomada ou prestação de contas anual do administrador ou ordenador de despesa, para julgamento em conjunto.". (destacou-se).
Assim, tem-se:
"Art. 14. As disposições contidas nos arts. 8º a 11 não se aplicam às tomadas de contas especiais encerradas na forma do art. 13 e às de valores apurados inferiores à quantia fixada conforme o § 2º do art. 9º da Lei Complementar n.º 1/94, as quais serão registradas em demonstrativo contendo as seguintes informações:
I - identificação do órgão ou entidade e número do processo;
II - nome, filiação e CPF ou CGC do responsável;
III - identificação do objeto;
IV - valor original do débito;
V - data ou período da ocorrência;
VI - data e forma da reparação do dano (reposição, ressarcimento, recuperação ou reaparecimento), ou a justificativa da não-regularização da situação e recuperação do prejuízo;
VII - valor recolhido e critério de atualização, no caso de ressarcimento;
VIII - indicação dos documentos comprobatórios da reparação do dano e regularização patrimonial.
§ 1º O demonstrativo a que se refere este artigo, contendo as tomadas de contas especiais encerradas, instauradas ou em andamento no trimestre, deve ser anexado às respectivas Tomadas e Prestações de Contas Anuais."
O Tribunal de Contas do Distrito Federal, em diversas ocasiões manifestou-se ratificando a regra:
"(...) III) alertar todas as jurisdicionadas no sentido de que, de acordo com a Lei Complementar nº 01/94 (art. 9º, § 3º), a Emenda Regimental nº 01/98 (art. 2º, § 8º) e a Resolução nº 102/98 (arts. 13 e 14), as tomadas de contas especiais de valor inferior ao de alçada (3300 UFIRs), bem assim as encerradas por ausência de prejuízo, ressarcimento integral do dano, reposição do bem pelo responsável, reaparecimento ou recuperação dos bens extraviados/danificados, como também aquelas cujas apurações concluírem que a responsabilidade pela reparação do dano deve recair exclusivamente sobre terceiros (não vinculados à Administração Pública), passaram a ser registradas em demonstrativos que, por sua vez, deverão ser anexados à correspondente tomada ou prestação de contas anual, não sendo cabível, portanto, o encaminhamento dessas contas especiais em processos apartados; (...)" (Decisão n.º 9013/98).
13.DAS PROVIDÊNCIAS DERRADEIRAS REQUERIDAS PELA NORMA
São os artigos 16 a 19 da Resolução n.º 102/98-TCDF que estabelecem as regras de transição dos dispositivos da norma remota para a atual. Inicialmente as Inspetorias de Controle Externo foram autorizadas a proceder à devolução dos autos que não estivessem de acordo com a regra novel.
O art. 17, por sua vez, visando a tornar eficaz a providência requerida no art. 16, cunhou o entendimento de que a norma deveria ser aplicada imediatamente, alçando, inclusive, os procedimentos em andamento. Com isso, entrando em vigor a Resolução n.º 102/98-TCDF, o que se deu 30 (trinta) dias após a sua publicação, autorizou-se a utilização das regras nela fixadas, notadamente as de natureza processual. Assim, passou-se a aplicar as hipóteses de encerramento contidas no art. 13 e o novo valor de alçada, hoje fixado pela Resolução n.º 126/2001-TCDF em R$ 4.500,00 (quatro mil e quinhentos reais).
"Art. 16. As Inspetorias de Controle Externo ficam autorizadas a devolver aos órgãos e entidades jurisdicionados os processos ou informações de tomada de contas especiais que vierem a ser encaminhados em desacordo com o estabelecido nesta Resolução.
Art. 17. Os processos de tomadas de contas especiais em andamento serão regulados, no que couber, pelas disposições contidas nesta Resolução."
Art. 18. Esta Resolução entra em vigor 30 dias após a data de sua publicação.
Art. 19. Ficam revogadas as disposições em contrário."
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Em face de tudo que foi dito, é espontânea a dedução acerca da importância do procedimento de tomada de contas especial para a Administração Pública do Distrito Federal. É, sem dúvidas, um poderoso instrumento de controle dos atos de gestão que, dinamizado pelas normas aplicáveis, especialmente a Resolução n.º 102/98-TCDF, alia a eficiência da prevenção geral e específica à eficácia da reparação dos danos causados ao erário.
Sem dúvidas insere-se nos meandros da responsabilidade civil, mas não somente isso, vez que desencadeia apurações em todos as hipóteses que a lei enumera.
Embora por muitos ainda seja tratada como instituto de mera vocação sancionadora, tendente a proporcionar a atuação sentilela das Cortes de Contas, o procedimento de tomada de conta especial soergue-se a grande distância desse patamar. Assim, além de proporcionar ao Controle Interno e Externo o monitoramento constante dos eventos ensejadores, culminando com as providências que cada caso requer, oferece ao Gestor Público um proeminente diagnóstico de sua administração, dando-lhe a oportunidade de adotar as medidas necessárias para correção das falhas detectadas.
As regras inovadoras introduzidas pela Resolução n.º 102/98-TCDF, especialmente aquelas relacionadas ao prazo concedido à autoridade competente para buscar o ressarcimento e regularizar a situação; bem como as que principiam as apurações de caráter sumário em razão do valor de alçada e as que requerem encerramento do procedimento em qualquer fase; deram à tomada de contas especial o efeito prático necessário para afastar qualquer sopro de oposição a sua eficácia.
Ao diligente Administrador Público, pois, que compreende a necessidade de sua atuação pontual em face das irregularidades havidas e conhece o verdadeiro objetivo de sua atuação em prol da sociedade, presta serviço o procedimento de tomada de contas especial. Aos não tão diligentes assim, de qualquer forma, dá oportunidade de redirecionamento das ações à luz da legalidade e da finalidade pública. Finalmente, em combate aos pouco afeiçoados à função pública, exerce ação profilática e coercitiva em benefício do erário, obstaculizando a reiteração dos eventos danosos.
Finalmente, é necessário afirmar que nada disso será possível, porém, se às instituições e à sociedade não for revelada a importância da atuação dos Órgãos Controle e dos instrumentos por eles utilizados para consolidação dos objetivos do Estado, pois: "O controle, como função do Estado, exige, como o regime democrático, um grau de desenvolvimento da sociedade e dos agentes da Administração para alcançar seu escopo, evoluindo de modo permanente, como num ciclo de realimentação constante: democracia – controle – democracia."(126)
NOTAS
1. CINTRA, Antonio Carlos de Araújo, GRINOVER, Ada Pellegrini, DINAMARCO, Cândido R. Teoria Geral do Processo, 9ª ed. São Paulo : Malheiros, 1992. p. 75.
2. SUNDFFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Público. 3ª ed. São Paulo : Malheiros, 1997. p. 161.
3. Tradução para o português: Princípio do devido processo legal.
4. FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tomada de Contas Especial : Processo e Procedimento nos Tribunais de Contas e na Administração Pública. 2ª ed. Brasília : Brasília Jurídica, 1998. p. 34.
5. "Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências."
6. Art. 71, § 1º : " O controle externo do Congresso Nacional será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas e compreenderá a apreciação das contas do Presidente da República, o desempenho das funções de auditoria financeira e orçamentária, e o julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos. "
7. "Dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Distrito Federal e dá outras providências."
8. "Os regimentos são atos administrativos normativos de atuação interna, dado que se destinam a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas (...) o regimento só se dirige aos que devem executar o serviço ou realizar a atividade funcional regimentada (...) " MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 19ª ed. São Paulo : Malheiros, 1994. P. 164.)
9. COSTA, Orlando Teixeira. Noções Fundamentais de Direito do Trabalho. In: DUARTE, Bento Herculano Duarte (Coord.). Manual do Direito do Trabalho. 1ª ed. São Paulo : LTr, 1998. p. 19.
10. Também denominado de autocontrole.
11. FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tomada de Contas Especial : Processo e Procedimento nos Tribunais de Contas e na Administração Pública. 2ª ed. Brasília : Brasília Jurídica, 1998. p. 38.
12. Vide Capítulo 1.
13. Vide Capítulo 5.
14. Vide Capítulo 5.
15. GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 5º ed. São Paulo : Saraiva, 2000. p. 725.
16. Op. cit. p. 724.
17. E SILVA, De Plácido. Vocabulário Jurídico, 14ª ed. Rio de Janeiro : Forense, 1998.
18. Apud DUARTE, Bento Herculano. Princípios do Direito do Trabalho. In: DUARTE, Bento Herculano Duarte (Coord.). Manual do Direito do Trabalho. 1ª ed. São Paulo : LTr, 1998. p. 49.
19. Apud SOUZA, Patrícia Cardoso Rodrigues de. Ato Administrativo. In: MOTTA, Carlos Pinto Coelho (Coord.). Curso Prático de Direito Administrativo. 1ª ed. Belo Horizonte : Del Rey, 1999. p.76.
20. DIAS, Wladimir Rodrigues. A Administração Pública na Ordem Jurídico-Constitucional. In: MOTTA, Carlos Pinto Coelho (Coord.). Curso Prático de Direito Administrativo. 1ª ed.. Belo Horizonte : Del Rey, 1999. p. 121.
21. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 6ª ed. São Paulo: Mallheiros, 1998. p.72
22. FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tomada de Contas Especial : Processo e Procedimento nos Tribunais de Contas e na Administração Pública. 2ª ed. Brasília : Brasília Jurídica, 1998. p. 68.
23. CINTRA, Antonio Carlos de Araújo, GRINOVER, Ada Pellegrini, DINAMARCO, Cândido R. Teoria Geral do Processo, 9ª ed. São Paulo : Malheiros, 1992. p.53.
24. Op. cit. p. 72.
25. Op. cit.
26. Op. cit. p. 73.
27. Op. cit. p.42.
28. FILHO, Oswaldo Cipriano da Silva. Tomada de Contas Especial Responsabilidade Civil e Julgamento das Contas. Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal, Brasília : Ed. Costa e Silva, v. 25 - t. 1, 1999. p. 111.
29. Op. cit. p. 112.
30. Op. cit. p. 111.
31. SILVA, Caio César Alves Tibúrcio. SARAIVA, Márcio de Almeida. Tomada de Contas Especial. Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal, Brasília : Ed. Costa e Silva, v. 22, 1996. p. 166.
32. Op. cit. p. 166.
33. Recurso de Reconsideração. TCDF. Processo n.º 7336/93, Decisão n.º 6613/96.
34. Op. cit.
35. Vide Capítulo 1.
36. FILHO, Sergio Cavalieri. Programa de Responsabilidade Civil. 2ª ed, 4ª tiragem. São Paulo : Malheiros, 2000. p. 29.
37. Op. cit. p. 29.
38. Vide Capítulo 5.
39. Lei Complementar n.º 01/94, art. 9º, caput.
40. Op. cit.
41. Op. cit. p. 418.
42. GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 5º ed. São Paulo : Saraiva, 2000. p. 207/208.
43. Vide Súmula 187-TCU.
44. Apud PEREIRA, Caio Mario da. Instituições de Direito Civil. 18ª ed. Rio de Janeiro : Forense, 1997. v.1. p. 416.
45. Apud PEREIRA, Caio Mario. Op. cit. p. 419.
46. Apud PEREIRA, Caio Mario. Op. cit. p. 419.
47. PEREIRA, Caio Mario da. Instituições de Direito Civil. 18ª ed. Rio de Janeiro : Forense, 1997. V.1. p. 415.
48. Op. cit. p. 49.
49. PEREIRA, Caio Mario da. Instituições de Direito Civil. 18ª ed. Rio de Janeiro : Forense, 1997. V.1. p. 416.
50. DINIZ, Maria Helena. Código Civil Anotado. 3ª ed. São Paulo : Saraiva, 1997. p. 169.
51. PEREIRA, Caio Mario da. Instituições de Direito Civil. 18ª ed. Rio de Janeiro : Forense, 1997. V.1. p. 415.
52. Maiores informações consultar: GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil. 6ª ed. São Paulo : Saraiva, 1995. p. 389 e 497/537
53. Op. cit. p. 165.
54. Vide Capítulo 2.
55. Vide Resolução n.º 126/2001, que alterou o valor de alçada para R$ 4.500,00 (quatro mil e quinhentos reais)..
56. Op. cit. p. 56/62.
57. TÁCITO, Caio. Temas de Direito Público : Estudo e Pareceres.Teoria e Prática do Desvio do Poder. Rio de Janeiro : Renovar, 1997, p.162.
58. Op. cit. p. 162.
59. DINIZ, Maria Helena. Código Civil Anotado. 3ª ed. São Paulo : Saraiva, 1997. p. 670.
60. Op. cit. p. 442.
61. Op. cit. p. 210.
62. Vide Capítulo 7, comentários ao art. 1º da Resolução n.º 102/98-TCDF.
63. Vide Capítulo 7.
64. Parecer MP/TCDF n.º 908/95. Processo n.º 6.683/93.
65. Apud GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil. 6ª ed. São Paulo : Saraiva, 1995. p.384.
66. Apud GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil. 6ª ed. São Paulo : Saraiva, 1995. p. 384.
67. Sobre o valor de alçada vide o Capítulo 11.
68. Op. cit. p. 25.
69. Op. cit. p. 87.
70. Fragmento dos votos que fundamentaram os Acórdãos 388/95- TCU- 2ª Câmara, julgado em 30.11.95, e 391/95-TCU-2ª Câmara, 30.11.95..
71. Op. cit. p. 86/87.
72. FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby.Tomada de Contas Especial : processo e procedimento nos Tribunais de Contas e na Administração Pública, 2ª ed. Brasília : Brasília Jurídica, 1998. p. 107.
73. TCU 001.582-5, DOU DE 18/09/85, p. 13.651; e TCU, em 19/2/92, p.2.135.
74. E SILVA, De Plácido. Vocabulário Jurídico, 14ª ed. Rio de Janeiro : Forense, 1998. p. 259.
75. Decisão Normativa n.º 01/87-TCDF.
76. GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 5º ed. São Paulo : Saraiva, 2000. p. 13.
77. GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 5º ed. São Paulo : Saraiva, 2000.p. 57.
78.Op. cit. p. 120.
79. Op. cit. p. 7.
80. Op. cit. p. 127.
81. Op. cit. p. 407.
82.BOBBIO, N. et. al. Dicionário de política. Trad. João Ferreira. Editora Brasília, UNB.
83. Dias, Wladimir Rodrigues. Ato Administrativo. In: MOTTA, Carlos Pinto Coelho (Coord.). Curso Prático de Direito Administrativo. 1ª ed. Belo Horizonte : Del Rey, 1999. p.76.
84. Op. cit. p. 293.
85. Op. cit. p. 186.
86. Op. cit. p. 209/210.
87. GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil. 6ª ed. São Paulo : Saraiva, 1995. p.566/568.
88. Vide Capítulo 5.
89. Processo n.º 2587/99-A - TCDF : Anexo I da Ata n.º 3499, Sessão Ordinária de 23.5.00.
90. Op. cit. p. 29/30.
91. Vide Capítulo 11.
92. Órgão de comando e supervisão, diretamente subordinado ao Secretário de Fazenda e Planejamento.
93. Recurso de Reconsideração no Processo n.º 7336/93-TCDF (Decisão n.º 6613/96).
94. Op. cit. p. 240/242 e 376/383.
95. Processo n.º 2404/99-TCDF.
96. 1ª Inspetoria de Controle Externo, Processo n.º 2404-TCDF (apenso n.º 054.000.725/99).
97. Apud Anexo da Ata n.º 3572, Sessão Ordinária TCDF de 19.04.2001.
98. Op. cit. p. 241.
99. Decisão n.º 110/95-TCU, 2ª Câmara, Rel. Min. Iram Saraiva.
100. FILHO, Oswaldo Cipriano da Silva. Tomada de Contas Especial Responsabilidade Civil e Julgamento das Contas. Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal, Brasília : Ed. Costa e Silva, v. 25 - t. 1,, 1999. p. 115
101. E SILVA, De Plácido. Vocabulário Jurídico, 14ª ed. Rio de Janeiro : Forense, 1998. P. 418.
102. Op. cit. p. 576/577.
103. Trecho do voto do Relator, Processo n.º 3467/99-TCDF.
104. Op. cit. p. 353.
105. Op. cit. p. 353.
106. Parecer MP/Tribunal de Contas do Distrito Federal n.º 908/95, Dra. Cláudia Fernanda de Oliveira.
107. Op. cit. p. 218.
108. Parecer n.º 008/2000-DITEC/SUAUD.
109. "Art. 5º Cabe à comissão de tomada de contas especial promover todos os atos necessários ao bom andamento do processo, sobretudo:"
110. Op. cit. p. 805.
111. Op. cit. p. 274.
112. Op. cit. p. 275.
113. Apud JÚNIOR, Humberto Theodoro.Curso de Direito Processual Civil. 26ª ed. Rio de Janeiro : Revista Forense, 1999. p. 416
114. Súmulas TCU n.º 103 e 145.
115. Op. cit. p. 598.
116. Vide Capítulo 8.
117. Vide Capítulo 5.
118. Vide Capítulo 4.
119. Vide Emenda Regimental n.º 1/98 e Resolução n.º 126, de 22.04.2001.
120. Vide Decisão n.º 2859/2000-TCDF.
121. Vide Resolução n.º 126/2001-TCDF.
122. Op. cit. p. 68.
123. Vide Capítulo 7.
124. RODRIGUES, Walton Alencar. O dano causado ao erário por particular e o instituto da tomada de contas especial. Revista do Tribunal de Contas da União, Brasília, v. 19 –n. 77, 1998. p. 54/59.
125. Op. cit.
126. FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tomada de Contas Especial : Processo e Procedimento nos Tribunais de Contas e na Administração Pública. 2ª ed. Brasília : Brasília Jurídica, 1998. p. 24.
BIBLIOGRAFIA
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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)
FIRME, Luciano Wagner. O procedimento de tomada de contas especial na administração pública do Distrito Federal. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 7, n. 54, 1 fev. 2002. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/2618. Acesso em: 18 maio 2024.