A criação do Tribunal de Contas na história constitucional brasileira

Resumo: Este trabalho foi realizado através de revisão de literatura, buscando encontrar o máximo de subsídio para a questão da história e evolução do controle externo das contas pública e do Tribunal de Contas da União, desde seu nascimento com a República, passando pelas diversas nomenclaturas, perdendo e recuperando suas atribuições até a chegada da Constituição de 1988, onde esta importante ferramenta de controle ampliou sua competência e ganhou atribuições. Foram utilizados livros e artigos científicos da base de dados SciElo e Google Acadêmico, reconhecidas para trabalhos acadêmicos. O objetivo da pesquisa era analisar o nascimento da Corte de Contas e sua evolução, visando encontrar o marco de nascimento desta. Vale frisar que antes do advento da República e, até mesmo no Brasil Colônia já existiam mecanismos de controle das Contas Públicas. Todavia, apenas com o fim do Imperialismo e a chegada da República com o conceito de “res publica” que efetivamente viu-se o interesse para a criação de mecanismos de controle do erário público. Neste ínterim, é de importância ímpar o conhecimento da história do Brasil, bem como da história do Direito, para comprovar a importância deste mecanismo de controle externo, previsto em diversas constituições brasileiras e atualmente representada pelo Tribunal de Contas da União – TCU.

Palavras-chave: comércio, Direito Constitucional, Tribunal de Contas da União, TCU, história.

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INTRODUÇÃO

A história do controle no Brasil remonta ao período colonial. Em 1680, foram criadas as Juntas das Fazendas das Capitanias e a Junta da Fazenda do Rio de Janeiro, jurisdicionadas a Portugal.

Em 1808, na administração de D. João VI, foi instalado o Erário Régio e criado o Conselho da Fazenda, que tinha como atribuição acompanhar a execução da despesa pública. Com a proclamação da independência do Brasil, em 1822, o Erário Régio foi transformado no Tesouro pela Constituição monárquica de 1824, prevendo-se, então, os primeiros orçamentos e balanços gerais.

A idéia de criação de um Tribunal de Contas surgiu, pela primeira vez no Brasil, em 23 de junho de 1826, com a iniciativa de Felisberto Caldeira Brandt, Visconde de Barbacena, e de José Inácio Borges, que apresentaram projeto de lei nesse sentido ao Senado do Império.

As discussões em torno da criação de um Tribunal de Contas durariam quase um século, polarizadas entre aqueles que defendiam a sua necessidade – para quem as contas públicas deviam ser examinadas por um órgão independente –, e aqueles que o combatiam, por entenderem que as contas públicas podiam continuar sendo controladas por aqueles mesmos que as realizavam.

Somente a queda do Império e as reformas político-administrativas da jovem República tornaram realidade, finalmente, o Tribunal de Contas da União. Em 7 de novembro de 1890, por iniciativa do então Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, o Decreto nº 966-A criou o Tribunal de Contas da União, norteado pelos princípios da autonomia, fiscalização, julgamento, vigilância e energia.

A Constituição de 1891, a primeira republicana, ainda por influência de Rui Barbosa, institucionalizou definitivamente o Tribunal de Contas da União, inscrevendo-o no seu art. 89.

A instalação do Tribunal, entretanto, só ocorreu em 17 de janeiro de 1893, graças ao empenho do Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto, Serzedello Corrêa.Originariamente o Tribunal teve competência para exame, revisão e julgamento de todas as operações relacionadas com a receita e a despesa da União. A fiscalização se fazia pelo sistema de registro prévio. A Constituição de 1891, institucionalizou o Tribunal e conferiu-lhe competências para liquidar as contas da receita e da despesa e verificar a sua legalidade antes de serem prestadas ao Congresso Nacional.

Pela Constituição de 1934, o Tribunal recebeu, entre outras, as seguintes atribuições: proceder ao acompanhamento da execução orçamentária, registrar previamente as despesas e os contratos, julgar as contas dos responsáveis por bens e dinheiro públicos, assim como apresentar  parecer prévio sobre as contas do Presidente da República para posterior encaminhamento à Câmara dos Deputados.

Com exceção do parecer prévio sobre as contas presidenciais, todas as demais atribuições do Tribunal foram mantidas pela Carta de 1937. A Constituição de 1946 acresceu um novo encargo às competências da Corte de Contas: julgar a legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensões.

A Constituição de 1967, ratificada pela Emenda Constitucional nº 1, de 1969, retirou do Tribunal o exame e o julgamento prévio dos atos e dos contratos geradores de despesas, sem prejuízo da competência para apontar falhas e irregularidades que, se não sanadas, seriam, então, objeto de representação ao Congresso Nacional.

Eliminou-se, também, o julgamento da legalidade de concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ficando a cargo do Tribunal, tão-somente, a apreciação da legalidade para fins de registro. O processo de fiscalização financeira e orçamentária passou por completa reforma nessa etapa. Como inovação, deu-se incumbência ao Tribunal para o exercício de auditoria financeira e orçamentária sobre as contas das unidades dos três poderes da União, instituindo, desde então, os sistemas de controle externo, a cargo do Congresso Nacional, com auxilio da Corte de Contas, e de controle interno, este exercido pelo Poder Executivo e destinado a criar condições para um controle externo eficaz.

Finalmente, com a Constituição de 1988, o Tribunal de Contas da União teve a sua jurisdição e competência substancialmente ampliadas. Recebeu poderes para, no auxílio ao Congresso Nacional, exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, à legitimidade e à economicidade e a fiscalização da aplicação das subvenções e da renúncia de receitas. Qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária tem o dever de prestar contas ao TCU.

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BRASIL COLÔNIA

O Brasil colônia nada mais era do que uma fonte inesgotável de recursos para Portugal. Desta feita, o controle o controle não tinha o escopo de evitar fraudes, ou mesmo de transformar as contas públicas da colônia através do princípio da economicidade e eficiência. Tal controle era essencialmente mercantilista, vez que o único intuito de Portugal era maximizar a arrecadação da coroa e extrair o máximo possível de riquezas do Brasil.

Nos idos de 1516, o Rei D. Manoel emitiu Regimento da Fazenda, onde vinculava o registro de todos os contratos de arrecadação junto ao Rei, demonstrando-se assim uma primeira forma de controle administrativo dos contratos públicos à época.

À época o regime que vigorava era o das Capitanias Hereditárias (1534), mudando apenas no ano de 1549 para o sistema dos Governos Gerais, onde juntamente foi criado o cargo de Provedor-mor das contas com a função de assessoramento dos governadores para assuntos financeiros e fiscais.

Ribeiro¹ anota que em 1591 o Rei Felipe II da Espanha e Portugal cria o Conselho da Fazenda, unificando-se o sistema de controle das finanças públicas, e em 1627 o Rei Felipe IV exara o Regimento dos Contos, que consolida os principais referenciais reguladores do processo de contas de devedores, exatores e pagadores o Reino, centralizando assim, toda a contabilidade pública, tanto da Metrópole como de Ultramar.

Com o fim do reinado espanhol e o retorno da cisão entre Portugal e Espanha, D. João IV, em 1642 viabiliza a instalação do Conselho Ultramarino. Já em 1680 criaram-se as Juntas das Fazendas das Capitanias e a Junta da Fazenda do Rio de Janeiro, lembrando-se sempre que ainda subordinadas à Portugal.

Fernandes² lembra que o Erário Régio foi alterado ao tempo da ocupação francesa, sendo que por decreto de 30.12.1807 foram extintas as duas contadorias relativas a domínios ultramarinos, extinção esta que veio a ser revogada em 1809.

No ano de 1808 muitas coisas mudaram no Brasil, obviamente pela vinda da Família Real, e sob a administração de D. João VI, foi possível a instalação do Erário Régio e do Conselho da Fazenda, este último tendo como atribuição coordenar e controlar todos os dados referentes ao patrimônio e fundos públicos.

Ao cargo de Inspetor-Geral seguiam-se o de Tesoureiro-Mor os quais tinham as chaves do cofre. Existia ainda quatro contadorias que dividiam o Tesouro de acordo com suas competências territoriais.

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PERÍODO IMPERIAL – CONSTITUIÇÃO DE 1824

Em 1822 ocorreu a Proclamação da Independência, e consequentemente a transformação do Erário Régio em Tesouro Nacional pela Constituição de 1824 prevendo-se então os primeiros orçamentos e balanços gerais totalmente desvinculados à Coroa Portuguesa. O Brasil não mais era uma mera colônia de Portugal, agora possuía autonomia e contabilidade separada.

O Capítulo III, da Constituição de 1824, dispunha sobre a Fazenda Nacional, in verbis:

Art. 170. A Receita, e despeza da Fazenda Nacional será encarregada a um Tribunal, debaixo de nome de 'Thesouro Nacional" aonde em diversas Estações, devidamente estabelecidas por Lei, se regulará a sua administração, arrecadação e contabilidade, em reciproca correspondencia com as Thesourarias, e Autoridades das Provincias do Imperio.

Art. 171. Todas as contribuições directas, á excepção daquellas, que estiverem applicadas aos juros, e amortisação da Divida Publica, serão annualmente estabelecidas pela Assembléa Geral, mas continuarão, até que se publique a sua derogação, ou sejam substituidas por outras.

Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os orçamentos relativos ás despezas das suas Repartições, apresentará na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuições, e rendas publicas.³

A ideia da criação de um Tribunal de Contas surgiu pela primeira vez em junho de 1826, com a proposição de um projeto de lei visando à organização da administração geral do Estado, onde o Tesouro Nacional seria de responsabilidade de um administrador geral, sujeito a um Tribunal de Revisão de Contas, o qual deveria possuir regimento próprio⁴.

Avançando na consolidação de um mecanismo de controle de contas no Brasil Império, em outubro de 1831, editou-se a Lei nº. 657, que criou o Tribunal do Tesouro Público Nacional, os quais tinham a incumbência de:

“Administrar a receita e a despesa pública, a contabilidade e os bens nacionais, receber a prestação de contas anuais de todas as repartições públicas, analisar os empréstimos e a legislação fazendária, inspecionar as repartições da fazenda, ainda que dependentes de outros Ministérios e demitir funcionários públicos considerados inidôneos e inabilitados à ocupação dos cargos⁵”.

Assim, nasceu a primeira Lei orçamentária brasileira, lembrando que até então, o Brasil era apenas regido por leis coloniais. Esta Lei estava direcionada à Corte e à Província do Rio de Janeiro.

O novo Tribunal teve sua sessão inaugural em 9 de Janeiro de 1832 e era composto de quatro membros, o Ministro da Fazenda, fazendo às vezes de Presidente, um Inspetor-Geral, um Contador Geral do Tesouro e um Procurador Fiscal⁶.

Vale salientar que não foi fácil a criação deste novo Tribunal, apresentando o Visconde de Baependi severa oposição:

“(...) se o Tribunal de Revisão de Contas, que se pretende estabelecer, se convertesse em Tribunal de fiscalização das despesas públicas antes de serem feitas em toda e qualquer repartição, poder-se-ia colher dele proveito; mas sendo unicamente destinado ao exame das contas e documentos, exame que se faz no Tesouro, para nada servirá, salvo novidade do sistema e aumento da despesa com os nele empregados”⁷.

Mesmo após tantas adversidades o Tribunal de Revisão prosperou e com o passar dos anos diversos foram os pleitos de se aumentar autonomia do Tribunal. José de Alencar, relator da segunda Comissão de Orçamento, defendeu a ampliação da independência do Tribunal, indicando até mesmo a possibilidade de membros vitalícios⁸.

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PERÍODO REPUBLICANO – CONSTITUIÇÃO DE 1891

Segundo Araújo⁹, As discussões em torno da criação de um tribunal de contas durariam quase meio século, polarizadas entre duas correntes bem demarcadas; uns que defendiam a sua necessidade, para quem as contas públicas deviam ser examinadas por um órgão independente, enquanto de outro lado figuravam aqueles que combatiam, por entenderem que as contas públicas podiam continuar sendo controladas por aqueles mesmos que as realizavam.

Somente com a queda do Império e as reformas político administrativas da nova república o tão desejado Tribunal de Contas tornou-se realidade.

Com o advento da República o Marechal Deodoro da Fonseca, com apoio irrestrito de seu Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, instituiu o Tribunal de Contas, através do Decreto nº. 966-A, de 07 de novembro de 1890, incumbindo o novo Tribunal de Contas do exame, revisão e julgamento de todas as contas, receitas e despesas do Brasil República.

Sobre o assunto vale repisar as históricas palavras de Rui Barbosa:

“A medida que vem propor-vos é a criação de um Tribunal de Contas, corpo de magistratura intermediária à Administração e à Legislatura que, colocado em posição autônoma, com atribuições de revisão e julgamento, cercado de garantias contra quaisquer ameaças, possa exercer as suas funções vitais no organismo constitucional, sem risco de converter-se em instituição de ornato aparatoso e inútil (...) Não basta julgar a administração, denunciar o excesso cometido, colher a exorbitância ou prevaricação, para as punir.

Circunscrita a esses limites, essa função tutelar dos dinheiros públicos será muitas vezes inútil, por omissa, tardia ou impotente. Convém levantar entre o poder que autoriza periodicamente a despesa e o poder que quotidianamente a executa um mediador independente, auxiliar de um outro, que, comunicando com a legislatura e intervindo na administração, seja não só o vigia como a mão forte da primeira sobre a Segunda, obstando a perpetuação das infrações orçamentárias por um veto oportuno aos atos do Executivo, que direta e indireta, próxima ou remotamente, discrepem da linha rigorosa das leis e finanças”¹⁰.

Assim, em sete de novembro de 1890, o Marechal Deodoro da Fonseca, Presidente da República, juntamente com seu Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, instituíram o Tribunal de Contas, pelo Decreto 966-A, competindo à Corte a análise, mensal do movimento de receitas e despesas, conferindo o resultado encaminhado ao Thesouro, e informando ao Legislativo, além de julgar as contas dos responsáveis, condenando os responsáveis ou dando-lhes quitação, norteado pelos princípios da autonomia, fiscalização, julgamento, vigilância e energia¹¹.

A eleição de Deodoro da Fonseca, em 25 de fevereiro de 1891, no dia posterior à promulgação da Constituição, já tinha sido problemática. Temendo perder o pleito no Congresso – a primeira eleição presidencial foi indireta – para Prudente de Morais, os partidários do marechal pressionaram os parlamentares. O Congresso estava ocupado por soldados à paisana e policiais. Os constituintes militares estavam armados no interior do recinto de votação. O Clube Naval divulgou uma nota afirmando que “seria agradável à Marinha a eleição do marechal Deodoro da Fonseca”. À boca pequena, os militares espalhavam que uma derrota do marechal levaria ao fechamento do Congresso e à imposição de uma ditadura. Deodoro acabou recebendo 129 votos, contra 97 de Prudente.

Em novembro, pressionado pela oposição, que ameaçou entrar com um processo de impedimento, acusando o governo de corrupção, Deodoro fechou o Congresso. O primeiro presidente era uma pessoa simples, correta, honesta, mas absolutamente despreparada para o cargo. Não entendia o funcionamento dos poderes. Era manipulado pelo sobrinho ou pelos ministros influentes, como o Barão de Lucena. O desconhecimento legal era tão acentuado que imaginou que seria necessário um decreto do Executivo para sancionar a Constituição. Chegou a assiná-lo, porém Lopes Trovão, na Imprensa Oficial, viu o documento e impediu a publicação no Diário Oficial.

O golpe deodorista durou pouco. Vinte dias depois foi obrigado a renunciar, por causa da rebelião de forças do Exército e da Marinha. O poder foi entregue ao vice-presidente, o também marechal Floriano Peixoto. A Constituição era clara: seria necessário convocar nova eleição. Floriano, nosso primeiro “jurista de espada”, interpretou que não, que o disposto não seria aplicável à primeira eleição, só aos seus sucessores. Os desgostosos ainda recorreram ao Supremo Tribunal, mas de nada adiantou. A força das armas mais uma vez se impôs. Joaquim Nabuco, monarquista, em carta ao amigo Aníbal Falcão, republicano, em outubro de 1891, definiu bem o momento: “Vocês, republicanos, substituíram a monarquia pelo militarismo sabendo o que faziam, e estão convencidos de que a mudança foi um bem. Eu […] pensei sempre que seria mais fácil embarcar uma família do que licenciar um exército”¹².

Apesar da criação do Tribunal de Contas em 1890, foi com a chegada da Constituição de 1891 que efetivamente houve a constitucionalização da Corte de Contas, litteris:

“Art. 89 – É instituído um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. Os membros deste Tribunal serão nomeados pelo Presidente da República; com aprovação do Senado, e somente perderão os seus lugares por sentença”.

Neste sentido é de fácil percepção que o Tribunal de Contas é nítida instituição Republicana, res publica, onde a coisa pública merece especial fiscalização e a obrigatoriedade do gestor público de gerir tais recursos da melhor forma possível com irrestrita probidade.

O primeiro regulamento do Tribunal de Contas foi feita sob a tutela do Ministro da Fazenda, Sezerdello Corrêa, na Presidência de Floriano Peixoto, por meio do Decreto Provisório nº. 1.166, de 17 de dezembro de 1892.

Insta observar que a instalação do Tribunal se deu apenas no ano de 1893, “às 11 horas da manhã, na ala direita do terceiro andar do casarão onde funcionavam o Ministério da Fazenda e o Tesouro Nacional, situados na antiga Rua do Sacramento, depois, Avenida Passos, na cidade do Rio de Janeiro, demolido em 1938”¹³.

Anos depois, o Tribunal passou pelas seguintes reformas; pelos Decretos nº. 392, de oito de outubro de 1896 e 2.409, de 23 de dezembro de 1896, como uma reforma institucional. Ainda lhe foi conferida competência para examinar atos atinentes à arrecadação de impostos e taxas. Através do Decreto nº. 2.511 de 1911, ficou determinada a apresentação das contas do governo ao Congresso Nacional, sujeita à emissão de parecer prévio pelo Tribunal de Contas.

Logo após a instalação do Tribunal de Contas passou por uma situação inusitada de extremamente interessante. Em abril de 1903 o então Presidente Floriano Peixoto, determinou ao Ministro da Viação que nomeasse o irmão do ex-presidente Deodoro da Fonseca, o Sr. Pedro Paulino da Fonseca, como servidor público, mediante salário de 1 conto de réis por mês. Todavia, o orçamento não era suficiente e o Tribunal de Contas negou o registro da nomeação. Inconformado com a decisão do Tribunal, Floriano Peixoto mandou redigir decretos que retiravam do TCU a competência para impugnar despesas consideradas ilegais¹⁴.

Em função deste evento, Floriano Peixoto mudou o sistema do Tribunal de Contas quanto ao registro e fiscalização prévia e veto absoluto, determinado o registro sob protesto, por meio de decretos. O Ministro Serzedelo Corrêa, não concordando com a posição do Presidente, demitiu-se do cargo, asseverando que a Corte seria um recurso contra seus próprios erros, in verbis:

“Esses decretos anulam o Tribunal, o reduzem a simples Ministério da Fazenda, tiram-lhe toda a independência e autonomia, deturpam os fins da instituição, e permitirão ao Governo a prática de todos os abusos e vós o sabeis – é preciso antes de tudo legislar para o futuro . (...)

Pelo que venho de expor, não posso, pois Marechal, concordar e menos referendar os decretos a que acima me refiro e por isso rogo vos digneis de conceder-me a exoneração do cargo de Ministro da Fazenda, indicando-me sucessor”¹⁵.

A década de 1920 foi marcada por diversas revoltas militares que ficaram registradas na história como as “rebeliões tenentistas”. Em 1922 o palco foi o Rio de Janeiro; em 1924 ocorreram revoltas no Rio Grande do Sul e em São Paulo – na capital paulista os revolucionários permaneceram ocupando a cidade por uma quinzena; e, entre 1925 e 1927, a Coluna Prestes (junção, no Paraná, das forças rebeldes vindas do Sul, sob comando do capitão Luís Carlos Prestes, com as que abandonaram São Paulo) percorreu o interior do país travando combates com as forças oficiais. A sucessão de Washington Luís, em 1930, acirrou as contradições políticas. Foi uma campanha eleitoral renhida. A chapa oficial, liderada por Júlio Prestes, enfrentou Getúlio Vargas, o candidato oposicionista. O governo venceu. Houve acusações de fraude. A temperatura política aumentou também em razão dos problemas econômicos gerados pela crise mundial de 1929, que atingiu severamente o Brasil, dependente da exportação do café. Em 3 de outubro de 1930, sete meses após a eleição e um mês antes da posse do novo presidente, teve início a revolução. Depois de vários combates, da prisão e exílio de Washington Luís, no mês seguinte, Vargas assumiu a Presidência.

Os revolucionários de 1930 não deixaram pedra sobre pedra da estrutura legal do regime anterior. Como em 1889, era necessário refundar o Brasil. O Poder Legislativo foi extinto. Para os executivos estaduais foram nomeados interventores (com exceção de Minas Gerais) e o Judiciário sofreu forte controle dos novos donos do poder. O decreto 19.398, de 11 de novembro de 1930, não deixou nenhuma margem à dúvida. No artigo 1.º, ficou explícito que o governo “exercerá discricionariamente em toda a sua plenitude as funções e atribuições não só do poder Executivo, como também do poder Legislativo”. Pelo artigo 5.º “ficam suspensas as garantias constitucionais e excluída a apreciação judicial dos decretos e atos do Governo Provisório ou dos interventores federais”. A Constituição de 1891, na prática, ficou suspensa, pois poderia ser restringida por simples decretos, leis ou atos do governo ou de seus delegados¹⁶.

Com a Revolução de 1930 e passando o Executivo a legislar por decretos, diversas atribuições do Tribunal de Contas foram esvaziadas, sendo de se notar, neste contexto histórico, o fato de que o Decreto 20.393, de 10.09.1931 instituiu o registro a posteriori da despesa que tivesse sido levada a efeito, ou seja: fora deslocado no tempo o momento da efetivação do controle¹⁷.

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CONSTITUIÇÃO DE 1934

A Constituição de 1934 inaugurou a minúcia e o pormenor, a indistinção entre a legislação ordinária e a constitucional. Isso fica evidenciado pelo número e abrangência dos artigos. Enquanto a Constituição de 1891 tinha 91, a de 1934 mais que dobrou: 187 artigos. No caso das disposições transitórias, o crescimento foi maior ainda: saltou de oito para 26 artigos. O governo tinha enviado um anteprojeto menor para os constituintes, que o ignoraram, como em 1891: tinha 136 artigos e mais oito nas disposições transitórias. No campo das liberdades democráticas, a Constituição restringiu os direitos fundamentais. A introdução do conceito de segurança nacional recebeu destaque especial. Era uma novidade, produto do autoritarismo da década de 1930. Foram reservados nove artigos à segurança nacional e apenas dois aos direitos e garantias individuais.

Com o advento da Constituição de 1934, as competências do Tribunal foram ampliadas. Foi-lhe conferido, por exemplo, no artigo 99, o poder de julgamento das contas dos responsáveis por dinheiros ou bens públicos.

Há o retorno da exigência do registro prévio, que funcionava como condição de perfeição e eficácia do contrato, sendo a recusa do registro causa impeditiva de sua execução, até que o Legislativo sobre ele deliberasse.

A Lei nº. 156, regulou o funcionamento do Tribunal de Contas, sua instituição, sede, jurisdição, composição, organização da secretaria, as delegações, o Ministério Público, jurisdição e competências. Esta foi considerada a Lei Orgânica do Tribunal durante a Constituição de 1934¹⁸.

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CONSTITUIÇÃO DE 1937

A constituição de 1934 era uma espécie de pedra no caminho de Getúlio Vargas. Aceitou a realização da Constituinte, pois não havia mais como adiá-la, principalmente após os acontecimentos que levaram à Revolução Constitucionalista de 1932. Passou a ser ponto de honra a realização das eleições. Porém a plena constitucionalização do país era outra história, pois levaria ao estabelecimento de limites para a autoridade, a fixação dos mandatos, a possibilidade da alternância no poder, como em qualquer regime democrático. O problema residia justamente aí: a maior parte da elite política não comungava dos valores democráticos¹⁹.

A Carta de 1937 marca o fechamento do Congresso Nacional por Getúlio Vargas, por meio de um golpe de Estado que instalava a ditadura no país que ficou historicamente conhecida como “Estado Novo”.

Tal texto constitucional ficou conhecida como “A Polaca” dada a similitude que guardava com a Constituição ditatória polonesa de 1935, instituindo-se a pena de morte e o estado de emergência, o qual permitia ao Presidente da República suspender imunidades parlamentares, invadir domicílios e exilar opositores²⁰.

Com a Constituição de 1937 e o autoritarismo da Era Vargas, o Tribunal de Contas perdeu força, sendo-lhe reservado um único artigo. Foi-lhe retirada constitucionalmente, por exemplo, a competência de emissão de parecer prévio nas contas prestadas pelo Presidente da República. O Tribunal de Contas foi inserido no capítulo atinente ao Poder Judiciário, muito embora dele não fizesse parte²¹.

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CONSTITUIÇÃO DE 1946

Com euforia, após oito anos de ditadura, em 2 de dezembro de 1945 foram eleitos os constituintes e o presidente da República. Foi uma campanha meteórica. Somente com a queda de Vargas, em 29 de outubro, é que se teve plena certeza da realização das eleições. Havia um temor de que se repetisse o ocorrido em 1937. Para ver a dificuldade da campanha eleitoral, basta recordar que o estado de emergência foi revogado apenas em 30 de novembro, dois dias antes do pleito. E campanha eleitoral com estado de emergência não passa de simulacro. Pela primeira vez em uma Constituinte, os comunistas puderam apresentar livremente seus candidatos. Elegeram 15 deputados e um senador²².

A Guerra Fria só começaria, formalmente, no ano seguinte, porém no Brasil já tinha se iniciado. O enfrentamento entre os apoiadores dos Estados Unidos e da União Soviética estava presente em qualquer discussão da Constituinte, por mais banal que fosse.

Em 18 de setembro foi promulgada a quinta Constituição brasileira, a quarta republicana. Afinal, havia pouco mais de um ano terminara a Segunda Guerra Mundial e parecia que o mundo caminhava para um longo período de paz. No brevíssimo preâmbulo, os constituintes registraram que estiveram reunidos “sob a proteção de Deus”. Em 1934 a redação foi distinta: “Nós, os representantes do povo brasileiro, pondo nossa confiança em Deus”. E a Constituição teve vida curta, curtíssima, e abriu caminho para a ditadura estado-novista.

Com 218 artigos, foi, até então, a Constituição republicana mais extensa – e democrática. Manteve a denominação Estados Unidos do Brasil, tal qual as três Constituições anteriores. Dedicou atenção especial ao Legislativo. O Congresso foi dividido em duas casas. O ano legislativo foi ampliado para nove meses. A Câmara dos Deputados teve nova representação proporcional. Foi estabelecido o número mínimo de deputados para um estado, sete, o que traria sérias consequências para o futuro da representação popular. Se a Constituição de 1934 tinha determinado que cada estado teria direito a dois senadores, a de 1946 aumentou para três. E mais: criou o suplente de senador. O vice-presidente da República, cargo que também foi recriado e que era inexistente na Constituição de 1934, exerceria a função de presidente do Senado Federal, onde tinha voto de qualidade²³.

Vale observar que não obstante as previsões na Constituição anterior, somente com o fim da Era Vargas e o advento da Constituição de 1946, pode-se falar que o Tribunal recuperou sua força e independência²⁴.

A nova Constituição acrescenta atribuições à Corte de Contas, entre elas, julgar a legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, além de competir-lhe aquilatar a legalidade dos contratos administrativos, estando suas competências disciplinadas nos artigos 76 e 77²⁵.

Insta Consignar que Pontes de Miranda já defendia que o Tribunal de Contas exercia função de julgar, constituindo-se no plano material, um órgão judiciário, e no formal, auxiliar do Congresso Nacional²⁶.

Vale mencionar que competia ainda ao Tribunal de Contas o registro prévio dos contratos que interessem à receita ou à despesa, contratos estes que só se consideravam perfeitos após o registro, funcionando a recusa do registro como causa de suspensão da execução do contrato, estabelecendo a necessidade de pronunciamento do Congresso Nacional.

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CONSTITUIÇÃO DE 1967 E EMENDA 1/69

O golpe civil-militar de abril de 1964 encerrou a chamada república populista. Os novos donos do poder foram pródigos na imposição de uma renovada ordem legal marcada pelo arbítrio e violência. Apesar de manter as aparências – a Constituição de 1946 continuou em vigor –, a prática foi extremamente distinta. Em 9 de abril, o autointitulado Comando Supremo da Revolução, formado pelo general Costa e Silva, pelo vice-almirante Augusto Hademaker e pelo brigadeiro Francisco de Mello, editou o Ato Institucional (AI) n.º 1 – foram 17, no total. O mais curioso é que em Brasília já havia um governo constituído, chefiado pelo presidente da Câmara dos Deputados, Ranieri Mazzili, como dispunha a Constituição²⁷.

No ano seguinte veio o AI-2, em 27 de outubro. Manteve o modelo do anterior, com um longo prólogo. Fez diversas citações do AI-1, mas dessa vez alterando vários artigos da Constituição de 1946. Um deles foi sobre a tramitação dos projetos do Executivo no Congresso. Dava 90 dias, no máximo, para a tramitação nas duas Casas. Se o prazo não fosse suficiente para a votação, os projetos seriam considerados aprovados na forma como foram encaminhados pelo Executivo. Era uma antiga demanda e motivo de crítica da “paralisia” do Legislativo pelos defensores de um Executivo forte²⁸.

Em 3 de outubro de 1966, o Congresso “escolheu” Costa e Silva, presidente da República. Não teve opositores. Tomaria posse em março do ano seguinte. Castelo Branco cassou seis parlamentares e fechou o Congresso por 32 dias.

Diferentemente das Constituições republicanas anteriores, a de 1967 não determinou claramente a denominação do Brasil. Desapareceu a designação Estados Unidos do Brasil. Contudo, não há outra definição clara. Só é definido, no artigo 1.º, que o Brasil é uma república federativa. Pressupõe-se, portanto, que a denominação tenha se resumido a “Brasil”. Revelando que o regime militar ainda não tinha definido claramente seu perfil, a Constituição manteve a eleição direta para governador e vice, e do prefeito e vice (arts. 13 e 16). Porém o presidente da República seria “eleito pelo sufrágio de um Colégio Eleitoral, em sessão pública e mediante votação nominal”. O Colégio Eleitoral “será composto dos membros do Congresso Nacional e de delegados indicados pelas Assembleias Legislativas dos estados”. Cada assembleia “indicará três delegados e mais um por quinhentos mil eleitores inscritos, no estado, não podendo nenhuma representação ter menos de quatro delegados”²⁹.

A Constituição de 1967, ratificada pela Emenda Constitucional 1/69, retirou do Tribunal o exame e o julgamento prévio dos atos e dos contratos geradores de despesas, sem prejuízo da competência para apontar falhas e irregularidades que, se não sanadas, seriam, então, objeto de representação ao Congresso Nacional. O Tribunal de Contas também teve suprimida sua atribuição de analisar a legalidade das aposentadorias e pensões para fins de registro.

A denominação Tribunal de Contas da União – TCU surgiu dentro do quadro de reformas da Carta de 1967, por meio da Emenda 1 de 1969. Outra alteração relacionada à Emenda 1/69 foi a criação dos Tribunais de Contas Municipais para os Municípios que tivessem, população superior a dois milhões de habitantes e renda tributária superior a quinhentos milhões de cruzeiros novos, assim permaneceram somente os Tribunais de Contas dos Municípios do Rio de Janeiro e de São Paulo.

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CONSTITUIÇÃO DE 1988 E OS DIAS ATUAIS

Realização das eleições diretas para os governos estaduais, em 1982, consolidou o caminho para a redemocratização. Concluiu o ciclo iniciado com a extinção do AI-5 e a anistia aos perseguidos pelo regime militar (1979). No início do ano legislativo de 1983 foi apresentada uma Emenda Constitucional por um deputado de Mato Grosso, Dante de Oliveira (PMDB), restabelecendo a eleição direta para a Presidência da República. A emenda acabou empolgando o país.

A derrota da emenda contou com a participação decisiva do governo federal, dos partidários de Paulo Maluf e do presidente do PDS, José Sarney, que pressionaram os deputados usando de todos os meios imagináveis. Houve uma enorme frustração nacional. A saída encontrada foi o lançamento do governador mineiro, Tancredo Neves, como candidato oposicionista à Presidência.

Em 15 de janeiro de 1985 Tancredo foi eleito presidente. Tancredo teve de ser internado às pressas na véspera da posse. Depois de passar por sete operações, faleceu em 21 de abril. José Sarney assumiu a Presidência.

O texto final da Constituição foi aprovado na sessão de 22 de setembro de 1988. Recebeu 474 votos favoráveis e apenas 15 contrários. Os 15 eram da bancada do PT, que considerou a Carta “elitista e conservadora”.

Duas semanas depois, em 5 de outubro, após longos 20 meses de trabalho, foi promulgada a Constituição, com cerimônia transmitida por rádio e televisão. A data foi escolhida a dedo: era o aniversário de nascimento de Ulysses Guimarães.

Com a Constituição de 1988 o Tribunal de Contas recuperou sua importância como nunca antes visto na História do Brasil República. Além das funções que já possuía nas sistemáticas constitucionais pretéritas, foi ungido de poderes para, auxiliando o Congresso Nacional exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade e economicidade, fiscalização da aplicação das subvenções e da renúncia de receitas³⁰.

Assim, na forma do artigo 70 da Constituição de 1988, “A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder”.

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

Nesse sentido, com a entrada em vigor da Constituição de 1988 cabe ao Tribunal de Contas a realização prévia, concomitante e posterior da fiscalização financeira e orçamentária da União seja em seus entes da administração direta e indireta.

O intuito fundamental das competências do TCU é sem dúvida buscar a eficiência na atuação administrativa, com a necessária diminuição de custos e aprimoramento dos serviços, primando sempre pela legalidade e moralidade.

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CONSIDERAÇÕES FINAIS

A proposta deste artigo foi realizar um levantamento histórico do controle público de contas e consequentemente do Tribunal de Contas da União, visando um melhor entendimento da atual situação dessa importante matéria do Direito Público e deste órgão de suma importância para a Administração Pública. Decalca-se que é indispensável o estudo histórico do Direito para que se possa compreender profundamente as instituições e dispositivos existentes na atualidade.

No decorrer do levantamento bibliográfico pode-se perceber que no decorrer dos anos, marcados neste estudo pelas diversas Constituições do Brasil, vários foram os empecilhos à criação de uma forma eficaz de controle do erário público. O Tribunal de Contas, em suas várias nomenclaturas, nasceu efetivamente com a República e teve suas competências suprimidas e ampliadas até sua criação do modelo conhecido atualmente, por Rui Barbosa e Marechal Deodoro da Fonseca, e sua implementação por Sezerdello Corrêa no governo de Floriano Peixoto.

Após severa perda de competência na Era Vargas o Tribunal de Contas recuperou suas atribuições com o advento da Constituição de 1946. Todavia, com a Constituição de 1967 e a ditadura militar o Tribunal de Contas perdeu novamente atribuições, dentre elas o exame e julgamento prévio dos atos e contratos gerados de despesas.

Com a entrada em vigor da Constituição de 1988, coube ao Tribunal de Contas a realização prévia, concomitante e posterior da fiscalização financeira e orçamentária da União, seja em seus entes da administração direta, seja na administração indireta. O intuito fundamental das competências do TCU é sem dúvida buscar a eficiência na atuação administrativa, com a necessária diminuição de custos e aprimoramento dos serviços, primando sempre pela legalidade e moralidade.

Conclui-se que o Tribunal de Contas da União é instituição de suma importância para o controle dos gastos públicos, pautando-se pelos princípios da Legalidade e Moralidade, buscando sempre aferir a probidade dos gestores públicos e dos particulares que com a Administração Pública mantêm relações comerciais.

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REFERÊNCIAS

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Notas

1 RIBEIRO, Renato Jorge Brown. Controle Externo da Administração Pública Federal no Brasil. p. 51.

2 FERNANDES, Jorge Ulysses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência. p. 572.

3 Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao24.htm. Acesso em: 08 out. 2013.

4 CHEKER, Monique. Ministério Público junto ao Tribunal de Contas., p. 24.

5 SIQUEIRA, Bernardo Rocha. O Tribunal de Contas da União de Ontem e de Hoje. p. 151.

6 CHEKER, op. cit.. p. 24.

7 LOPES, Alfredo Cecílio. Ensaio sobre o Tribunal de Contas ., p. 214.

8 ARAÚJO, Júlio Cesar Manhães de. Controle da Atividade Administrativa pelo Tribunal de Contas na Constituição de 1988. p.123.

9 Idem, ibidem.

10 FERNANDES, op. cit., p. 653.

11 ARAÚJO, op. cit., p.124.

12 VILLA, Marco Antônio. A História das Constituições Brasileiras. p. 21.

13 SILVA, Artur Cotias e. Tribunal de Contas da União na História do Brasil. Contas da União. p. 32.

14 ARAUJO, op. cit., p. 125.

15 CASTARDO, Hamilton Fernando. O Tribunal de Contas no Ordenamento Jurídico Brasileiro. nota de rodapé 28.

16 VILLA, op. cit., p. 27.

17 ARAÚJO, op. cit., p. 126.

18 CHEKER, op. cit., p. 26.

19 VILLA, op. cit., p. 28.

20 ARAÚJO. Op. cit., p. 129.

21 CASTARDO, op. cit., p. 48.

22 VILLAS, op. cit., p. 47.

23 VILLA, op. cit., p. 48.

24 CHERKE, op. cit., p. 28.

25 ARAÚJO, op. cit., p. 130.

26 PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários à Constituição de 1946. Rio de Janeiro: José Konfino, 1956, vol. II, p. 83.

27 VILLA, op. cit., p. 53.

28 Idem, ibidem.

29 VILLA, op. cit., p. 55.

30 ARAÚJO, op. cit., p. 133.