A equalização fiscal

RESUMO. Este artigo analisa o atual sistema constitucional de transferências de receita entre os entes federativos, considerando o objetivo inserto na Constituição Federal de 1988 de diminuição das desigualdades regionais. Tendo como norte o objetivo de homogeneização entre as regiões do país, é apresentado um possível novo modelo para as transferências, o sistema da equalização fiscal, cujos parâmetros melhor se adéquam ao mencionado desiderato. São tratados os critérios do sistema de equalização, suas particularidades, o regime de transferência nas federações nas quais é utilizado, e a possibilidade de aplicação deste sistema em nosso quadro de transferências nacional.

PALAVRAS-CHAVE: FEDERALISMO, TRANSFERÊNCIAS GOVERNAMENTAIS, DESIGUALDADE, REDISTRIBUIÇÃO DE RENDA, EQUALIZAÇAO.

ABSTRACT. This article analyzes the current constitutional system of income transfers between federal entities, considering the purpose insert the 1988 Constitution of reducing regional inequalities. Having a north order homogenization between regions of the country, presents a possible new model for transfers, the system of fiscal equalization, whose best fit parameters mentioned desideratum. Criteria are treated the equalization system, its peculiarities, the transfer scheme in federations in which it is used, and the possibility of applying this system in our framework for national transfers.

KEYWORDS: FEDERALISM, GOVERNMENT TRANSFERS, INEQUALITY, REDISTRIBUTION OF INCOME, EQUALIZATION.

SUMÁRIO. 1. INFORMAÇÕES GERAIS; 2. ESCORÇO HISTÓRICO; 3. O PRINCÍPIO FEDERATIVO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988; 4. A REPARTIÇAO DE RECEITA ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS; 5. A EQUALIZAÇÃO FISCAL; 5.1 A Equalização Fiscal no Canadá; 5.2 A Equalização Fiscal na Austrália; 5.3 A Equalização Fiscal na Alemanha; 6. A EQUALIZAÇÃO, A GUERRA FISCAL E A RENÚNCIA DE RECEITA; 7. CONCLUSÃO; REFERÊNCIAS.

---

1. INFORMAÇÕES GERAIS

O presente trabalho aborda questões de fundamental importância para o desenvolvimento nacional. É cediço que o Brasil, por ser um país de dimensões continentais, abarca em seu interior díspares realidades de desenvolvimento entre as regiões. A Constituição Federal de 1988 trouxe em seu bojo a obrigação do Estado de objetivar, na implementação de suas políticas, a diminuição das desigualdades regionais.

Em verdade, o papel primordial do Estado é prover para seus cidadãos condições de vida satisfatórias, por meio da oferta de serviços básicos, como segurança, saúde e educação. Para que isto seja possível, o Estado procede à arrecadação tributária, que tem por fim possibilitar o cumprimento das obrigações estatais.

Dentro da Federação brasileira, a União, Estados e Municípios detêm competência, constitucionalmente delegada, para a instituição de tributos com vista a possibilitar a manutenção e desenvolvimento do ente e a oferta de serviços para os cidadãos. Estes entes autônomos têm a responsabilidade de instituir, cobrar e direcionar os tributos de sua competência, o que, no caso dos Estados e Municípios, somam-se as transferências constitucionais e legais, resultando no montante de recursos a serem geridos pelo ente.

Com as diferenças regionais existentes no Brasil, as quais o modelo de transferências atual não consegue minorar, e a necessidade que provém do federalismo cooperativo de tornar homogêneas a realização dos direitos, é de suma importância o debate acerca da forma das transferências realizadas entre os entes.

Neste contexto, surge o mecanismo de equalização fiscal como um instrumento apto a solucionar as principais dificuldades existentes no cenário atual de transferências de receitas tributárias, pretendendo abrandar as desigualdades entre os entes, fortalecendo o princípio federativo e os direitos fundamentais dos cidadãos, consubstanciados na redistribuição de rendas tributárias.

Este novo parâmetro a ser aplicado é o objeto de estudo do presente artigo, bem como a análise de uma possível alteração do atual quadro de transferências no federalismo brasileiro. A apreciação dos resultados verificados nos países em que a equalização já é aplicada, como a Alemanha, Austrália e Canadá, é de fundamental importância no debate.

---

2. ESCORÇO HISTÓRICO

No Brasil, foi instituída pela Constituição de 1891 a Federação como forma de Estado e a República como sistema de governo. A opção pela forma federativa demonstrava que havia no seio da nação o interesse pela descentralização do poder e dos encargos, afastando-se da estrutura organizacional do Império, marcada pelo centralismo verificado nas colônias.

A evolução histórica da Republica Federativa do Brasil confirma que a forma de estado federativa, ao invés de ser resultado de um movimento natural e gradativo, foi na verdade uma opção do legislador constituinte.

Portanto, apenas aparentemente se tornou descentralizado o Estado brasileiro, pois a mudança da forma de Estado pouco alterou a prática do poder. A Federação brasileira não teve sua índole unitarista de imediato alterada, o que a diferencia sensivelmente de outras federações, como a norte-americana. Na verdade, a federação brasileira se caracteriza por um movimento pendular de centralização e descentralização.¹

O Brasil, por ser um Estado de forma federativa, tem como característica possuir uma Constituição que concede soberania ao ente federal e autonomia aos entes subnacionais. Ademais, são elementos da forma federativa um órgão de representação que indique a participação das entidades federadas; a repartição de rendas e competências firmada pela Constituição; e a proibição de direito de secessão às unidades federadas.

O Federalismo é considerado um princípio estruturante do ordenamento jurídico. Os entes federativos são igualmente importantes dentro da federação, mesmo que não estejam em igualdade de condições políticas e econômicas. Deste modo, um ente subnacional não se sobrepõe a outro, cada um goza de autonomia. Tendo autonomia, cada estado deve prover as suas necessidades administrativas, sem interferências externas.

O princípio federativo, previsto em nossa Carta Magna, centraliza-se na concepção de Federação, que constitui uma forma de estado baseada na descentralização do poder político, de modo a se repartirem competências e atribuições entre os entes, sob uma única ordem central, “pois é preciso manter o Estado soberano com o pacto entre os entes que o constituem”.²

Importante ressaltar que, de acordo com André Elali (apud Fernando Rezende e José Roberto Afonso), o modelo de federação brasileiro não foi mera cópia do modelo norte-americano, expondo, em síntese:

“Ao contrário do que se costuma pensar, a decisão de adotar um regime federal no Brasil não foi mera imitação do modelo norte-americano. Desde o início, a integridade do território brasileiro esteve ameaçada por tentativas de secessão. No período colonial, as relações entre as províncias brasileiras praticamente não existiam, não apenas por razões de distância e falta de meios de comunicação, mas também por ausência de motivos econômicos para o intercâmbio.”

A estrutura de Estado centralizado, regida por instrumentos que apresentam características abusivas do poder central, continuava vigente e inalterada. Ou seja, era contínua a presença e interferência da União sobre as ex-províncias imperiais, que, em verdade, foram transformadas pelo texto constitucional em entes dotados de autonomia, sem a outorga de condições para tanto³.

Com a reforma constitucional de 1967⁴, foram alteradas as competências tributárias e o sistema de repartição de receita, pois até então as transferências entre intergovernamentais não possuiam caráter redistributivo. Contudo, havia desde 1946 uma ajuda federal aos municípios, excetuando-se as capitais, em partes iguais de 10% da receita do Imposto de Renda – IR, e os Estados também auxiliavam devolvendo aos municípios 30% da receita do imposto sobre vendas e consignações.⁵

Em que pese a forte centralização tributária, a Constituição de 1967 criou o primeiro sistema redistributivo de partilha de recursos, com vistas a compensar as perdas dos governos subnacionais, representado pelo Fundo de Participação dos Estados – FPE, e Fundo de Participação dos Municípios – FPM, tendo como base as receitas do Imposto de Renda - IR e do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI. Com a diminuição da autonomia dos estados e municípios, pós reforma de 1967, passou-se paulatinamente a superação do centralismo fiscal do regime militar, o que culminou com a Constituição de 1988, que, alterando a estrutura de competências, transferiu bases tributárias da União para estados e municípios.⁶

A Constituição da República de 1988 confirmou a ideia de liberdade na aplicação dos recursos recebidos por transferência, porém, logo este espírito de liberdade foi sendo paulatinamente abandonado, e a inserção de emendas no texto da Constituição passou a determinar, por exemplo, a vinculação das receitas dos estados e municípios a gastos com educação, saúde e encargos com o funcionalismo ativo e inativo, demonstrando a tendência à rigidez dos orçamentos estaduais e municipais, o que pode ser discutível sob o ponto de vista da possibilidade de gestão dos recursos por governadores e prefeitos.⁷

No caso brasileiro, a Federação é divida em três níveis, alçando os municípios ao nível de entes federados, o que constitui peculiaridade nacional. A autonomia também é uma característica destes entes, bem como a existência de transferências verticais (da União para os estados, e destes para os municípios), delimitadas na própria Constituição da República. Cabe a cada ente instituir e arrecadar os impostos de sua competência.

A cooperação entre os entes federativos se exprime na atuação conjunta entre estes, cada qual preservando a sua autonomia, porém atuando de forma coordenada. Segundo Régis Fernandes de Oliveira, “o federalismo fiscal significa a partilha dos tributos pelos diversos entes federativos, de forma a assegurar-lhe meios para atendimento de seus fins”.⁸

---

3. O PRINCÍPIO FEDERATIVO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988

Em nosso ordenamento jurídico, a Constituição ocupa o patamar mais elevado, dando fundamento e validade às demais normas jurídicas, hierarquicamente dispostas. Na pirâmide jurídica, a Constituição Federal é o conjunto de normas superiores que devem ser incondicionalmente observadas, principalmente pelo legislador infraconstitucional.

Sendo o ordenamento jurídico um conjunto de normas dispostas hierarquicamente, que tem a Constituição como ápice, devem todas as demais normas harmonizar-se com ela. As normas constitucionais caracterizam-se pela imperatividade de seus comandos. De acordo com Hans kelsen, “a norma que representa o fundamento de validade de uma outra norma é, em face desta, uma norma superior”.⁹

A Constituição Federal é o fundamento último de validade das leis. São traçadas no texto constitucional as principais diretrizes do Estado, havendo na Constituição, segundo Paulo de Barros Carvalho, o predomínio de regras de estrutura¹⁰, ou seja, regras que fundamentam e estruturam o sistema jurídico e político nacional. O sistema do direito demonstra-se como um todo formal e materialmente disposto de modo à norma superior sempre fundamentar e orientar as demais, extraindo daquela a sua validade e legitimidade.

Para Tarek Moyses Moussalem, “confere-se unidade sistemática ao direito positivo porque há um critério de ligação entre as normas jurídicas: a norma fundamental”¹¹. Ainda, para o mesmo autor, o direito positivo é um sistema de normas jurídicas válidas que, para serem consideradas como integrantes deste sistema, segundo os critérios de pertinência e validade, devem estar em conformidade com outra norma do ordenamento jurídico (norma de produção normativa).¹² É no texto constitucional que estão traçadas as diretrizes gerais do Estado.

De acordo com Manoel Gonçalves Ferreira Filho, “a Constituição é o conjunto de regras concernentes à forma de Estado, à forma de governo, ao modo de aquisição e exercício de poder, ao estabelecimento de seus órgãos, aos limites de sua ação”.¹³ Ainda, segundo Roque Antônio Carrazza, tem-se que:

“O ordenamento jurídico é formado por um conjunto de normas, dispostas hierarquicamente. Das inferiores, criadas por particulares (os contratos), às constitucionais, forma-se aquilo que se convencionou chamar de “pirâmide jurídica”. Nela, as normas ordenam-se segundo uma relação sintática, pela qual as inferiores recebem respaldo de validade daquelas que as encimam, até o patamar máximo, que é o constitucional.”¹⁴

É na Constituição Federal que se encontram as regras e princípios que fundamentam o sistema jurídico nacional. O princípio jurídico é um enunciado lógico, explícito ou implícito, que por sua generalidade, ocupa posição preeminente no sistema jurídico. O princípio tanto pode vincular o entendimento quanto a aplicação das normas jurídicas que com ele se conectam. Os princípios podem ser considerados como o alicerce ou núcleo do sistema, em harmonia com outros princípios e normas. Os princípios são encontrados em todos os escalões da pirâmide jurídica, contudo, os princípios constitucionais sobrepairam sobre todos os demais princípios.

O princípio é uma enunciação que apresenta o caráter de generalidade e, por sua importância, orienta a interpretação e aplicação do Direito. Para Paulo de Barros Carvalho: “(..) em razão de seu caráter normativo, os princípios constitucionais demandam estrita observância, até porque, tendo amplitude maior, sua desobediência acarreta conseqüências muito mais danosas ao sistema jurídico que o descumprimento de uma simples regra (...).”¹⁵ Assim, é a Constituição quem orienta e justifica a prática legislativa posterior. De igual modo, a interpretação do direito pelos governantes e juristas deve se ater as regras e princípios insertos na Carta Magna.

A interpretação é uma atividade cognoscitiva que tem como objetivo precisar o significado e o alcance das normas jurídicas, de modo a possibilitar uma correta aplicação. A elucidação da mens legis exige, por vezes, o recurso aos princípios. Assim, a interpretação de uma norma constitucional deve considerar os princípios e regras constitucionais insertos no sistema.

Assim, os princípios são um importante instrumento para a interpretação e aplicação das normas. No esforço interpretativo de uma norma jurídica, deve ser considerado o sistema como um todo. Em verdade, as normas devem ser sempre interpretadas de acordo com os princípios da Carta Constitucional, e as normas tributárias devem estar em perfeita harmonia com os princípios constitucionais.

Uma das colunas mestras do sistema jurídico brasileiro é o princípio federativo. Segundo ele, os estados membros conservam sua autonomia interna, porém não possuem personalidade internacional. O princípio federativo faz com que convivam harmonicamente a ordem jurídica global (o Estado brasileiro), e as ordens jurídicas parciais (estados-membros).¹⁶

Na federação brasileira, a União e os Estados-membros apresentam o mesmo patamar hierárquico, e recebem tratamento isonômico sob a ótica jurídico-formal. Não há relação de hierarquia entre a União (o governo central), e os Estados ou municípios (governos locais), cada um gravitando em torno de seu feixe de atribuições e competências constitucionais. Existem na verdade campos de ação autônomos e exclusivos, traçados pela Carta Constitucional.¹⁷

A Federação tem o escopo de demonstrar a igualdade jurídica entre a União, Estados e municípios, contudo, o feixe de atribuições de cada um não pode se confundir ou ocorrer a invasão no âmbito de suas competências. Os estados-membros e municípios são entidades públicas territoriais, que gozam de autonomia legislativa e constitucional, sendo juridicamente iguais. Mesmo os mais vastos, menos populosos, são todos tratados com isonomia. Ou seja, para o direito, os estados e municípios são iguais, mesmo que econômica e politicamente não o sejam. Com autonomia, cada estado deve prover as necessidades de sua população, sem interferências externas. Assim, as competências legislativas, incluindo a tributária, são repartidas entre os entes federativos.¹⁸

De acordo com Eduardo Marcial Ferreira Jardim, a forma federativa é um principio constitucional expresso, como a uniformidade geográfica¹⁹. Este último, previsto no art. 151 da Constituição Federal de 1988, indica que os tributos federais devem ser uniformes em todo o território nacional, e essa obrigatoriedade de tratamento igualitário deriva do princípio federativo.²⁰

Segundo Ricardo Guastini, o ordenamento jurídico abarca duas espécies de princípios: os expressos e os não expressos. Os princípios expressos estão explicitamente formulados em uma disposição constitucional ou legislativa. São princípios não expressos os “desprovidos de disposição”, ou seja, não formulados explicitamente em disposição constitucional ou legal, mas deduzidos e construídos pelos intérpretes. Para o autor, construir um princípio consiste em aventar conjecturas em torno dos objetivos, das razões, das intenções e dos valores, do legislador.²¹

Para Eduardo Marcial Ferreira Jardim, a isonomia das pessoas constitucionais é um principio constitucional inexpresso. Neste sentido, a Carta Constitucional estabeleceu como postulado a igualdade entre as pessoas políticas, de modo que a União, os estados, os municípios e o Distrito Federal gozam de semelhante estrutura jurídica e normativa, em que pese nos planos econômicos e sociais hajam acentuadas diferenças²². Em outras palavras, não se estabelece que os entes federativos são materialmente iguais, e sim que devem ser respeitados de igual modo e que todos os esforços devem ser empregados para que haja o máximo de isonomia entre os entes que compõem a federação.

A Constituição reafirma a importância do princípio federativo em toda sua extensão. O art. 34 afirma a força do princípio federativo e da autonomia distrital e estabelece que a União intervirá nos Estados ou no Distrito Federal só para assegurar o respeito aos princípios constitucionais da forma republicana, sistema representativo e regime democrático; direitos da pessoa humana; autonomia municipal; e prestação de contas da administração pública, direta e indireta. O art. 35, que trata da possibilidade de intervenção dos Estados em seus municípios, afirma que esta somente ocorrerá mediante a inobservância dos princípios constitucionais.

O sistema federativo tem como uma de suas pilastras o apoio mútuo entre os entes subnacionais, que se exprime no chamado federalismo cooperativo. O federalismo cooperativo possui origem que remonta ao Estado do bem-estar social, surgido após a crise de 1929, nos Estados Unidos. Os entes federativos são dotados de autonomia, o que, todavia, não ilide a interdependência entre os mesmos. A unidade da Federação é um dos objetivos do federalismo cooperativo. Para a promoção dos direitos, é enfatizado o respeito a pluralidade de interesses das diferentes regiões.

O equilíbrio federativo pressupõe a redução das desigualdades sociais e econômicas. O princípio da cooperação ou solidariedade entre os entes requer ações do Governo Federal que garantam o mútuo auxílio entre as esferas políticas, com o fim de superação das desigualdades por meio da cooperação.

O federalismo cooperativo tem como base a implantação de processos decisórios em que são consideradas as necessidades dos entes subnacionais, que participam de modo colaborativo na tomada de decisões. Os governos federais, estaduais e municipais atuam conjuntamente, unindo os interesses próprios, que passam a ser comuns.

O princípio da cooperação deve orientar possíveis mudanças na estrutura fiscal do país, principalmente o que tange as transferências intergovernamentais redistributivas. É um imperativo constitucional que a União e as regiões mais desenvolvidas adotem uma política direcionada para a redistribução da renda. Em verdade, a Constituição deve ser sempre obedecida por ser ela quem fundamenta e determina os programas do governo e as principais políticas estatais. Neste sentido, José Casalta Nabais afirma que:

“(...) a primeira idéia a acentuar em sede geral a este propósito é a de que os preceitos constitucionais relativos aos deveres não são meramente proclamatórios, nem contem simples normas programáticas no sentido tradicional ou (actualmente) no sentido estrito de normas consagradoras de meras directivas de acção estadual de alcance meramente político. Eles são antes normas jurídico-constitucionais e normas jurídico-constitucionais com uma especifica eficácia jurídica que vai muito para alem da que é própria daquelas normas programáticas, já que consagram posições jurídicas subjectivas dos cidadãos embora passivas.” ²³

A República Federativa do Brasil, cujos objetivos se expressam, de acordo com o art. 3º, I da Constituição Federal, em: 1. construção de uma sociedade livre, justa e solidária; 2. garantia do desenvolvimento nacional e 3. erradicação da pobreza e a marginalização e redução das desigualdades sociais e regionais, prevê, em seu art. 157, a repartição das receitas tributárias visando a partilha dos recursos entre os entes. Entretanto, o modo como na atualidade esta repartição é efetuada contribui para a dependência das regiões menos desenvolvidas. Ademais, esta repartição não colabora para um real crescimento dos entes mais necessitados, a ponto de deixá-los em igualdade de condições com as regiões desenvolvidas, ou seja, buscar a homogeneização e equalização das regiões nacionais.

---

4. A REPARTIÇAO DE RECEITA ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS

A Constituição de 1988 consagrou um modelo fiscal e tributário de partilha de receitas no qual os estados e municípios recebem transferências federais e são autônomos para gerir suas finanças. A participação dos entes subnacionais na repartição de receita pode ocorrer de forma direta ou indireta, ou seja, ou o ente possui direito a um determinado montante arrecadado, ou a arrecadação de receita é direcionada para um fundo, e deste serão retiradas as parcelas devidas a cada ente. Deste modo, uma pessoa política da federação participa do produto da arrecadação de outra.

As transferências brasileiras intergovernamentais são divididas em três categorias: a) devolução tributária, b) transferências redistributivas e c) transferências voluntárias ou discricionárias. As duas primeiras são classificadas como transferências legais ou constitucionais, e são operacionalizadas de acordo com o aporte de recursos, sem necessidade de manifestação de autoridades. Como devolução tributária se compreende a transferência resultante da arrecadação de pessoa política de nível superior, que poderia ser realizado pelo governo local, ou seja, há a destinação do valor arrecadado por determinada unidade que detém a capacidade de instituir o tributo.²⁴

As transferências redistributivas proporcionam aos governos subnacionais recursos que não guardam relação com as bases tributárias de sua competência. Dentre as principais transferências redistributivas do Brasil destaca-se o Fundo de Participação dos Estados – FPE²⁵, o Fundo de Participação dos Municípios – FPM²⁶, o Sistema Cota-Parte do ICMS, o Sistema Único de Saúde – SUS²⁷, e o Fundef.^{28 29}

A terceira espécie de transferência são as chamadas discricionárias ou por fluxos voluntários. Estas ocorrem quando as transferências de recursos de uma unidade para a outra depende de decisões administrativas. Resultam, portanto, de negociações políticas dos governos subnacionais com o governo central, que decidem os montantes de recursos a serem transferidos.³⁰

O mecanismo de transferências foi instituído no Brasil visando:

- Elevar o nível de oferta em setores nos quais existia interesse de complementar as ações do Governo federal com as dos governos subnacionais (tais como estradas de rodagem, energia elétrica, educação e saúde); e

-A estabilização macroeconômica e o equacionamento dos problemas fiscais em nível federal e subnacional fazem parte de um processo que deverá evoluir de forma paralela – mas não necessariamente no mesmo tempo e nos mesmos prazos – à reforma do sistema tributário.³¹

Na participação dos Estados e Distrito Federal, de forma direta, no produto da arrecadação de impostos federais, os entes subnacionais têm direito ao imposto de renda federal que é arrecadado na fonte sobre os vencimentos e proventos dos seus servidores da administração direta, autarquias e fundações, além do imposto de renda arrecadado na fonte sobre os rendimentos pagos, a qualquer título, pelo estado.

Aos municípios é devido o imposto de renda retido na fonte, nos mesmos moldes previstos para o estado; 50% (cinqüenta por cento) do IPVA estadual, referente aos veículos licenciados em seu território; 50% (cinqüenta por cento) do ITR federal, referente aos imóveis rurais inseridos em seu território; 25% (vinte e cinco por cento) do ICMS estadual arrecadados em sua área territorial, conforme lei emanada pelo estado, na proporção mínima de três quartos. De acordo com o art. 153, § 5º, os estados e municípios têm participação respectiva de 35% (trinta e setenta por cento) do IOF sobre o ouro, quando este for definido como ativo financeiro.

Ressalta Sacha Calmon Navarro Coêlho que o art. 160 da Constituição Federal veda à União a “negociação política” no repasse destas parcelas, sob pena de sanções legais. Para o autor, o Governo antes se utilizava das parcelas como manobra para obtenção de vantagens e benefícios políticos e econômicos, favorecendo a corrupção³². Mesmo com esta vedação, a União pode condicionar o repasse dos recursos ao pagamento dos seus créditos em face de estados e municípios. Entretanto, mesmo com a previsão de tais mecanismos de transferência, estes não se demonstram suficientes.

As transferências verticais em federações objetivam, entre outros, a redução das disparidades regionais. O Fundo de participação dos Estados é o sistema de equalização para governos estaduais na federação brasileira, e objetivava, na concepção do CTN de 1967, a distribuição de recursos de acordo com a evolução e considerando os diferentes estágios econômicos dos entes. Entretanto, em 1989, por meio da Lei Complementar nº 62, foi determinado o congelamento dos coeficientes em uma tabela de percentagens reservadas estaticamente para cada Estado.

Importante ressaltar que a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 875/2010, na qual o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade dos coeficientes de repartição do Fundo de Participação dos Estados – FPE em vigor, que ainda estão definidos na Lei Complementar nº 62/89, e que, portanto, estão defasados e não contribuem para a efetividade do mandamento constitucional de equilíbrio socioeconômico entre os estados.

Assim, em que pese as alterações ocorrida ao longo do tempo, a distribuição de recursos para os Estados se apresenta como um estático repasse de receitas do IPI e do IR. É importante a análise da distribuição da receita nas federações, como o Brasil, pois os entes subnacionais possuem capacidade legal para arrecadação e tributos e competência para a prestação de diversos serviços públicos. Deve-se considerar a arrecadação de cada esfera de governo para o cálculo da distribuição final.

De acordo com Roque Antonio Carazza, é em nome da autonomia que cada ente federativo pode estabelecer suas prioridades. Ou seja, a questão relativa a alocação dos recursos financeiros disponíveis fica a critério da própria pessoa política. São os entes quem devem decidir como realizar suas tarefas e alocar seus recursos.³³

As transferências constitucionais representam uma parte das receitas arrecadadas pela União. Em tese, esta divisão da receita entre os entes tem como objetivo fundamental amenizar as desigualdades regionais. Esta partilha é de considerável importância na busca de promover o equilíbrio econômico entre os estados e municípios.

Assim, no art. 3º, incisos II e III, da Constituição Federal de 1988, são determinados como objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades sociais e regionais. O desenvolvimento nacional econômico deve ser orientado pela justa distribuição de direitos e deveres entre os estados subnacionais, pois é a adequação do ordenamento jurídico tributário quem pode propiciar tal desenvolvimento. A orientação de redução das desigualdades sociais e regionais é tida como expressão do direito fundamental ao desenvolvimento.

Porém, mesmo com a previsão constitucional de redução das desigualdades regionais compreendida como um direito fundamental, na prática o que se percebe é que o governo central ainda não apresentou soluções eficientes para a garantia de tal direito. Cabe ao poder central, com a colaboração dos entes federativos, a implementação do objetivo de redução das desigualdades regionais em território nacional.³⁴

Ainda, na federação brasileira, segundo Sulamis Dain:

“Têm sido também negligenciados temas substantivos, ligados à necessidade de harmonização do sistema tributário ao padrão internacional, e de reconceituação do federalismo fiscal, dado que a distribuição atual de competências para a receita e para o gasto, assim como o mecanismo de equalização fiscal são rígidos e obsoletos, gerando ineficiências alocativas e distributivas de monta”.³⁵

Segundo Ricardo Lobo Torres, a distribuição de rendas é um princípio vinculado ao valor justiça³⁶, e, assim, está relacionado com o desenvolvimento econômico. O principio da distribuição de rendas é afeto à receita e a obrigação tributária. É uma tributação ajustada aos bens e posses do sujeito passivo, ou seja, com a capacidade contributiva. Tem como objetivo corrigir a distribuição de rendas e coibir as injustas concentrações de riqueza, que prejudicam o desenvolvimento nacional. O principio da distribuição de rendas diferencia-se do principio da redistribuição de rendas tendo em vista que este tem como desiderato a transferência de renda das camadas mais abastadas para os mais necessitados. A redistribuição de rendas diz respeito ao orçamento, e relaciona-se à justiça distributiva.

Com a determinação de um dos objetivos fundamentais da República o desenvolvimento nacional e a redução das desigualdades sociais e regionais, o desenvolvimento econômico deve ser orientado pela justa distribuição de direitos e deveres entre os estados subnacionais, e a adequação do ordenamento jurídico tributário pode propiciar tal desenvolvimento.

Neste sentido, o art. 174 da Carta Magna dispõe que a lei estabelecerá as diretrizes e bases de planejamento para o desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento. O desenvolvimento das regiões e, com isto, o desenvolvimento econômico, encontram-se diretamente relacionados aos direitos fundamentais. Quanto mais desenvolvida é determinada região, maior independência e liberdade ela possui.

No contexto atual, a partilha dos recursos entre os entes da Federação tem causado distorções em nosso sistema federativo, em razão da forma de rateio determinada constitucionalmente. Uma característica da federação brasileira é que as regras e critérios utilizados para a transferência de recursos encontram-se definidas na Constituição Federal, ou em leis complementares, o que dificulta alterações mais freqüentes, pois a rigidez e congelamento dos critérios não espelha adequadamente o equilíbrio fiscal federativo³⁷. De acordo com Ricardo Lobo Torres:

“Os impostos passaram a ser rateados entre a União, os Estados e os Municípios, sendo que o imposto de renda e o imposto de produtos industrializados, da competência da União, geravam a transferência de 47% de sua arrecadação para os entes menores. Como as contribuições sociais não entravam na partilha tributária, seguiu-se, nos anos posteriores à Constituição, a prática de a União aumentar de preferência as contribuições, com o que evitava o repasse para Estados e Municípios, engordando apenas os seus próprios cofres.”³⁸

A Constituição Federal de 1988 instituiu uma nova partilha tributária que favoreceu os entes subnacionais, principalmente os municípios, em detrimento da União. Portanto, Estados e municípios obtiveram um incremento na receita disponível, contudo, também tiveram aumento em seus deveres. Entretanto, a diminuição da receita da União ficou adstrita ao Imposto de Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados, que compõem o FPE e o FPM, deixando livre a receita federal oriunda das contribuições sociais, de significativa importância. As contribuições sociais correspondem a montante considerável da receita tributária federal.

Com efeito, os impactos diferenciadores das regras que formam o rateio dos fundos constitucionais e a repartição das demais transferências de recursos oriundos da União sobre o montante dos orçamentos estaduais e municipais, as divergências entre a disponibilidade de recursos e a natureza das responsabilidades que deveriam ser exercidas foram se ampliando, e variam em razão do “tamanho da população, do grau de desenvolvimento da região e da condição socioeconômica de suas populações.”³⁹

Considerando-se a multiplicidade de fontes componentes dos orçamentos dos entes subnacionais, o que concorre para o modo como os recursos transferidos se distribuem geograficamente, é demonstrado que dependendo da origem dos recursos, essa distribuição ocorre da seguinte forma⁴⁰:

- Fundo de Participação dos Estados – FPE: em razão direta à população e inversa à renda per capita;

- Fundo de Participação dos Municípios – FPM: em razão direta, mas decrescente ao tamanho da população;

- Em razão direta à base econômica municipal – no caso da cota-parte dos municípios no ICMS⁴¹, repartida conforme o valor adicionado, da participação dos municípios no IPVA e no ITR, e do IR na fonte sobre os servidores públicos municipais;

- FPM capitais: em razão direta à população e inversa à renda per capita;

- Em razão direta ao tamanho da população e à concentração da oferta de serviços (SUS);

- Em função do número de matrículas no ensino fundamental (Fundef);

- Em função de critérios vários inseridos em leis estaduais que regulam a entrega aos municípios de ¼ do ICMS que lhes é devido;

- Em função da importância dos estados nas exportações nacionais – Fundo de compensação nas exportações e repasses da Lei Kandir;

- Parcela dos municípios nos recursos transferida aos estados à conta de compensação das exportações: com base nos coeficientes de participação dos municípios no ICMS.

Entretanto, o auxílio que recebem estados e municípios do Governo Federal é empregado em atividades que, em tese, deveriam ser financiadas exclusivamente pelos recursos locais.⁴² Assim, a fim de manter hígida a autonomia local, as transferências intergovernamentais representam papel fundamental, tanto sob a forma de participação direta quanto por meio de fundos.⁴³ Em verdade, há apenas uma autonomia relativa da pessoa política quando lhe faltam recursos para a sua manutenção autônoma, de modo que as transferências, principalmente as provenientes do governo central, tornam-se imprescindíveis.

Segue pertinente crítica de Fernando Rezende:

“Em federações marcadas por elevadas desigualdades regionais e sociais, como a brasileira, a cooperação intergovernamental no atendimento das responsabilidades do Estado requer um ajuste periódico nos mecanismos de transferência de recursos financeiros que conformam o modelo de federalismo fiscal, de forma a ajustá-los à dinâmica espacial do país. Essa não tem sido, todavia, a prática brasileira. (...)” ⁴⁴

As transferências intergovernamentais devem ser entendidas como mecanismos de redistribuição de recursos e renda, respaldadas nas determinações e princípios constitucionais, e com vistas à equalização e homogeneização entre as regiões, não tendo o caráter de mero subsídio ou auxílio aos entes de menor capacidade arrecadatória.

O sistema de transferências atual, em que pese estar voltado a redução das desigualdades regionais, acaba apresentando características de programas de auxílio, o que acaba por não permitir um desenvolvimento autônomo do ente e, com isto, o alcance de uma real equalização na capacidade das pessoas políticas, objetivo último de um Estado federado.

---

5. A EQUALIZAÇÃO FISCAL

A repartição de receita tributária prevista na Constituição da República tem entre seus objetivos o alcance da igualdade fiscal entre os membros da Federação, com o escopo de promover a autonomia financeira dos entes e a implementação de políticas públicas regionais.

No sistema nacional, esta repartição é feita com base em transferências de receitas que não levam em consideração as diferenças existentes entre os entes federativos, que, pela dimensão continental de nosso país, apresentam disparidades no que tange à captação de rendas provenientes de tributos e, consequentemente, quanto à oferta de serviços públicos.

As diversas modificações a que vem passando a sociedade acabam por envolver profundas alterações na qualidade dos serviços oferecidos pelo governo, sendo questionável como o poder público, que vem enfrentando dificuldades crescentes para aumentar a carga tributária, conseguirá responder satisfatoriamente aos anseios sociais.⁴⁵

A execução de políticas públicas tem como escopo a concretização de direitos por meio de prestações positivas, planejadas com o estabelecimento de políticas de médio e longo prazo. O objetivo principal do Estado social é a prestação de serviços públicos com igualdade para os indivíduos⁴⁶, de modo que direito ao desenvolvimento é atualmente considerado um direito fundamental, incumbindo ao Estado estabelecer e financiar as atividades de serviço público decididas, com base na receita tributária.

A Constituição de 1988, com fulcro no princípio federativo, trouxe a disciplina das transferências constitucionais da União para os Estados, e destes para os Municípios, de modo a não influenciar na privatividade das competências tributárias, fazendo nascer uma relação jurídica de direito público⁴⁷.

A determinação constitucional vigente repartiu as competências tributárias de forma taxativa, verificando-se que a União, poder central do sistema federativo, foi francamente beneficiada pelo legislador, o que se verifica não somente pela quantidade de impostos de sua competência, como também pelo direito de exercer a competência residual.⁴⁸ De acordo com André Elali, “o Brasil se utiliza da transferência de receitas entre as entidades com o objetivo de fortalecer o sistema federativo cooperativo, em que se auxiliam as unidades federadas”⁴⁹.

Entretanto, conforme afirmado, na conjuntura atual do rígido sistema de transferências, é perceptível que a repartição de receitas não está considerando as inúmeras desigualdades existentes entre os entes federativos, neste sentido, Fernando Rezende entende que:

“Num mundo em onde as fronteiras econômicas tornam-se porosas e as novas tecnologias aplicadas à produção e comercialização de bens e serviços não respeitam a geografia política, as disparidades regionais aumentam, acarretando conflitos de interesses e aumentando a complexidade das soluções requeridas para manter o equilíbrio federativo e a coesão interna. A consequência da ampliação das disparidades é a concentração territorial das bases tributárias e o aumento dos desequilíbrios na repartição das receitas tributárias entre os membros da federação (...).”⁵⁰

O instrumento de transferências entre entes denominado equalização fiscal surge como um novo parâmetro a ser aplicado às transferências de receitas tributárias, pretendendo abrandar as desigualdades entre as pessoas políticas, fortalecendo o princípio federativo e os direitos fundamentais dos cidadãos, consubstanciados na redistribuição de rendas fiscais.

A equalização fiscal é compreendida como um sistema que busca reduzir as diferenças com respeito à capacidade de cada ente da federação de cumprir com suas responsabilidades financeiras, tendo por finalidade oferecer um padrão igualitário no atendimento das necessidades de cada região do país. ⁵¹ Tal sistema já é aplicado, com fórmulas mais ou menos complexas, em países como o Canadá, Alemanha e Austrália.⁵²

A possibilidade de aplicação de tal modelo à realidade nacional deve ser ponderada, esmiuçando-se seus contornos, tendo como norte os princípios insertos em nossa Carta Magna, como o fortalecimento dos entes federativos por meio da repartição de receitas no regime tributário nacional, analisando-se os impactos sociais e tendo em vista aspectos que abrangem a concentração de rendas, descentralização fiscal e globalização da economia.

O sistema de equalização fiscal almeja a humanização do Direito Tributário e efetivação dos direitos fundamentais. O ser humano, para ter suas necessidades respeitadas de modo a garantir a concretização dos direitos fundamentais, depende do Estado para permitir a efetivação de políticas públicas, que se fazem por meio de receitas. Sobre o tema, entende Fernando Rezende, em obra produzida com base nos debates do Fórum Mundial sobre Federalismo Fiscal, que:

“(...) Uma característica fundamental dos mecanismos de equalização fiscal é que a compensação financeira às unidades menos desenvolvidas deve levar em conta o uso que fazem dos tributos de sua competência – o esforço tributário próprio – e todas as demais fontes de recursos que compõem o seu orçamento. Assim, a compensação financeira fica limitada a recursos adicionais efetivamente necessários à equalização da capacidade de gasto ou da capacidade de prover um mesmo padrão de serviços.”⁵³

Neste sentido, questiona-se em que medida as transferências, a repartição de competências e de responsabilidades, tônica do federalismo fiscal, é capaz de responder satisfatoriamente às necessidades do mundo contemporâneo, especialmente no campo social.⁵⁴ As transferências redistributivas devem ser baseadas em critérios bem definidos, pois é a partir da clareza e precisão destes critérios que se poderá aferir a possibilidade de sucesso quanto a redução das desigualdades regionais, tendo como norte as diretrizes de equalização.⁵⁵

Abordando a questão em comparação com outros países, tem-se que a experiência internacional, em países mais desenvolvidos, fornece exemplos positivos de compartilhamento de recursos tributários em regimes federativos, como no Canadá e na Alemanha.⁵⁶

Assim, o regime de equalização fiscal é empregado como uma solução às disparidades e demandas por maior descentralização no fornecimento de subsídios para os estados-membros e municípios, aumentando a importância das transferências redistributivas proporcionais de receita, pautadas na adesão a políticas nacionais⁵⁷, de cunho social.

Deste modo, Fernando Rezende ressalta que um sistema de equalização fiscal difere de transferências redistributivas baseadas em alguns impostos federais, como no Brasil, ou na totalidade das receitas federais, como na Índia. As transferências redistributivas, ao não levar em conta outras fontes de recursos e o esforço de arrecadação de tributos próprios, tendem a ampliar os desequilíbrios horizontais e incentivar um comportamento liberal com respeito à aplicação dos tributos de competência dos governos subnacionais.”⁵⁸

As disparidades internas nos países de forma federativa são a tônica atual do debate envolvendo tributação, (re) distribuição de receitas e federalismo. Para melhor elucidar o tema, Fernando Rezende destaca:

“Em regimes puros de equalização fiscal, o montante das transferências não é predeterminado. Ele resulta da fórmula adotada para promover a equalização, em geral baseada no esforço de elevar a receita por habitante dos estados de menor capacidade econômica a um padrão estabelecido com base na média alcançada por um conjunto de estados mais importantes, gerando uma conta em aberto para o governo federal. Isso também pode ocorrer no caso de outras transferências em que o governo federal se compromete a complementar o gasto realizado por governos subnacionais em determinadas funções – saúde e educação, por exemplo.”⁵⁹

A distribuição dos recursos a serem destinados à equalização fiscal tanto pode ser constitucional quanto infraconstitucional, e na maioria dos países em que foi implantado, é distribuído por quotas per capita, que são estabelecidas pelo Governo Federal ou por uma equipe destinada para tanto.⁶⁰

A cooperatividade, característica de nosso sistema federativo, demonstra que resta subtendida na composição de estado federado a assistência mútua entre os membros, visando a igualdade de condições. Neste sentido, o Brasil deve harmonizar a estrutura federal com as necessidades de adequação, de modo a descentralizar o exercício do poder político, mantendo uma ordem constitucional una e enfrentando os numerosos problemas socioeconômicos do País, para ser possível a diminuição dos custos das entidades financeiras que, na prática, sempre dependeram das transferências intergovernamentais.⁶¹

Neste ponto, faz-se relevante a transcrição de quadro que sintetiza os mecanismos de equalização fiscal existentes em outros países⁶²:

MECANISMOS DE EQUALIZAÇÃO FISCAL

Alemanha	Austrália	Canadá
Transferências do governo central oriundas da arrecadação do imposto sobre valor adicionado. Transferências entre estados mais ricos e estados mais pobres. Negociações são efetivadas no Parlamento. Critério predominante é a igualdade de oportunidades para o acesso a bens e serviços públicos	Transferências para equalização dependem da demanda local por bens e serviços públicos. Há fundo nacional com recursos financeiros para equalização; e origens dos recursos são dotações orçamentárias . Complexo processo de negociação, em conselho federativo intergovernamental, até que proposta final seja incluída no orçamento e aprovada pelo Parlamento.	Transferências dependem da demanda local por bens e serviços públicos e da capacidade fiscal de cada província. Intenso processo de negociação entre províncias e governo central. Persistem discrepâncias no acesso a bens e serviços públicos dada a disparidade existente entre províncias mais ricas em recursos naturais e aquelas mais pobres.

Assim, compara-se a realidade brasileira, bem como o de outros países de situação mais próxima à nacional, como a Índia e Nigéria⁶³:

EQUALIZAÇÃO E TRANSFERÊNCIAS: BRASIL, ÍNDIA E NIGÉRIA

Brasil	Índia	Nigéria
Transferências Constitucionais: Têm o objetivo de reduzir disparidades regionais das regiões Norte e Nordeste em relação às demais; baseiam-se em três indicadores: inverso da renda per capita, população e área; não estão vinculadas a nenhuma meta de equalização específica e por isso têm se mostrado ineficientes. Transferências legais: Têm, sobretudo, caráter setorial nas áreas de educação, saúde e assistência social; foram substancialmente ampliadas após a Constituição de 1988; e têm gerado efeitos positivos em termos de equalização na provisão de serviços públicos. Transferências diretas de renda a pessoas: De implementação recente, voltadas para famílias de baixa renda; têm efeitos positivos na redução do nível de pobreza, mas necessitam de aperfeiçoamento na sua execução e gestão.	Transferências Constitucionais: Implementadas por meio de decisões de um grande número de conselhos, entre os quais se destacam o Conselho de Planejamento, a Comissão de Finanças e o Conselho Interministerial, que é encarregado de dirimir disputas entre os entes federados. Transferências legais: São efetivadas por meio de um vasto número de subsídios e têm sofrido restrições de volume por conta do ajuste das contas públicas e da redução do déficit público.	Transferências Constitucionais: Implementadas de maneira diferenciada entre os diversos estados, pois os estados produtores de petróleo recebem maior volume de recursos que os estados não produtores. Transferências legais: Têm caráter ad hoc e variam de acordo com o contexto econômico e político do país.

A doutrina⁶⁴ aponta que paralelamente à centralização das receitas tributárias, e o conseqüente engessamento orçamentário, a natureza do ajuste fiscal brasileiro, como efetuado, terminou por acentuar os desequilíbrios federativos.

Na equalização fiscal, tem-se que mais importante do que a análise do aumento dos desequilíbrios verticais, causados pela atual repartição de recursos entre os entes federados, é a apreciação dos desequilíbrios que se acumularam com respeito à capacidade financeira dos estados e municípios, o chamado desequilíbrio horizontal.⁶⁵

Os sistemas de equalização têm o dinamismo como um de seus atributos, vez que na medida em que ocorrem alterações na realidade econômica do ente, as transferências de dotações deverão ser aumentadas ou reduzidas, visando o incremento do sistema redistributivo. Logo, a equalização fiscal entre jurisdições mostra-se bastante eficiente em federações com grandes desigualdades entre os entes.⁶⁶

No sistema da equalização, as transferências verticais assumem caráter redistributivo. No Brasil, as transferência de receitas ocorrem por meio do método paramétrico, ou seja, a renda é distribuída tendo por base a utilização de indicadores sociais e macroeconômicos, como o inverso da renda, a renda per capita, IDH, entre outros. A distribuição per capita toma estes indicadores como referencia.

Na equalização, a distribuição é realizada sobre a receita fiscal de cada ente, sem a utilização destes indicadores ou parâmetros. Com isto, a transferência de dotações se aproxima da necessidade atual de cada ente e considera o esforço fiscal próprio. Com esta distribuição, aumenta-se a receita per capita dos Estados mais necessitados, maximizando a redistribuição. O dinamismo das aferições de renda responde aos reclamos sociais de modo efetivo.

Ainda assim, muitas vezes a equalização na capacidade de gasto não garante a igualdade na capacidade de oferta de serviços, na medida em as desigualdades regionais podem acarretar grandes diferenças de custos entre regiões, ou mesmo uma distribuição irregular de demanda por determinados serviços⁶⁷.

De acordo com Aglas Watson Barrera e Maria Liz de Medeiros Roarelli⁶⁸, para avaliar corretamente o sucesso, ou o fracasso, do sistema de transferências segundo o objetivo de equalização fiscal, faz-se necessária a incorporação na análise de alguns dos dados referentes ao conjunto de gastos da União (no âmbito da administração direta e indireta) em cada uma das unidades da Federação, construindo um painel que descreva o grau de despesa (por habitante) efetivamente realizada pelo setor público em cada estado.

5.1 A Equalização Fiscal no Canadá

No Canadá, o Governo Central exerce um papel de liderança nos acordos e negociações entre as pessoas políticas.⁶⁹ Em relação às transferências intergovernamentais, existem atualmente dois programas que correspondem a aproximadamente 85% das transferências do Governo Central às províncias⁷⁰:

a) CHTS (Canadian Health and Social Transfer), que são transferências para financiamento de programas sociais e objetivam promover ajuste vertical; e b) EP (Equaliation Program), que são transferências equalizadoras⁷¹ e objetivam obter o equilíbrio horizontal entre as províncias.

Estas são as principais espécies de transferências, porém, ainda existem outras, em setores como agricultura, moradia, transportes, etc. O GHST é o principal programa para reduzir o chamado desequilíbrio vertical. Este mecanismo é compreendido como um fluxo redistributivo, operando segundo um critério de distribuição baseado na renda per capita, e que tem por finalidade o custeio de programas de saúde, educação de nível superior e assistência social.⁷²

O programa de equalização fiscal diz respeito às transferências que almejam a equalização, ou seja, a redução do desequilíbrio horizontal por meio do auxílio às províncias de baixa renda, sendo totalmente incondicionadas. Ressalta-se que este sistema é concentrado na equalização das diferenças de capacidade tributária percebidas nas províncias, de modo que todas tenham a capacidade de fornecer um determinado nível mínimo de serviços públicos. ⁷³

Na Federação canadense, a base legal para o programa de equalização se encontra na Constituição de 1867, que após reforma ocorrida em 1982, inseriu a responsabilidade do Governo Central de promover a equalização. O detalhamento do sistema quanto aos procedimentos de cálculo está previsto em Legislação Federal, e é controlado pelo Ministério das Finanças. O programa funciona como uma “conta aberta”, pois o montante de recursos necessários à equalização é posteriormente definido, aplicando critérios para o cálculo do montante a ser aportado pelo Governo Central. É considerada uma peculiaridade do sistema de equalização canadense o fato de esta ser realizada para cada um dos impostos existentes no país, sendo estimada a base tributária potencial de cada província e calculada uma média per capita desta base para um conjunto de províncias tomadas como referência (standard)⁷⁴

Assim, as províncias que ficam abaixo da média recebem transferências do Governo Central para que a capacidade fiscal alcance o padrão, ao passo que as províncias que ficam acima do padrão não recebem aporte de transferências, ocorrendo o chamado “esquema bruto” de equalização. ⁷⁵

O montante das transferências é determinado pelo desempenho e perfil das províncias consideradas standard, e, em princípio, o único mecanismo institucionalizado de revisão se refere à fórmula de cálculo, que é renovada de cinco em cinco anos. O pagamento é mensal e ocorre a partir do 1º dia do ano fiscal, contudo, são realizadas correções ao longo do ano, por até três anos.

5.2 A Equalização Fiscal na Austrália

Na Federação australiana, a Constituição determina que os estados sejam os principais provedores de serviços públicos, todavia, o governo central acabou desempenhando relevante papel nas áreas de saúde, infra-estrutura, educação e previdência, e hoje detém aproximadamente 59% do gasto público direto. Praticamente não há atribuição de encargos aos municípios⁷⁶.

O traço peculiar do sistema australiano de partilha de receita é o seu sistema de equalização, cujo método para a distribuição horizontal de recursos considera as reais necessidades de cada estado e é operacionalizado pela Grants Comission, um órgão institucional e independente. A Grants Comission foi criada em 1933, com a função de analisar e calcular os recursos livres, não-condicionados e necessários, a serem transferidos pelo governo central para os estados, com vistas a igualar o nível dos serviços públicos oferecidos ao padrão dos dois estados mais ricos (standards states), NSW e Victoria. O cálculo das necessidades dos estados tem suporte no princípio de equalização do poder de gerar receitas próprias, ou a capacidade fiscal, e das condições de oferta de serviços públicos, além dos benefícios decorrentes das transferências condicionadas. ⁷⁷

De início, são definidos os montantes a serem partilhados (atualmente o montante se refere a receita do Goods and Sales Tax - GST, imposto federal sobre o valor agregado), para o cálculo das dotações provisórias per capita e orçamento representativo, especificando os itens relevantes de receita e despesa. No cálculo dos indicadores fiscais redistributivos, são utilizados os seguintes critérios: a) cálculo da receita standard (arrecadação potencial); b) cálculo da capacidade fiscal estadual; c) equalização das condições de oferta de serviços públicos; d) apropriação das transferências condicionadas e e) definição dos indicadores.⁷⁸

a) cálculo da receita standard (arrecadação potencial): A receita standard nacional é o somatório das receitas de todos os impostos, formando um indicador per capita;

b) cálculo da capacidade fiscal estadual: é o somatório das receitas potenciais dos tributos estaduais, com respeito às peculiaridades das bases tributárias internas e o esforço e eficiência fiscais. Esse indicador reflete as dificuldades para geração de receita em cada estado;

c) equalização das condições de oferta de serviços públicos: é dever da Grants Comission calcular as necessidades de gasto de 43 itens de despesas e compará-los com o gasto médio nacional para a provisão do mesmo serviço;

d) apropriação das transferências condicionadas: as transferências condicionadas acabam por interferir no resultado final das transferências equalizadoras. Assim, para o cálculo das necessidades fiscais relativas (relativities), a Grants Comission faz uma apropriação parcial do montante de transferências condicionadas para cada estado, de modo a impedir a sobreposição de privilégios;

e) definição dos indicadores: os indicadores fiscais para cada estado são decididos após a definição da capacidade fiscal, dos custos da oferta de serviços públicos e abatimento dos valores transferidos com condicionalidades. O valor per capita uniforme nacional é calculado pela divisão entre o montante a ser distribuído e a população, gerando o total per capita de transferências gerais para os estados.⁷⁹.

5.3 A Equalização Fiscal na Alemanha

Existem três espécies de compartilhamentos de recursos fiscais na federação alemã: compartilhamento de impostos (IR e IVA); 2. transferências interestaduais, sem a participação da União; e 3. transferências verticais, da União para os estados, e destes para os municípios.

É o IVA quem serve como instrumento de ajuste vertical, por estar previsto em legislação ordinária, portanto mais facilmente alterada. As transferências interestaduais são constitucionalmente definidas, como no Brasil, e se dão entre os estados que se encontram com capacidade fiscal acima da média nacional para os estados abaixo deste padrão. ⁸⁰

Na sistemática alemã, a distribuição de recursos se dá por processo seqüencial, composto por três etapas: a primeira etapa divide os impostos compartilhados (o IR, o imposto sobre atividade econômica local e o de combustíveis são devolvidos de acordo com a origem; o IVA faz o ajuste, sendo 75% distribuídos pelo critério per capita, e os restantes 25% são distribuídos para incrementar a receita dos estados mais pobre, aqueles que possuem capacidade financeira abaixo de 92% da média nacional.

A segunda etapa consiste na troca horizontal de recursos entre os entes, sem a participação da União. Os estados com capacidade acima da média transferem recursos para os estados de baixa capacidade fiscal, até que estes se enquadrem em pelo menos 95% do valor de base per capita, ponderado pelo grau de urbanização e densidade populacional. Dentre os estados financiadores, os mais ricos transferem mais, de acordo com a sua capacidade, contudo, sem jamais transferir recursos a ponto de ficarem abaixo da média. A terceira e última etapa, a União participa realizando dois tipos de transferências: as transferências complementares e transferências especiais, que correspondem a ajuda financeira.

As transferências complementares são realizadas com a parcela do IVA federal, e são incondicionadas, apresentando-se como uma continuação do sistema de equalização horizontal. Com estas transferências equalizadoras, os estados mais pobres chegam a alcançar 99,5% da média nacional.⁸¹

As transferências especiais são realizadas com outras fontes de recurso do orçamento da União, e sempre são vinculadas a funções e setores específicos, ou a situações de emergência. O auxílio financeiro consiste na promoção de financiamentos locais e o nivelamento de garantias como a energia elétrica, moradia, vias públicas e saneamento básico. A administração dos valores transferidos é responsabilidade do ente, a União apenas realiza a transferência. A relação entre os estados e os governos locais (municípios), reproduz a relação União-estados, utilizando-se dos fluxos equalizadores e discricionários.⁸²

---

6. A EQUALIZAÇÃO, A GUERRA FISCAL E A RENÚNCIA DE RECEITA

A redução das desigualdades regionais no Brasil e a equalização entre os entes subnacionais implica a efetivação do comando constitucional de cooperação entre os entes federativos. A solidariedade entre os entes subnacionais passa a ser considerada como um princípio orientador do federalismo.

A Constituição Federal de 1988, que prevê como um dos objetivos da República Federativa do Brasil a redução das desigualdades regionais, em seu art. 3º, III, indica a necessidade de modificação nas relações entre as pessoas políticas no que tange à arrecadação e transferência de tributos.

O reconhecimento da redução das desigualdades regionais como uma diretriz no ordenamento jurídico afirma a necessidade de implantação de processos de cooperação entre os entes federativos com vistas à diminuição de tais desigualdades, e conseqüente equalização entre as regiões. É importante que os centros de governo da União, Estados, Distrito Federal e Municípios colaborem na consecução dos objetivos de interesse comum, para conferir efetividade ao mandamento constitucional.

Contudo, o que se percebe na atualidade é que determinação contida no art. 3º, III, da Constituição Federal não é considerada na elaboração das políticas de desenvolvimento nacional e de transferências entre as regiões. Em verdade, após a Constituição Federal de 1988, procurou-se dar maior ênfase à autonomia e capacidade de arrecadação dos entes subnacionais, reduzindo-se, assim, o montante das transferências voluntárias realizadas pela União.

Como resultado disto, os entes subnacionais passaram a deter maior autonomia em relação à alocação de seus recursos e criação de programas voltados à industrialização e desenvolvimento regional, para conseguir suprir as carências oriundas da diminuição dos recursos antes transferidos pela União. Tais fatores, todavia, contribuíram para o aumento das desigualdades regionais e culminaram em uma política de competição entre os estados, agravada a ponto de resultar na chamada Guerra Fiscal.

Como afirmado, procurou-se conferir maior ênfase a capacidade arrecadatória dos entes federativos, o que reduziu as transferências voluntárias. A maior oneração dos Estados, Municípios e Distrito Federal, que deixaram de contar com alguns dos recursos repassados pela União, fez com que aquelas pessoas políticas necessitassem cada vez mais de investimentos privados para cumprir suas obrigações e garantir o crescimento econômico regional.

Logo, uma saída encontrada pelos Estados de menor arrecadação foi o aumento na concessão dos chamados benefícios ou incentivos fiscais, com vistas ao incremento de suas próprias economias por meio da renúncia de receita. Neste aspecto, um dos maiores fomentadores da disputa entre os estados é o ICMS, pois os benefícios de ICMS concedidos pelos estados têm como objetivo a atração de investimentos locais. Em que pese à possibilidade de crescimento e desenvolvimento social do ente, estes avanços não ocorrem de modo igualitário entre as regiões.

As federações canadense, alemã e australiana, que fazem partilha de recursos, seguem o mais indicado: possuem um IVA de competência tributária federal. Pelo caráter do IVA de tributar a “circulação” ou “movimentação” de bens e serviços dentro de um território, é extremamente complexa a atividade de atribuição de receita sobre o valor adicionado em cada ente federado. O caso brasileiro, cujo ICMS é de competência estadual, constitui-se uma exceção. ⁸³

O imposto indireto incidente sobre a circulação de mercadorias é o ICMS⁸⁴, de competência estadual, e nos demais países é o chamado IVA⁸⁵ – Imposto sobre o valor adicionado, que é de competência da União.

Em nossa República Federativa, as competências tributárias dos Estados e Municípios são bem amplas e complexas. Na Federação brasileira um importante tributo, o ISS, é incidente sobre o setor de serviços e de competência municipal. Os municípios exercem a competência sobre este tributo com autonomia financeira e administrativa, conforme dispõe a Constituição Federal.

O valor agregado em cada transação comercial é base de cálculo utilizada nos mencionados impostos (tributação com base no imposto sobre o valor agregado ou adicionado – IVA). No Brasil, tributos como o Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI e o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal – ICMS, são baseados nesta técnica. O primeiro é seletivo e de competência federal, ao passo que o segundo é geral e de competência dos estados. O IVA é imposto amplo e de competência dos Governos centrais.

Nos países em que o mecanismo da equalização fiscal foi implantado os impostos sobre o valor agregado se caracterizam por serem indiretos, reais, plurifásicos e não-cumulativos. Dizem-se impostos indiretos por terem incidência econômica sobre o consumidor final; são reais porque não consideram as características pessoais do sujeito passivo; são definidos como plurifásicos e não-cumulativos vez que a cada fase de produção e comercialização dos bens há a incidência do tributo apenas sobre o valor adicionado na respectiva etapa, gerando débitos e créditos, de modo que o sujeito passivo recolhe somente a diferença entre ambos.

Os impostos sobre valor agregado incidem sobre fatos geradores que se desdobram em diversas fases, e do valor do tributo devido em cada fase se desconta o valor devido nas anteriores Ademais, para a correta caracterização do IVA é necessária a uniformidade de alíquotas nas hipóteses de incidência.

O IVA, na maior parte dos países que o adota, é um imposto indireto, caracterizado por ter ampla incidência sobre a circulação de bens, serviços e processos de produção, com a carga tributária incidindo somente sobre o valor acrescido em cada etapa de produção ou comercialização, apresentando as características comuns, já mencionadas, ou seja, é indireto, real, plurifásico e não-cumulativo.

No Brasil, o imposto que mais se assemelha ao IVA é o ICMS, que possui as mesmas características⁸⁶. O ICMS, consoante previsão constitucional e legal, é imposto de competência dos Estados-membros, e esta é a principal diferença em relação ao IVA. Na Federação brasileira, achou-se por bem delegar a competência para a instituição do principal imposto sobre circulação de mercadorias aos estados, o que reforça a autonomia político-econômica do ente. Todavia, a forma federativa não impede que a competência de um imposto como o ICMS seja delegada à União, como ocorre com o IVA em países como a Alemanha e o Canadá.

Uma particularidade da Federação brasileira reside na concessão de autonomia política, administrativa e financeira aos municípios, no que se difere das demais federações. Esta autonomia, que inclui a competência de instituir tributos e cobrá-los, fez com que no Brasil a hipótese de incidência do IVA fosse distribuída entre os entes federados, ficando o IPI com a União, os Estados e o Distrito Federal com o ICMS e os Municípios com o ISS.

A dinâmica do ICMS, que tem alíquotas diferentes nos 27 Estados e no Distrito Federal, sofre diversas críticas, tendo em vista que sua estrutura por vezes permite distorções como a guerra fiscal e a renúncia de receita. Nas operações interestaduais, o ICMS apresenta um sistema híbrido, sendo dividida entre a origem e o destino, principalmente a origem⁸⁷.

A instituição de um IVA no Estado brasileiro requereria a fusão do IPI, do ICMS e do ISS, porém, uma alteração desta qualidade afetaria sobremaneira as competências tributárias, que foram definidas com base no princípio federativo. O Brasil é quem deverá adequar sua política fiscal de modo que seu imposto sobre o valor adicionado não seja incompatível com as premissas da equalização fiscal, o que seria mais simples adotando um IVA ao invés de impostos como o IPI e o ICMS. Como mencionado, a mudança do ICMS também é indicada para melhorar a estrutura tributária interna do país, eliminando problemas como a guerra fiscal entre os Estados e a renúncia de receita. Ademais, a alteração auxiliaria no processo de equalização fiscal no Brasil⁸⁸.

A sistemática do IVA é eficiente tanto para uma equalização no âmbito fiscal interno do país quanto para a desejada harmonização com o mercado exterior, pois com a globalização e a diminuição das barreiras fronteiriças entre países, principalmente no que toca à economia, consumo e circulação de bens, a integração regional passou a ser considerada como um objetivo desejável para as economias dos países.

Destarte, a existência de uma “guerra fiscal” entre os entes subnacionais demonstra a ausência de uma política conjunta e orientada para a equalização na capacidade dos governos periféricos. É objetivo da República Federativa do Brasil que as diversas regiões nacionais, em relação a seus recursos, renda e fornecimento das necessidades básicas de seus habitantes, sejam o mais homogêneas possível. Logo, a diminuição das desigualdades entre as regiões almeja o alcance da equalização fiscal entre os entes federados.

Portanto, a implantação do modelo de equalização fiscal no Estado brasileiro iria representar uma alteração profunda do modelo atual de transferências entre os entes. O principal imposto nacional, o ICMS, tem no Brasil uma estrutura que o difere do tributo sobre a circulação de mercadoria dos demais países em que o modelo de equalização foi implantado. O sistema de transferências vigente acaba apresentando características de programas de auxílio, por não permitir um desenvolvimento autônomo e uma verdadeira equalização entre os entes federados. Diante disso, acredita-se que ainda falta à Federação brasileira um planejamento político de desenvolvimento nacional e, logo, um mecanismo que vise a extinguir de vez com as desigualdades regionais e sociais. O sistema da equalização fiscal surge como uma saída para a solução deste problema.

A equalização fiscal é um novo parâmetro a ser aplicado às transferências de receitas tributárias, pretendendo abrandar as desigualdades entre os entes, fortalecendo o princípio federativo e os direitos fundamentais dos cidadãos, consubstanciados na redistribuição de receitas. A equalização fiscal, compreendida como um sistema que busca reduzir as diferenças com respeito à capacidade de cada ente da federação de cumprir com suas responsabilidades financeiras, tem por finalidade oferecer um padrão igualitário no atendimento das necessidades de cada região do país.

O regime de equalização tem como objetivo a redução das demandas por maior descentralização no fornecimento de subsídios para os Estados e municípios. Com isto, busca solucionar as questões relativas às disparidades regionais, utilizando-se de mecanismo que emprega as transferências fiscais sem ultrapassar o mínimo necessário⁸⁹. O sistema da equalização fiscal tem como fito, em última análise, garantir o direito fundamental ao desenvolvimento.

---

7. CONCLUSÃO

O presente artigo apresentou a temática da equalização fiscal em uma perspectiva voltada às necessidades sociais e econômicas do Estado brasileiro, e trabalhou a problemática do desenvolvimento, redução das desigualdades regionais, fortalecimento do pacto federativo por meio da cooperação entre os entes e transferências de receita.

Neste compasso, verificou-se que o objetivo de redução das desigualdades regionais requer a modificação nas relações entre os entes federativos no que tange à arrecadação e transferência de tributos. Logo, é imperativo que seja conferida eficácia ao mandamento constitucional de cooperação entre os entes (art. 3º, III, da Constituição Federal), de modo que estes se unam em um sistema cooperativo, e que este tenha como objetivo a redução das desigualdades até o ponto da equalização entre os entes.

Da análise, é notório que a ideia de justiça social que se extrai da Carta Magna requer que o país como um todo estabeleça políticas voltadas ao desenvolvimento. Para tanto, o Estado fiscal, no uso de suas atribuições, utiliza-se da tributação e transferência de receita, objetivando o desenvolvimento nacional com igualdade. Destarte, percebe-se que a Constituição Federal de 1988 admitiu uma renovação federativa com destaque na cooperação e solidariedade entre os entes e na superação das desigualdades regionais, para o alcance da equalização.

---

REFERÊNCIAS

ANDRADE, Jose Carlos Vieira de. Os direitos fundamentais na Constituição portuguesa de 1976. Coimbra: Almedina, 2001.

ALEXY, Robert. Teoria de Los Derechos Fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1997.

BASCH, Fernando; et al. A eficácia do sistema interamericano de proteção de direitos humanos: uma abordagem quantitativa sobre seu funcionamento e sobre o cumprimento de suas decisões. SUR Revista Internacional de Direitos Humanos, São Paulo, n. 12, 2010. BARRERA, Aglas Watson; ROARELLI, Maria Liz de Medeiros. In AFFONSO, Rui de Brito Álvares e SILVA, Pedro Luiz Barros. Reforma Tributária e Federação. São Paulo: FUNDAP, 1995. Pág. 130.

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Malheiros, 2009.

CANARIS, Claus-Wilhem. Pensamento sistemático e conceito de sistema na Ciência do Direito. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1996.

CANÇADO TRINDADE, Antonio Augusto. International human rights law. Strasbourg, 2012.

CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de direito Constitucional Tributário. São Paulo: RT,

1991.

_________________________. Curso de direito Constitucional Tributário. São Paulo: Malheiros, 2009.

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. São Paulo: Saraiva, 2007.

_________________________. Direito Tributário: Fundamentos jurídicos da incidência. São Paulo: Saraiva, 1999.

CAZETTA, Ubiratan; HENRIQUES FILHO, Tarcísio Humberto Parreiras; e ROCHA, João Carlos de Carvalho (Coordenadores). Direito Humanos - Desafios Humanitários Contemporâneos. Belo Horizonte: Del Rey, 2008.

COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2008.

_____________________________. Teoria Geral do Tributo, da interpretação e da exoneração tributária (O significado do art. 116, parágrafo único, do CTN). São Paulo: Dialética, 2003.

DAIN, Sulamis. Experiência Internacional. In AFFONSO, Rui de Brito Álvares e SILVA, Pedro Luiz Barros. Reforma Tributária e Federação. São Paulo: FUNDAP, 1995.

DELGADO, Jose Augusto. A interpretação contemporânea do Direito Tributário e os princípios da valorização da dignidade humana e da cidadania. In FISCHER, Octavi Campos. Tributos e Direitos Fundamentais. São Paulo: Dialética, 2004. ‘

DERZI, Misabel Abreu Machado. A necessidade de instituição do IVA no sistema constitucional tributário brasileiro. In: BALTHAZAR, Ubaldo Cesar. Reforma tributária & MERCOSUL. Belo Horizonte: Del Rey, 1999, pág. 25.

ELALI, André. O Federalismo Fiscal Brasileiro e o Sistema Tributário Nacional. São Paulo: MP Editora, 2005.

ENGISCH, Karl. Introdução ao pensamento jurídico. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1996.

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 1975.

_________________________________. Direitos Humanos Fundamentais. São Paulo: Saraiva, 2002.

FLEISCHACKER, Samuel. Uma breve história da justiça distributiva. São Paulo: Martins Fontes, 2006.

GUERRA FILHO, Willis Santiago. Processo constitucional e direitos fundamentais. São Paulo: RCS, 2009

GUASTINI, Ricardo. Das fontes às normas. São Paulo: Quartier Latin, 2005.

JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual de Direito Financeiro e Tributário. São Paulo: Saraiva, 2005.

KANT, Immanuel. Fundamentação da metafísica dos costumes. Lisboa – Portugal: Edições 70. 2003.

KZAM NETO, Calilo Jorge. A Norma de Anistia no Direito Tributário. São Paulo: Quartier Latin, 2007

LAFER, Celso. A reconstrução dos direitos humanos. São Paulo: Companhia das Letras, 2001.

LIMA JUNIOR, Jayme Benvenuto. Os direitos humanos econômicos, sociais e culturais. Rio de janeiro: Renovar, 2001.

MONSALVE, Vivian Bohórquez. ROMÁN, Javier Aguirre. (apud Pico Della Mirandola). As tensões da dignidade humana: conceituação e aplicação no direito internacional dos direitos humanos. Revista Internacional de Direitos Humanos/SUR – Rede Universitária de Direitos Humanos – v.1, n.1,jan.2004. São Paulo: 2004.

MOUSSALEM, Tarek Moyses. Fontes do Direito Tributário. São Paulo: Max Limonad, 2001.

NABAIS, Jose Casalta. Direito fiscal. Coimbra: Almedina, 2003.

__________________. O dever fundamental de pagar impostos. Coimbra: Almedina, 1998.

PIANCASTELLI, Marcelo. BOUERI, Rogério. LIMA, Edilberto Pontes. Descentralização Fiscal in REZENDE, Fernando, Coordenador. Desafios do Federalismo Fiscal. Rio de Janeiro: FGV, 2006.

RADBRUCH, Gustav. Introdução à ciência do direito. São Paulo: Martins fontes, 1999.

RAWLS, John. Uma teoria da justiça. São Paulo: Martins Fontes, 2008.

REZENDE, Fernando. Os Desafios do Federalismo Fiscal. In REZENDE, Fernando, Coordenador. Desafios do Federalismo Fiscal. Rio de Janeiro: FGV, 2006.

____________________. Os Desafios do Federalismo Fiscal. in REZENDE, Fernando, Coordenador. Desafios do Federalismo Fiscal. Rio de Janeiro: FGV, 2006. pág. 15.

___________________. Brasil: conflitos confederativos e reforma tributária. in REZENDE, Fernando, Coordenador. Desafios do Federalismo Fiscal. Rio de Janeiro: FGV, 2006. pág. 94.

SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003.

SCAFF, Fernando Facury. In Constitucionalizando Direitos: 15 anos da Constituição Federal brasileira de 1988. Rio de janeiro: Renovar, 2003.

SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. São Paulo: Malheiros, 2009.

____________________. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2000.

TORRES, Ricardo Lobo. A cidadania multidimensional na era dos direitos. In TORRES, Ricardo Lobo. Teoria dos direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Renovar, 2001.

_____________________. A constituição federal de 1988 e seu 15º aniversário. In SCAFF, Fernando Facury. Constitucionalizando direitos. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.

_____________________. Teoria dos direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. _____________________. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.

____________________. Os Direitos Humanos e a Tributação. Rio de Janeiro: Renovar, 1995.

VITA, Álvaro de. Justiça Liberal: argumentos liberais contra o neoliberalismo. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1993.

VIZCAINO, Catalina Garci. Los Tributos Frente al Federalismo. Buenos Aires: Ediciones Depalma, 1975.

<www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal> Acesso em 13.04.2013.

<http://fdc.br/Arquivos/Mestrado/Revistas/Revista10/Discente/SuelenAgum.pdf.> Acesso em 10.02.2013

<http://www.fin.gc.ca/fedprov/eqp-eng.asp> Acesso em 15.03.2013.

<http://www.monografias.com/trabajos88/impuesto-al-valor-agregado-iva/impuesto-al-valor-agregado-iva.shtml#ixzz2LxWj5AAj> Acesso em 02.01.2013.

<http://periodicos.ufsc.br/index.php/sequencia/article/view/15755> Acesso em 25.03.13.

<www.revistaeletronicacardfd.unibrasil.com.br> Acesso em 18.05.2013.

<http://www.surjournal.org/conteudos/pdf/12/02.pdf>

---

Notas

1 “Na história recente, encontramos dois períodos que expressam bem esse perfil federativo: a Constituição de 1967, intérprete de um sistema político ditatorial, que centralizou a receita tributária no governo federal, e a Constituição de 1988, carta da descentralização extremada, que alçou o município à condição de ente federado.” <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal> Acesso em 13.04.2013. Pág. 67.

2 ELALI, André. O Federalismo Fiscal Brasileiro e o Sistema Tributário Nacional. São Paulo: MP Editora, 2005. pág. 21.

3 BONAVIDES, Paulo. Federalismo regional num país periférico. <www.revistaeletronicacardfd.unibrasil.com.br> Acesso em 18.05.2013. Pág. 02.

4 “A forte centralização tributária, herdada da Reforma de 1966, obedecia não apenas a objetivos políticos (Oliveira, 1981), mas também a outros, de interesse econômico. A recomposição do quadro político ao longo dos anos 70, em detrimento do Governo federal, determinou frequentemente o uso discricionário das condicionalidades técnicas e dos requisitos burocráticos para decidir a alocação dos recursos de transferências negociadas, desvirtuando paulatinamente os objetivos alocativos previstos pelos formuladores (Rezende, 1982; Afonso e Souza, 1985; Oliveira, 1986).” BARRERA, Aglas Watson; ROARELLI, Maria Liz de Medeiros. Relações Fiscais Intergovernamentais. In AFFONSO, Rui de Brito Álvares e SILVA, Pedro Luiz Barros. Reforma Tributária e Federação. São Paulo: FUNDAP, 1995. Pág. 133.

5 <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. pág. 67/68.

6 <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. pág. 68.

7 REZENDE, Fernando. Brasil: conflitos confederativos e reforma tributária. in REZENDE, Fernando, Coordenador. Desafios do Federalismo Fiscal. Rio de Janeiro: FGV, 2006. pág. 94.

8 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. pág. 32.

9 “A constituição no sentido no sentido formal é certo documento solene, um conjunto de normas jurídicas que pode ser modificado apenas com a observância de prescrições especiais cujo propósito é tornar mais difícil a modificação dessas normas. A constituição no sentido material consiste nas regras que regulam a criação das normas jurídicas gerais, em particular a criação de estatutos.” KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. São Paulo: Martins fontes, 1999. págs. 217 e 282.

10 CARVALHO, Paulo de Barros. Op. Cit. 2007. pág. 11.

11 MOUSSALEM, Tarek Moyses. Fontes do Direito Tributário. São Paulo: Max Limonad, 2001. pág. 73.

12 MOUSSALEM, Tarek Moyses. Op. Cit. 2001. pág. 74.

13 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 1975. pág.20

14 CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. São Paulo: Malheiros, 2009, pág. 34.

15 “No plano internacional, a União representa a totalidade do Estado brasileiro, e no plano interno é pessoa política autônoma, que goza de autonomia e atribuições privativas. A diferença para a autonomia do Estado-membro é que este tem a atribuição de editar sua própria Constituição”. CARVALHO, Paulo de Barros. Op. Cit. 2007. pág. 41.

16 CARRAZA, Roque Antônio. Curso de direito Constitucional Tributário. São Paulo: RT, 1991. pág. 74.

17 CARRAZA, Roque Antônio. Op. Cit. 1991. pág. 75.

18 CARRAZA, Roque Antônio. Curso de direito Constitucional Tributário. São Paulo: RT, 1991. pág. 90.

19 JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual de Direito Financeiro e Tributário. São Paulo: Saraiva, 2005.

20 “O autor entende que podem existir atenuações ao principio em “hipóteses de concessão de incentivos ficais volvidos a promover o equilíbrio socioeconômico de diferentes regiões do País. (...)”. Contudo, tal prerrogativa não se encontra à disposição do legislador, e na verdade deve ser ponderada com rigor e condicionada à efetiva necessidade e aos ditames constitucionais”. JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual de Direito Financeiro e Tributário. São Paulo: Saraiva, 2005. Pág. 178.

21 GUASTINI, Ricardo. Das fontes às normas. São Paulo: Quartier Latin, 2005. pág. 178.

22 JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Op. Cit. 2005. pág. 178.

23 NABAIS, José Casalta. O dever fundamental de pagar impostos. Coimbra: Almedina, 1998. pág. 157/158.

24 ‘Tem-se como exemplo desta hipótese, dentre outros, o imposto brasileiro sobre a propriedade territorial rural, cuja competência pertence à União, mas 50% do produto da arrecadação é obrigatoriamente destinado aos municípios onde o imóvel se localiza”. <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. Pág. 70.

25 “O FPE, cujo objetivo era promover o equilíbrio socioeconômico entre os estados, encontra-se prejudicado, em grande parte, pelo fato de que o critério de distribuição tornou-se desatualizado, pois não é revisto desde a edição da Lei Complementar nº 62, de 28 de dezembro de 1989, ficando os coeficientes de participação congelados naquele momento. Deste modo, não foram incorporadas as alterações populacionais e as variações de renda per capita das regiões ocorridas desde 1989.” <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. pág. 70.

26 “O FPM (...) tem seus coeficientes de participação sistematicamente atualizados, uma vez que sua legislação, ao invés de congelar valores, determina um critério de distribuição com base na população. Entretanto, tal critério favorece municípios de menor porte, prejudicando, consequentemente, municípios de médio porte, com problemas de metropolização.” <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. pág. 70.

27 “O SUS e o Fundef, embora não tenham a finalidade de reduzir disparidades regionais de poder de gasto, acabam atuando de maneira mais positiva nesse sentido, cumprindo uma finalidade mais redistributiva. Ambos constituem-se fundos que repassam recursos para os governos subnacionais sem nenhuma relação com a proporcionalidade das bases tributárias respectivas. Apresentam, com isto, um maior potencial para reduzir desigualdades, porém a ausência de critérios e de diretrizes mais abrangentes para o conjunto de redistribuição de recursos leva a “resultados aleatórios”, uma vez que, em alguns casos, conseguem efetivamente reduzir as desigualdades e em outros criam ou aprofundam as desigualdades regionais.”< www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. pág. 71.

28 <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. pág. 70.

29 No Brasil, “não se constata um sistema de transferências horizontais, (...). O que mais se aproxima deste conceito, no Brasil, é o Fundef, pois os recursos do Fundo, dentre eles 15% do FPE e do FPM, são distribuídos de acordo com as matriculas nas redes estaduais e municipais de ensino fundamental, levando-se em consideração um valor mínimo anual por aluno, fixado nacionalmente. Isso significa que nem todos os municípios recebem o correspondente ao que contribuíram ao Fundo, assim como há aqueles que recebem mais.”< www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. pág. 72.

30 <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. pág. 72

31 BARRERA, Aglas Watson; ROARELLI, Maria Liz de Medeiros. Op Cit. 1995. pág. 130.

32 COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2008. pág: 409.

33 CARRAZA, Roque Antônio. Curso de direito Constitucional Tributário. São Paulo: RT, 1991. Pág 77.

34 No entendimento de Catalina Garci Vizcaino: “(...) En el federalismo prevalecen las fuerzas centrípetas sobre las centrifugas, habida cuenta de que para que nos encontremos em presencia de um Estado federal debe existir unidad de poder, sin que por ello haya centralización. Del mencionado poder, em rázon de que este se distribuye em centros (...)”. VIZCAINO, Catalina Garci. Los tributos frente al federalismo. Buenos Aires: Ediciones Depalma, 1975. pág. 02.

35 DAIN, Sulamis. Experiência Internacional e Especificidade Brasileira. In AFFONSO, Rui de Brito Álvares e SILVA, Pedro Luiz Barros. Reforma Tributária e Federação. São Paulo: FUNDAP, 1995. Pág. 16.

36 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. pág. 199.

37 <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. pág. 73.

38 TORRES, Ricardo Lobo. A constituição federal de 1988 e seu 15º aniversário. In SCAFF, Fernando Facury. Constitucionalizando direitos. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. pág. 485.

39 REZENDE, Fernando. Os Desafios do Federalismo Fiscal. in REZENDE, Fernando, Coordenador. Desafios do Federalismo Fiscal. Rio de Janeiro: FGV, 2006, pág. 98.

40 REZENDE, Fernando. Op. Cit. 2006, pág. 100/101.

41 “Quanto a cota-parte do ICMS (25% do total do tributo), ¾ no mínimo devem ser distribuídos na proporção do valor adicionado e até ¼ de acordo com o que dispuser lei estadual. Este peso elevado ao valor adicionado privilegia os municípios mais industrializados, ou seja, quanto maior o grau de desenvolvimento industrial do município, ou mesmo que ele seja a sede de uma única grande empresa (exemplo das refinarias de petróleo), maior será seu índice de participação na arrecadação de ICMS. Considerando que municípios de mesma população, ou até mesmo com população maior e, consequentemente, maior demanda por serviços públicos, recebem repasses menores da cota-parte do ICMS, a distribuição dos ¾ baseada no valor adicionado mostra-se ineficiente no cumprimento do seu objetivo último, que é a melhoria da capacidade de gastos do município. Em que pese, de modo geral, que os critérios baseados na legislação estadual (1/4) tendem a favorecer o interior, a concentração nas capitais não é suficientemente atenuada, o que caracteriza a distribuição do ICMS como uma transferência de caráter mais devolutivo do que redistributivo.” <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. pág. 71.

42 <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. pág. 68.

43 “A literatura das finanças públicas enumera as seguintes razões para a existência das transferências intergovernamentais: a) internacionalização de externalidades a outras jurisdições; b) melhoria do sistema tributário como um todo; c) correção de ineficiência na oferta de serviços públicos; e d) equalização fiscal entre jurisdições.” <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. pág. 68/69.

44 REZENDE, Fernando. Op. Cit. 2006, pág. 113.

45 PIANCASTELLI, Marcelo. BOUERI, Rogério. LIMA, Edilberto Pontes. Op. Cit. 2006. pág. 66/67.

46 “O Poder central representa esse mesmo interesse geral, no caso das políticas sociais de natureza redistributiva, marcadas pela preocupação de garantir a cidadania um mínimo homogêneo de recursos associados as necessidades básicas, (...) em virtude da ampliação da cobertura do “welfare state”. As práticas consagradas das federações, no que se refere a materialidade econômica das relações intergovernamentais, consistiam, em primeiro lugar, na definição das políticas de equalização, geralmente refletidas na fixação de níveis mínimos de gasto público per capita, dos recursos para prove-los e na definição de mecanismos compensatórios ou de transferências, caso as esferas locais não tivessem como fazer frente a tais requisitos. (...). O nível comum de gastos per capita era assim assegurado, independentemente de sua localização dentro do território nacional.” DAIN, Sulamis. Op. Cit. 1995. Pág. 33/34.

47 CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. São Paulo: Malheiros, 2009. pág. 688.

48 ELALI, André. Op. Cit. 2005. pág. 46/47.

49 ELALI, André. Op. Cit. 2005, pág. 47.

50 REZENDE, Fernando. Os Desafios do Federalismo Fiscal. in REZENDE, Fernando, Coordenador. Desafios do Federalismo Fiscal. Rio de Janeiro: FGV, 2006. pág. 15.

51 REZENDE, Fernando. Op. Cit. 2006, pág. 15.

52 “(...) dois modelos federativos oferecem alternativas de relações intergovernamentais no campo do federalismo fiscal. No primeiro deles, representado pela experiência da Alemanha Ocidental, privilegia-se a uniformidade dos serviços públicos, alcançada pela racionalização da alocação dos encargos e gastos por esfera de governo pela adaptação correspondente da estrutura e da partilha da receita pública. O segundo, que corresponde ao Canadá, enfatiza a diversidade nos serviços públicos, com patamares mínimos assegurados pelos mecanismos de transferência e de harmonização tributárias (Shah, 1990). (...) DAIN, Sulamis. Op. Cit. 1995Pág. 34.

53 REZENDE, Fernando. Op. Cit. 2006, pág. 15.

54 PIANCASTELLI, Marcelo. BOUERI, Rogério. LIMA, Edilberto Pontes. Descentralização Fiscal. in REZENDE, Fernando, Coordenador. Desafios do Federalismo Fiscal. Rio de Janeiro: FGV, 2006. pág. 26.

55 <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. pág. 74.

56 REZENDE, Fernando. Op. Cit. 2006, pág. 12.

57 REZENDE, Fernando. Op. Cit. 2006, pág. 16.

58 REZENDE, Fernando. Op. Cit. 2006, pág. 16.

59 REZENDE, Fernando. Op. Cit. 2006, pág. 17.

60 <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. pág. 09.

61 ELALI, André. Op. Cit. 2005, pág. 65.

62 PIANCASTELLI, Marcelo. BOUERI, Rogério. LIMA, Edilberto Pontes. Op. Cit. 2006. pág. 42.

63 PIANCASTELLI, Marcelo. BOUERI, Rogério. LIMA, Edilberto Pontes. Op. Cit. 2006. pág. 45.

64 REZENDE, Fernando. Op. Cit. 2006, pág. 96.

65 REZENDE, Fernando. Op. Cit. 2006, pág. 97.

66 “Embora o Brasil se enquadre nesse tipo de federação, em que a renda per capita entre estados e entre municípios é muito distinta, não há um sistema de equalização fiscal estrito senso. O que se tem, em verdade, é um conjunto de fluxos redistributivos, independentes e isolados, que aparecem como mais um fundo de transferências. Eles não levam em consideração, como seria lógico para fundos cuja finalidade é buscar equalização na capacidade total de gasto orçamentário entre jurisdições, o resultado gerado pela arrecadação própria somada aos demais fluxos de transferências. O que se alcança, ainda que de maneira pouco eficiente, é uma melhoria no padrão de gasto per capita das regiões menos favorecidas econômicas e socialmente”. <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. pág. 69.

67 <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. pág. 09.

68 ^ BARRERA, Aglas Watson; ROARELLI, Maria Liz de Medeiros. Op. Cit. 1995. Pág. 145/146.

69 <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal>. Acesso em 13.04.2013. pág. 30.

70 < www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal> Acesso em 13.04.2013. pág. 36.

71 “Equalization is the Government of Canada’s transfer program for adressing fiscal disparities among provinces. Equalization payments enable less prosperous provincial governments to provide their residents whit public services that are reasonably comparable level of taxation. The purpose of the program was entreched in the Canadian Constitution in 1982: “Parliament and the government of Canada are committed to the principle of making equalization payments to ensure that provincial governments have sufficient revenues to provide reasonably comparable levels of public services at reasonably comparable levels of taxation.” (Subsection 36 (2) of the Constitucion Act, 1982).” < http://www.fin.gc.ca/fedprov/eqp-eng.asp> Acesso em 15.03.2013. pág. 01.

72 <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal> Acesso em 13.04.2013. pág. 37.

73 <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. pág. 38.

74 <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal> Acesso em 13.04.2013. pág. 38.

75 “Ocorre o que se chama de “esquema bruto” de equalização, onde as províncias que estão abaixo do padrão são equalizadas para cima, mas as que estão acima não sofrem reduções, ao contrário do que ocorre na Austrália, que utiliza o “esquema líquido” de equalização, onde o aumento de recursos para uma província é contrabalançado, em termos exatos, pela diminuição de equalização para outra.” <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. pág. 38/39.

76 <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal> Acesso em 13.04.2013. pág. 25.

77 <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal> Acesso em 13.04.2013. pág. 25/26.

78 <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal> Acesso em 13.04.2013. pág. 26/27.

79 <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal> Acesso em 13.04.2013. pág. 26/27.

80 <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal> Acesso em 13.04.2013. pág. 13.

81 <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal> Acesso em 13.04.2013. pág. 17.

82 <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. pág. 17.

83 <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. pág. 76.

84 “(...) O ICMS, (...), por ser um imposto indireto de caráter regressivo e administrado pelos estados, cada qual com uma legislação própria, gera distorções que necessitam ser equacionadas através de um sistema compensatório de transferências.” <www.esaf.fazenda.gov.br//forum-fiscal//cadernos/caderno-forum-fiscal.> Acesso em 13.04.2013. Pág. 69.

85 “Os IVA têm sido particularmente funcionais à internacionalização das trocas de mercadorias, ao facilitarem a equivalencia prática entre tributos indiretos, impostos sobre o consumo e tributação segundo o princípio de destino pela mera imposição de alíquota zero às exportações, de forma simples e sistemática, ao passo que outros tributos indiretos tendem a onerar as exportações (...) Os IVA permitem que o comércio exterior possa ocorrer com maior proximidade aos preços do produtor, além de minimizar a influencia de diferenças internacionais na proporção entre impostos diretos e indiretos (...).” DAIN, Sulamis. Op. Cit. 1995. Pág. 29

86 “No caso brasileiro, vários são os impedimentos ao pleno funcionamento da sistemática do IVA, tanto no plano interno, como no caso das trocas internacionais. Em primeiro lugar, coexistem no Brasil dois impostos sobre o valor adicionado: o IPI, de competência federal, e o ICMS, de competência estadual. Desde logo, o ICMS é o único caso no mundo de imposto sobre o valor adicionado fora do Governo Central. Como maior fonte de arrecadação do sistema tributário brasileiro, dá aos estados ampla autonomia para legislar, administrar, cobrar e gastar os recursos que dele se originam.” DAIN, Sulamis. Op. Cit. 1995. Pág. 31

87 DERZI, Misabel Abreu Machado. A necessidade de instituição do IVA no sistema constitucional tributário brasileiro. In: BALTHAZAR, Ubaldo Cesar. Reforma tributária & MERCOSUL. Belo Horizonte: Del Rey, 1999, pág. 25.

88 “Os dilemas do sistema tributário brasileiro são de difícil solução. Dilacerado entre as necessidades pragmáticas de reiterar as bases de tributação dotadas de produtividade fiscal, modelar um sistema compatível com estruturas tributárias cada vez mais interdependentes e globalizadas, não levar ao limite o afastamento dos princípios de equidade e eficiência na tributação, e manter o poder coercitivo do Governo (...)”. DAIN, Sulamis. Op. Cit. 1995. pág. 37/38.

89 “Os dilemas do sistema tributário brasileiro são de difícil solução. Dilacerado entre as necessidades pragmáticas de reiterar as bases de tributação dotadas de produtividade fiscal, modelar um sistema compatível com estruturas tributárias cada vez mais interdependentes e globalizadas, não levar ao limite o afastamento dos princípios de equidade e eficiência na tributação, e manter o poder coercitivo do Governo (...)”. DAIN, Sulamis. Op. Cit. 1995. pág. 37/38.