Planejamento de obras públicas no âmbito do poder executivo de Minas Gerais

1 INTRODUÇÃO

Como pensar em saúde pública sem hospitais ou em educação sem escolas ou segurança pública sem presídios? Em todos os casos, é necessário edificações e obras de infraestrutura que viabilizem a prestação do serviço público. As obras públicas integram as ações de governo oferecendo infraestrutura de apoio aos serviços prestados pelo Estado, em todas as áreas, seja na saúde, educação, segurança pública ou mesmo administrativa. As obras públicas envolvem  construção, reforma,  recuperação e ampliação de bem público, desenvolvida sob responsabilidade de um órgão ou entidade pública. São custeadas com recursos públicos, buscando o atendimento das diversas demandas sociais.

Essas obras podem ser executadas de forma direta pela Administração Pública ou de forma indireta, quando a obra é contratada com terceiros através de um processo licitatório. Atualmente, são raros os casos de execução direta, devido ao alto custo de manter uma estrutura interna em órgãos públicos para execução de empreendimentos. Portanto, a maioria das obras públicas são de execução indireta. Nessas, é realizado um acordo de vontades firmado entre a Administração Pública e entes privados. O contratante fica encarregado da contratação e da fiscalização do empreendimento público, já o contratado, da execução da obra.

Dentre os investimentos realizados pelo Estado, as obras públicas ocupam uma posição de destaque, quer pela sua visibilidade e materialidade, quer pelos benefícios sociais que a conclusão desses empreendimentos trazem para a sociedade. O tema está presente em todas as esferas de governo, já que há uma estrutura institucional especializada na contratação, fiscalização e acompanhamento de obras públicas no Executivo dos governos municipais, estaduais e federal. Sem mencionar os órgão de controle do judiciário como o Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do Estado e Ministério Público.

A fase de planejamento, pois, é essencial para a eficiência na execução do trabalho e para a eficácia de resultados, já que é nessa fase que surgem as maiores oportunidades de intervenção e agregação de valor a uma obra pública. Compreende estudo preliminar, estimativa de custos, definição quanto à necessidade de licitação e a modalidade a ser adotada e a definição de prioridades, considerando a previsão orçamentária, execução de projeto básico e executivo.

De acordo com o PMI (2013), a fase de planejamento é caracterizada  como uma fase de baixo custo orçamentário, envolvendo baixos custos de mudanças e tendo alto grau de influência das partes interessadas.  Na literatura de gestão de projetos é comprovado que um planejamento bem realizado promove  uma redução dos gastos nas fases de execução do projeto. Os atrasos nas entregas dos produtos, junto com os gastos extras nos contratos de obras públicas podem evidenciar falhas nas atividades relacionadas ao planejamento de obras públicas.

A eficiência e a eficácia administrativa no âmbito da administração pública retratam a preocupação com o melhor aproveitamento dos recursos e a entrega de serviços públicos de qualidade, dentro de cronogramas previamente estabelecidos, a fim de atender satisfatoriamente as expectativas da sociedade. Nesse cenário, não são raros os aditivos contratuais, que modificam diversos dos aspectos estudados e definidos na etapa de planejamento. Tal fato provoca mudanças e ajustes na execução da obra, o que pode acarretar atrasos na entrega do empreendimento e possíveis alterações orçamentárias.

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2 Obras públicas

O propósito deste capítulo é de fornecer uma visão geral e resumida das etapas e processos inerentes à contratação e gestão de obras públicas. Sendo assim, será especificado as leis e normativos aplicáveis ao tema, a importância de cada etapa intermediária para a consecução da obra, evidenciando a participação dos profissionais que desempenham cada uma delas.

As obras públicas se diferenciam das privadas, pelo fato de essas envolverem recursos públicos e por isso cada etapa da obra deve ser regulamentada através de leis e normas de modo a preservar o interesse público de forma econômica e com qualidade, atendendo as demandas sociais de maneira efetiva. 

2.1 Leis e Normativos aplicáveis

A constituição federal da República estabelece em seu art. 37, que todas as ações da Administração Pública direta e indireta de quaisquer dos poderes da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos municípios deverão obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Nesse diapasão complementa no inciso XXI, que a regra para contratação de obras, serviços, compras e alienações é a licitação pública. Observado a Constituição, foi sancionada em 1993 a Lei nº 8.666, que “estabelece normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e municípios.

A lei de licitações segundo Altounian (2014), é sem dúvida alguma, o principal normativo afeto à licitação. Trata da maioria das questões referentes a procedimentos e diretrizes que devem ser observados pelos gestores, desde a concepção até o recebimento definitivo do objeto.

Ultimamente a Lei nº 8.666/93 tem sofrido muitas críticas, sendo até mesmo discutido formas de modificação da mesma. Entretanto é fundamental dizer que a lei apresenta boas práticas como a necessidade de utilização do projeto básico, orçamento referencial da Administração referenciado, regra de parcelamento para contratação e a obrigatoriedade nos processos de avaliação de propostas.

A nova lei que discorre sobre obras é o Regime Diferenciado de Obras Públicas, RDC, tal lei foi instituída para as obras da Copa do Mundo de 2014 e para os Jogos Olímpicos de 2016, além de algumas obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), como forma de ampliar a eficiência na contratação de obras públicas.  Para isso esse dispositivo apresenta inúmeras inovações em relação a Lei nº 8.666/93, como por exemplo, a inversão das fases de habilitação e avaliação das propostas. Atualmente são analisados os requisitos de habilitação de todos concorrentes em primeiro lugar, para somente após serem estudadas as propostas de preços. Procedimento mais célere, a exemplo do RDC, seria verificar de plano os preços apresentados e concentrar a análise de habilitação apenas para o primeiro colocado. Essas e outras inovações como a possibilidade de contratação de uma só empresa que faz o projeto executivo e executa a obra, são exemplos de formas de melhorar a eficiência da contratação de obras públicas. É nesse sentido que vêm as críticas em relação a Lei de licitações, pois muitos indicam que tal lei desacelera o processo de contratação, nesse sentido as propostas seriam de aproximar a 8.666/93 ao RDC.

Outros normativos seriam o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). O PPA é uma lei com periodicidade de quatro anos, na qual é realizado o planejamento de médio e longo prazo das ações do governo. A LDO de acordo com o art. 165, § 2º, da Constituição Federal, a

“Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento”.

Lembrando que cada ente federado aprova sua lei de diretrizes orçamentárias anual. A LOA tem a finalidade de aprovar a previsão de receita e fixar as despesas relativas a cada exercício financeiro. Em suma, “investimentos  em obras públicas só poderão ser realizados caso contemplados na na Lei Orçamentária Anual”. (art. 7º, § 2º, III, Lei nº 8.666/93)

A Lei Complementar nº 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, LRF, estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade fiscal e dá outras providências.  Segundo Rodrigues, citado por Altounian (2014, p. 45) “ a LRF é o mais importante instrumento  já criado para estimular e assegurar o planejamento das finanças públicas, além de possibilitar a transparência dos registros e facilitar o controle, tanto dos órgãos competentes quanto pela prória sociedade, em benefício desta e das gerações futuras”.

Dentre as leis e resoluções relativas à profissão de engenheiro e arquiteto, destacam-se a Lei nº 5.194/66, que regula o exercício das profissões de engenheiro e arquiteto e dá outras providências; a Lei nº 6.499/77 que institui a Anotação de Responsabilidade Técnica na prestação de serviços de engenharia, de arquitetura e agronomia; por fim a Lei nº 12.378/10, que regulamenta o exercício da Arquitetura e Urbanismo , criando o Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU/BR) e os Conselhos de Arquitetura e Urbanismo dos Estados e Distrito Federal (CAUs).

Alguns decretos e Instruções Normativas possuem extrema importância ao tratar do tema obras públicas, como por exemplo o Decreto nº 6.170/2007 e a Instrução Normativa (IN) nº 01/97 do Supremo Tribunal Nacional , STN. Tais dispositivos orientam mecanismos para descentralização de recursos, através de convênio. É fundamental evidenciar que parcela significativa de obras públicas executadas pelos Estados e Municípios tem aporte de recursos federais. O instrumento que disciplina a transferência de recursos do âmbito federal para os outros entes é o Convênio.

Imprescindível especificar algumas normas referentes ao Meio ambiente, já que a sustentabilidade de obras públicas vem sendo matéria em grande pauta nos dias de hoje. Alguns exemplos:  Lei Federal nº 6.938/1981, estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente;  Resolução CONAMA nº 001, de 23 de janeiro de 1986, estabelece diretrizes gerais para uso e implementação da Avaliação de Impacto Ambiental como instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente; Resolução CONAMA nº 237, de 19 de dezembro de 1997, dispõe sobre os procedimentos para o licenciamento ambiental;  Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001 – Estatuto da Cidade, estabelece diretrizes gerais da política urbana e institui o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), dentre outros.

Apesar da ampla legislação, do alto detalhamento da Lei de licitações, ainda assim diversos pontos geram controvérsias em casos concretos. Por esse motivo, as deliberações dos Tribunais, corte administrativa e Supremo Tribunal Federal ganham relevância. As jurisprudências preenchem as “lacunas” das leis e fortalecem ainda mais as normas referentes ao tópico de obras públicas.

2.2 Etapas de contratação do empreendimento

O objetivo desse capítulo é fornecer uma visão geral de todo o processo de contratação de obras públicas. Para isso, é feita uma divisão das etapas mais importantes para a consecução do empreendimento público. Tal divisão já é amplamente difundida na literatura e amplamente utilizada nos órgãos públicos que fazem o planejamento e gerenciamento de obras públicas nos demais entes da federação.

2.3 Fase preliminar à licitação

O início do empreendimento se dá com essa fase, pois não basta apenas o desejo de se executar uma obra. “São necessários estudos técnicos que permitam concluir pelo cabimento do investimento em análise quando comparado a outras alternativas para atender aos anseios da sociedade.” (Altounian, 2014, p.132)

Essa fase é de suma importância para o andamento do empreendimento, pois quando for bem realizada, pode-se evitar grandes prejuízos que poderão vir a ocorrer nas fases posteriores. São inúmeros os casos onde não foi dada a devida atenção a essa fase, como por exemplo quando essa fase é “pulada” e decide-se contratar um projeto básico para posterior análise da inviabilidade do investimento.

É primordial evidenciar que essa fase torna-se ainda mais relevante, pois apresenta o menor custo do empreendimento. “Estudos iniciais apesar de menos precisos, têm custos significativamente menores que os posteriores; na medida em que etapas evoluem, maior é o aporte de capital”. (Altounian, 2014, p.56)

O primeiro passo para o administrador público verificar a viabilidade do empreendimento seria definir um programa de necessidades, ou seja a definição do universo de ações que deverão ser relacionados para estudos de viabilidade, tendo em mente os recursos disponíveis e compatibilização do empreendimento com o planejamento estratégico governamental. A escolha do melhor investimento não é uma tarefa fácil, tendo em vista que os anseios da sociedade são múltiplos e análise custo/beneficio de cada alternativa é complexa. As alternativas inviáveis sob o aspecto técnico, econômico, social e ambiental devem ser descartadas, priorizando os investimentos que se apresentarem mais oportunos e convenientes.

A decisão nessa fase contém forte aspecto político, pelo fato das demandas sociais estarem alocadas em diversas áreas (saúde, educação, segurança pública e desenvolvimento). Qualquer decisão tem conteúdo político e econômico, mas não pode carecer de fundamentação técnica. Não seria razoável, por exemplo, a definição da implantação de um hospital de 300 leitos em uma comunidade que necessite de apenas 50 leitos.

Definidas as necessidades, o atendimento dessas deverá ser realizado através de estudos preliminares, nesses estudos deverão ser respondidas perguntas como: alternativa mais econômica, volume de recursos necessários, população atendida, limitações ambientais, benefícios com a implantação e prejuízos pela ausência do empreendimento. Os custos nos estudos preliminares não necessitam de ser altamente precisos, visto que ainda não há projeto. Entretanto deve se ter uma noção real de valores, haja visto que o objetivo final da fase preliminar de licitação é a decisão ou não de licitar o objeto. Segundo  Altounian (2014), a técnica utilizada para a estimativa de custos nessa fase é a avaliação expedita. Tal técnica será amplamente discutida em capítulos posteriores.

É interessante, também, a elaboração de um anteprojeto de engenharia que apresente a representação técnica da solução aprovada. A elaboração do anteprojeto gera um conhecimento maior acerca do investimento selecionado e estabelece diretrizes para elaboração do projeto básico. Para obras de maior porte esse instrumento é indispensável, pois possibilita elaborar melhores diretrizes ou propor melhores regras para elaboração do edital de contratação de projetos básicos.

“Iniciar as ações atinentes à fase interna de licitação, sem antes ter sinalização positiva da viabilidade do empreendimento com base nas informações obtidas em um bom programa de necessidades, em estudos preliminares e em anteprojeto de qualidade, é, sem dúvida alguma, adentrar em campo de alta probabilidade de desperdício de recursos públicos”.(ALTOUNIAN, 2014, p.135)

2.4 Licitação – Fase interna

A fase interna da licitação compreende as atividades realizadas no espaço de tempo entre a definição da melhor alternativa de investimento e o momento de publicação do edital. O produto principal dessa fase é, portanto, o edital que estabelecerá as diretrizes para apresentação das propostas das empresas interessadas em contratar com a Administração.

Esta fase é de extrema importância, talvez a mais importante, tendo em vista que nela surge a perfeita especificação do objeto do contrato, seus parâmetros técnicos e financeiros, além dos requisitos exigidos para empreiteiras que desejam apresentar as propostas.

A equipe responsável pela elaboração do edital de licitação, deve observar os estudos preliminares e o anteprojeto, de modo a responder perguntas como: “O que contratar?”; “com quais recursos?”; “quem contratar?”; “como executar?”; “como contratar?”. As respostas a tais perguntas devem ser solucionadas a partir de seis diretrizes básicas, caracterização da obra, previsão de recursos, definição de regras de habilitação, definição de regras de julgamento e por fim regras para estruturação da licitação. Dessa forma é fundamental que a equipe de licitação seja interdisciplinar, contendo engenheiros, arquitetos, administradores públicos e profissionais da área de direito administrativo.

A Lei de Licitações exige, em seu art. 7º, §2º, a observância da perfeita caracterização do objeto e a previsão adequada de recursos, sob a pena de nulidade dos contratos realizados sem a observância de tais diretrizes. A Lei estabelece, também, em seu art. 40 a estrutura adequada do edital que deve conter informações ditas obrigatórias. Além disso, apresentam-se as regras para estruturação da licitação.  

A lei de licitações exige em seu art. 7º, § 2º, que as obras e serviços somente poderão ser executados, quando, houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do certame e existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição dos custos unitários. Além desses, a questão atinente à área ambiental também não foi esquecida, visto que há também a exigência de Licença ambiental prévia para realização do processo licitatório.

Dada a importância da perfeita caracterização da obra, vale à pena detalhar o seu conteúdo. Comecemos pelo projeto básico é definido como

conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução. (BRASIL, 1993) 

Todo projeto básico deve ter Anotação de Responsabilidade Técnica, ART, pois cada tipo de obra tem elementos próprios para sua característica própria. Sendo assim, a responsabilidade recai sobre o responsável técnico da elaboração do projeto. Redobro aqui a atenção da necessidade de um técnico dando apoio à equipe responsável pela elaboração do edital. Assim a comissão de Licitação deve se certificar da existência de ART para dar prosseguimento ao processo. Fato importante de ser mencionado é que o projeto básico pode  ser contratado por empresas de engenharia e arquitetura ou ser ser desenvolvido pelo corpo técnico do órgão público, caso esse possuir habilidades para tanto.

Como visto a definição de projeto básico refere-se à expressão “nível de precisão adequado”, “sem apresentar valores, limites de tolerância, o que a princípio deixaria os responsáveis sem referenciais objetivos de aferição”. (Altounian, 2014, p.150). Mas a Resolução nº 391/91 do Confea, enseja a determinação do custo global da obra com precisão de mais ou menos 15%.

Além do projeto básico, é exigido a Licença ambiental para publicação do edital de licitação.  A licença ambiental é o ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.

O orçamento detalhado contém todos serviços que serão realizados e seus respectivos quantitavos e valores financeiros. A boa elaboração dessa peça proporcionará a melhor fixação dos critérios de aceitabilidade de preços globais e unitários do edital, além de ser a principal referência para a fase externa da licitação.

As técnicas de planejamento orçamentário serão discutidas com maior ênfase nos próximos capítulos de trabalho monográfico. Aspectos como as referências de preços utilizadas para elaboração do orçamento, o detalahamento de serviços, Custos diretos e indiretos, Bonificação e Despesas indiretas e planilha orçamentária serão abordados.

Todo o novo trabalho realizado na fase interna deverá ser confrontado com os estudos técnicos realizados na fase preliminar à licitação, pois as estimativas alcançadas através do projeto básico são muito mais relevantes e realistas do que as do anteprojeto. Assim, pode-se chegar a conclusão que os novos valores previstos são muito maiores do que os estimados na fase anterior, podendo até mesmo o gestor optar por descartar a hipótese de realização do processo licitatório, sob pena de prejuízos futuros.

À frente do projeto básico, temos o projeto executivo, na definição do art. 6º, inciso X, da Lei de Licitações, é “o conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da ABNT”. Este determina, de forma minuciosa, as condições de execução da obra, detalhando, principalmente, os custos do empreendimento. É permitido o desenvolvimento do projeto executivo paralelamente à execução da obra, para obras de maior complexidade,  porém deve-se atentar para o fato de que a ausência do projeto pode resultar em um contrato indeterminado e impreciso, gerando grandes alterações na estimativa inicial de custos.

Fundamental sempre lembrar que dada a limitação dos recursos públicos, na fase interna da licitação também deverá ser observado o conjunto normativo que prevê os recursos destinados, ou seja  PPAG, LDO e LOA. Outra análise importante a ser feita em realação à fase interna refere-se às etapas de implantação da obra em confronto com os recursos disponíveis, sendo que o ideal seria a criação de um Plano de Execução da obra, permitindo que o empreendimento seja realizado por etapas.

“É notória a dificuldade do aporte de recursos no decorrer do empreendimento da forma inicialmente prevista, seja por questões legais ligadas a indisponibilidade de recursos, seja pelos contingenciamentos que ocorrem após a aprovação da lei orçamentária”. (ALTOUNIAN, 2014, p.181)

As regras para licitação são, também, importantes, uma vez que refletem no modelo final do contrato. A Lei de Licitações impõe, em seu art. 22, as possíveis modalidades de licitação: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. No caso de obras públicas, as três primeiras modalidades são amplamente utilizadas.

§ 1o  Concorrência é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto.

§ 2o  Tomada de preços é a modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.

§ 3o  Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas.

A lei nº 8.666/93, indica a utilização de boas práticas como o parcelamento, que seria dividir o objeto a ser contratado em inúmeras parcelas, quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, para licitação, com vistas ao melhor aproveitamaneto dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade. O parcelamento deve preservar a modalidade de licitação, de modo a evitar o fracionamento, “decorre do desmembramento do objeto com vistas a utilizar a utilizar modalidade de licitação mais simples do que deveria”.(ALTOUNIAN, 2014, p.188) A jurisprudência considera que deve ser obrigatório o parcelamento sempre que a natureza da obra for divisível e quando esse não for prejudicial ao gerenciamento dos serviços.

Além das modalidades, a Lei estabelece os tipos de licitação que podem ser realizados para contratação de obras públicas. São eles: “melhor preço”, “melhor técnica” e “técnica e preço”. O primeiro tipo, utilizado como regra, tem como vencedor a empresa que apresenta a melhor oferta em acordo com as especificações do Edital. Fica claro que o menor preço global não é a única condição para definição da melhor proposta, já que todas as condições fixadas no Edital devem ser atendidas.  A lei prevê os casos passíveis de aplicação dos outros dois tipos de licitação. São aqueles contratos “para fornecimento de bens e execução de obras ou prestação de serviços de grande vulto majoritariamente dependentes de tecnologia nitidamente sofisticada e de domínio restrito [...].” (art.46, § 3º, da Lei nº 8.666/93)

Vale destacar, em primeiro lugar, as possibilidades de regime de execução. Para as obras públicas, os dois principais regimes utilizados são: empreitada por preço global e empreitada por preço unitário. Na primeira se contrata a execução da obra por preço certo e total, enquanto na segunda se contrata a execução por preço certo de unidades determinadas. A principal diferença está, portanto, na forma em que os serviços contratados são medidos e pagos.

Na empreitada por preços unitários, a regra de medição é a aferição dos serviços na exata dimensão em que foram aferidos na obra. Já na empreitada por preço global,a licitante vencedora deve realizar a obra por preço certo e total.

Quanto ao prazo de execução e vigência dos contratos, o art. 57 da Lei de Licitações estabelece que a duração ficará restrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:    

I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da Administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório;      

II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses;

A definição dos prazos de execução nessa fase devem notar que o menor prazo gera benefícios a sociedade, pois mais rápida é a sua utilização. No entanto, prazos menores requerem  metodologias construtivas mais avançadas, exigindo maior quantidade de trabalhadores por hora, ou maiores tecnologias e materiais que possibilitem um melhor manuseio, fatores que aumentam o custo da obra. Assim, a instituição deve dimensionar os prazos de forma mais eficiente, observando todos os fatores que possam reduzir custos e diluir tempo.

As garantias são exigidas se previstas no instrumento convocatório. Para cada empreendimento especifico, seria razoável que a Administração            avaliasse os valores ideais a serem exigidos, sempre respeitando os seguintes limites impostos por lei:

a) 5% para execução de obras e serviços de engenharia;

b) 10% para obras, serviços e fornecimentos de grande vulto envolvendo alta complexidade técnica e riscos financeiros consideráveis, demonstrados através de parecer tecnicamente aprovado pela autoridade competente.

Na composição do edital deverá conter Minuta de Contrato, contemplando todos os elementos no art. 55 da lei de licitações, como, por exemplo: o objeto e seus elementos característicos; o regime de execução; preço e as condições de pagamento; prazos; garantias; direitos e responsabilidades; multas e casos de rescisão e a vinculação com o instrumento convocatório.

As regras para seleção dos interessados pode ser vista como os mecanismos, definidos pelo legislador , para evitar problemas de seleção adversa.  Em primeiro lugar, vale destacar que é proibida a participação de servidores dos órgãos e membros da comissão de licitação. É obvio que essa regra visa evitar o uso de informações privilegiadas. Também é proibida a participação do autor do projeto, básico ou executivo. Essa regra visa, também, impedir o uso indevido de informações privadas. Como o projeto delineia os contornos da obra que será licitada posteriormente, o autor do projeto teria condições de analisar os seus possíveis concorrentes. Poderia agir de forma a excluir ou dificultar o livre acesso dos potenciais concorrentes, configurando um projeto com características executáveis por uma única pessoa. Ou seja, este poderia atribuir alguma especificidade ao projeto que o colocaria em vantagem técnica sobre seus concorrentes. Contudo, não há impedimento para contratação de obra que inclua e elaboração do projeto executivo como encargo do contratado, pelo preço previamente fixado pela Administração.  

A Administração deve exigir, dos interessados na licitação, documentação relativa à habilitação jurídica, qualificação técnica, qualificação econômico-financeira e regularidade fiscal. Dentre estes documentos, vale destacar os referentes à qualificação técnica que habilitam a concorrente em relação à capacidade técnica operacional e à capacidade técnica profissional. A primeira refere-se à estrutura que a empreiteira dispõe para realização do empreendimento, e deve ser comprovada através da experiência da empresa em contratos de obras similares. Já a capacidade técnica profissional está relacionada à experiência dos trabalhadores que compõem o quadro permanente da empresa. Estes devem apresentar conhecimento técnico acerca de obras similares em complexidade à obra licitada.

Por fim vale resumir os quesitos que devem ser verificados  para o bom andamento dessa fase,  devido a extensão e complexidade da mesma. Primeiramente a Comissão de Licitação deve se ater a verificação contínua de um bom projeto básico e/ou executivo, a realização de orçamento detalhado estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários, a minuta do contrato a ser firmado entre a Administração e o licitante vencedor, as especificações complementares e as normas de execução pertinentes à licitação.

2.5 Licitação – Fase Externa

Após a publicação do edital, inicia-se a fase externa da licitação. A preocupação principal nessa fase é propiciar a maximização do universo da concorrência, aumentando as chances da Administração conseguir uma proposta mais vantajosa.

Esta fase termina com a assinatura do contrato.

A fase externa da Licitação obedecerá aos seguintes procedimentos:

1. Publicação do Edital de Licitação
2. Designação Comissão de Licitação
3. Recebimento das Propostas
4. Procedimentos da licitação
5. Habilitação das Propostas
6. Análise de eventuais recursos
7. Análise das Propostas de Preços

A lei estabelece prazos mínimos para recebimento das propostas ou realização do evento licitatório. Os prazos são contados a partir da última publicação do edital ou da expedição do convite. O Quadro 3, resume precisamente os prazos. Além disso, qualquer alteração no edital exige divulgação com reabertura do prazo estabelecido inicialmente, exceto quando a alteração não afetar a formulação das propostas.

Nesta fase já deve existir uma comissão de licitação capaz de julgar os pedidos de inscrição em regime cadastral. A Lei de licitações estabelece os principais requisitos para constituição da comissão: número mínimo de três membros, sendo dois deles servidores qualificados pertencentes aos quadros permanentes do órgão contratante; regras de rodízio e tempo de permanência limite. Para empreendimentos de maior complexidade é aconselhável que ao menos um membro detenha conhecimento técnico a respeito da área.

Os membros da comissão realizam duas análises inseridas no processo de julgamento da licitação. Na primeira conferem-se os parâmetros fixados no edital, relativos à habilitação dos concorrentes. Os licitantes que não preenchem esses parâmetros são inabilitados e têm suas propostas comerciais devolvidas em envelope. Na segunda, para os licitantes habilitados, é feita a análise da compatibilidade dos preços ofertados aos preços correntes de mercado, além de outras relativas aos requisitos constantes no edital.

As avaliações da Comissão devem verificar a observância dos prazos mínimos legais, os impedimentos de licitantes, analisar a habilitação das concorrentes com base no edital de licitação e os preços globais e unitários da empresa vencedora com o orçamento-base da administração e realizar a avaliação do cronograma físico-financeiro da empresa vencedora. Feito isso pode-se finalizar essa etapa através do Contrato.

2.6 Fase Contratual

A fase contratual incia-se com a assinatura do contrato e finaliza-se com o termo de recebimento definitivo da obra. Essa fase pode ser considerada a fase de execução do empreendimento público, pois envolve atividades de acompanhamento, fiscalização da obra, observando o o andamento físico (acompanhamento dos prazos das atividades, conforme cronograma da empresa vencedora), financeiro e de qualidade do objeto. Contudo, nessa fase podem ainda surgir termos aditivos, esses modificam os contratos, alterando valores ou prazos.

Assim temos uma fase de ampla complexidade, devido à quantidade de atividades envolvidas e ao mesmo tempo temos uma fase de ampla duração. As etapas da fase Contratual são resumidas na Figura 3. Não obstante, obseva-se a importância dada a essa fase nos órgãos de obras públicas. Importante dizer que não existe a fase mais importante, o bom andamento dessa carece da boa consumação das outras etapas.

O Contrato Administrativo é regido pela Lei nº 8.666/1993, que o define, conforme já

mencionado, como

“todo e qualquer ajuste firmado com o particular ou entre órgãos ou entidades da Administração, para a consecução de objetivos de interesse público em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada”.

O contrato de obra pública é um contrato administrativo, sendo assim, a Administração Pública apresenta privilégios em relação ao ente privado. A Lei nº 8.666/93 em seu art. 58, indica que a Administração poderá modificar unilateralmente os contratos, recindi-os e aplicar sanções em caso de inexecução total ou parcial. Importante enfatizar que a formalização do contrato deverá ser realizada através da minuta do contrato (peça realizada para a publicação do edital), acrescentando elementos como o nome da empresa vencedora e de seus representantes.

A ordem de serviços deve ser assinada pelo contratado, apenas com a existência dos seguintes documentos: ART dos responsáveis técnicos pelo empreendimento, licença ambiental, ordem da Administração autorizando o início dos serviços, alvará de construção da prefeitura, aprovação do projeto de prevenção e combate a incêndio quando necessário, certificado de matrícula no cadatro específico do INSS (CEI) e autorizações exigidas em obras de características especiais como as pertencentes a patrimônio histórico-cultural.  Altounian indica como sugestão a construção de um “Plano Alternativo” de execução de obra, pois pode ocorrer imprevistos como contingenciamentos de recursos.

Para fiscalização da obra o órgão contratante deverá designar um fiscal de obra, capacitado e com conhecimento do contrato assinado. Já a empresa deverá apresentar ART, sendo o responsável pela execução do objeto, por possíveis danos à Administração ou a terceiros.

A fiscalização se efetiva no local da obra, por meio de visitas periódicas, tantas quantas forem necessárias para o acompanhamento de todas as suas etapas e fazendo-se presente por ocasião da execução dos serviços de maior responsabilidade, atuando desde o início dos trabalhos até o seu recebimento definitivo. As visitas periódicas são as medições dos quantitativos dos serviços executados e o ateste da qualidade desses. Importante evidenciar que o pagamento da obra é realizado através das medições mensais.

No caso de fiscalização de obra, o documento essencial é o “Diário de Obra”, livro preenchido de forma contínua e simultânea à execução da obra, cujo teor consiste no registro sistemático, objetivo, sintético e diário dos eventos ocorridos no âmbito da obra, bem como de observações, instruções e comentários pertinentes, objetivando aferir o cumprimento das disposições contratuais pela Contratada.

A Lei de Licitações permite prorrogação de prazos no início das etapas de execução, de conclusão e de entrega, assegurando o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Essa também concede a subcontratação, podendo a contratada repassar parcela de sua execução a outras empresas, entretanto a responsabilidade recai para a empresa vencedora do processo licitatório.

O caráter dinâmico da execução das obras pode justificar alterações nas cláusulas contratuais. Estas não podem, nunca, ser vistas como atos necessários para correção de falhas graves de projetos e especificações de serviços, uma vez que a lei exige caracterização precisa e suficiente do procedimento para que este seja iniciado. Sendo assim, dois são os tipos de alterações contratuais previstas para os demais motivos apresentados: unilaterais e por acordo.

O primeiro decorre da prerrogativa da Administração de fazer valer cláusulas exorbitantes em contratos administrativos. Já o segundo tipo ocorre quando há acordo bilateral perante a necessidade de possíveis modificações.

Os aditivos contratuais também podem ser efetuados, mas a Lei nº 8.666/93, limita valores. Para obras e serviços de engenharia, o limite máximo para incremento ou supressão é de 25% do valor incial da obra, sendo que para incremento o valor é absoluto, não podendo mudar. Já para supressão o valor poderá exceder caso haja acordo entre as duas partes. Para Reformas de edifíco ou equipamento, o limite máximo para celebração de aditivo é um incremento de 50% ao valor inicial de contrato, sendo esse limite absoluto. O Tribunal de Contas da União entende que mesmo que celebrado um aditivo dentro dos limites permitidos na lei, se esse aditivo modificar o objeto licitado, esse instrumento não se torna razoável.

Existem cinco formas de alteração do pagamento em valor final da obra, são elas: reajustamento; atualização; compensação ou penalização; descontos; e recomposição de preços.  O reajustamento nada mais é do que a atualização dos valores do contrato assim que essa decorra do começa de um novo exercício financeiro, através do reajuste da inflação. A atualização protege o contratado de atrasos praticado pela Administração. As compensações servem para proteger a sociedade de um eventual atraso criando penalizações para isso. Os descontos seriam quando ocorrem antecipações de pagamento. Por fim a recomposição ocorre caso haja fatos imprevisíveis, ou até mesmo previsíveis mas de consequências incalculáveis.

Com a obra concluída, são duas as etapas que concretizam o recebimento do empreendimento. A primeira refere-se ao recebimento provisório, realizado pelo engenheiro fiscal que deve providenciar uma relação detalhada dos vícios encontrados e fixar prazo para correção. Com as devidas correções, a empresa comunica à fiscalização que providencia um termo circunstanciado assinado, o TRP. Já na segunda etapa, um servidor ou comissão designada pelo órgão realiza uma avaliação final independente acerca da viabilidade do recebimento. Com tudo dentro da legalidade, o TRD, Termo de Recebimento Definitivo, é emitido e a relação contratual é encerrada .  

2.7 Fase posterior à contratação

Depois de finalizada e entregue a obra/serviço, inicia-se a fase relativa à utilização do empreendimento, denominada Fase posterior à contratação. As atividades relativas a essa envolve operação e intervenções como manutenção, conservação, restauração, recuperação, melhoramento e reforma. Após assinado o Termo de Recebimento Definitivo da obra, o contratado tem prazo irredutível de 5 anos para exercer funções de reparo, correção, remoção, ou até mesmo reconstrução em casos em que se compravem vícios ou defeitos na construção do objeto entregue. Essencial diferenciar as atividade de intervenção com essas de reparo.

As intervenções funcionam como um novo empreendimento, ou seja devem ser tratadas conforme toda a lógica de estruturação de uma obra publica até aqui apresentada, contendo todas as etapas de contratação de obras públicas. Assim sendo, o planejamento para execução dessas intervenções não pode ser desprezado. 

Cabe aqui lembrar que será necessária uma nova licitação, conforme a Lei nº 8.666/93 prevê. Recordando que reformas podem sofrer aditivos de até 50% sobre o valor inicial do contrato e manutenções podem sofrer prorrogação de prazos de até  o limite de 60 meses.

Os documentos importantes para a tomada de decisão do gestor para as possíveis intervenções a serem feitas, são o caderno de especificações a documentação “as built”. No caderno de especificações todos serviços executados, marcas e códigos dos materiais utilizados são especificados. A documentação “as built”, expressão inglesa que significa “como construído” nada mais é do que a representação fiel em projeto do que foi executado, com todas as alterações que se fizeram necessárias durante o decorrer da obra ou serviço, inclusive aquelas relativas à locação.

Por fim, significativo lembrar que toda obra deverá passar por controle administrativo, controle externo e interno. O controle administrativo que será desenvolvido pelo órgão executor,  de modo a controlar suas próprias atividades, através de um controle de legalidade e de mérito. O controle interno também exercido pelas instituições contratantes tem suas diretrizes traçadas pelo Tribunal de Contas da União no art. 74 da Constituição Federal:

Art.74. Os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, manterão, de forma integrada sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgão e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

O controle externo é exercido pelo Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União. No caso estadual, com auxílio do Tribunal de Contas do Estado, TCE-MG. Em Minas Gerais o TCE-MG, criou um sistema Informatizado de Acompanhamento de Obras e Serviços de Engenharia, chamado de Geo-Obras, que sejam executados, direta ou indiretamente, por órgãos e entidades da Administração, submetidos à jurisdição do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Assim todas informações referentes a obra devem ser atualizadas nesse sistema, de modo a facilitar o controle externo do TCE.

O projeto básico é uma fase perfeitamaente definida de um conjunto mais abrangente de estudos e projetos, procedidos por estudos prelimimares, anteprojeto, estudos de viabilidade técnica, econômica e avaliação de impacto ambiental, e sucedido pela fase de projeto executivo ou detalhamento. (Art. 2º da Resolução nº 361/91)

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3 METODOLOGIA

O objetivo deste estudo consiste em analisar a fase de planejamento para a execução de obras públicas com vistas a garantir a eficiência administrativa na gestão de obras no estado mineiro. Tendo em vista o objetivo proposto para o trabalho, optou-se por uma pesquisa descritiva com uma abordagem qualitativa.

Quanto ao objetivo, a pesquisa é classificada como exploratória. As pesquisas exploratórias:

[...] tem como propósito proporcionar maior familiaridade com o problema, com vistas a torná-lo mais explícito ou a construir hipóteses. Seu planejamento tende a ser bastante flexível, pois interessa considerar os mais variados aspectos relativos ao fato ou fenômeno estudado. (GIL, 2010, p.27).    

As técnicas utilizadas para levantamento e coleta dos dados necessários para esta pesquisa são as seguintes: a pesquisa bibliográfical, a pesquisa documental, a observação assistemática e a entrevista.

A opção pela pesquisa bibliográfica permite que o pesquisador fique familiarizado em relação ao tema de estudo, através de estudos realizados anteriormente pelos autores referências. A pesquisa bibliográfica é feita através de fonte secundárias, livros, manuais, monografias, artigos e dissertações que discorrem sobre obras públicas, de modo a compreender amplamenteda melhor as técnicas de Administração de obras públicas em órgãos públicos. No caso a literatura de obras públicas foi exaustivamente consultada, além daquelas que tratam do planejamento de obras.

A observação assistemática é também denominada espontânea, simples, informal, ocasional. Recolhe-se e registram-se os fatos observáveis da realidade sem que o pesquisador utilize meios técnicos especiais ou faça perguntas diretas. No caso, tal observação foi feita durante o período de estágio realizado pelo pesquisador no ambiente institucional que é alvo da pesquisa.

Partindo-se do pressuposto de utilização de uma abordagem qualitativa no presente estudo, acreditou-se ser mais conveniente a coleta de dados por meio de entrevistas semiestruturadas. A entrevista pode ser caracterizada pelo diálogo entre duas pessoas, no qual uma delas busca obter informações relevantes da outra. Foi feita a opção pela entrevista semi-estruturada que apresenta estrutura e orientação pré-definidas, mas permite a inclusão de perguntas e respostas não planejadas com o objetivo de ampliar as possibilidades de se obter informações desejáveis. Logo o entrevistador pode extrapolar àquilo proposto pelo roteiro. No total, foram realizadas quatro entrevistas, nas quais os entrevistados foram: um responsável pelo processo licitatório, que ocupava  o cargo de gerente de licitações (Entrevistado 1), um gestor da Diretoria de projetos e custos- DPRC, que até o ano de análise dessa pesquisa, ocupava o cargo de Diretora de projetos (Entrevistado 2), dois gestores da Diretoria de Obras (Entrevistados 3 e 4), sendo que um deles ocupava o cargo de acessor do Diretor de Obras, e o outro que ocupa o cargo de Diretor de Obras. Todos servidores são alocados no governo do Estado de Minas Geraiis.                                         

No que diz respeito à escolha do público alvo das entrevistas. Essa seguiu um padrão de que cada entrevistado por possuir grande experiência na área de obras públicas, poderia expor da melhor maneira seus pontos de vistas a cerca do planejamento de obras.

Conforme recomendado, os entrevistados não terão sua identidade revelada, permanecendo seus nomes no anonimato. Sendo assim, os mesmos serão identificados por meio de números.

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4 análise do planejamento de obras públicas

No âmbito das obras públicas fica evidente a necessidade de melhoria dos processos de planejamento pois, se considerarmos dentro do escopo das obras públicas estatais concluídas, o aditamento nos contratos é recorrente. Os aditivos provocam aumento dos gastos públicos e não necessariamente a garantia de uma melhor qualidade do empreendimento realizado. De fato, obras em geral surgem imprevistos pois, cada obra possui suas peculiaridades, tornando cada empreendimento um objeto singular. Por isso existe a possibilidade de alterações contratuais através dos aditivos, de acordo com a lei 8.666/93 (Lei de Licitações). Entretanto, isso não deve ser fator preponderante para a gestão dos contratos.

Vale relembrar que um bom planejamento permite a redução de atrasos e gastos adicionais na execução de projetos de engenharia. Sendo assim, torna-se necessário evidenciar o planejamento de obras públicas.

Neste capítulo, será apresentado a análise dos dados coletados através do método relatado no capítulo anterior. Primeiramente, será feita uma análise do planejamento presente em cada fase de contratação do empreendimento. Posteriormente faz-se necessário apresentar os dados coletados a partir das entrevistas de campo.

Todas as cinco fases de contratação de um empreendimento público envolvem planejamento, pois não há razão de executar uma obra ou serviço sem antes analisar os pontos positivos e negativos em cada fase.

Como já vimos a fase preliminar à licitação envolve atividades relacionadas ao planejamento inicial do empreendimento, objetivando realizar uma análise viabilidade do empreendimento para a decisão de licitar ou não a obra.

A obras de maior complexidade têm seus projetos básicos contratados junto a empresas especializadas. Sendo assim, um anteprojeto de boa qualidade facilitaria no processo de contratação e negociação do contrato do projeto, e consequentemente acarretaria em um melhor projeto básico e uma melhor execução da obra. Em outros casos, o cliente, como a Secretaria de Saúde, Secretaria de Educação e a Defesa Social já dispõem de um projeto básico padrão que pode ser adaptado às especificidades de cada obra. Nesses casos, não é necessária a elaboração de um anteprojeto de engenharia.

Na fase interna à licitação cujo objetivo final é a elaboração do edital de licitação. Os ógãos possuem uma boa equipe orçamentária que produz o orçamento detalhado da obra. Importante também evidenciar que o projeto executivo é contratado externamente, pois normalmente, a estrutura da Gerência de Projetos é insuficiente para atender a quantidade de demanda encaminhada à organização. Todavia há poucas empresas qualificadas no mercado que produzem projetos executivos de boa qualidade. Isso acaba acarretando em atrasos nas entregas do projeto, consequentemente, sendo por motivos político ou legais (já que a lei nº 8.6666, permite contratar a obra sem projeto executivo), inicia-se uma obra sem a existência de um projeto executivo concluído. Tal fato pode contribuir para gerar problemas na execução da obra e por conseguinte gerar aditivos contratuais.

A fase externa à licitação realizada pelo órgão se espelha naquela abordada anteriormente. Na fase contratual é importante evidenciar fatos específicos que ocorrem na instituição, como por exemplo, quando há um grande número de obras para uma temática, o gerente fica sem fiscais para indicar, pois seus fiscais já estão sobrecarregados.

O escopo da obra, definido na EAP do projeto, carece de gerenciamento durante a fase de execução contratual. Os problemas que surgem durante a execução resultam, geralmente, em alterações no escopo da obra. Essas alterações são as principais causas do número elevado de aditivos.

Um dos maiores problemas para a gestão de obras públicas consiste na concretização de aditivos contratuais. Os termos aditivos se tornaram ferramentas tão frequentes utilizadas pelo Estado que podem determinar até mesmo o comportamento das construtoras. As empreiteiras com conhecimento do comportamento de gestão de contratos praticados pelo Estado, através do histórico de aditivos firmados pelo mesmo, utilizam uma estratégia de preços baixos, denominada “mergulho”. Essa estratégia consiste no comportamento oportunista de baixar os preços no momento da licitação de modo a vencer a licitação. Com o contrato assinado, a empreiteira demanda alterações contratuais, exatamente como já previa antes da assinatura do contrato. Assim, princípios administrativos como o da economicidade  não estão sendo cumpridos como o esperado no momento da homologação de uma licitação pelo menor preço, pois ao executar a obra os dispêndios serão maiores.

As paralisações ocorrem por diversos motivos, em alguns casos por falta de recursos financeiros e orçamentários para dar continuidade a obra, ou pela Administração não solicitar à tempo ao órgão que disponibiliza a verba. Importante dizer que as paralisações causam à contratada prejuízos financeiros graves, que devem ser ressaracidos pelo Estado via aditivos contratuais de valor ou de prazo. Assim, as paralisações representam  elementos fundamentais a serem impedidos. O bom planejamento técnico, financeiro e econômico das obras públicas pode evitar tais aspectos.

Os termos aditivos podem evidenciar erros provenientes da fase de planejamento, pois muitos modificam escopos de projetos, incluindo atividades anteriomente não incluídas no cronograma do contrato. São portanto prejudiciais por encarecer a obra e ainda prolongarem o prazo de execução do mesmo.

Importante evidenciar que a bibliografia determina que um planejamento bem realizado promove a redução dos Aditivos contratuais.

4.1 Análise dos resultados

Esta seção dedica-se a analisar o caso específico do planejamento no governo do Estado de Minas Gerais. Conforme o marco teórico já discorrido nesse trabalho, foram feitas diversas perguntas que permitiram construir um panorama da situação gerencial do órgão analisado. Assim pretende-se responder aos objetivos especícos desse trabalho.

4.1.1 O planejamento de obras públicas para os gestores entrevistados

De acordo com a pesquisa de campo, todos os entrevistados atribuem grande importância ao planejamento para a melhor execução das obras públicas. De acordo com o entrevistado 2, “sem planejamento não há projeto, qualquer gerenciamento acontece devido ao planejamento.” Segundo o entrevistado 4, “o órgão não tem uma autonomia para planejar a demanda.” Também, conforme indica o entrevistado 4: “o planejamento do órgão deve seguir o direcionamento do planejamento governamental.”

Embora todos evidenciem a importância do planejamento, também todos afirmam que o planejamento é falho. Segundo o entrevistado 1: “ainda somos fracos no planejamento, na medida que fazemos conta de chegada, ou seja, a estratégia utilizada, na maioria das vezes é iniciar a execução da obra o mais rápido o possível, sem planejar cada etapa de contratação do empreendimento público, principalmente àquelas anteriores à assinatura do contrato.

Da mesma forma, o entrevistado 2, evidencia que o planejamento das etapas anteriores à contratação é imposto pelas secretarias de estados, e o prazo do empreendimento é um prazo político.

O entrevistado 1, também adeverte que mesmo com as ferramentas de Planejamento estratégico do Estado, como o PMDI, que é uma ferramenta de planejamento de longo prazo. Para obras públicas no Estado de Minas Gerais, não há um planejamento de longo prazo. Em suas palavras, “ainda trabalhamos muito no ciclo de 4 anos”. O ideal seria que as obras públicas também fossem pensadas conforme as políticas públicas do Estado também tendo em vista um planejamento estratégico de longo prazo.

O entrevistado 3, contextualiza a questão do planejamento, “lamentavelmente o Brasil ainda não instituiu uma cultura de planejamento. Na gestão pública isso pesa um pouco mais em face das constantes demandas de obras e das questões políticas. Mas as experiências demonstram que um bom planejamento, beneficia a execução de uma obra de engenharia.”

Segundo o entrevistado 2, dificilmente a demanda chega com abertura para o órgão planejar, faz-se um planejamento de trás para frente, (“preciso da obra entregue na data determinada”), o que acarreta em prazos esprimidos para a consolidação dos projetos básicos e executivos, pois na execução da obra não há como exprimir prazos. Fato que afeta a fase mais importante do planejamento de obras públicas, que seria a elaboração do projeto. “Em todo país desenvolvido existe 2 anos de projeto para 1 ano de obra; fato que não acontece no Estado.

O tempo que se economiza no projeto provoca aumento do tempo para a execução das obras, pois ocorrem várias falhas de projetos que são inerentes até mesmo à eficiência da empresa que elabora o projeto. Os prazos realmente são muito curtos. A secretaria quando demanda a obra, estipula um custo irreal que tem que ser cumprido pelo órgão. De acordo entrevistado 2, exemplo disso seria as obras do Departamento Penintenciário Nacional, DEPEN, onde as obras estavam sendo executadas mas sem ainda ter captado todo o recurso financeiro para a mesma.

Da mesma forma, o entrevistado 3, aponta que os órgãos de obras participam apenas nas questões técnicas junto com as sercretarias de governo, tentando mostrar algumas alternativas para a determinação do programa de necessidades. Então a demanda não chega totalmente detalhada. A demanda determina por exemplo, apenas, quantas salas devem ter uma escola e em qual local deverá ser construído.

Os projetos padrão ajudam na execução da obras, obtendo maior economicidade. Mas, ainda não é dada a importância devida no Estado para a fase de projetos de obras. Essa é a fase mais importante de planejamento do empreendimento, sem contar que é uma fase de baixo custo e de fácil intervenção, conforme demonstra até mesmo o PMBOK.

Também segundo o entrevistado 2, uma demanda nunca é igual a anterior pois a vontade política influencia demais nessas, provocando constantes alterações. Então uma delegacia de polícia nunca é exatamente igual à anterior. Entretanto, existem clientes que já possuem projetos padrão, principalmente a Secretaria de Educação para os projetos de Escolas estaduais.

O referencial teórico estipula, como já foi visto anteriormente, que um orçamento detalhado adere a um nível de assertividade de mais ou menos 15% do preço global da obra. No entanto, o entrevistado 2, afirma que essa regra não se aplica e, ainda determina que a forma como se dá o encaminhamento das demandas à instituição, a não definição do que exatamente o cliente deseja para a obra, acaba influenciando na aplicação das ferramentas de planejamento, como por exemplo o orçamento detalhado. Torna-se muito difícil consolidar um orçamento completo já sabendo que o escopo de projeto na maioria das vezes é modificado pelo cliente.

Os maiores problemas identificados na gestão dos contratos de obras públicas apontados pelos gestores entrevistados são aditivos contratuais, paralisações de obras e obras não entregues no prazo acordado. Através da pesquisa de campo, todos entrevistados elencam esses problemas às dificuldades que o órgão têm de planejar suas obras. Dessa forma, todos eles concordam com o que o referencial teórico aponta, que um bom planejamento de obras reduz a incidência desses problemas. Sob o ponto de vista do entrevistado 3, esses problemas se relacionam a um planejamento não realizado em sua totalidade.

Foram apresentados inúmeros fatores dificultadores para a realização do planejamento. O entrevistado 2, aponta fatores externos como o fatores políticos influenciando constantemente nas obras, e ainda sublinha que essas variáveis podem exercer até mesmo o questionamento da viabilidade da eficiência das obras a partir do planejamento, pois as forças políticas ainda prevalecem aos aspectos técnicos na obra. Exemplo disso seria a imposição dos prazos sem levar em consideração o tempo ideal a ser construída a edificação. A entrega das obras na data já determinada ainda conta muito. Como já foi dito, isso acarreta em um planejamento de “trás para frente”. Em suas palavras: “o Departamento trabalha muito no imediatismo, o tempo de se planejar é muito pequeno. De acordo com o entrevistado 3, o maior problema seria o tempo dado à elaboração de projeto, além de ter poucas empresas especializadas para a construção de bons projetos de engenharia no contexto atual. O planejamento é invertido, começando do fim para o início, exemplo da falta de planejamento é que algumas reformas em hospitais ocorrem com o hospital em funcionamento. Fato que acarreta não só o andamento da obra como o próprio funcionamento do hospital.

Outra variável que influencia de maneira negativa para o plenejamento e já foi discorrida, é a questão das demandas. Segundo o entrevistado 2, os clientes não possuem uma demanda definida, ela muda até mesmo durante a execução do empreendimento. O entrevistado 3, relaciona também fatores dificultadores à própria lei de licitações, Lei nº 8.666/93, pois essa permite que licite a obra somente com o projeto básico, sem ter um projeto executivo, permitindo que este seja feito ao longo da execução da obra. Fato que obriga que o projeto básico seja muito bem detalhado. O projeto executivo que possui o maior grau de detalhamento, é feito ao longo da execução da obra. Assim o orçamento pode ser alterado, consequentemente o prazo e o valor da obra. Em suas palavras, “o ideal seria licitar a obra somente com o projeto executivo já pronto.”

Já sob o ponto de vista do entrevistado 4, outra fator dificultador seria a baixa gestão da comunicação nos projetos, principalmente a comunicação externa, ou seja, do órgão com seus parceiros ou clientes, dificultando o planejamento em conjunto. A comunicação interna também dificulta, para ele há pouca integração entre os setores no órgão: Diretoria de projetos com Diretoria de obras deveriam ser inseparáveis para a tomada de decisão.

Outro ponto a ser estudado concerne à fase posterior à contratação. Segundo o entrevistado 1, o “as built”, muitas vezes não é alterado conforme as mudanças ocorridas na execução do empreendimento. Muitas vezes esse documento é igual ao projeto inicial que foi licitado. Fato que provoca um retrocesso de aprendizado dentro do órgão, pois ao passar dos anos, não se sabe exatamente o que foi modificado na obra. O arquivamento dos processo se perde para fazer possíveis intervenções na obra. Já diacordo com o entrevistado 2, o “as built” também foi apontado como um problema. Sugestões de melhorias

Os entrevistados procuraram desenvolver propostas para melhorar a gestão das obras públicas através de indicações de boas práticas de planejamento. O entrevistado 1, propõe a crição de uma biblioteca de projetos, criando projetos-padrão para obras de todas temáticas, por exemplo, um projeto padrão de um parque, com informações essenciais do que é necessário ter em cada projeto de acordo com cada região. Outra sugestão dada, seria começar a construir em módulos ao longo dos anos, ou seja, realiza-se um módulo a cada ano,” isso casaria ao planejamento estratégico de longo prazo do Estado”, permitindo por exemplo, ampliar um hospital a cada ano sem ter que contratar outros projetos para a realização da obra.

 Além disso, começar a pensar nos materiais a serem utilizados na construção. Deixando isso a cargo do Estado e não das empreiteiras. Pensar na durabilidade e na facilidade de utilização de matriais de construção civil sustentáveis ao empreendimento. Também é necessário que haja interesse no envolvimento, saber exatamente o preço real do metro quadrado das obras executas tendo controle absoluto do “as built” e a retroalimentação quando se tratar de projeto padrão ou de alguma dificuldade, por exemplo dificuldade de achar um determinado material em uma certa região.

O segundo entrevistado propõe dar  autonomia para o órgão executor, até mesmo para captar recurso, ter força política de estar dentro do planejamento do cliente. O cliente tem que ter reconhecimento de que a parte técnica é muito importante. Implantar uma cultura de planejamento, já que as obras hoje em dia exigem isso, diferentemente do que ocorria no passado, pois existem órgãos de controle e a população esta cada vez mais exigente.

O entrevistado 3 sugere dar o tempo ideal para a fase inicial de planejamento, principalmente à relacionadaa a elaboração do projeto, melhorando a fase de projetos. Executar a maioria das obras com projeto executivo todo pronto. Outro gargalo a ser solucionado seria a possibilidade de melhorar os sistemas informatizados para integrar os diversos setores do órgão.

O entrevistado 4 apresenta como uma solução a criação de um gestor para cada empreendimento, ou seja cada obra teria um gestor que acompanharia desde a demanda à execução. Propõe uma nova estrutura matricial, tendo o gerente do empreendimento total autonomia para decidir, discutir com o cliente e controlar a obra com toda a equipe. “Na obra vai ter o gerente do empreendimento, o engenheiro do projeto, e um engenheiro fiscal”. Importante dizer que essa proposta caberia apenas para as obras de maior volume de capital e  de tempo. “Na SUDECAP existia uma estrutura com grupo gerencial de obra, designando um gerente para cada empreendimento, mais um gerente de projetos e um fiscal, essa estrutura melhorava e muto a gestão das obras públicas”.

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5 CONCLUSão

As obras públicas são de fundamental importância para a concretização da infraestrutura das demais políticas públicas em quaisquer áreas de atuação do governo. Não existe política de saúde pública sem hospitais em funcionamento, muito menos políticas de educação sem escolas com alunos.

Conclui-se que a fase de planejamento ainda é subutilizada pelo órgão analisado, devido a fatores como a própria estrutura de encaminhamento das demandas de obras públicas ao órgão, assim como fatores políticos que extrapolam os limites de sua atuação.

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