Controle de constitucionalidade em nível estadual e municipal

Resumo: Trata o presente trabalho do controle de constitucionalidade das normas estaduais e municipais, perpassando pelos diferentes parâmetros de aferição, ante diferentes espécies normativas. Isso porque, diante da autonomia política constitucionalmente conferida a cada um dos entes políticos – mormente no que concerne à sua competência legislativa –, tem-se que não raro ocorrem conflitos quando da aferição da constitucionalidade dessas normas, nos diferentes planos do ordenamento jurídico pátrio, nas três esferas da Federação. Destarte, busca-se uma análise sobre os principais questionamentos envolvendo a matéria, bem como sobre o atual entendimento do Poder Judiciário a respeito do tema, especialmente do Supremo Tribunal Federal.

Palavras-chave: controle de constitucionalidade; constituição estadual; lei orgânica municipal; autonomia municipal; federação.

SUMARIO:1. INTRODUÇÃO. 2.CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. 3.POSICIONAMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº 650898. 4. CONCLUSÃO.

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INTRODUÇÃO     

Inicialmente, é necessário esclarecer que a Constituição Brasileira utiliza o federalismo como um dos seus princípios basilares, determinando, assim, o funcionamento, em harmonia, de várias ordens: a União – a ordem total; os Estados – ordens regionais; os Municípios – ordens locais.[1] Dessa forma, existe uma repartição de poder entre os entes federados, uma vez que União, Estados, Distrito Federal e Municípios são todos autônomos e possuem suas competências constitucionalmente definidas.

Neste sentido, a Constituição expõe de forma clara o que é de competência da União, deixa o que é remanescente para os Estados e considera o que for de interesse local parte da competência do Município. Logo, é primordial compreender a própria noção de autonomia aplicada aos entes federados, bem como as competências conferidas pela Constituição.

Hely Lopes Meirelles define autonomia como uma prerrogativa política que a Constituição outorga às entidades estatais internas (Estados, Distrito Federal e Municípios) com o intuito de formar um governo de acordo com o ordenamento jurídico vigente.[2]

Os Municípios, assim como os Estados e o Distrito Federal, possuem a capacidade de auto-organização, autolegislação, autogoverno e autoadministração. No que se refere especificamente aos municípios, a Constituição, em seu art. 29, determina que serão regidos por Lei Orgânica elaborada pelas Câmaras Municipais.

Acerca da expressividade da autonomia municipal no nosso sistema federativo, assim aduz Paulo Bonavides:

Não conhecemos uma única forma de união federativa contemporânea onde o princípio da autonomia municipal tenha alcançado grau de caracterização política e jurídica tão alto e expressivo quanto aquele que consta da definição constitucional do novo modelo implantado no País com a Carta de 1988, a qual impõe aos aplicadores de princípios e regras constitucionais uma visão hermenêutica muito mais larga tocante à defesa e sustentação daquela garantia.[3]

De fato, pensou-se a autonomia municipal sob ideal altamente republicano, de representatividade política capaz de incrementar a liberdade de informação e a eficácia de fiscalização sobre os poderes constituídos, atuando também no sentido de conferir certa proximidade com a população[4], motivo pelo qual, com base na sua autonomia, conferiu-se aos entes municipais a competência de regular seus interesses, dentro do espaço reservado pela Constituição Federal, possuindo mesmo sua Lei dotada de supremacia dentro daquele sistema normativo de caráter local, que é a Lei Orgânica Municipal.

Porém, apesar do Município ser o exemplo maior do exercício de cidadania e ter o poder de elaborar sua Lei Orgânica, existem limitações nesta atuação. Decorre isso do fato de pertencer esta entidade, bem como os Estados-membros,a um contexto maior, destacando-se sua prerrogativa política de ser ente dotado de autonomia. Ou seja, é crucial compreender que a autonomia se difere da soberania, pois estasignifica o próprio poder político, o elemento de poder que permite a formação do próprio Estado[5], diferentemente da autonomia que não é, portanto, poder originário e, assim, deve ser bem delimitada, motivo pelo qual leciona José Afonso da Silva que a autonomia “significa capacidade ou poder de gerir os próprios negócios, dentro de um círculo prefixado por entidade superior.

E é a Constituição Federal que se apresenta como poder distribuidor de competências exclusivas entre as três esferas de governo”[6].Útil mencionar neste ponto que não olvidamos respeitável doutrina que se posiciona contra a inclusão dos municípios no nosso sistema federativo, mediante respeitáveis argumentos, a exemplo do supramencionado Constitucionalista que, dentre outras fortes críticas a esse sistema, aduz em sua obra que:

Não é porque uma entidade territorial tenha autonomia político-constitucional que necessariamente integre o conceito de entidade federativa. Nem o Município é essencial ao conceito de federação brasileira. Não existe federação de Municípios. Existe federação de Estados. Estes é que são essenciais ao conceito de qualquer federação[7].

No entanto, percebe-se que mesmo diante de posicionamentos como o referido – deveras consistente, diga-se de passagem -, não se despreza o fato de que aos municípios foi conferida autonomia política, fato a partir do qual se inserem alguns questionamentos decorrentes dessa prerrogativa política, haja vista a existência de certas “lacunas” a serem trabalhadas com vistas à harmonização do ordenamento jurídico concebido na sua integralidade.

Desta forma, é indispensável que ocorra um exercício de poder simétrico e equilibrado. Não é, pois, por outro motivo que é fundamental tratar de controle de constitucionalidade em âmbito municipal, na medida em que no sistema normativo, em uma teoria kelseniana, toda norma deverá encontrar um fundamento para sua validade em outra norma hierarquicamente superior. Neste sentido, considerando a Constituição como o fundamento de validade, é imperativo que todas as outras normas estejam em consonância com suas regras. 

Nestes termos, o Poder Judiciário exerce o Controle de Constitucionalidade, fazendo uma fiscalização das normas e atos normativos que estejam em confronto com a Constituição Federal. Diante disso, aduz Paulo Bonavides com a habitual clareza, que:

O órgão legislativo, ao derivar da Constituição sua competência, não pode obviamente introduzir no sistema jurídico leis contrárias às disposições constitucionais: essas leis se reputariam nulas, inaplicáveis, sem validade, inconsistentes com a ordem jurídica estabelecida. Até aqui há entendimento pacífico. As dificuldades principiam porém quando se trata de alcançar os meios com que expungir do sistema normativo as leis inconstitucionais[8].(Destacamos).

Indispensável, portanto, atentar para a atuação desses instrumentos de controle de constitucionalidade, bem como seus efeitos, com o devido respeito à autonomia política dos entes e à competência jurisdicional reservada a diferentes órgãos do Poder Judiciário, de forma a observar-se a harmonia do ordenamento jurídico nas diferentes esferas da Federação e a supremacia da Constituição Federal.

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CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE

Partindo-se do pressuposto de que vivemos sob a égide de uma Constituição rígida, intimamente ligada à ideia de sua supremacia sobre todo o ordenamento jurídico pátrio, faz-se imprescindível que seja a todo o tempo buscada a observância dos preceitos constitucionais, sob pena de graves violações à ordem constitucionalmente posta.

Nessa senda, pode-se afirmar que o controle constitucionalidade exerce papel deveras importante no tocante à manutenção da rigidez da Carta Magna, sem a qual restaria possível ao legislador ordinário arvorar-se de poderes conferidos somente ao constituinte originário, que tem como uma das suas principais características a ilimitabilidade na sua atuação[9].

Assim, a Constituição Federal de 1988 conferiu ao Supremo Tribunal Federal, em sede de ação direta de inconstitucionalidade, o controle abstrato de constitucionalidade das normas e atos federais e estaduais (art. 102, I, a, da CF). Inobstante isso, no tocante às normas municipais, a Lei Maior não previu o controle dessas espécies normativas pela nossa Corte Maior, pela via concentrada, salvo no caso de exceção da arguição de descumprimento de preceito fundamental(ADPF). Por outro lado, o controle difuso é aquele exercido de forma incidental, nos casos concretos, de forma que pode ocorrer em todas as instâncias e órgãos judiciais, sendo assim mais abrangente em relação ao controle concentrado.

Diante disso, reputa-se inviável a proposição de ação direta de inconstitucionalidade em face de lei ou ato normativo do ente municipal que ofenda a Lei Maior, no Supremo Tribunal Federal.[10]Apesar disso, é possível, porém, a proposição de ação direta de inconstitucionalidade no âmbito do Tribunal de Justiça, contra lei municipal, alegando-se violação à Constituição Estadual, ou mediante controle concreto[11].

Elucidativa é a explicação do Ministro Paulo Brossard quando aduz que:

O nosso sistema constitucional não admite o controle concentrado de constitucionalidade de lei ou ato normativo municipal em face da Constituição Federal; nem mesmo perante o Supremo Tribunal Federal, que tem como competência precípua, a sua guarda, art. 102 da Carta Federal. O único controle de constitucionalidade de lei e de ato normativo municipal em face da Constituição Federal que se admite é o difuso, exercido incidentertantum, por todos os órgãos do Poder Judiciário, quando do julgamento de cada caso concreto[12].

Percebe-se, assim, que a autonomia conferida constitucionalmente aos municípios não faz com que as leis ou atos normativos municipais tenham sua constitucionalidade auferida perante a própria Carta Magna, como ocorre com as normas e atos federais e estaduais.

Este assunto já fora enfrentado em nossos tribunais, no RE 92.169/SP o Ministro Moreira Alves levou à Corte Suprema o questionamento sobre a possibilidade de controle de norma municipal utilizando como parâmetro a Constituição Federal. Na ocasião foi entendido que esta forma de controle se caracterizaria como impossível, pois – conforme palavras do Ministro – ocorrendo o trânsito em julgado esta decisão teria eficácia erga omnes; consequentemente - por se tratar de uma espécie de controle exercida em âmbito local - o Senado Federal não participaria do procedimento de declaração de inconstitucionalidade.

Como efeito prático, após o trânsito em julgado – em decorrência do efeito erga omnes– o Supremo Tribunal Federal estaria vinculado à decisão proferida pela Corte Estadual de Justiça; inclusive para casos futuros derivados de recurso extraordinário.

Nas palavras do Ministro Moreira Alves, no âmbito do referido RE: “O absurdo da consequência, que é da índole do instrumento, demonstra o absurdo da premissa”.

Percebe-se que se entendeu descabida tal possibilidade perante o nosso ordenamento jurídico, por força da completa desorganização dentro do sistema jurisdicional que a possibilidade da medida acarretaria. Em outras palavras, a Suprema Corte correria o risco de não ser a instância detentora da última palavra sobre a (in)constitucionalidade de lei ou ato normativo ante a Constituição Federal, o que não coaduna-se com o sistema constitucional vigente.

No mesmo sentido, o Ministro Cunha Peixoto no julgamento do RE 92.169-SP, reconheceu a omissão da Constituição Federal ao não mencionar o controle de constitucionalidade dos atos municipais. Para o Ministro: “Assim, o silêncio da Constituição relativamente às leis municipais obriga o STF a enfrentar o problema, preenchendo a lacuna pela interpretação integradora da plenitude do sistema. E este impõe que as normas constitucionais sejam controladas pelo mais alto Poder Judiciário do País, sejam elas federais, estaduais ou municipais”.

Diante disso, assim aduz autorizada doutrina:

Os Tribunais de Justiça dos Estados têm competência para verificar a inconstitucionalidade das leis estaduais e municipais, em face da Constituição Estadual. A Carta Magna prevê que os Estados-membros poderão instituir representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais, em face da Constituição Estadual, desde que não seja conferida a um único órgão a legitimação para impetrar as ações, como na Constituição de 1967/1969, em que a competência pertencia a um único órgão, o Procurador-Geral da República[13].

É necessário, portanto, que exista no Texto Constitucional Federal uma estruturação dos parâmetros de controle de constitucionalidade de forma harmoniosa e diferenciada, para permitir que as jurisdições constitucionais federal e estadual possam conviver de forma harmônica.

Nessa senda, uma questão já debatida pela Corte Constitucional diz respeito à possibilidade de controle em nível estadual, de norma municipal que colida com norma estadual de repetição obrigatória. Ilustrando melhor a situação, o Ministério Público do Estado de São Paulo propôs uma Ação Direta de Inconstitucionalidade no Tribunal de Justiça daquele Estado questionando a Lei Municipal que modificou a cobrança do IPTU na cidade de São Paulo. A demanda fora fundada na alegação de que a progressividade das alíquotas colidia com artigos da Constituição Estadual do Estado de São Paulo. Houve a concessão de uma liminar no sentido de suspender os dispositivos legais questionados, fato este que gerou a interposição de uma Reclamação Constitucional (Rcl 383), onde se questionou a legalidade da liminar concedida em âmbito local.

O reclamante alegou que em decorrência da autonomia política, administrativa e financeira do Município, fora deferida competência tributária plena em relação aos tributos municipais; desse modo, poderia o município instituir alíquotas diferenciadas em razão do valor do imóvel e – dessa forma – realizar a justiça social.

O debate girou em torno do fato de que a liminar concedida desrespeitava os preceitos contidos na Constituição Federal, sendo assim, impossível o exercício do controle de constitucionalidade no âmbito estadual, uma vez que o conteúdo da norma municipal fora extraído das regras de competência determinados pela Constituição Federal.

Na reclamação se debatia sobre a possibilidade do Tribunal de Justiça Local apreciar a colisão entre uma lei municipal e uma norma constitucional federal, uma vez que apesar de a ação ser fundada em dispositivos constitucionais estaduais, trata-se de norma de repetição obrigatória.

Tal reclamação colidia com o conteúdo existente na Rcl n. 370, na qual o Supremo Tribunal Federal decidiu que os Tribunais de Justiça Locais não poderiam conhecer de demandas que levantassem inconstitucionalidade de lei municipal que tivesse como parâmetro de controle, normas constitucionais estaduais, que na sua substância integrassem a ordem constitucional federal.

Por sua vez, a Corte, ao analisar a Rcl nº 383, passou a entender de modo diverso, evoluindo – assim – o seu posicionamento. Na ocasião, fora decidido que ao se debater a constitucionalidade de uma lei municipal tendo como parâmetro norma constitucional estadual, está-se diante de um debate constitucional estadual.

Assim, consoante entendimento externado pelo Ministro Moreira Alves quando do seu voto no julgamento da reclamação n° 383, não se pode levantar que as normas constitucionais estaduais que reproduzam o conteúdo constitucional federal sejam inócuas; nem muito menos, afirmar que tais normas não são jurídicas, uma vez que jurídicas e – por isso – eficazes são as normas constitucionais federais reproduzidas. Para o Ministro, as normas estaduais – mesmo que tenham substância no Texto Constitucional Federal – são sim normas jurídicas dotadas de eficácia dentro do seu âmbito de atuação.

A diferenciação é tão latente que, na hipótese de revogação dos princípios reproduzidos, não haverá influência no âmbito municipal (ou estadual), posto serem diversos os âmbitos de atuação. Por isso, não se pode alegar que se tratam de normas secundárias, pois, mesmo que a norma constitucional inspiradora perca sua vigência, o dispositivo estadual continuará em vigor.

Nas palavras do Ministro:

“Os princípios reproduzidos, que, enquanto vigentes, se impunham obrigatoriamente por força apenas da Constituição Federal, quando revogados, permanecem, no âmbito de aplicação das leis ordinárias federais ou constitucionais estaduais, graças à eficácia delas resultante."[14]

Sendo assim, na Reclamação nº 383, a Corte Suprema evoluiu o seu posicionamento, no sentido de entender que os Tribunais de Justiça podem analisar em sede de controle de constitucionalidade leis municipais em face de normas constitucionais estaduais que tenham em seu conteúdo uma reprodução de norma da Constituição de observância obrigatória.

Pela importância da citada Reclamação, segue a ementa:

EMENTA: Reclamação com fundamento na preservação da competência do Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade proposta perante Tribunal de Justiça na qual se impugna Lei municipal sob a alegação de ofensa a dispositivos constitucionais estaduais que reproduzem dispositivos constitucionais federais de observância obrigatória pelos Estados. Eficácia jurídica desses dispositivos constitucionais estaduais. Jurisdição constitucional dos Estados-membros. - Admissão da propositura da ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça local, com possibilidade de recurso extraordinário se a interpretação da norma constitucional estadual, que reproduz a norma constitucional federal de observância obrigatória pelos Estados, contrariar o sentido e o alcance desta. Reclamação conhecida, mas julgada improcedente.

Todavia, inobstante o entendimento externado na referida Reclamação, ainda não havia certeza jurídica quanto a um aspecto: a decisão proferida pelo tribunal de Justiça Local poderá ser analisada pelo Supremo Tribunal Federal? Na ADI-QO n° 1.529/MT, o Tribunal solidificou entendimento no sentido de que no caso de julgamento pela Corte Estadual de uma ação direta contra uma lei estadual (ou municipal) contrastada com a Constituição Estadual, em relação a normas de repetição obrigatória, caberá – pelo menos em tese – recurso extraordinário da decisão proferida.

Sendo assim, na Reclamação nº 526, foi reconhecida a possibilidade de propositura de uma arguição de incidente de inconstitucionalidade em face da Constituição Federal no curso de ação direta proposta no Tribunal de Justiça local com a arguição de ofensa à Constituição Estadual. Com isso, a decisão proferida na arguição de inconstitucionalidade poderá ser atacada por recurso extraordinário, de modo que a colisão existente em face da Constituição da República possa ser analisada pelo Supremo Tribunal Federal.

Ou seja, por vezes as Constituições Estaduais repetem dispositivos da Constituição Federal, seja por vontade própria ou mesmo por imperativo dos princípios simétricos de repetição obrigatória, como a forma de governo, o regime democrático etc.[15]Diante disso, na hipótese de norma infraconstitucional afrontar dispositivo constante no Texto Federal e repetido na Carta Estadual, com a consequente proposição de duas ações diretas simultâneas, uma endereçada ao Tribunal de Justiça e a outra dirigida ao Pretório Excelso, deve-se suspender a ação sub judice perante a justiça estadual até a decisão final do Supremo Tribunal Federal.[16]

Portanto, tendo-se em vista que a decisão do Supremo Tribunal Federal tem efeitos erga omnes e extunc, a decisão que retira a normado ordenamento jurídico vincula a decisão do Tribunal de Justiça, culminando na extinção da ação direta proposta em âmbito estadual.

Apesar disso, existe a possibilidade de que a ação proposta no Tribunal de Justiça tenha fundamentos jurídicos (causa petendi) diversos. Em tal conjuntura, a decisão do Supremo Tribunal Federal apenasvinculará as decisões da justiça estadualcaso haja identidade nas ações diretas, da mesma causa petendi analisada. Isso significa que, inexistindo entre as ações fundamentos jurídicos coincidentes, terá regular prosseguimento a ação na justiça estadual, proferindo o Tribunal de Justiça a sua decisão sem nenhum tipo de vinculação.[17]

Sendo assim, a decisão proferida pelo tribunal estadual será dotada de eficácia erga omnes na esfera de sua competência, devendo-se observar, todavia, a limitação dos efeitos dessa decisão por força da amplitudedacausapetendi que fora pleiteada, coadunando-seassim com o parâmetro estabelecido pela Constituição Estadual.[18]

No tocante à possível ofensa de lei municipal à Lei Orgânica Municipal (LOM),fala-se emilegalidade e não em “inconstitucionalidade municipal”, a despeito do fato de que a LOM goza desupremacia em relação às demais normas do ordenamento jurídico municipal. Com efeito, ostatus da Lei Orgânica não é o mesmo de uma Constituição, poisseu espaço de autonomia não é tão amplo, uma vez que deveras reduzido pela Constituição Federal e Estadual, razão pela qual considera-se de melhor alvitre falar-se em ilegalidade. Não obstante, a Lei Orgânica por gozar de supremacia dentro daquele sistema normativo, representa a “Constituição Municipal”, sendo o processo para sua elaboração consubstanciado em dois turnos de votação, num prazo entre uma votação e outra de dez dias, com o quórum de dois terços dos membros da Câmara Municipal. Diante disso, percebe-se que a própria rigidez que caracteriza sua promulgação faz com que a LOM goze, efetivamente, de supremacia ante as demais leis municipais.

Consequentemente, na ocorrência de afronta de lei municipal à Lei Orgânica, tem-se por possível ocontrole de legalidade em qualquer instânciajudiciária, observando-se a terminologia – “ilegalidade” – todavia preservando a finalidade que é a mesma, ou seja, caso norma municipal afronte a LOM, deverá ser reconhecida sua ilegalidade. Ressalte-se, outrossim, que se a afronta ofender também a Constituição da República, o litígio pode mesmo chegar ao Supremo Tribunal federal mediante interposição de recurso extraordinário.

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POSICIONAMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº 650898

Pôde-se ver acima que um dos grandes debates acerca do controle de constitucionalidade das normas municipais diz respeito à aferição da constitucionalidade de norma da Constituição Estadual que seja de repetição obrigatória por parte da Constituição Federal.

Durante muito tempo seguiu-se o posicionamento de que a afronta direta seria à Norma Constitucional Estadual e, de modo reflexo, ao Texto Federal. Sendo assim, o parâmetro a ser utilizado pelo Tribunal de Justiça local seria o Texto Constitucional Estadual.

Assim, ao se aprofundar na análise dos parâmetros de (in)constitucionalidade pode-se questionar se seria possível ao Tribunal de Justiça local, em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta em face de lei ou ato normativo municipal, utilizar como parâmetro de análise a Constituição Federal. Com base em posicionamentos do Supremo Tribunal Federal, a resposta ao questionamento deveria ser negativa, haja vista que em diversas ocasiões – como, por exemplo, na ADI 347 - o Supremo decidiu não ser possível que os tribunais de justiça estaduais exerçam o controle de constitucionalidade de leis e atos normativos municipais em face da Constituição Federal.

Todavia, uma exceção pode ser levantada para a referida regra, qual seja: que, em se tratando de normas constitucionais federais de repetição obrigatória pelas constituições estaduais, as Cortes Estaduais de Justiça poderiam utilizar a Constituição Federal como parâmetro de constitucionalidade em face de lei ou ato normativo municipal.  

Com efeito, em recente posicionamento, o Supremo Tribunal Federal se manifestou no seguinte sentido:

Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos estados (STF. Plenário. RE 650898/RS, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o ac. Min. Roberto Barroso, julgado em 1º/2/2017 - repercussão geral).

Como já fora observado neste trabalho, é cabível, com base no artigo 125, § 2º da Constituição Federal, que uma lei ou ato normativo municipal seja impugnado perante a Corte de Justiça local por meio de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade.

O interessante da decisão referida diz respeito ao parâmetro utilizado para o controle de constitucionalidade. Para melhor compreender a evolução jurisprudencial, é mister reforçar que uma Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta no Supremo Tribunal Federal em face de uma lei estadual, por exemplo, terá como parâmetro de análise a Constituição Federal; isto é, a norma levantada afronta um conteúdo normativo constante na Carta Magna. Desse modo, ao analisar a demanda a Corte Suprema deverá observar se existe, ou não, violação do teor normativo constitucional.

Assim, quando o debate ocorre diante de uma norma ou ato municipal o parâmetro a ser investigado deverá ser a Constituição Estadual, conforme determina o artigo 125, § 2º da Constituição Federal. Ou seja, o campo de cognição processual será relacionado com a provável existência de uma violação à Constituição Estadual.

Não obstante, como já fora ponderado no presente estudo, as normas de reprodução obrigatória constituem trechos da Constituição Federal que devem ser repetidos nas Constituições Estaduais. Deve-se pontuar que tais normas, mesmo que não estejam material e formalmente contidas na Carta Estadual – em virtude de sua característica – serão consideradas insertas no Texto Estadual.

O Ministro Luis Roberto Barroso, na Rcl 17.954 Agr/PR já teve a oportunidade de se pronunciar no seguinte sentido:

"As disposições da Carta da República que, por pré-ordenarem diretamente a organização dos Estados-membros, do Distrito Federal e/ou dos Municípios, ingressam automaticamente nas ordens jurídicas parciais editadas por esses entes federativos. Essa entrada pode ocorrer, seja pela repetição textual do texto federal, seja pelo silêncio dos constituintes locais – afinal, se sua absorção é compulsória, não há qualquer discricionariedade na sua incorporação pelo ordenamento local."

De fato, assim o impõe o princípio da supremacia da constituição, o grande problema desta temática é que inexiste no Texto Constitucional um artigo que elucide quais são as normas de reprodução obrigatória; dessa forma, toda a construção decorre da jurisprudência do STF, ou seja, em diversos julgados do Tribunal foi mencionando quais as normas seriam de reprodução obrigatória.

A título de exemplo, citem-seas normas da Constituição Federal que tratam sobre organização político-administrativa, competências, separação dos Poderes, servidores públicos, processo legislativo, entre outras.

Na vigência da constituição de 1967, com as alterações propostas em 1969, havia uma disposição expressa de quais as normas que deveriam ser repetidas nos Textos Estaduais. Contudo, no Texto Federal de 1988 o constituinte adotou uma estruturação genérica, com o escopo de permitir uma maior liberdade organizacional aos Estados.

Todavia, esta falta de enumeração – apesar de permitir uma maior autonomia estrutural aos Estados-membros – trouxe a possibilidade de interpretações livres, sem qualquer limite constitucional.

Nesta linha de raciocínio, podem-se dividir as normas de reprodução obrigatória em três níveis: os princípios constitucionais sensíveis, os princípios constitucionais extensíveis e, por fim, os princípios constitucionais estabelecidos.

Entende-se como sendo princípios constitucionais sensíveis os elementos essenciais para a organização do sistema federativo pátrio, que estabelecem os limites organizacionais dos Estados-membros (art. 34, VII da CF). Para José Afonso da Silva, o termo sensível significa que esses princípios são evidentes[19] e continua o autor, uma coisa dotada de sensibilidade – como ocorre no citado artigo constitucional - ao ser contrariada provocará uma reação; por exemplo, uma representação do Procurador-Geral da República requerendo a autorização para intervenção federal.

Já os princípios constitucionais extensíveis são normas voltadas à organização da União, as quais serão extensíveis aos Estados-membros de forma expressa (CF, arts. 28 e 75) ou de forma implícita (CF, art. 58, § 3.°; arts. 59 e seguintes). Segundo José Afonso da Silva, em virtude do federalismo, o atual Texto Constitucional praticamente eliminou tais princípios, existindo apenas raros exemplos – conforme citado.[20]

Nas palavras de Léo Leoncy, apesar da extinção desses princípios, existem normas constitucionais voltadas direta e exclusivamente para a organização da União, porém que implicitamente são aplicadas aos Estados-membros. Como a Carta de 1988 não enumera essas possibilidades de aplicação, o Supremo Tribunal Federal vem exercendo um papel ativo na solução dessas questões.[21]

Por fim, os princípios constitucionais estabelecidos são aqueles que têm como escopo limitar a capacidade organizacional dos Estados-membros; a qual ocorrerá de modo expresso (CF, art. 37) ou de modo implícito (CF, art. 21).

José Afonso da Silva demonstra esses princípios com base nas classificações das formas e das funções das normas de observância obrigatória. Dessa forma, alguns princípios estabelecidos ofertaram uma limitação expressa[22]; já outros, limitações implícitas[23] e – por fim – limitações decorrentes.[24]

Para Raul Machado Horta, esses princípios versam sobre o sistema tributário, repartição de competências, organização dos Poderes, direitos políticos, nacionalidade, direitos e garantias individuais, direitos sociais, ordem econômica, educação, família e cultura. Arremata o autor afirmando que quanto maior for a expansividade do Texto Constitucional, maior será a elencação dos princípios estabelecidos.[25]

Como se pode observar, em diversas situações o intérprete estará diante de normas contidas no Texto Federal que servirão de fundamentação para a produção de leis municipais. Sendo assim, como a Corte Suprema poderá se pronunciar nesse caso se inexiste regulamentação normativa?

Vê-se, portanto, a nítida dependência dos posicionamentos cristalizados na jurisprudência da Corte Suprema, pois, como acima pontuado, pois inexiste na Carta Magna uma nítida separação e classificação dos diferentes tipos de princípios, de forma a tornar clarividente o (in)cabimento da atuação do STF no controle de constitucionalidade das normas emanadas no exercício da autonomia municipal.

Destarte, com base nessa inexistência de um rol dispondo sobre essas normas de repetição obrigatória, de forma que qualquer entendimento nesse sentido deve sempre observar os posicionamentos externados pelo STF, tem-se que a tese formada pela Corte Maior no supramencionado recurso extraordinário também poderá ser aplicada no caso de uma representação de inconstitucionalidade ser direcionada contra uma norma estadual. Isso porque entendemos não haver vedação para a extensão do teor do julgamento em análise, posto que ao se tratar de uma norma estadual que tenha como parâmetro de análise um trecho de reprodução obrigatória não há como entender de modo diverso.

Outro interessante elemento que se pode abordar com base na tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal é a disposição de que quando se utilizar comoparâmetro de análise uma norma de reprodução obrigatória, da decisão do Tribunal de Justiça local, será possível a interposição de recurso extraordinário para a Corte Suprema. A Corte já teve oportunidade de se manifestar neste sentido no Recurso Extraordinário nº 246903-AgR, da relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski.[26]

Em suma, a Corte Local de Justiça poderá exercer o controle abstrato de constitucionalidade das normas municipais, as quais utilizará como parâmetro de verificação uma norma constitucional de reprodução obrigatória pelos Estados-membros.

No entanto, a decisão do Tribunal de Justiça Local poderá ser questionada via recurso extraordinário, uma vez que o parâmetro de análise foi uma norma constitucional de reprodução obrigatória.[27] O interessante é que a decisão do Supremo Tribunal Federal em sede recursal terá eficácia erga omnes, haja vista que tal decisão fora proferida em sede de processo objetivo de controle de constitucionalidade.

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4. CONCLUSÃO

Os aspectos do controle de constitucionalidade aqui tratados não são de ordem meramente acadêmica, sem expressão prática. Isso porque, além da autonomia constitucionalmente conferida aos Municípios, é inegável a forte expressão destes em áreas chaves da sociedade, como por exemplo, na economia, o que faz com que a atuação legislativa desses entes seja de grande relevância.

Verificam-se, assim, diversos posicionamentos do STF, não raro completamente diferentes entre si, tratando do controle de constitucionalidade tendo como parâmetro a Constituição da República. É de se ressaltar o recente posicionamento da Corte que colocou em evidência os princípios de repetição obrigatória com fins de chegar-se a uma definição sobre quais atos legislativos de competência dos entes estaduais e municipais (especialmente dos Municípios) poderiam ter sua constitucionalidade auferida tendo como parâmetro a própria Constituição da República, de forma que, considerou-se, acertadamente, a autonomia dos Estados-membros e Municípios no que concerne a sua capacidade autolegislativa, aliada à supremacia da Constituição Federal sobre todo o ordenamento jurídico pátrio.

Diante disso, a observância aos preceitos constitucionais cumulada ao respeito à autonomia dos entes federados constitui tarefa complexa, pelo que deve ser exercida sem que se desrespeite, de um lado, os principais aspectos do nosso sistema federativo, e de outro, normas basilares de competência que devem ser por todos observadas. Nesse diapasão, o fato de ser omissa a Constituição no que concerne à apreciação da constitucionalidade de atos normativos municipais, acaba por demandar maiores cuidados sobre os pré-requisitos, para que se evite imiscuir-se sobre assuntos meramente locais (Súmula 280 STF).

Desta maneira, é de suma importância a análise do que seriam as normas/princípios de repetição obrigatória por parte dos demais entes, o que demanda, como ressaltado, um constante acompanhamento do que entende o Supremo Tribunal Federal acerca do tema; todavia, não se pode olvidar da importância que têm a doutrina e os operadores do direito no estabelecimento daquilo que efetivamente seria de observância obrigatória, com o fito de que seja conferida mais segurança às tratativas hoje dadas à essa questão.

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Referências:

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Notas

[1] NERY FERRARI, Regina Maria Macedo. Controle de Constitucionalidade das Leis Municipais. 3.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 53.

[2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42. Ed. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 66.

[3] BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2017, p. 355.

[4] ATALIBA, Geraldo. República e Constituição. 2.ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 46.

[5] AGRA, Walber de Moura. Curso de Direito Constitucional. 8.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 119.

[6] SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 37.ed. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 647.

[7] SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 37.ed. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 479.

[8] BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 32.ed. São Paulo: Malheiros, 2017, p. 304.

[9] MORAES, Alexandre De.  Direito Constitucional. 32.ed. São Paulo: Atlas, 2016, p. 739.

[10] “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO. ART. 74, XI. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE, PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA, DE LEI OU ATO NORMATIVO MUNICIPAL EM FACE DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PROCEDÊNCIA. É pacífica a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, antes e depois de 1988, no sentido de que não cabe a tribunais de justiça estaduais exercer o controle de constitucionalidade de leis e demais atos normativos municipais em face da Constituição Federal. Precedentes. Inconstitucionalidade do art. 74, XI, da Constituição do Estado de São Paulo. Pedido julgado procedente” (ADI nº 347-SP, Relator: Min. Joaquim Barbosa).

[11] Eis o teor do informativoSTFnº 192, no RE 176.484/SP, rel. Mim. Marco: “Admite-se o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade perante tribunal de justiça estadual contra lei municipal frente a dispositivos da Constituição local (art. 125, § 2º, da CF), ainda que estes dispositivos sejam de reprodução obrigatória de normas da Constituição Federal.

[12] Rel. Min. Paulo Brossard – RTJ 164/832.

[13] AGRA, Walber de Moura. Curso de Direito Constitucional. 8.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 725.

[14] "É petição de princípio dizer-se que as normas das Constituições estaduais que reproduzem, formal ou materialmente, princípios constitucionais federais obrigatórios para todos os níveis de governo na federação são inócuas, e, por isso mesmo, não são normas jurídicas estaduais, até por não serem jurídicas, já que jurídicas, e por isso eficazes, são as normas da Constituição Federal reproduzidas, razão por que não se pode julgar, com base nelas, no âmbito estadual, ação direta de inconstitucionalidade, inclusive, por identidade de razão, que tenha finalidade interventiva. (...)Essas observações todas servem para mostrar, pela inadmissibilidade das conseqüências da tese que se examina, que não é exato pretender-se que as normas constitucionais estaduais que reproduzem as normas centrais da Constituição Federal (e o mesmo ocorre com as leis federais ou até estaduais que fazem a mesma reprodução) sejam inócuas e, por isso, não possam ser consideradas normas jurídicas. Essas normas são normas jurídicas, e têm eficácia no seu âmbito de atuação, até para permitir a utilização dos meios processuais de tutela desse âmbito (como o recurso especial, no tocante ao artigo 6º da Lei de Introdução ao Código Civil, e as ações diretas de inconstitucionalidade em face da Constituição Estadual). Elas não são normas secundárias que correm necessariamente a sorte das normas primárias, como sucede com o regulamento, que caduca quando a lei regulamentada é revogada. Em se tratando de norma ordinária de reprodução ou de norma constitucionalestadual da mesma natureza, por terem eficácia no seu âmbito de atuação, se a norma constitucional federal reproduzida for revogada, elas, por terem eficácia no seu âmbito de atuação, persistem como normas jurídicas que nunca deixaram de ser. Os princípios reproduzidos, que, enquanto vigentes, se impunham obrigatoriamente por força apenas da Constituição Federal, quando revogados, permanecem, no âmbito de aplicação das leis ordinárias federais ou constitucionais estaduais, graças à eficácia delas resultante." (Rcl. nº 383, Rel. Min.Moreira Alves, julgada em 11.06.1992, DJ de 21.05.1993).

[15] Assim, se as proposições remissivas constantes das diversas Constituições Estaduais, apesar de seu caráter dependente e incompleto, mantêm sua condição de proposições jurídicas, não haveria razão para se lhes negar a condição de parâmetro normativo idôneo para se proceder, em face delas, ao controle abstrato de normas perante os Tribunais de Justiça. Essa parece ser a tese subjacente ao entendimento adotado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, que, no julgamento da RCL 733, por unanimidade de votos, seguiu a orientação do Min. Ilmar Galvão, no sentido de que as normas constitucionais estaduais remissivas à disciplina de determinada matéria prevista na Constituição Federal constituem parâmetro idôneo de controle no âmbito local.(...)” (Rcl 4.432/TO, Relator: Min. Gilmar Mendes).

[16] Preliminarmente, o Tribunal rejeitou o alegado prejuízo da ADIn pelo ajuizamento concomitante de representação de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça do Estado do Ceará – contra a mesma norma em face do preceito da Constituição Estadual que reproduziu dispositivo da Constituição Federal – e determinou a suspensão da representação perante o Tribunal de Justiça até o julgamento da ADIn pelo STF (ADI MC 2.361/CE – rel. Min. Maurício Corrêa).

[17] PALU, Oswaldo Luiz. Controle de constitucionalidade. Conceitos, sistemas e efeitos. São Paulo: RT, 1999, p. 184.

[18] AGRA, Walber de Moura. Curso de Direito Constitucional. 8.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 726.

[19] SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 32.ed. São Paulo: Malheiros, 1994, p. 612.

[20] SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 32.ed., São Paulo: Malheiros, 1994, p. 611-612.

[21] LEONCY, Léo Ferreira. Controle de constitucionalidade estadual: as normas de observância obrigatória e a defesa abstrata da Constituição do Estado-membro. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 24.

[22] A limitação expressa é subdividida em vedatórias, gerando proibições aos Estados-membros (artigo 19 da CF) e mandatórias, as quais determinam princípios que deverão ser observados nas Constituições Estaduais (art. 37 da CF).

[23] A limitação implícita também é subdividida em vedatórias, ocorrerá quando a Constituição expõe as regras de repartição de competência (art. 30 da CF) e mandatórias, por exemplo na obrigatoriedade de o Texto Constitucional Estadual respeitar a divisão de poderes estabelecida no artigo 2º da Constituição Federal.

[24] SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 32.ed. São Paulo: Malheiros, 1994, p. 613-615.

[25] HORTA, Raul Machado. Direito constitucional. 4.ed. rev. e atual., Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p.70.

[26] (...) Tratando-se de ação direta de inconstitucionalidade da competência do Tribunal de Justiça local – lei estadual ou municipal em face da Constituição estadual –, somente é admissível o recurso extraordinário diante de questão que envolva norma da Constituição Federal de reprodução obrigatória na Constituição estadual. (...) STF. 2ª Turma. RE 246903 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 26/11/2013.

[27] “Admitir que a decisão de declaração de inconstitucionalidade nos termos do art. 125, § 2º, pelo Tribunal de Justiça do Estado-membro, possa ter cabimento o recurso extraordinário seria, talvez, uma forma de permitir que a Suprema Corte conhecesse o conflito com fundamento no art. 102, III e, dessa forma, respeitasse a harmonia do sistema, que tem a Constituição Federal como lei fundamental, e como seu guardião o órgão máximo do poder judiciário, o Supremo Tribunal Federal”. FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Controle da Constitucionalidade das Leis Municipais. 3.ed. Sâo Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 109.