A pesquisa estudará a proteção autoral dos trabalhos desenvolvidos no âmbito da Administração Pública, frutos do engenho intelectual de servidores, prestadores de serviço, ou consultores, para fins de uso nas rotinas e atividades a cargo do Estado.

RESUMO: Em linhas gerais, o presente ensaio abre a discussão sobre o interesse público que envolve o direito de autoria, especificamente sobre trabalho escrito. Adota como referência os trabalhos típicos da Administração Pública desenvolvidos por servidores públicos, contratados, terceirizados e demais colaboradores, com o fim de conduzir a máquina administrativa, na gestão dos interesses públicos primários e secundários. Parte da premissa de que tais trabalhos, ainda que intelectuais, e ainda que amparados pelo direito de autoria, são alcançados pelo manto da imunidade, prevista na Lei nº 9.610/1998 e nos Tratados dos quais o Brasil é signatário. A abordagem adotada destaca a necessidade de ampliar, por regulamentação legal expressa, ou por interpretação principiológica e sistemática, o manto da imunidade, para que este venha alcançar os trabalhos intelectuais produzidos na estrutura administrativa do Poder Público, tal como ocorre com as atividades preponderantes dos Poderes Legislativo e Judiciário. Inicia apresentando um breve histórico do direito de autoria no ordenamento interno e internacional. Destaca os elementos determinantes do direito de autoria, questionando seus fins sociais e os postulados teleológicos do princípio da imunidade autoral, ao tempo em que apresenta conceitos básicos relacionados à matéria, e conclui propondo algumas alternativas passíveis de serem adotadas, no cotidiano das relações jurídicas, para fins de ponderar os conflitos que se insurgem na esfera pública, na atualidade.

PALAVRAS CHAVE: Direito Autoral. Trabalhos Intelectuais. Interesse Público. Administração Pública. Imunidade.

ABSTRACT: In general lines, this work opens up the discussion on the public interest involving the right of authorship, specifically on written work. It adopts as a reference work typical of Public Administration developed by public officials, contractors, subcontractors and other collaborators in order to lead the administrative machinery, management of public interests primary and secondary. Part of the premise that such work, even intellectuals, and even though protected by the right of authors, are made by the cloak of immunity, under Law No. 9.610/1998 and the treaties to which Brazil is a signatory. The approach adopted highlights the need to expand, by express legal regulations, or from the beginning and systematic interpretation, the mantle of the immunity so that it will achieve the intellectual work produced in the administrative structure of the public authorities, as happens with the activities of the preponderant Legislative and Judicial Powers. Starts giving a brief history of the right of authors in planning of national and international legislation. Highlights the key determinants of the right of authors, questioning their social purposes and the teleological postulates the principle of immunity copyright, the time when he presents basic concepts related to the subject, and concludes by proposing some alternatives that can be adopted in the daily lives of relationships, for the purpose of considering the conflicts that are rising in the public sphere, in actuality.

Key Words: Authorship Right. Intellectual Work. Public Interest. Public Management. Immunity.


1.INTRODUÇÃO

Não temos a pretensão de elucidar, no presente estudo, as questões polêmicas sobre a proteção autoral, até porque um trabalho desta magnitude seria objeto de amplas e variadas pesquisas e fruto de diversas teses.

O tema em discussão aqui não será o direito autoral sobre software ou sobre a matéria jornalística, tampouco sobre teledifusão, radiodifusão ou obras de artes em geral. O foco da presente pesquisa ficará adstrito à produção intelectual escrita, tendo como objeto de estudo os trabalhos desenvolvidos no âmbito da Administração Pública, frutos do engenho intelectual de servidores, prestadores de serviço, ou consultores, para fins de uso nas rotinas e atividades a cargo do Estado. Ou seja, o objeto de estudo aqui são os trabalhos desenvolvidos no âmbito da Administração Pública, com recursos do erário, como fruto do engenho intelectual de profissionais, no exercício de função pública, para fins de implementação das políticas públicas do Estado.

Também não temos o propósito de esgotar a discussão relativa aos limites e alcance da tutela autoral, tampouco estabelecer dogmas sobre a imunidade conferida a determinadas produções intelectuais. O nosso propósito é abrir discussão sobre os alcances e limitações do princípio da imunidade autoral, tal como consignado atualmente na ordem jurídica, e se os trabalhos típicos e peculiares desenvolvidos com o fim único de conduzir a máquina administrativa nos programas, projetos e atividades de natureza administrativa a cargo dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, estariam albergados pela imunidade.

Para este estudo, partimos da premissa de que aqueles trabalhos elaborados para fins de uso nas rotinas da administração pública, peculiares à condução da máquina administrativa e atinentes a planejamento, criação, implantação, execução e controle de programas, projetos e atividades a cargo do Estado, em princípio, não seriam objeto de proteção autoral porque estariam amparados por alguma das hipóteses de imunidade prevista no art. 8º da Lei nº 9.610/98.

Defendemos a imunidade do direito de autoria sobre os trabalhos e textos desta natureza, em isonomia com a imunidade deferida legalmente aos escritos de caráter legislativo e judiciário. Pensamos que será uma tarefa árdua, pois toda a literatura, ou pelo menos boa parte dela, parece não dar relevo os aspectos de interesses públicos que, eventualmente, podem ser violados em face do caráter predominantemente privatista do direito autoral, na sua configuração vigente.

O desafio consiste em topicamente identificar ou delimitar quais os trabalhos e textos produzidos no âmbito da Administração Pública, para os fins de implementação de políticas públicas, que estariam abrigados pelo direito de autoria, e quais estariam fora do alcance da tutela autoral, porque abrigados pelo manto da imunidade, previsto no ordenamento jurídico interno e internacional.

Para tanto, haveremos de abordar a legislação interna e nos socorrer dos postulados do direito internacional, presentes nos Tratados e Convenções dos quais o Brasil é signatário, onde está albergado o princípio da imunidade que alcança o ordenamento jurídico de todos os Estados-parte, uma vez que o aparato jurídico interno não oferece elementos suficientes para clarear a questão, sob o enfoque que aqui será abordado.


2.DESENVOLVIMENTO

O avanço tecnológico experimentado pelo mundo no início deste século tem provocado sensíveis transformações nas relações entre as pessoas, as nações e os estados. Esse dinamismo enseja, conseqüentemente, avanço ou adequação do ordenamento jurídico, de modo que o direito venha dar respostas aos novos conflitos que surgem no seio da sociedade.

Tais transformações repercutiram na valoração do conhecimento e informações, dando origem à Sociedade do Conhecimento [01], que, definitivamente coroou a informação e o conhecimento como bens de mercado, adotadas como moeda de troca nas relações sociais, comerciais e econômicas internas e internacionais. Inúmeros vêm sendo os efeitos e abrangência da Era da Informação, na qual a produção intelectual, gradualmente, passou a ganhar novo status e novas dimensões, enquanto bem jurídico a ser protegido [02].

A proteção da propriedade, por meio do direito autoral, tem ganhado espaço para novas discussões, também, em face das situações concretas levadas ao judiciário para dirimir controvérsias sobre o reconhecimento ou a constituição de direitos de autoria sobre trabalhos produzidos pelo engenho humano [03].

A dinâmica das relações sociais deve ser amparada por igual evolução da legislação e dos estudos doutrinários, de modo que o direito autoral, para ter validade, não pode fugir a esta regra historicamente perseguida pelo direito.

Os reflexos no ordenamento jurídico são notados pela relevância conferida aos estudos das matérias atinentes aos chamados direitos intelectuais ou direitos derivados da propriedade intelectual. Igualmente tem se verificado um crescente interesse e necessidade de regulamentação da matéria no direito positivo, sobretudo com o aprimoramento gradativo da legislação especial destinada à disciplinar tais direitos.

É bem verdade que a proteção aos direitos intelectuais tem origem em tempos mais remotos, bem anteriores ao século atual. Os modernos direitos autorais tem origem nas práticas de regulação das guildas [04] e corporações de ofícios da baixa Idade Média, tendo como primeira legislação, o Estatuto da Rainha Ana de 1710, que tomou com base os princípios de ordenamento da indústria do livro, estabelecido pela Companhia dos Livreiros de Londres no século XVI [05].

Na mesma onda da evolução já destacada, foi publicada a Lei nº 9610/98 que altera, atualiza e consolida a legislação sobre Direitos Autorais. Contudo, no ordenamento interno, encontram-se registros já em 1827, quando da implantação dos cursos jurídicos no país, com garantia aos autores do "privilégio da obra por 10 anos". Em 1830, o Código Criminal do Império tratou do tema, como posteriormente fez o Código Civil de 1916, fixando os direitos do autor e seus limites. Em 1922 o Brasil aderiu a Convenção de Berna [06] para a Proteção de Obras Literárias e Artísticas, tendo sido até há pouco a única Nação da América Latina a tê-lo feito. Em 1973 a Lei nº 5988 veio consolidar as várias legislações editadas ao longo dos anos para atender as peculiaridades das distintas naturezas dos trabalhos de autores e intérpretes. Em 1998 entram em vigor a nova Lei de Direitos Autorais [07], justificada diante dos princípios e diretrizes emanadas da Carta Magna, e a Lei de Proteção ao Programas de Computador, necessária em face das recentes conquistas da ciência e da técnica [08].

Feita esta breve perspectiva histórica, antes de começar a discorrer propriamente sobre o objeto deste trabalho, cabe-nos situar o direito autoral, adiantando que o mesmo integra os chamados direitos intelectuais. Tais direitos intelectuais ou direitos derivados da propriedade intelectual são aqueles que se relacionam à autoria e utilização de obra decorrente de produção mental da pessoa; são vantagens jurídicas concernentes aos interesses morais e materiais resultantes de qualquer produção científica, literária ou artística [09].

Os direitos intelectuais se desdobram em: i) direito de propriedade industrial, previsto no art. 5º, XXIX da Constituição Federal e regido pela Lei nº 9.279/1996; ii) direitos intelectuais relativos à criação e utilização de "software", regido, por sua vez, pela Lei nº 9.609/1998 e, iii) direito autoral [10], previsto no art. 5º, incisos XXVII e XXVIII da Constituição Federal e regido pela Lei nº 9.610/1998.

A disciplina da legislação interna está em consenso com os Acordos, Tratados Internacionais e Convenções que, igualmente, versam sobre a matéria, dentre os quais, destacam-se: o Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comércio – TRIP’s; o Tratado Internacional sobre o Registro Internacional de Obras Audiovisuais; a Convenção de Berna Relativa à Proteção das Obras Literárias e Artísticas; a Convenção Universal sobre Direito de Autor e a Convenção Internacional sobre os Direitos de Autor em Obras Literárias, Científicas e Artísticas e ainda a Declaração Universal dos Direitos do Homem [11].

A Convenção de Berna consignou os postulados da imunidade e, em deferência à soberania dos Estados-parte, no entanto, reservou-lhes o direito de legislar sobre a proteção especial a ser conferida aos textos oficiais de caráter legislativo, administrativo ou judiciário, bem como às traduções oficiais desses textos [12].

No caso do Brasil, a legislação especial que dispõe sobre direitos intelectuais, de um modo geral, disciplinou a matéria, conferindo proteção às obras [13] intelectuais [14], as criações do espírito expressas por qualquer meio ou fixadas por qualquer suporte, tangível ou intangível, conhecido ou que se invente no futuro [15]. Ao destacar o bem jurídico a ser protegido com direito de autoria, a lei elencou um rol exemplificativo. Ao mesmo tempo destacou um rol taxativo dos bens jurídicos que estariam amparados com o manto da imunidade, quais sejam: "as idéias, procedimentos normativos, sistemas, métodos, projetos ou conceitos matemáticos como tais; os esquemas, planos ou regras para realizar atos mentais, jogos ou negócios; os formulários em branco para serem preenchidos por qualquer tipo de informação, científica ou não, e suas instruções; os textos de tratados ou convenções, leis, decretos, regulamentos, decisões judiciais e demais atos oficiais; as informações de uso comum tais como calendários, agendas, cadastros ou legendas; os nomes e títulos isolados; o aproveitamento industrial ou comercial das idéias contidas nas obras" [16].

Esta lei conferiu imunidade sobre textos de caráter legislativo e judiciário, contudo não explicitou os textos de caráter administrativo que estariam amparados pela imunidade. Limitou-se a estender o manto da imunidade aos demais atos oficiais. Daí resta indagar quais seriam estes "demais atos oficiais" imunes? Ou seja, a lei não informou se os trabalhos inerentes à máquina administrativa estariam revestidos de imunidade autoral porque indispensáveis ao impulso da máquina pública.

A Procuradoria Regional Federal da 1ª Região, em caso concreto, defende que:

(...) Da leitura do art. 8º da Lei 9.610/98, depreende-se que leis, decretos, regulamentos, decisões judiciais são imunes a proteção autoral nos estritos termos do referido artigo. Dessa forma os trabalhos intelectuais típicos do poder Legislativo e do Poder Judiciário estão expressamente imunes de direito de autoria.

De igual maneira, os trabalhos intelectuais típicos de serem realizados no âmbito do Poder Executivo que é o detentor da função de governar e administrar os interesses públicos [17], também estão incluídos na previsão legal de imunidade, visto que a expressão, e demais atos oficiais, procedimentos normativos, sistemas, métodos, projetos formulários em branco para serem preenchidos por qualquer tipo de informação, científica ou não, e suas instruções alcançam os atos administrativos em todos os âmbitos da Administração.

A regra geral é que os trabalhos, frutos do intelecto, objeto de relação jurídica de trabalho, desenvolvidos na estrutura da Administração Pública, não podem ser objeto de proteção autoral que inibe a prerrogativa do Estado de usá-los, no interesse público sem qualquer sujeição à liberalidade e interesse do agente público que tenha elaborado. Este é o caso dos manuais, pareceres técnicos, jurídicos, notas técnicas e de todos os trabalhos e textos e demais materiais de apoio da atividade administrativa estatal" [18].

E cita decisão do Conselho Nacional de Direito Autoral:

"Invenções idéias, sistemas e métodos não constituem obras intelectuais protegidas pelo Direito Autoral, porquanto a criação do espírito objeto da proteção legal é aquela de alguma forma exteriorizada. Assim, obra intelectual protegível, o sentido que lhe dava o art. 5o. da Lei 5.988/73 e a atual Lei 9.610, é sempre a forma de expressão de uma criação intelectual e não as idéias, inventos, sistemas ou métodos. 1ª Câmara Nacional de direito Autoral". (Fonte http://nbb.com.br/english/publications/intellectual_06.html)

Quase tudo o que fazemos em nossas vidas é fruto do intelecto. Os homens são os únicos seres dotados desta capacidade e a exploram instintivamente como um recurso primário de sobrevivência. Mas será que qualquer forma de expressão material do intelecto expedida no seio da administração pública, na medida em que é obra do espírito, estaria protegida pelo direito? Constituiria direito patrimonial e direito moral, personalíssimo e inalienável? E, em conseqüência, poderia ser tipificada como obra protegida por direito de autoria?

É preciso muita percuciência para tipificar um trabalho intelectual como obra amparada pelo direito de autoria, pois quase todos os atos praticados pelo ser humano decorrem de uma ação intelectual.

Preocupado com os excessos, J.C. Costa Neto [19] adverte sobre risco de adequar a criação intelectual à efetiva proteção legal das obras intelectuais. Enfatiza citando os ensinamentos de Eliane Y. Abrão que, igualmente, alerta sobre o cuidado para não enquadrar na categoria de obras protegidas tudo aquilo que se conceitue como ‘obra de espírito’ ou ‘criação’. Isso porque tudo o que emana da cabeça, da imaginação do ser humano, é, afinal, obra do espírito, mas daí a se conferir status de obra protegida pelo direito de autor a qualquer produção intelectual, vai uma grande distância.

Ao que parece, a principal questão gira em torno do componente de direito moral que envolve o direito de autoria. Se a lei reconhece direito de autoria em trabalho desta natureza, resta obviamente constituído um direito moral, pessoal e inalienável, que garante ao seu titular o direito de reivindicar a autoria da obra, bem como a menção do seu nome na divulgação da mesma e de assegurar a integridade da obra, em sua reputação ou honra, além dos direitos de modificá-la ou retirá-la de circulação. Esses são direitos fundamentais da personalidade e, portanto, inalienáveis e irrenunciáveis [20].

Como poderá o Estado, então, ficar sujeito à vontade do particular em autorizar ou não alterações, por mais singela que sejam, para melhoramento dos trabalhos produzidos? A execução de políticas públicas não poderia ficar a mercê da discricionariedade de particulares. Se assim fosse, a Administração Pública estaria sujeita à vontade de interessados particulares e até, eventualmente, de seus herdeiros, em face das disposições da Lei de Direitos Autorais, relativamente à tutela dos direitos morais sobre todos os trabalhos escritos - ou quase todos - produzidos no âmbito da administração porque frutos da criação dos seus colaboradores. Ao que parece, esta preocupação, escapou aos olhos do legislador.

Neste campo, até aonde vão as prerrogativas do Estado, em face do interesse público, e aonde começa a preponderância do interesse privado amparado no direito moral, em face da sua natureza individual e personalíssima?

Como o Estado brasileiro vem lidando com esta questão? A resposta nos induz às múltiplas funções estatais: Uma coisa é a posição adotada pelo Estado, enquanto condutor de políticas públicas de incentivo à pesquisa e ao desenvolvimento científico e tecnológico; outra coisa é a função do Estado nas suas relações jurídico-funcionais; outra coisa, ainda, é o Estado detentor da prerrogativa máxima e última de legislar e dizer o direito.

Em uma ponderação de valores igualmente constitucionais, seria possível o Estado assumir o risco de prejudicar ou ferir o direito fundamental à educação, por exemplo, para proteger o direito moral de seus agentes ou de particulares sobre trabalhos técnicos por eles produzidos, com o seu engenho intelectual? Pelo relevante fato de serem frutos do pensar humano formalmente materializado, constituiria direito moral e, como tal, estaria passível de amparo pelo direito de autoria? Será que o Estado pode ignorar a natureza de trabalhos produzidos e o fim a que se prestou a produção, com o fito de proteger o direito moral daqueles que, na sua relação funcional com a Administração Pública, desenvolveram trabalho intelectual?

Em se tratando de direito autoral, no Brasil a legislação sempre disciplinou a matéria, preponderantemente sob o enfoque privatista. Os estudos, igualmente, até hoje se conduziram pelo viés privatista, preterindo enfoques sob a ótica do direito público.

Cabe destacar que a atual lei autoral, depois de dez anos tramitando no Congresso Nacional foi aprovada, em regime de "urgência urgentíssima" em meio à onda privatista que predominou na década de 1990. Não obstante a finalidade de sua origem, repousada no propósito de adequar a lei aos fatos da sociedade, não foi capaz de sanear os sem números de aspectos contraditórios e as lacunas da legislação anterior [21].

Neste sentido, Vanisa Santiago [22] enfatiza que uma análise dos aspectos contraditórios, inconsistências e omissões relevantes da lei autoral vigente, não pode dispensar considerações prévias e esclarecedoras sobre os contextos históricos, técnicos e políticos de sua tramitação, aprovação e sanção pelo Poder Público. Depois de destacar os diversos projetos de lei que acabaram por resultar no texto da lei vigente, afirma que os trabalhos no Congresso Nacional visando à aprovação da aludida lei não se restringiram ao campo técnico-jurídico, mas também ao de articulação política para tornar possível a aprovação da lei. Destacou ainda que durante a fase de consultas, a que foi submetido o projeto de lei, os pontos mais polêmicos referiam-se basicamente às seguintes questões: a cópia privada; a centralização da gestão coletiva dos direitos musicais de execução pública; a existência de um órgão governamental de fiscalização e controle. Outros pontos também levantados foram relativos à cessão de direitos; às obras realizadas por encomenda ou em cumprimento ao dever funcional e às obras audiovisuais, amplamente discutidos para que se pudesse encontrar fórmulas que harmonizassem os interesses de diferentes segmentos.

Por tais razões, dúvidas ressurgem da aludida lei de direitos autorais, levando-nos a questionar se este diploma legal, ao conferir proteção às criações do espírito, estaria contemplando os trabalhos típicos e rotineiros atinentes ao impulso da máquina pública. Por outro lado, ao conferir imunidade aos atos oficiais, leis, métodos, formulários em branco, procedimentos normativos, sistema, métodos, etc, estaria contemplando tais trabalhos, materializados em textos e escritos de caráter administrativo, ainda que inéditos e fruto do esforço intelectual do homem? Quando a Lei nº 9610/1998 deferiu as imunidades previstas nas demais hipóteses contidas no art. 8º, estaria contemplando tais textos de natureza administrativa concernentes às rotinas de implantação das políticas públicas a cargo do Estado?

A busca da resposta a estas questões, invariavelmente, nos leva a questionar quais os postulados axiológicos e teleológicos que justificam a reserva conferida pela Convenção de Berna à legislação interna de cada Estado-parte para disciplinar sobre a proteção aos textos de caráter legislativo, judiciário e administrativo. Questionam-se, igualmente, quais os postulados da imunidade extensiva àquelas hipóteses previstas no art. 8º da Lei nº 9.610/1998? Qual seria a função social da proteção autoral e qual seria a função social da imunidade? Qual o bem jurídico que o Estado visa proteger com o princípio da imunidade autoral? Qual bem jurídico a ser protegido com a imunidade conferida aos textos de tratados ou convenções, leis, decretos, regulamentos, decisões judiciais e demais atos oficiais? Acreditamos que, no mínimo, o propósito do Estado é evitar a abuso do direito autoral em detrimento do interesse coletivo [23].

Pensamos que a prerrogativa conferida pela Convenção de Berna para disciplinamento de proteção aos textos de caráter legislativo, judiciário e administrativo, visa, essencialmente, garantir a titularidade irrenunciável do Estado, no que tange ao exercício de suas atividades típicas e indelegáveis. Ou seja, visa garantir e preservar funcionamento das instituições públicas, para atender as necessidades de uma sociedade plural.

O Poder Executivo necessita fazer uso irrestrito dos trabalhos intelectuais elaborados, a custa do erário, no interesse da Administração Pública, tal como ocorre nos demais Poderes, no exercício das suas atividades preponderantes. Essa prerrogativa conferida ao ente estatal, para o exercício de garantir os direitos fundamentais, constitui a própria essência e razão de ser do Estado Democrático, Social e Humano de Direito.

A boa gestão pública envolve uma teia de relações jurídicas derivadas da Magna Carta, passando por todo um sólido conjunto de dispositivos legais, que justifica a constante ponderação e flexibilização de alguns valores [24].

Na esteira da ponderação de valores, o Supremo Tribunal Federal, norteado pelo princípio da razoabilidade, já decidiu:

Não há, no sistema constitucional brasileiro, direitos ou garantias que se revistam de caráter absoluto, mesmo porque razões de relevante interesse público ou exigências derivadas do princípio de convivência das liberdades legitimam, ainda que excepcionalmente, a adoção, por parte dos órgãos estatais, de medidas restritivas das prerrogativas individuais ou coletivas, desde que respeitados os termos estabelecidos pela própria Constituição. O estatuto constitucional das liberdades públicas, ao delinear o regime jurídico a que estas estão sujeitas — e considerado o substrato ético que as informa — permite que sobre elas incidam limitações de ordem jurídica, destinadas, de um lado, a proteger a integridade do interesse social e, de outro, a assegurar a coexistência harmoniosa das liberdades, pois nenhum direito ou garantia pode ser exercido em detrimento da ordem pública ou com desrespeito aos direitos e garantias de terceiros." (MS 23.452, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 16-9-99, DJ de 12-5-00).


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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

ALVES, Cintia Beatriz; ARAUJO, Maria do Socorro Barbosa. As fronteiras da imunidade do direito autoral sobre trabalhos no âmbito da administração pública. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 13, n. 1802, 7 jun. 2008. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/11360>. Acesso em: 19 ago. 2018.

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