RESUMO: A possibilidade da atuação do amicus curiae na Ação Direta de Inconstitucionalidade é prevista pela Lei nº. 9.868, de 1999. Todavia, essa mesma lei veda a possibilidade de intervenção de terceiros no processo da ADI. Esse trabalho tem como escopo verificar a natureza jurídica do instituto frente a essa dualidade, além de estudar as condições que serão analisadas pelo Relator da ação para que possa ser admitida a participação do amicus curiae, quais sejam: a representatividade, a relevância da matéria e a observância do prazo para a admissão.


Introdução

Conforme previsto no caput do artigo 7º da Lei nº. 9.868, de 1999, que dispõe sobre o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade, não é permitido a intervenção de terceiros no processo da ADI.

Todavia, o § 2º do referido artigo permite ao relator dessa ação admitir, desde que preenchidos determinados requisitos, a participação de um novo sujeito na relação processual, o amicus curiae.

Originado no Direito Processual Romano, o instituto do amicus curiae foi utilizado no Brasil pela primeira vez pela Lei nº. 6.616, de 16 de dezembro de 1978, que acrescentou artigos à Lei nº. 6.385, de 7 de dezembro de 1976, que dispõe sobre o mercado de valores mobiliários e cria a Comissão de Valores Mobiliários. A partir daí, vários instrumentos legislativos se utilizaram desse instituto, sempre sob o intuito de se utilizar de uma pessoa, grupo de pessoas, órgão ou entidade para auxiliar a Corte na resolução da lide.

Após discorrer sobre a origem histórica do instituto, este trabalho tem como escopo determinar a natureza processual do amicus curiae, tendo em vista a vedação da Lei nº. 9.868, de 1999, da intervenção de terceiros no procedimento da ação declaratória de inconstitucionalidade.

Além disso, será tratado acerca dos requisitos para a admissão do, visto que a mencionada lei estabelece que o relator, para admitir a participação do amicus curiae, deve estar atento à presença de determinadas condições, que são a relevância da matéria, a representatividade dos postulantes e o prazo.


1 Origem Histórica

O instituto do amicus curiae teve sua origem no Direito Processual Romano, a partir da figura do consilliarius romano. Todavia, essa figura possuía algumas características que destoavam de sua concepção atual, dentre elas, a necessidade de convocação obrigatória por parte do magistrado e a possibilidade de se manifestar apenas de forma neutra em relação às demandas processuais. [01]

Mais tarde, o instituto foi amplamente desenvolvido pela Inglaterra, por meio de sua common law. No direito inglês, o papel do amicus curiae era o de atualizar os denominados cases e statutes, isto é, os precedentes e as leis, visto que estes não eram conhecidos por parte dos juízes. [02]

Já nos Estados Unidos, o instituto surgiu em 1812, no caso The Schooner Exchange vs. McFadden, sendo aplicado com grande ênfase no direito norte-americano contemporâneo. Sua participação é regulada pela regra nº. 37 da Suprema Corte norte-americana, que determina que uma petição de amicus curiae que traz fatos relevantes, ainda não manifestados pelas partes será de considerável ajuda para aquela Corte. Ao contrário, aquelas que não servirem ao seu propósito, não devem ser interposta, pois sobrecarregam a Suprema Corte. [03]

A Suprema Corte americana impõe como requisito para a participação do amicus curiae apenas a autorização das partes. Mesmo assim, é permitido aos interessados peticionar sob a condição de justificar os motivos de uma eventual não-autorização. [04]

Além disso, não é necessária a autorização das partes para que representantes do governo federal ou estadual entrem na demanda como amicus curiae.

No Brasil, a figura do amicus curiae, em uma acepção lato sensu, foi apresentada como uma inovação legislativa pela Lei nº. 6.616, de 16 de dezembro de 1978, que acrescentou artigos à Lei nº. 6.385, de 7 de dezembro de 1976, que dispõe sobre o mercado de valores mobiliários e cria a Comissão de Valores Mobiliários. A partir da transformação do artigo 31 desta Lei, a Comissão de Valores Mobiliários, nos processos judiciários que tenham por objetivo matéria incluída em sua competência, passou a ser sempre intimada para, querendo, oferecer parecer ou prestar esclarecimentos, no prazo de quinze dias a contar da intimação. [05]

Posteriormente, foi editada a Lei nº. 9.469, de 10 de julho de 1997, criada a partir da conversão da Medida Provisória nº. 1.561-6, que instituiu uma nova forma de atuação do amicus curiae. De acordo com o parágrafo único de seu artigo 5º, é possível, às pessoas jurídicas de direito público, nas causas cuja decisão possa ter reflexos, ainda que indiretos, de natureza econômica, intervir, independentemente da demonstração de interesse jurídico, para esclarecer questões de fato e de direito, podendo juntar documentos e memoriais reputados úteis ao exame da matéria e, se for o caso, recorrer, hipótese em que, para fins de deslocamento de competência, serão consideradas partes.

Com relação às ações de controle concentrado de constitucionalidade, primeiramente, foi admitida a intervenção do assistente, até fevereiro de 1986, data em que entrou em vigor a Emenda Regimental nº. 2, do Supremo Tribunal Federal, que acrescentou o § 2º ao art. 169 do Regimento Interno do STF, proibindo a assistência a qualquer uma das partes. [06]

Apesar dessa vedação, o Ministro Celso de Mello, ao julgar Agravo Regimental na ADI nº. 748/RS, trouxe grande inovação à ordem jurídica brasileira ao aceitar juntada de documentos por parte de órgãos e entidades, atuando, estes, como amici curiae, não ingressando diretamente naquela relação processual, assim determinando:

[...] Não se pode desconhecer, neste ponto – e nem há possibilidade de confusão conceitual com esse instituto -, que o órgão da Assembléia gaúcha claramente atuou, na espécie, como verdadeiro amicus curiae, vale dizer, produziu informalmente, sem ingresso regular na relação processual instaurada, e sem assumir a condição de sujeito do processo de controle normativo abstrato, peças documentais que, desvestidas de qualquer conteúdo jurídico, veiculam simples informações ou meros subsídios destinados a esclarecer as repercussões [...]. [07]

Mas foi com a entrada em vigor da Lei nº. 9.868, de 10 de novembro de 1999, que dispõe sobre o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, que se tornou possível a manifestação de órgãos e entidades no papel de amicus curiae, em razão da relevância da matéria e da representatividade dos postulantes, no procedimento da Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Além disso, a referida lei, em suas disposições gerais e finais, altera o Código de Processo Civil para aceitar, no tocante a argüição de inconstitucionalidade do controle difuso, a participação de outros órgãos entidades no papel de amicus curiae.

Nesse mesmo ano, foi publicada a Lei nº. 9.882, que dispõe sobre o processo e o julgamento da argüição de descumprimento de preceito fundamental. Assim como na Lei nº. 9.868, o legislador federal optou por conceder ao relator da causa a possibilidade de, mediante despacho irrecorrível, ouvir os órgãos ou entidades responsáveis pelo ato impugnado, que também atuam no papel de amicus curiae.

Outra inovação importante no ordenamento jurídico brasileiro foi a inclusão, pela Emenda Regimental nº. 12, de 2003, do inciso III, parágrafo 5º. do artigo 321 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.

De acordo com tal dispositivo, que regulamenta o procedimento do recurso extraordinário interposto perante os Juizados Especiais Federais, instituídos pela Lei nº. 10.259, de 12 de julho de 2001, será admitida a manifestação de eventuais interessados, ainda que não sejam partes do processo prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação da decisão concessiva da medida cautelar prevista no inciso I deste dispositivo, verbis:

"Art. 321. (...)

§ 5º Ao recurso extraordinário interposto no âmbito dos Juizados Especiais Federais, instituídos pela Lei nº 10.259, de 12 de julho de 2001, aplicam-se as seguintes regras: (Acrescentado pela ER-000.012-2003)

I - verificada a plausibilidade do direito invocado e havendo fundado receio da ocorrência de dano de difícil reparação, em especial quando a decisão recorrida contrariar súmula ou jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal, poderá o relator conceder, de ofício ou a requerimento do interessado, ad referendum do Plenário, medida liminar para determinar o sobrestamento, na origem, dos processos nos quais a controvérsia esteja estabelecida, até o pronunciamento desta Corte sobre a matéria; (Acrescentado pela ER-000.012-2003)

II - o relator, se entender necessário, solicitará informações ao Presidente da Turma Recursal ou ao Coordenador da Turma de Uniformização,que serão prestadas no prazo de 05 (cinco)dias; (Acrescentado pela ER-000.012-2003)

III - eventuais interessados, ainda que não sejam partes no processo, poderão manifestar-se no prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação da decisão concessiva da medida cautelar prevista no inciso I deste § 5º; (Acrescentado pela ER-000.012-2003)" [08]

Por fim, a mais nova inserção do instituto do amicus curiae na legislação brasileira ocorreu com a criação das Leis nº. 11.417 e nº. 11.418, de 19 de dezembro de 2006, ambas editadas com o escopo de regulamentar institutos criados a partir da Emenda Constitucional nº. 45, de 2004.

A Lei nº. 11.417, de 2006, regulamenta o art. 103-A da Constituição Federal, disciplinando a edição, a revisão e o cancelamento de enunciado de súmula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal. A referida norma prevê em seu art. 3º, § 2º, a possibilidade de o relator admitir, por decisão irrecorrível, a manifestação de terceiros durante o procedimento de edição, revisão ou cancelamento de enunciado da súmula vinculante, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.

Já a Lei nº. 11.418, de 2006, acrescenta à Lei nº. 5.869, de 11 de janeiro de 1973 - Código de Processo Civil, dispositivos que regulamentam o § 3º do art. 102 da Constituição Federal, que trata acerca do instituto da repercussão geral no recurso extraordinário. De acordo com a nova redação do Código de Processo Civil, em seu art. 543-A, § 6º, "[...] o Relator poderá admitir, na análise da repercussão geral, a manifestação de terceiros, subscrita por procurador habilitado, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal."


2 Conceito e natureza Jurídica do Amicus Curiae

Trata-se de pessoa, entidade ou órgão, com interesse na questão jurídica a ser discutida, e que se apresenta como um estranho à lide. Ou seja, é aquele sujeito que, apesar de não ser um dos litigantes, atua no processo movido por um interesse que ultrapassa o das partes envolvidas. [09]

Amicus curiae é o termo latino referente a "amigo da corte". Como a própria denominação diz, o instituto é "amigo" da corte, e não das partes. Tem como função fomentar o Judiciário em assuntos complicados, controversos ou incomuns, e suas prováveis ramificações, desenvolvendo uma discussão por parte dos juízes antes que estes venham a tomar uma decisão. [10]

Em sua atuação, o amicus curiae submete à apreciação da Corte documento no qual informa acerca de um assunto de relevante interesse social, dentro de uma matéria que já se encontra em julgamento. Ressalta-se que tal ação não visa favorecer qualquer das partes, e sim, facilitar a discussão da questão jurídica em exame e dar destaque aos possíveis efeitos de sua decisão com relação à sociedade.

Acerca da natureza jurídica do instituto, importante enfatizar que ainda se trata de questão controversa no meio doutrinário.

Para ATHOS DE GUSMÃO CARNEIRO, a atuação do amicus curiae no processo não passaria de uma espécie atípica de intervenção de terceiros, "[...] com características peculiares, inclusive porque não necessita demonstrar interesse jurídico na solução da demanda, embora deva ostentas representatividade adequada e suficiente". [11]

Já EDGARD SILVEIRA BUENO FILHO, descreve o instituto como "[...] uma forma de assistência qualificada por um requisito de admissibilidade específico, qual seja, a representatividade do órgão ou entidade". [12]

Entretanto, para aqueles que entendem não tratar-se de uma forma de assistência, e sim de uma forma de intervenção especial, não seria possível confundir os dois institutos em razão dos interesses a que cada um se refere.

Como manifesta MILTON LUIZ PEREIRA, a intervenção do amicus curiae "[...] depende da evidência de risco jurídico significativo[...]", ao passo que o assistente "[...] se habilita, excepcionalmente, no exercício de suas funções públicas e quando avulta a necessidade de defender o interesse público, seja em relação à qualidade dos serviços, seja em referência aos sinais de aspectos econômicos negativos". [13]

Nesse mesmo sentido, CASSIO SCARPINELLA BUENO defende que o que difere a assistência da intervenção do amicus curiae é a qualidade dos interesses que os legitimam. Ademais, argumenta que o assistente, ao atuar, defende interesse jurídico próprio, isto é, defende que o interesse do assistente é de caráter egoístico, em favor apenas daquilo que é requerido pela parte. Por outro lado, a intervenção do amicus curiae é uma ação altruística, já que tem como objetivo uma adequada interpretação da lei frente às relações sociais. [14]

Todavia, o STF já solucionou tal controvérsia por meio do julgamento do Agravo Regimental na ADI Nº. 748-RS, no qual decidiu que a participação do amicus curiae não se trata de intervenção de terceiros, mas sim de um colaborador informal da corte, tendo em vista que a Lei nº. 9.868/99 não admite a intervenção de terceiros no processo da ação direta de inconstitucionalidade, conforme voto do Relator, Ministro Celso de Mello, verbis:

"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - INTERVENÇÃO ASSISTENCIAL - IMPOSSIBILIDADE - ATO JUDICIAL QUE DETERMINA A JUNTADA, POR LINHA, DE PECAS DOCUMENTAIS - DESPACHO DE MERO EXPEDIENTE - IRRECORRIBILIDADE - AGRAVO REGIMENTAL NÃO CONHECIDO. - O processo de controle normativo abstrato instaurado perante o Supremo Tribunal Federal não admite a intervenção assistencial de terceiros. Precedentes. Simples juntada, por linha, de pecas documentais apresentadas por órgão estatal que, sem integrar a relação processual, agiu, em sede de ação direta de inconstitucionalidade, como colaborador informal da Corte (amicus curiae): situação que não configura, tecnicamente, hipótese de intervenção ad coadjuvandum. [15]


3 Procedimento de intervenção do amicus curiae na Ação Direta de Inconstitucionalidade.

3.1 Legitimados para intervenção como amicus curiae na Ação Direta de Inconstitucionalidade

Primeiramente, ao se analisar quem pode intervir ou não como amicus curiae, verifica-se que, apesar de a lei autorizar expressamente apenas "outros órgãos ou entidades", há doutrinadores que defendem que não só as pessoas jurídicas, mas também pessoas físicas podem atuar nesse papel. [16]

Além disso, a legitimação para intervir na Ação Direta de Inconstitucionalidade se submete a dois critérios de admissão, que são a "representatividade dos postulantes" e a "relevância da matéria".

3.1.1 Representatividade

A Lei n. 9868/99, ao dispor sobre a possibilidade de o relator da ADI, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, admitir, mediante despacho irrecorrível, a manifestação de outros órgãos ou entidades, trouxe ao ordenamento dois conceitos jurídicos indeterminados, cabendo ao aplicador do direito interpretar e extrair a verdadeira definição de tais expressões.

Dessa forma, o requisito da representatividade deverá ser estudado a partir de casos anteriores julgados pelo Supremo Tribunal Federal no tocante ao exame da pertinência temática em face de alguns legitimados do art. 103 da Constituição Federal. Entretanto, isso não justifica o entendimento de que somente aqueles enumerados no artigo supracitado poderão intervir na ADI no papel de amicus curiae. De acordo com Cassio Scaspinella Bueno:

"[...] terá ''representatividade adequada'' toda aquela pessoa, grupo de pessoas ou entidade de direito público que conseguir demonstrar que tem um específico interesse institucional na causa e, justamente em função disso, tem condições de contribuir para o debate da matéria, fornecendo elementos ou informações úteis e necessárias para o proferimento de melhor decisão jurisdicional". [17]

Assim, não são apenas os legitimados para propor a ADI que possuem representatividade para intervir como amicus curiae, podendo qualquer pessoa, grupo de pessoas ou entidade de direito público atuar nesse papel, sendo necessária a demonstração de um interesse institucional na lide constitucional. É justamente essa "finalidade institucional" que o difere das outras formas de intervenção de terceiros, dentre elas do assistente, que atua na causa em favor de um interesse próprio (egoístico). [18]

Acerca da pertinência temática para os legitimados previstos no art. 103, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem exigido a sua comprovação nas seguintes hipóteses: confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional devem guardar pertinência temática com sua atividade de representação (ADI 202-BA, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; ADI 159-PA, Rel. Min. Octavio Galotti); Governador de Estado ou Assembléia Legislativa impugnando lei ou ato normativo de outro Estado deve demonstrar a relação de pertinência (ADI 902, Rel. Min. Marco Aurélio). [19]

Portanto, mesmo com o veto do § 1º do art. 7º da Lei n. 9868, de 1999, há de se considerar que, uma vez preenchido o requisito da pertinência temática, os legitimados do art. 103 da Constituição Federal possuem uma alta presunção de representatividade se comparados com todos os outros órgãos e entidades para os quais a Lei Maior não confere a prerrogativa de propor a Ação Direta de Inconstitucionalidade.

3.1.2 Relevância da Matéria

A segunda condição para a admissão de uma pessoa, grupo de pessoas ou entidade pública para intervir na ADI como amicus curiae, a relevância da matéria, diz respeito à importância do assunto em litígio, ao grau de complexidade do exame da matéria, tanto nos aspectos normativos quanto em seus aspectos fáticos.

A relevância da matéria engloba, portanto, a complexidade da matéria levada a exame da Suprema Corte pelo amicus curiae. Além disso, deve existir "[...] um nexo de importância do assunto debatido e a atividade exercida pela instituição [...]" [20], ou seja, deve haver uma relação entre a norma impugnada e o interesse defendido pela instituição.

3.2 Prazo para Admissão

O último aspecto a ser analisado com relação à intervenção do amicus curiae no processo da ação direta de inconstitucionalidade diz respeito ao prazo para sua admissão.

O art. 7º, § 2º, da Lei nº. 9.868, de 1.999, ao tratar do momento oportuno para a admissão, remete ao prazo fixado no § 1º desse mesmo artigo, ou seja, deverá ser postulado a intervenção do amicus curiae dentro do prazo para informações dos órgãos ou autoridades das quais emanou a lei ou ato normativo impugnado.

Ainda assim, a jurisprudência do STF cogita hipóteses de participação do amicus curiae, fora do prazo das informações na ADI, desde que se trate de um caso relevante ou, ainda, nos casos em que a participação do órgão ou entidade for de tamanha contribuição para o julgamento da causa que justifique sua admissão fora do prazo. Porém, tal decisão não foi referendada pelo [21]


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Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

MAGALHÃES, Rafael Geovani da Silva. "Amicus curiae": origem histórica, natureza jurídica e procedimento de acordo com a Lei nº. 9.868/1999. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 14, n. 2091, 23 mar. 2009. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/12500>. Acesso em: 20 jun. 2018.

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