O Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores - IPVA é um dos impostos mais novos a ser instituído em nosso ordenamento jurídico, ele surgiu no ano de 1985, por força da Emenda Constitucional de número 27 de 1985.

1.  INTRODUÇÃO

O Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores - IPVA é um dos impostos mais novos a ser instituído em nosso ordenamento jurídico, ele surgiu no ano de 1985, por força da Emenda Constitucional de número 27 de 1985, a qual alterou a redação do art. 23, III, da Constituição da República Federativa do Brasil- CRFB de 1969, vigente à época e, dentre outras providências instituiu o novo tributo.

Com a expansão da indústria automotiva o Brasil precisou unir o país viabilizando o progresso e desenvolvimento nacional, por meio de suas  vias públicas e  sua pavimentação.

Porém os cofres públicos não conseguiriam suportar o ônus do investimento e então a União Federal instituiu uma Taxa Federal, a Taxa Rodoviária Única Federal – TRU, que incidiria sobre todos os  proprietários de veículos automotores terrestres.

A intenção era  viabilizar um serviço público taxável e com a arrecadação dessa taxa construiu-se as vias de grande extensão que existem no país, viabilizando o desenvolvimento com qualidade de trânsito para todos.

A taxa rodoviária única era o tributo que vigorava antes do surgimento do IPVA, e tinha por objeto a incidência sobre a propriedade de veículos terrestres licenciados. Era de titularidade da União e possuía o condão de restituir aos cofres públicos do governo pelos gastos a construção e manutenção de  rodovias federais.

Devido o caráter retributivo que a taxa possuía, e como foi especificamente criada para a construção de estradas e rodovias, ela  pôde ser extinta assim que as estradas foram construídas, pois a sua finalidade já havia sido atingida.  

Posteriormente, com a promulgação da CRFB de 1988, os Estados e o Distrito Federal passaram a ter a competência para a instituição do Imposto sobre propriedade de veículos automotores, ou seja,  criou-se um tributo sem vinculação à destinação de arrecadação.

É o que está disposto no inciso III, art. 155 da CRFB de 1988: “Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre propriedade de veículos automotores”.

Conforme o doutrinador Carneiro (2013, p. 346):

Antes da criação do IPVA tínhamos no Brasil o imposto do selo, que estava adstrito ao serviço de controle e licenciamento. Existia também a Taxa Rodoviária Única, instituída pela União, que repartia o produto desta arrecadação com os Estados, os Municípios  e o DNER (Departamento Nacional de Estradas e Rodagem). A Constituição de 1988, em seu art. 155, III, manteve a competência dos Estados e do Distrito Federal para instituir o IPVA, e extinguiu os outros tributos anteriormente citados.

Como leciona Sabbag (2012, p. 1085):

O IPVA é imposto estadual, com disciplinamento na Constituição Federal, no comando inserto no inciso III do art. 155. Por outro lado, não há menção a tal tributo no CTN, uma vez que seu nascimento data de 1985, com a promulgação da Emenda n. 27/85 à Constituição Federal de 1967, vindo a lume substituir a antiga “TRU” – Taxa Rodoviária Única”.

 Assim sendo, o ordenamento jurídico passou a prever a incidência do  IPVA sobre a riqueza revelada na propriedade de veículo automotor, constituindo-se este o fato gerador do tributo, e, adicionalmente, atribuindo ao proprietário do bem o status de sujeito passivo da relação obrigacional tributária, o qual incumbirá o dever de pagamento do tributo.

Vale ressaltar que não há no Código Tributário Nacional a previsão deste imposto, uma vez que o Código é anterior à criação dessa espécie tributária.

2. DA competência para licenciamento de aeronaves e embarcações

Sabe-se que inexiste em nosso ordenamento, a lei de normas gerais que disciplinam a matéria do IPVA, o que possibilita aos Estados o exercício da competência legislativa plena, de modo temporário, ou seja, até a lei de normas gerais a respeito do tema ser editada.

Nesse sentido, também é sabido que o IPVA veio em substituição da antiga TRU – taxa rodoviária única, com já foi dito anteriormente, esta taxa incidia sobre a propriedade de veículos terrestres. O que nos leva a entender que o IPVA somente incidirá sobre a propriedade de veículos automotores terrestres.

Contudo, discutiu-se a viabilidade da cobrança de IPVA sobre veículos aéreos e marítimos e esse é o tema que nos leva a discussão a seguir.

2.1 Critérios adotados na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988

O texto Constitucional determina que a incidência da  tributação recaia sobre “veículos automotores”.  Para tanto, o Constituinte originário entendeu por bem adotar como critério de destinação de parte da receita arrecadada do IPVA, o local do licenciamento do veículo automotor. 

É o que está previsto no art. 158, III da CRFB/88:

 “ Pertencem aos Municípios:

(...)

III- cinquenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios”.

No Brasil quem detém a competência para licenciar veículos automores é  o Departamento de Trânsito – DETRAN, um órgão Estadual  que emite documentação comprobatória da propriedade, do proprietário e do local do veículo automotor, ou seja, a partir do licenciamento é que ocorre o Fato Gerador do IPVA atestado pelo órgão Estadual.

Esse critério não prevalece quando o tema recai sobre veículos marítimos ou aéreos, pois são veículos registrados e licenciados por outros órgãos responsáveis diversos do Órgão Estadual DETRAN. Nas palavras de Paulsen (2012, p. 300 e 301):

O imposto é devido anualmente no local onde o veículo deva ser registrado e licenciado, inscrito e matriculado, perante as autoridades de trânsito (automóveis), da marinha (embarcações), ou da aeronáutica (aeronaves).

(...)

Entretanto o judiciário assentou que o imposto não deveria incidir sobre as embarcações e aeronaves, porque uma embarcação movida por fonte de energia natural afasta-se da noção de veículo automotor, enquanto as aeronaves significam aparelho manobrável em voo, apto a se sustentar e circular no espaço aéreo, mediante reações aerodinâmicas. Devem ser registradas no registro Aeronáutico Brasileiro e no Tribunal Marítimo, sendo certo de que não se vinculam ao Município e sequer aos Estados, haja vista a existência de Capitanias de Portos que abrangem mais de uma unidade federada. (Grifo nosso).

2.2  Competência para Dispor sobre Direito Marítimo e Aeronáutico

Sabe-se que para tratar de veículos aéreos ou marítimos, a CRFB de 1988 não utiliza do  mesmo critério escolhido para licenciar veículos terrestres, pois o próprio constituinte reservou à União a competência privativa para legislar sobre Direito Marítimo e Direito Aeronáutico, bem como, sobre trânsito e transporte.

Conforme disposição do art. 22 da CRFB de 1988:

Compete privativamente à União legislar sobre:

I- Direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho.

(...)

XI- trânsito e transporte.  (Grifo nosso).

Ocorre que, desde a promulgação da CRFB de 1988, o legislador se omitiu diante da elaboração de Lei Complementar que verse sobre as normas gerais no âmbito do IPVA.

Embora, diante da ausência de Lei sobre normas gerais regulamentando o referido imposto, os Estados passaram a exercer a competência plena para legislar sobre o tema, porém critérios diversos são adotados pelos Estados para  estabelecer as hipóteses de incidência da exação tributária, o que leva a um conflito fiscal entre os entes da Federação no tocante à tributação sobre aeronaves e embarcações, uma vez que os Estados não são competentes para licenciar veículos marítimos e aéreos.

Para tratar do registro de embarcações a Lei 7.652/ 1988 veio dispor sobre propriedades marítimas, bem como de outras disposições inclusive do local do registro do veículo marítimo. Conforme se depreende do art. 2º e 3º da referida lei:

Art. 2º O registro da propriedade tem por objeto estabelecer a nacionalidade, validade, segurança e publicidade da propriedade de embarcações.

Art. 3o As embarcações brasileiras, exceto as da Marinha de Guerra, serão inscritas na Capitania dos Portos ou órgão subordinado, em cuja jurisdição for domiciliado o proprietário ou armador ou onde for operar a embarcação. 

 Parágrafo único. Será obrigatório o registro da propriedade no Tribunal Marítimo, se a embarcação possuir arqueação bruta superior a cem toneladas, para qualquer modalidade de navegação. (Grifo nosso).

Igualmente, para normatizar o registro de aeronaves  a Lei 7565/86, dispõe sobre o Código Brasileiro de Aeronáutica e no rol dos art. 72 normatiza o Sistema de Registro Aeronáutico Brasileiro, vejamos:

 Art. 72. O Registro Aeronáutico Brasileiro será público, único e centralizado, destinando-se a ter, em relação à aeronave, as funções de:

        I - emitir certificados de matrícula, de aeronavegabilidade e de nacionalidade de aeronaves sujeitas à legislação brasileira;

        II - reconhecer a aquisição do domínio na transferência por ato entre vivos e dos direitos reais de gozo e garantia, quando se tratar de matéria regulada por este Código;

        III - assegurar a autenticidade, inalterabilidade e conservação de documentos inscritos e arquivados;

        IV - promover o cadastramento geral.

        § 1° É obrigatório o fornecimento de certidão do que constar do Registro.

        § 2º O Registro Aeronáutico Brasileiro será regulamentado pelo Poder Executivo.

   Vale lembrar que o órgão competente para efetivar o registro de aeronave em nosso país é a Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC, ou seja, na estrutura administrativa da ANAC, o Registro Aeronáutico Brasileiro registra as aeronaves civis brasileiras.

Por outro lado, a doutrina aponta que  é possível a tributação do IPVA, sob embarcações e aeronaves valendo-se da literalidade do texto Constitucional ao interpretar a expressão “veículo automotor”.

Ao adotar uma interpretação literal da norma, o doutrinador Paulsen (2012, p. 300) reconhece que o tributo possa incidir sobre qualquer espécie de veículo:

O IPVA tem como fato gerador  a propriedade de veículo automotor de qualquer espécie, que se considera como ocorrido: a) na data de sua primeira aquisição (veículo novo – que não foi objeto de saída para o consumidor final); b) na data do seu desembaraço aduaneiro (veículo de procedência estrangeira). (Grifo nosso).

No entanto, em outra obra, Paulsen  (2012, p. 691) admite a incidência do IPVA somente sobre veículos terrestres:

Para o IPVA, observe-se que a Constituição não restringiu a ideia de veículo à movimentação terrestre, o que implica incluir veículos para movimentação pela água e pelo ar. Porém, houve uma qualificação expressa na autorização constitucional: no universo dos veículos, somente os automotores carreiam para seus proprietários a obrigação tributária.

Por fim, com base na interpretação histórica Constitucional, a  Corte Suprema do país, o Supremo Tribunal Federal – STF, firmou entendimento de que somente incidirá o IPVA sobre a propriedade de veículos terrestres, pois este derivou da  Taxa Rodoviária Única.

Como bem lembra Carneiro (2013, p. 351):

O que já está pacífico no Supremo Tribunal Federal é que, em relação ao conceito de veículo automotor, só se incluem os veículos terrestres, por ser o IPVA sucedâneo da Taxa Rodoviária Única. Logo, o IPVA não incide sobre embarcações e aeronaves.

Reconhecendo o  entendimento do STF,  explica Harada (2010, 01)

Contudo, a jurisprudência do STF é no sentido da não incidência do IPVA sobre as embarcações [01]. Dessa forma, embarcações de alto luxo, como os iates, não pagam o IPVA, enquanto o proprietário de um veículo terrestre modesto deve arcar com esse imposto, o que, no mínimo, desatende aos princípios da isonomia e da capacidade contributiva.

Como se pode ver, o STF interpretou esta norma restringindo-a quanto ao seu âmbito de incidência, apenas recaindo a tributação do IPVA sobre veículo automotor terrestre,  e optou por reconhecer a incidência sobre veículos  náuticos e aéreos.

 É evidente que se o STF optasse por se apoiar em um critério teleológico e de uma lógica sistemática poderia incluir no rol de incidência veículos aéreos e náuticos como fato gerador, uma vez que a capacidade contributiva dos proprietários deste tipo de veículo é bem alta, todavia, preferiu entender da forma anterior.

3  entendimento jurisprudencial

Analisando o nosso ordenamento jurídico, é claramente perceptível que o legislador não tem dado a devida atenção para a temática do IPVA, deixando a cargo dos Estados a plena atividade legislativa quanto às generalidades que norteiam a tributação do referido imposto,  especificamente para dirimir os conflitos que versam sobre hipótese de incidência quanto aos veículos aéreos e marítimos, tendo em vista que a legislação vigente não observou o aumento da capacidade contributiva dos proprietários de certos tipos de veículos, restando defasada a normatização quanto ao tributo em discussão.

Neste momento, sem a pretensão de fornecer um rol exaustivo, serão apresentadas algumas questões sobre a incidência ou não do tributo face às previsões anteriormente citadas. Assim, vejamos:

Sobre veículos aéreos e marítimos, o tema  já está pacificado no Supremo Tribunal Federal. Em relação ao conceito de veículo automotor, só  é possível incluir os veículos terrestres, por ser o IPVA sucedâneo da antiga Taxa Rodoviária Única.

Nesse sentido, a Corte Suprema tem exarado várias decisões, em se tratando da inadmissibilidade da tributação e  entendendo que o IPVA não incide sobre embarcações e aeronaves.

Ao interpretar a CRFB/88 considerando a literalidade, a origem histórica, sistemática e teleológica do tributo, o Tribunal, por maioria, proveu recurso extraordinário para declarar a não recepção do inciso II do art. 5º da Lei 948/85,  e do art. 1º, § parágrafo único da Lei 9146/86 ambas do Estado do Rio de Janeiro, que admitiam a incidência do IPVA sobre embarcações:

RE 379.572/RJ: “EMENTA: Recurso Extraordinário. Tributário. 2. Não incide Imposto de Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) sobre embarcações (Art. 155, III, CF/88 e Art. 23, III e § 13, CF/67 conforme EC 01/69 e EC 27/85). Precedentes. 3. Recurso extraordinário conhecido e provido. STF, RE 379.572, Min. Relator Gilmar Mendes”.

 Vencidos os Ministros Joaquim Barbosa e Marco Aurélio que negavam provimento ao recurso por considerar que o IPVA incide também sobre embarcações. Esta foi a decisão do Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) ao dar provimento, por maioria, ao Recurso Extraordinário (RE) 379572.

Adotou-se a mesma orientação fixada pela Corte no julgamento do RE 134509/AM (DJU de 13.9.2002), no sentido de que o IPVA é decorrente da antiga Taxa Rodoviária Única - TRU, cujo a hipótese de  incidência não inclui embarcações e aeronaves:

RE 134509/AM: “EMENTA: IPVA- Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (CF, art. 155, III; CF 69, art. 23, III, e § 13, CF, EC 27/85): campo de incidência que não inclui aeronaves e embarcações. STF, RE 255111, Min. Relator Marco Aurélio”

Pôde-se verificar que esses  foram alguns dos  julgados que sedimentaram a posição da nossa Corte Suprema para fins de firmar o entendimento de que  não é possível a incidência do IPVA sobre aeronaves e embarcações e assim será até que o Poder Legislativo edite uma norma modificando este entendimento.

conclusão

Essa pesquisa é resultado de uma  a indagação que se fez a respeito do comportamento legislativo Estadual  ao atuar diante da lacuna legal do legislativo nacional sobre a legitimidade ou não da cobrança de um imposto cujo a competência a Constituição Federal lhes atribui.

Ocorre que, diante da lacuna das normas gerais sobre o IPVA os Estados começaram a efetuar cobranças tributárias sobre veículos marítimos e aeronáuticos. Porém, tal fato não gera ao Poder Público Estadual o direito e nem a competência para cobrar esse tributo, uma vez que é fato atípico, não há fato gerador do IPVA, não há hipótese de incidência tributária, pois ao interpretar de forma histórica a Constituição de 1988, o STF entendeu incabível a cobrança de IPVA sobre embarcações, veículos automotores náuticos, anfíbios e aéreos.

No próprio texto Constitucional afirma que, apesar da Constituição atual falar em “veículos automotores” como está disposto no art. 155, III, a análise da história do IPVA desde o seu nascimento sugere que a interpretação correta do entendimento e vontade do constituinte originário seria no sentido de que o  legislador permitiu a incidência do imposto somente sobre os veículos terrestres, visto que o novo tributo surgiu para substituir a TRU, taxa que se cobrava de proprietários de veículos terrestres.

Nessa esteira, não seria possível a repartição das receitas entre os municípios (fato que recai sobre o IPVA), pois como o Estado não possui competência para registrá-los, seria inviável a distribuição aos  entes municipais já que o ente Estatal não detém a  legitimidade para licenciar os veículos aéreos e os marítimos, já que o licenciamento foi o critério adotado pela CF, e este é feito por órgãos da União sendo dela esta competência.

Contudo, não entendemos que não caiba nenhuma tributação sobre tais veículos, pelo contrário, são geralmente propriedades de pessoas físicas ou jurídicas com alta capacidade contributiva, sendo perfeitamente possível a cobrança de um tributo, porém este deve ser corretamente instituído pelo poder público competente.

Por todas as razões expostas, concluímos que é legitima a inconstitucionalidade dessa cobrança, no entanto, a atual legislação é lacunosa, e para que se possa haver uma uniformidade legislativa e um entendimento igualitário e pacífico sobre o tema, é necessário e urgente  uma adaptação à realidade atual por meio de atualização normativa.

Referências

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______.. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº. 2.511.111/SP, Relator Min. Marco Aurélio, 2002. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=258436>. Acesso em 27/05/2014.

______. Lei 7.652, de 03 de Fevereiro de 1988. Dispõe sobre o registro da Propriedade Marítima  e dá outras providências. Diário Oficial da União. Brasília, DF. 03 de fevereiro de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7652.htm>. Acesso em: 27/05/2014.

______. Lei 7.565, de 19 de Dezembro de 1986. Dispõe sobre o Código Brasileiro de Aeronáutica. Diário Oficial da União. Brasília, DF. 19 de dezembro de 1986. Disponível em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7565compilado.htm>. Acesso em: 27/05/2014.

CARNEIRO. Claudio. Impostos federais, estaduais e municipais. 4ª. Ed. São Paulo: Saraiva 2013.

HARADA, Kiyoshi. IPVA: Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores: base de cálculo e fato gerador Jus Navigandi, Teresina, ano 15, n. 2573, 18 jul. 2010. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/17010>. Acesso em: 27/05/2014.

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PAULSEN, Leandro.; MELO, José Soares de. Impostos Federais, Estaduais e Municipais. 7ª. Ed. Rio Grande do Sul: Livraria do Advogado, 2012.

SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário. 4ª. Ed. São Paulo: Saraiva 2012.


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Informações sobre o texto

Esse texto foi um mini TCC produzido em razão da finalização de bimestre da Pós Graduação em Direito Tributário, chancelada pela Universidade Cândido Mendes do Rio de Janeiro.

Este texto foi publicado diretamente pelo autor. Sua divulgação não depende de prévia aprovação pelo conselho editorial do site. Quando selecionados, os textos são divulgados na Revista Jus Navigandi.

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