O ARTIGO ENFOCA A DISCUSSÃO DA NATUREZA JURÍDICA DA CONTRIBUIÇÃO PARA CUSTEIO DO SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA DENTRO DO GÊNERO TRIBUTO.

O SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA  NÃO PODE SER REMUNERADO MEDIANTE TAXA

ROGÉRIO TADEU ROMANO

Procurador Regional da República aposentado

O Plenário do Supremo Tribunal Federal aprovou, recentemente, quatro Propostas de Súmula Vinculante(PSV).

Uma delas, a PSV 98, propõe a conversão da Súmula 670 em enunciado vinculante. A partir da publicação, o verbete deverá ser convertido na Súmula Vinculante 41, com o seguinte teor: “O serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa”.

No julgamento do RE 573.675, Relator Ministro Ricardo Lewandowiski, foi dito: “a  iluminação pública é um serviço público uti universi, ou seja, de caráter geral e indivisível, prestado a todos os cidadãos, indistintamente.

No RE 724.104 AgR/SP, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 056, publicado em 25 de março de 2013, assentou-se que a contribuição para custeio do serviço de iluminação pública constitui, dentro do gênero tributo, um novo tipo de contribuição que não se confunde com taxa ou imposto.  

Nessa linha de raciocínio,  o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que o serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa(Súmula 670), consoante se lê do julgamento no AI 634.030/RJ – AgR, Segunda Turma, Relator Ministro Eros Grau.

Na matéria, a Emenda Constitucional nº 39 inseriu na Constituição o artigo 149 – A, atribuindo competência aos Municípios e ao Distrito Federal para instituírem “contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no artigo 150, I e III.

Como contribuição deverá ter destinação constitucional especificamente estabelecida para o custeio de determinada atividade estatal de forma específica  estabelecida para  o custeio de determinada atividade estatal especificamente referida a uma categoria ou grupo de pessoas, que provoca a sua atividade ou dela vem obter um especial proveito. A duas, o contribuinte deverá ser pessoa que compõe a categoria ou grupo de pessoas que provoca a necessidade do agir estatal ou dele obtém proveito.

É certo que Hiyoshi Harada disse:

No caso da iluminação pública, pergunta-se, onde a particular vantagem propiciada aos contribuintes, se todos os munícipes são beneficiários desse serviço público? Seria legítimo considerar a população normal, como beneficiários específicos, em confronto com o contingente de pessoas cegas a quem o serviço público não estaria trazendo os mesmos benefícios? Para caracterização da contribuição social ou da taxa de serviços, não basta a destinação específica do produto da arrecadação do tributo. É preciso que se defina o beneficiário específico desse tributo, que passará a ser o seu contribuinte. Se a comunidade inteira for beneficiária, como no caso em estudo, estar-se-á diante de imposto, e não de contribuição. (Kiyoshi Harada, Contribuição para custeio da iluminação pública, em Repertório  de Jurisprudência IOB, n° 6/2003, 2ª quinzena de março de 2003, vol. I, pág. 217).

 A OAB – Seccional do Mato Grosso, na peça vestibular da Ação Civil Pública nº 2003.01.00.015359-4, desenvolveu argumentos acerca dos limites ao poder reformador do constituinte derivado, o qual teria, na edição da Emenda Constitucional nº 39/02, alterado conceitos jurídicos fundamentais, garantidos ao cidadão por meio de cláusula pétrea . Transcrevo trecho da tese desenvolvida pela autora da ação originária:

 “(...) Sem a segurança jurídica, não há o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada. Enfim, a partir do conceito implícito de segurança jurídica encerram os setenta e sete incisos, do art. 5º da Constituição da República, e demais restrições impostas ao Estado, como se fossem um manto a proteger os direitos e garantias individuais, que é a pedra limitadora ao Poder Revisional Derivado, esculpido no art. 60, § 4º e em seus incisos I a IV, da Constituição da República”.

Em seus fundamentos, prossegue:

“A segurança jurídica encerra todo o complexo de direitos e garantias individuais, e consequentemente, da mesma forma que se traduziu a coisa julgada, o entendimento de que o art. 154, da CF/88 é dirigido à legislação ordinária, mas não ao legislador revisional, por igual, a autorização constitucional da Emenda nº 39 para instituição de uma ‘contribuição’, cujos fatos geradores são rigorosamente idênticos àqueles descritos na TIP não podem ser entendidos como contribuição, porque também se processou a coisa julgada e, consequentemente, desabrochou a segurança jurídica, como arquétipo dos direitos e garantias individuais. (…) As múltiplas dimensões do Estado Democrático de Direito refletem em toda a sua plenitude a total impossibilidade de o Estado – detentor do poder de tributar – alertar a natureza jurídica das exações ao bel-prazer e ao sabor das conveniências, posto que deve ser mantida a integridade do sistema tributário nacional, em eu formato inicial, como de sorte os princípios fundamentais de respeito ao Poder Judiciário, nos termos do art. 60, § 4º, inciso IV, da Constituição da República de 1988. Dessa forma, sendo a exação efetivamente um imposto e não contribuição, viciada está a Emenda Constitucional nº 39 , como de sorte a Lei Complementar nº nº 87, de 26 de Dezembro de 2002, posto que o expediente utilizado pelo Poder Tributante efetivamente transgridem os princípios básicos prescritos na Constituição bem como os direitos e garantias individuais do Contribuinte, em flagrante ofensa aos limites estabelecidos pelo art. 60, § 4º, inciso IV, da Constituição Federal”.

Na década de oitenta, os municípios instituíram a Taxa de Iluminação Pública (TIP), para o custeio do referido serviço, na tentativa de gerar rendas para saldar as dívidas de iluminação pública com as concessionárias. Para tanto, a TIP foi criada pelos municípios com base no art. 145, II, da CF e no art. 77 do CTN.

Ora, as taxas são tributos que têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia ou a utilização efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, utilizado pelo contribuinte ou posto à sua disposição. O serviço de iluminação pública é utilizado por toda a sociedade.

O Supremo Tribunal Federal partiu da premissa de que o serviço de iluminação pública não se insere nem na categoria de serviço divisível, nem tampouco se encaixa no conceito de um serviço específico, logo, uma taxa que pretenda custear o serviço de iluminação pública não será efetivamente um fato gerador típico de tal espécie tributária, portanto será ilegítima e inconstitucional a sua cobrança. Esse o entendimento já manifestado  no RE 234.605/RJ, Relator Ministro Ilmar Galvão, DJ de 1º de dezembro de 2000. Ali foi dito que no que concerne à taxa de iluminação pública, é de considerar-se que se trata de serviço público insuscetível de ser custeado por via de produto de impostos gerais. Ainda no julgamento do AI – AgR 231.132/RS, Relator Ministro Carlos Velloso, DJ de 6 de agosto de 1999, o Supremo Tribunal Federal deixou patente a ilegitimidade da taxa cobrada por Município, dado que o serviço de iluminação pública é algo destinado à coletividade toda, prestado uti universi e não uti singuli.

Sendo assim concluiu o Supremo Tribunal Federal que o serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa, como já salientado pela Súmula 670.

Iterativa a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de afastar a aplicação de leis municipais que viessem a instituir a taxa de iluminação pública. O Supremo Tribunal Federal, na matéria, deixou consignado que a taxa, espécie do gênero tributo, decorre de serviço público específico e divisível prestado ou posto à disposição dos contribuintes.

E o que seria imposto? Imposto, é dito no artigo 16 do Código Tributário Nacional é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade específica, relativa ao contribuinte. Diversa é a taxa, que é tributo cujo fato gerador é uma atividade estatal especifica relativa ao contribuinte. Isso sem contar os empréstimos compulsórios que, para muitos, são forma  de imposto.

Já a contribuição, terceiro gênero, exige a presença dos elementos finalidade e referibilidade a um grupo social como elementos caracterizadores dessa espécie de tributo, uma vez que para ela exige-se o conceito de solidariedade em relação aos demais integrantes de um grupo social ou econômico, em função de certa finalidade. Como disse Marco Aurélio Greco(Contribuições- uma figura sui generis, Dialética, 2000, pág. 83/84), “paga-se contribuição porque o contribuinte faz parte de algum grupo, de alguma classe, de alguma categoria identificada a partir de certa finalidade qualificada constitucionalmente, e assim por diante.”.

Veio o artigo 149 – A, no bojo da Emenda Constitucional 390/02, criando a COSIP, e o Supremo Tribunal Federal, em março de 2009, concluiu o julgamento do RE 573.675/SC, onde, por maioria, vencido o Ministro Marco Aurélio, desproveu recurso extraordinário interposto, atribuindo repercussão geral, ficando assente:

 EMENTA: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. RE INTERPOSTO CONTRA DECISÃO PROFERIDA EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. CONTRIBUIÇÃO PARA O CUSTEIO DO SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA - COSIP. ART. 149-A DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEI COMPLEMENTAR 7/2002, DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ, SANTA CATARINA. COBRANÇA REALIZADA NA FATURA DE ENERGIA ELÉTRICA. UNIVERSO DE CONTRIBUINTES QUE NÃO COINCIDE COM O DE BENEFICIÁRIOS DO SERVIÇO. BASE DE CÁLCULO QUE LEVA EM CONSIDERAÇÃO O CUSTO DA ILUMINAÇÃO PÚBLICA E O CONSUMO DE ENERGIA. PROGRESSIVIDADE DA ALÍQUOTA QUE EXPRESSA O RATEIO DAS DESPESAS INCORRIDAS PELO MUNICÍPIO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA. INOCORRÊNCIA. EXAÇÃO QUE RESPEITA OS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO IMPROVIDO. I - Lei que restringe os contribuintes da COSIP aos consumidores de energia elétrica do município não ofende o princípio da isonomia, ante a impossibilidade de se identificar e tributar todos os beneficiários do serviço de iluminação pública. II - A progressividade da alíquota, que resulta do rateio do custo da iluminação pública entre os consumidores de energia elétrica, não afronta o princípio da capacidade contributiva. III - Tributo de caráter sui generis, que não se confunde com um imposto, porque sua receita se destina a finalidade específica, nem com uma taxa, por não exigir a contraprestação individualizada de um serviço ao contribuinte. IV - Exação que, ademais, se amolda aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. V - Recurso extraordinário conhecido e improvido.
(RE 573675, Relator(a):  Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 25/03/2009, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-094 DIVULG 21-05-2009 PUBLIC 22-05-2009 EMENT VOL-02361-07 PP-01404 RTJ VOL-00211- PP-00536 RDDT n. 167, 2009, p. 144-157 RF v. 105, n. 401, 2009, p. 409-429)

Veja-se bem: para o Supremo Tribunal Federal a contribuição em discussão é tributo sui generis, que não se confunde com um imposto, porque sua receita se destina a finalidade específica; nem como taxa, por não exigir uma contraprestação individualizada de um serviço do contribuinte. Trata-se de  contribuição para custeio do serviço de iluminação pública que se constitui, dentro do gênero tributo, num novo tipo de contribuição.

Realmente a iluminação pública não é um serviço que se possa custear por meio de taxa, pois é serviço geral e indivisível, presta-se a arcar com serviços uti universi, que são direcionados a toda a coletividade, algo que se entenderia por estar no campo dos impostos. Contudo, em virtude de expressa vedação constitucional de se vincular para qualquer fim, as receitas provenientes dos impostos(artigo 167, inciso IV, da Constituição), não pode ser entendida como imposto. Por sua vez, não pode ser ainda entendida como uma contribuição, nos moldes do artigo 149 da Constituição Federal, uma vez que não se destina apenas a uma parcela do grupo social, mas a todas as pessoas.

Concluiu o Ministro Lewandowski que se trata de uma contribuição sui generis, tendo em conta a sua finalidade especifica, aduzindo:

“A meu ver, a COSIP considera-se um novo tipo de contribuição, que refoge aos padrões estabelecidos no art. 149 e 195 da Constituição Federal. (...) De fato, como ela ostenta características comuns a várias espécies de tributos, não há como deixar de reconhecer que os princípios aos quais estes estão submetidos também se aplicam,modus in rebus, à contribuição para custeio de iluminação pública”.

 Afora  o voto do Ministro Marco Aurélio, que verificou gritante violação ao princípio da isonomia quando da cobrança da COSIP apenas daqueles que, efetivamente, pagam uma fatura de energia elétrica, todos os outros Ministros do Supremo Tribunal Federal presentes naquela ocasião acompanharam o entendimento do Relator. Este, em suma, atentava para a necessidade de se aplicar o princípio da isonomia com certo “tempero” ao caso em questão, já que também os critérios de razoabilidade e proporcionalidade deveriam ser obedecidos. Assim, sendo humanamente impossível determinar quem se beneficia da iluminação pública, a justiça fiscal de que tanto necessitamos se faz possível por meio do emprego do consumo mensal de energia elétrica de cada imóvel como parâmetro para ratear os gastos com a iluminação pública. É que os principais beneficiários do serviço de iluminação pública, prestado pelo Estado, são aqueles que exercem suas atividades na circunscrição onde se cobra a referida contribuição, e uma maneira eficaz de identificar essas pessoas se dá por meio de suas faturas de energia elétrica. Data vênia, impõe-se à COSIP a observância dos incisos II, IV e V da Constituição Federal. A matéria atinente ao princípio da igualdade está sujeita à cláusula pétrea, não podendo ser modificada por Emenda Constitucional.

A COSIP não deve trazer ofensa ao principio da capacidade contributiva. Desde que atendidos critérios de proporcionalidade e razoabilidade. Devem ser tratados de forma desigual os desiguais. O consumo em cada residência é o parâmetro para estabelecimento da alíquota. Contribuem como um percentual maior aqueles que consomem mais energia elétrica, requisito a demonstrar o poder aquisitivo do contribuinte.

A matéria  que já estava sob o regime da repercussão geral agora está como proposta de súmula vinculante.

Estaríamos diante de um quarto gênero de tributação, instituído por emenda constitucional? Pelo visto, sim.

Cada Município tem o arbítrio para legislar acerca da contribuição para custeio da iluminação pública(COSIP) através de lei complementar municipal.

A COSIP não é taxa, nem tampouco imposto, é uma quinta espécie tributária, que se soma aos impostos, taxas, contribuições, empréstimos compulsórios. Será uma contribuição especial.


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