O ARTIGO DISCUTE A QUESTÃO DA REFORMA POLÍTICA DENTRO DE UM ENFOQUE HISTÓRICO.

~~A DISCUSSÃO SOBRE A REPRESENTAÇÃO POLÍTICA E ENFOQUE HISTÓRICO

ROGERIO TADEU ROMANO
Procurador Regional da República aposentado

I – OS SISTEMAS DE REPRESENTAÇÃO POLITICA
No momento em que a sociedade está a cobrar uma reforma política, necessário fazer uma análise, dentro de um enfoque histórico, sobre a legislação eleitoral e os sistemas existentes.
Na história constitucional, a representação politica apresenta quatro sistemas: a) sistema majoritário, que compreende o sistema da maioria absoluta, sem representação das minorias, que foi vigente ao tempo do Império do Brasil, até ao advento da “lei do terço”(Dec. Leg. nº 2.675, de 20 de outubro de 1875), e o da maioria relativa, com representação delas, vigente ao tempo da Primeira República; b) o sistema proporcional partidário que abrange o sistema francês ou do quociente eleitoral, admitindo duas modalidades, a das “sobras” atribuídas ao Partido, que apresentar a “maior média”(Lei Eleitoral de 1950); c) o sistema do divisor comum; d) o sistema corporativo, oriundo dos Sistemas totalitários do primeiro pós-guerra, que admitia dois tipos: o corporativo simples ou profissional(Rússia soviética Alemanha “nazista”) e o corporativo qualificado ou econômico(Itália “fascista”, Espanha “franquista” e Portugal “salazarista”).
Deve ser registrada, a Lei do Terço, em seu artigo 1º, reformava legislação eleitoral, então vigente no Império:
Decreto no 2.675, de 20 de outubro de 1875
 
Hei por bem Sanccionar e Mandar que se execute a seguinte Resolução da Assembléia Geral:
Art. 1º As Juntas parochiaes serão eleitas pelos eleitores da parochia, e pelos immediatos na ordem da votação correspondente ao terço do numero dos eleitores, os quaes votarão em duas cedulas fechadas, contendo cada uma dous nomes com o rotulo – para mesarios – para supplentes –. Serão declarados membros das Juntas os quatro mais votados para mesarios, e seus substitutos os quatro mais votados para supplentes. Immediatamente depois, os eleitores sómente elegerão, por maioria de votos, o Presidente e tres substitutos, votando em duas cedulas fechadas, das quaes a primeira conterá um só nome com o rotulo – para Presidente, e a segunda tres nomes com o rotulo – para substitutos –. O Presidente, mesarios, e seus substitutos deverão ter os requisitos exigidos para eleitor.
Esta eleição, presidida pelo Juiz de Paz mais votado, se fará tres dias antes do designado para o começo dos trabalhos da qualificação, lavrando-se uma acta na conformidade do art. 15 da Lei de 19 de Agosto de 1846 e mais disposições em vigor. Convidados os eleitores e o primeiro terço dos immediatos em votos e constituida a Junta, o Juiz de Paz entregará ao Presidente desta o resultado dos trabalhos preparatorios acompanhado das listas parciaes de districtos, e dos demais documentos e esclarecimentos ordenados por lei.
Não havendo tres eleitores, pelo menos, ou immediatos em votos no primeiro terço no acto da convocação ou no acto da organização da Junta, por morte, ausencia fóra da provincia, mudança, ou não comparecimento, o Juiz de Paz completará aquelle numero convocando ou convidando os Juizes de Paz e seus immediatos em votos; na falta de uns e outros, cidadãos com as qualidades de eleitor; e todos promiscuamente farão a eleição. De igual modo se procederá nas parochias, cujo numero de eleitores fôr inferior a tres.
Nas parochias novamente creadas, os eleitores, que ahi residirem desde a data do provimento canonico, serão convocados até perfazerem o numero de tres. Na falta ou insufficiencia de eleitores, se procederá pelo modo já estabelecido neste artigo.
§ 1º Na falta de eleitores, por ter sido annullada a eleição dos da legislatura corrente, não se haver effectuado a eleição, ou não estar approvada pelo poder competente, serão convocados os da legislatura anterior.
Na falta absoluta dos ultimos, o Juiz de Paz recorrerá à lista dos votados para Juizes de Paz do quatriennio corrente, e, na falta destes, convidará tres cidadãos com as qualidades de eleitor.
§ 2º Para verificar e apurar os trabalhos das Juntas parochiaes, contituir-se-ha na séde de cada municipio uma Junta municipal composta do Juiz Municipal ou substituto do Juiz de Direito, como Presidente, e de dous membros eleitos pelos Vereadores da Camara, em cedulas contendo um só nome. No mesmo acto e do mesmo modo serão eleitos dous substitutos.
O Presidente da Junta municipal, nos municipios que não constituirem termos, será o suplente respectivo do Juiz Municipal. Nos municipios de que trata a segunda parte do art. 34 da Lei de 19 de Agosto de 1846, a Junta municipal será organizada como ahi se dispõe.
§ 3º No impedimento ou falta do Presidente da Junta parochial e dos seus substitutos, os mesarios elegerão d’entre si o Presidente. No impedimento ou falta de qualquer dos mesarios e seus substitutos, a mesa se completará na fórma do art. 17 do Decreto nº 1812 de 23 de Julho de 1856. Na falta ou impedimento de todos os mesarios e seus substitutos, se observará o disposto no art. 4º do Decreto nº 2621 de 22 de Agosto de 1860.
O mesmo se praticará para supprir a falta dos membros e substitutos eleitos das Juntas municipaes.
§ 4º As listas geraes, que as Juntas parochiaes devem organizar, conterão, além dos nomes dos cidadãos qualificados, a idade, o estado, a profissão, a declaração de saber ou não lêr e escrever, a filiação, o domicilio e a renda conhecida, provada ou presumida; devendo as Juntas, no ultimo caso, declarar os motivos de sua presumpção, e as fontes de informação a que tiverem recorrido.
I. Têm renda legal conhecida:
N. 1. Os officiaes do Exercito, da Armada, dos corpos policiaes, da guarda nacional e da extincta 2ª linha, comprehendidos os activos, da reserva, reformados e honorarios;
N. 2. Os cidadãos que pagarem annualmente 6$000 ou mais de imposições e taxas geraes, provinciais e municipaes;
N. 3. Os que pagarem o imposto pessoal estabelecido pela Lei nº 1.507 de 26 de Setembro de 1867;
N. 4. Em geral, os cidadãos que a titulo de subsidio, soldo, vencimento ou pensão, receberem dos cofres geraes, provinciaes ou municipaes 200$000 ou mais por anno;
N. 5. Os advogados e solicitadores, os medicos, cirurgiões e pharmaceuticos, os que tiverem qualquer titulo conferido ou approvado pelas Faculdades, Academias, Escolas e Institutos, de ensino publico e secundario, superior e especial do Imperio;
N. 6. Os que exercerem o magisterio particular como directores e professores de collegios ou escolas, frequentadas por 10 ou mais alumnos;
N. 7. Os clerigos seculares de ordens sacras;
N. 8. Os Titulares do Imperio, os Officiaes e Fidalgos da Casa Imperial, e os criados desta que não forem de galão branco;
N. 9. Os negociantes matriculados, os corretores e os agentes de leilão;
N. 10. Os guarda-livros e primeiros caixeiros de casas commerciaes que tiverem 200$000 ou mais de ordenado, e cujos titulos estiverem registrados no registro do commercio;
N. 11. Os proprietarios e administradores de fazendas ruraes, de fabricas e de officinas;
N. 12. Os capitaes de navios mercantes e pilotos que tiverem carta de exame.

 Mas, no Brasil, há diversos diplomas importantes, dentre os quais se destaca o Decreto 3.029, de 9 de janeiro de 1881, que teve como redator final o Deputado Rui Barbosa, também conhecido como “Lei Saraiva”(Lei do Censo), em homenagem feita a José Antônio Saraiva, que foi responsável pela primeira reforma brasileira. Por esse diploma normativo foi instituído, pela primeira vez, o título de eleitor, foi proibido o voto de analfabetos, além de se haver adotado eleições diretas para todos os cargos eletivos do Império: Senadores, Deputados à Assembleia Geral, membros das Assembleias Legislativas Provinciais, Vereadores e Juízes de Paz, estabelecendo-se ainda que os imigrantes de outras nações, em particular a elite de comerciantes e pequenos industriais, e os que não fossem católicos(religião oficial do Império), poderiam se eleger, desde que possuíssem renda não inferior a duzentos mil reis. Foi sem duvida, um marco na historia brasileira, que teve em 7 de março de 1821, a primeira eleição para a escolha dos representantes, em eleições gerais, para as Cortes Gerais de Lisboa, com a finalidade de ser redigida e aprovada a primeira Carta Constitucional da Monarquia portuguesa. Pela “Lei Saraiva”, as eleições eram feitas de quatro em quatro anos, e seriam eleitos os candidatos que obtivessem a maioria absoluta dos votos dados na eleição, pois, caso nenhum candidato obtivesse a maioria absoluta, haveria outra eleição, vinte dias após, onde concorreriam os dois candidatos mais votados, sendo eleito o que obtivesse a maioria simples dos votos. Para concorrer ao cargo de Deputado à Assembleia Geral deveria possuir renda anual de oitocentos mil reis, por bem de raiz, indústria, comércio ou emprego e para ser membro da Assembleia Legislativa Provincial ele deveria residir na Província por mais de dois anos, e o candidato ao Senado deveria ter mais de quarenta anos de idade e renda anual não inferior a um milhão e seiscentos mil reis, por bem de raiz, indústria, comércio ou emprego.
Anote-se que no que tange a escolha de Deputados e Senadores, no Império,  a mesma era feita por meio de sufrágio censitário e em dois graus, com a população escolhendo os eleitores da paróquia, estes então escolhiam os eleitores da Província, os quais deveriam escolher os Deputados e Senadores, sendo que a Lei 387, de 19 de agosto de 1846, foi a primeira Lei eleitoral brasileira, que dispunha, em capítulo especial, sobre alistamento de eleitores.
Por sua vez, a primeira Lei eleitoral da República foi o Decreto 511, que foi elaborado pelo então Ministro do Interior José Cesário de Faria Alvim, daí  ficar conhecida como “Lei Alvim”. Esse regulamento era quase todo baseado na “Lei Saraiva” quanto ao processo de eleição, em que a eleição de Deputados e Senadores era feita em eleição popular e direta, onde cada Estado teria direito a três Senadores e quantos Deputados fossem necessários para cobrir a proporcionalidade de sua população.
Com a Constituição de 1891, a primeira Constituição Republicana, continuava a representação bicameral. No tocante ao número de cadeiras a serem preenchidas a mesma se daria na proporção de um deputado para cada setenta mil habitantes e que o numero mínimo de deputados por Estado, seriam quatro. Com relação ao Senado, este seria composto por cidadãos com mais de trinta e cinco anos de idade, no gozo de seus direitos civis e políticos, sendo que cada Estado e o Distrito Federal elegeriam três senadores cada para um mandato de nove anos, com a renovação de um terço do Senado, trienalmente. Esse o modelo parlamentar do inicio da vivência republicana no Brasil.

II – O SISTEMA PROPORCIONAL

No conceito de Léon Duguit o sistema proporcional é aquele que “assegura, em cada circunscrição eleitoral, aos diferentes partidos, contando em certo número de membros, um número de representantes, variando segundo a importância numérica de cada um”.
PARA Harold Gosnell, o sistema proporcional “é aquele que visa assegurar um corpo legislativo que reflita, com uma exatidão mais ou menos matemática, a força dos partidos do eleitorado”. Para Lastarria, o sistema proporcional seria o único meio de representar todos os interesses, todas as opiniões,  em proporção do número de votos com que contam”.
O sistema proporcional pode ser visto sob várias modalidades técnicas: a) o sistema do voto limitado, por Dobraniki, que foi adotado na Inglaterra(1867 – 1885), na Itália(1882 – 1891) e em diversos outros países inclusive no Brasil(1875 – 1889); b) sistema do voto cumulativo, formulado por Esmein, dentre outros; c) o sistema preferencial, de Hare e Andrae; d) o sistema de concorrência de listas, divulgado ainda por Esmein, dentre outros; e) o sistema automático; f) o sistema do quociente eleitoral que foi divulgado por Duguit.
Na verdade, o quociente eleitoral é, em conjunto com o quociente partidário e a distribuição das sobras, o método pelo qual se distribuem as cadeiras nas eleições proporcionais brasileiras(deputado federal, deputado estadual  ou distrital e vereador). É o sistema matematicamente equivalente aos métodos de d’Hondt e de Jefferson, uma mistura desses dois.
O artigo 106 do Código Eleitoral brasileiro determina o quociente eleitoral:  “Determina-se o quociente eleitoral dividindo-se o numero de votos válidos apurados pelo de lugares a preencher em cada circunscrição eleitoral, desprezada a fração se igual ou inferior a meio, equivalente a um, se superior”.
Por sua vez, o artigo 107 do Código Eleitoral determina o  quociente partidário: “Determina-se para cada partido ou coligação o quociente partidário, dividindo-se pelo quociente eleitoral o número de votos válidos dados sob a mesma legenda ou coligação de legendas, desprezada a fração.
O número de cadeiras obtidas por cada partido corresponde a parte inteira do quociente eleitoral. Caso a soma das cadeiras obtidas pelos partidos não seja igual ao total de cadeiras, as cadeiras restantes são divididas de acordo com o sistema de médias, conhecido como distribuição de sobras.
O sistema proporcional tende a favorecer a formação de bases partidárias em detrimento da contagem absoluta de votos pessoais, de forma que os eleitores, raramente, sabem, de forma efetiva, para quais candidatos o seu voto é computado.
Observe-se ainda que diversos anteprojetos  foram apresentados, como do Ministro Edgar Costa, onde se discutia votação por distrito, mas com acatamento do princípio da representação proporcional.
Advirta-se que a adoção de um sistema proporcional deve ser visto com alguns cuidados. Deve-se estabelecer que as listas deveriam ser formadas por votação dos filiados dos partidos, a fim de que os eleitos pelo critério proporcional não ficassem ao alvedrio dos donos de partido, já que os membros dessas listas não seriam votados nominalmente. Deve-se evitar a guerra entre os correligionários na disputa pelos votos na eleição.
Desde 1934, as eleições de deputados e de vereadores no Brasil  é pelo sistema de representação proporcional.
A Constituição de 1946 não possibilitava senão o sistema da representação proporcional puro. A Constituição de 1967 manteve o mesmo principio da Constituição de 1946, mas a Constituição de 1969, no artigo 148, estabeleceu que os partidos políticos teriam representação proporcional, total ou parcial, na forma que a lei estabelecesse. Por sua vez, a Emenda Constitucional 22/1982 acrescentou um parágrafo ao art. 148 em que adotava, de forma expressa, o sistema distrital misto, majoritário e proporcional, na forma que a lei estabelecesse. Não era um sistema distrital misto como o alemão, mas um sistema distrital misto majoritário e proporcional. A Emenda Constitucional 25/1985 veio a suprimir aquele parágrafo único ao artigo 148 que foi citado. Mas é certo que, antes, foi apresentado Projeto de Lei que previa que, nas eleições federais e estaduais, Estados e Territórios seriam divididos em Distritos, em número igual à metade dos lugares a preencher para a Câmara dos Deputados, elevando-se à unidade superior quando este número for ímpar. Previa-se ainda que, nas eleições para a Câmara dos Deputados, cada partido poderia registrar no Tribunal Regional Eleitoral, dois candidatos para cada Distrito, sendo um pelo sistema majoritário e outro pelo sistema proporcional, e, nas eleições para as Assembleias Legislativas, cada partido poderia registrar um candidato pelo sistema majoritário em cada Distrito, e até pelo sistema proporcional(artigos 15 e 16). Nos termos do artigo 13, os candidatos eram escolhidos em convenção distrital do partido, o que importava, de forma censurável, manter o domínio das oligarquias partidárias locais. Por esse sistema, seria eleito em cada Distrito, pelo principio majoritário, o candidato que obtivesse a maioria simples de votos(artigo 20). Já, pelo sistema proporcional, havia disposições diferentes para o preenchimento de lugares na Câmara dos Deputados e nas Assembleias Legislativas dos Estados. Assim procurou-se um sistema em que o mesmo número de distritos, em cada Estado, servisse para a eleição dos deputados federais e dos deputados estaduais. Como disse José Afonso da Silva(O Constitucionalismo brasileiro, 2011, pág. 236) como o número de lugares de cada Estado na Câmara dos Deputados é sempre menor que o número de seus Deputados à Assembleia Legislativa, o resultado é que os lugares daquela seriam preenchidos metade pelo sistema majoritário e outra metade pelo sistema proporcional, enquanto que, nas Assembleias Legislativas os lugares cabíveis ao sistema majoritário seriam inferiores ao destinados ao sistema proporcional. As eleições para vereadores continuaram, nessa hipótese versada, pelo sistema proporcional puro.

III – O VOTO DISTRITAL

Confronta-se o sistema proporcional ao voto distrital, um sistema eleitoral de maioria simples, onde por ele, cada membro do Parlamento é eleito individualmente nos limites geográficos de um distrito pela maioria dos votos(simples ou absoluta). Por esse sistema, o país seria dividido em determinado número de distritos eleitorais, normalmente com população semelhante entre si, cada qual elegendo um dos partidos que comporão o parlamento. Por esse sistema, o eleitor, ao votar num candidato, está votando não apenas a favor dele, mas também contra o outro candidato, tirando, a seu entender, o mau parlamentar do poder. Cada deputado, cada vereador, por exemplo, tem de ser votado pela maioria dos eleitores, de modo a favorecer os candidatos que favoreçam os interesses gerais da população, desfavorecendo grupos de interesses organizados, que são geralmente minoritários, que sejam favorecidos pelo voto proporcional.
Nos Estados Unidos, onde o movimento fair vote defende a representação proporcional, vários estados-membros promoveram reformas nos sistemas eleitorais, havendo preferência pelo sistema majoritário em escala federal.
É bom lembrar que o projeto que defendia a adoção do  sistema de voto distrital  foi derrotado ainda na fase das subcomissões na constituinte de 1988. Hoje, ressurge um movimento para sua adoção. Aliás, o sistema distrital misto era proposto no anteprojeto de Constituição da Comissão Provisória de Estudos Constitucionais(Comissão Afonso Arinos), onde se dizia, no artigo 169, que o sistema eleitoral seria misto, elegendo-se metade da representação pelo critério majoritário, em Distritos uninominais, concorrendo um candidato por partido, e metade através de listas partidárias. A soma dos votos obtidos, em todos os Distritos, pelos candidatos de cada partido serviria de base para a distribuição de cadeiras, de modo a assegurar, quando possível, a representação proporcional das legendas. Se o número de cadeiras obtido fosse maior que o de Deputados eleitos pelo critério majoritário, o restante das vagas seria preenchido pelos candidatos da respectiva lista, na ordem do seu registro. Era prevista a edição de Lei Complementar para regular o disposto nesse artigo de modo a assegurar a participação de todos os filiados na escolha e no ordenamento da lista partidária. O eleitor, assim, votaria apenas uma vez em cada Distrito e no candidato à eleição majoritária. Os votos que cada partido obtivesse, em cada Distrito, por seu candidato majoritário e que seriam somados para formar o quociente eleitoral e o quociente partidário e, assim, designar os eleitos pelas listas partidárias. Mas não ficou expresso quem seria considerado eleito em cada lista até complementar o quociente partidário, matéria que ficaria reservada à Lei Complementar. 
A história do voto distrital, por sua vez, tem importante marco na reforma eleitoral de 1855, conhecida como Lei dos Círculos, que fazia parte do programa de Conciliação Política promovida pelo Gabinete do Marques de Paraná. O mesmo entusiasmo que motivava os liberais a participarem das eleições, parecia animar o eleitorado, o qual atribuía ao voto distrital o poder de aproximar o candidato do eleitor e de acabar com a imposição das chapas fechadas dos partidos, contendo muitos nomes que escapavam a seu conhecimento. na reforma eleitoral de 1855, conhecida como Lei dos Círculos, que fazia parte do programa de Conciliação Política promovida pelo Gabinete do Marques de Paraná.
Em verdade, a história do voto distrital está marcada, como se viu na Velha República, pelo favorecimento às oligarquias, a classe dos proprietários territoriais. Veja-se a Lei 1.269, de 15 de novembro de 1904, chamada de Lei Rosa e Silva, que revogou a legislação anterior, conservou o sistema distrital mas elevou para cinco o número de deputados por Distrito, instituindo o voto cumulativo, que facultava o eleitor a acumular seus votos no mesmo candidato, menos um, isso com vistas a garantir a representação das minorias adotando o voto a descoberto.
Até que em 1930 houve uma Revolução que trouxe, em 1932, a chamada Justiça Eleitoral e novas regras com o Código Eleitoral. Na República, com a eleição direta e sufrágio geral para homens maiores de 21 anos, o sistema eleitoral majoritário da base distrital  continuou, o que já era no Império, uma farsa.
Observe-se, que, no Império, várias Leis eleitorais foram editadas, mas todas foram, dentro de uma perspectiva de voto censitário, mantenedoras do poder das elites: veja-se o Decreto de 1842. a Lei 387, que deu regulamentação nova à junta qualificadora, a Lei 1.082, de 18 de agosto de 1860, conhecida como segunda lei dos círculos.  A primeira Lei dos Círculos dividiu as Províncias em tantos Distritos(Círculos) uninominais quanto fosse o número de seus deputados à Câmara dos Deputados, que eram eleitos por maioria absoluta dos votantes em cada Círculo reunidos em Assembleias Paroquiais, pois as eleições eram indiretas, introduzindo o principio das incompatibilidades, que vedava a candidatura a ocupantes de  determinados cargos públicos. Jà a Segunda Lei dos Círculos, criava Distritos(Cìrculos) plurinominais, com três Deputados cada eleitos por maioria simples e, sem que houvessem mudanças significativas, ampliou as incompatibilidades, suprimiu os suplementes previstos na Lei Anterior – de modo que se houvesse vacância, se faria nova eleição, mas acabou favorecendo os potentados locais em detrimento dos partidos políticos, que não eram independentes dessas forças de dominação local.

IV – O VOTO DISTRITAL MISTO

Por sua vez, o voto distrital misto é uma combinação do voto proporcional e do voto majoritário. Teriam os eleitores dois votos: um para candidatos no distrito e outro para as legendas(partidos). Os votos em legenda(sistema proporcional) são computados em todo o estado ou município, conforme o quociente eleitoral. Já os votos majoritários são destinados a candidatos do distrito, escolhidos pelos partidos políticos, vencendo o mais votado.
Franco Montoro(in Themistocles Brandão Cavalcanti e outros, O Voto Distrital no Brasil – Estudo em torno da conveniência e da viabilidade de sua adoção, pág. 334) considerou o sistema distrital misto o mais aconselhável porque aproveita também as lideranças tradicionais, pois seria erro não aproveitá-las, conciliando sua experiência com a renovação das novas lideranças que esse sistema, por seu aspecto de voto de lista, propiciará.
Projeto do Deputado Oscar Corrêa(Projeto 1.036/1963) previa que em cada Estado haveria, além de candidatos indicados pelos respectivos Distritos, representantes gerais federais e estaduais eleitos por votação em todo o território do Estado. O número de deputados eleitos por votação geral era fixo em função da totalidade da representação estadual na Câmara dos Deputados e na Assembleia Legislativa. O eleitor votaria em um dos candidatos a deputado federal ou estadual por votação geral e em um candidato pelo Distrito ou pelo Subdistrito(este para Deputado Estadual). Por sua vez, o então Deputado Franco Montoro apresentou o Projeto de Lei 2.152/1964, que adotava o sistema misto de representação distrital e proporcional semelhante ao adotado na Alemanha, pelo qual cada Estado seria dividido em Distritos em número igual a metade dos lugares a preencher; os partidos apresentariam um candidato para cada Distrito e uma lista partidária para todo o Estado, aprovada em convenção partidária. O eleitor disporia de dois votos: o primeiro atribuído a um dos candidatos do Distrito, assinalando um nome, e outro a uma das listas partidárias, assinalando um nome e outro a uma das listas partidárias, assinalando uma legenda. Outra proposta, dentre outras, de forma semelhante, foi apresentada pelo Deputado Gustavo Capanema e pelos Deputados Cantídio Sampaio(Projeto 5.076/1978), Jorge Arbage(Projeto 1.239/1979) e Rubem Figueiró(Projeto 1.369/1979). Os três últimos já na vigência da Constituição de 1969, que admitia o sistema misto, independentemente de emenda específica.
 Estará o eleitor brasileiro devidamente informado com relação a esses sistemas? É fundamental para o exercício da Democracia no Brasil, para a efetividade do Estado Democrático de Direito, que assim seja ele informado de todas as nuanças e aspectos deles.


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