Este artigo trata do papel da União no estabelecimento das normas gerais e da limitação que se impõe, na utilização desse modelo de repartição, à possibilidade criativa dos demais entes da Federação.

Introdução

A repartição de competências é elemento vital para o Estado Federal. Na Constituição Federal de 1988, além de outras maneiras de repartição de competências, alguns temas foram selecionados pelo constituinte originário para ser, simultaneamente, objeto de legislação por mais de um ente da federação.

Dessa forma, na denominada legislação concorrente, cabe à União editar as normas gerais e aos Estados e Distrito Federal editar as normas especificais ou particulares.

Sério problema surge a partir da indefinição do termo “normas gerais”, o que repercute no arranjo federal que está posto, uma vez que, diante da imprecisão desse conceito, a União pode legislar sem limites acerca dos temas objetos da legislação concorrente.

É nesse contexto que o presente artigo se propõe, de forma eminentemente objetiva, a alertar para os inconvenientes que a imprecisão normativa e doutrinária do termo “normas gerais” pode acarretar no federalismo brasileiro.

O desenho do federalismo brasileiro e a repartição constitucional de competências

Como é cediço, a ideia de federalismo está associada à existência de um Estado externamente soberano (no caso brasileiro, a República Federativa do Brasil representada pela União), mas composto internamente por vários entes dotados de autonomia (Estados, Distrito Federal e Municípios) que, dentro de determinada permissão constitucional, exercem suas competências, editando leis em sentindo estrito (competência legislativa) ou utilizando-se administrativamente de outros meios disponíveis para o exercício de sua autonomia (competência material).

Dessa forma, é a Carta Fundamental que dá forma ao Estado Federal que se tem. As disposições contidas no Texto Magno estão intrinsecamente ligadas à repartição de competências e ao modelo de federalismo adotado por determinado Estado.

Para a professora do Departamento de Direito do Estado da Universidade de São Paulo (USP), Fernanda Dias Menezes de Almeida, é na Constituição Federal que se amarra a estrutura íntima da Federação, tendo-se de observar a diversidade na unidade, algo típico da forma federal de Estado.[1]

No caso brasileiro, a Constituição Federal prevê um federalismo trino, ou seja, com três esferas de entes dotados de autonomia – União, Estados-membros e Municípios, sem se olvidar do Distrito Federal, que ora exerce competência estadual, ora municipal. De acordo com o eminente Miguel Reale, essa previsão tríplice existe no Brasil desde a Constituição de 1946:

No Brasil, com a entrada em vigor da Constituição de 1946, os municípios passaram a ter, esculpidas nas matrizes mesmas de nossa Carta Magna, as linhas de sua autonomia e competência, participando dos tributos nacionais da União. É a razão pela qual tenho dito que, desde então, nosso federalismo tornou-se trino, não podendo mais os Estados organizar livremente seus municípios.[2]

Dessa forma, havendo, hodiernamente, três esferas de entes autônomos e que simultaneamente exercem competências, a Constituição Federal deve prever a forma que tais competências serão exercidas por cada um dos entes dotados de autonomia.

Com efeito, a Constituição Federal de 1988, ao disciplinar a repartição de competências legislativas, em breve síntese, o fez considerando a existência de competências exclusivas/privativas (art. 21), comuns/concorrentes (art. 24) e remanescente/residual (art. 25, parágrafo 1º). Ou seja, promoveu-se divisão horizontal para alguns temas, elegendo apenas determinado ente para deles cuidar e, em outros temas, a repartição vertical de competências, podendo vários entes legislar simultaneamente sobre o mesmo tema.[3]

Como o presente artigo limita-se ao estudo da competência legislativa concorrente, não se cuidará aqui das competências materiais previstas constitucionalmente.

Competência legislativa concorrente: normas gerais como impedimento à capacidade criativa dos entes federados

A competências legislativa concorrente encontra-se atualmente disposta no artigo 24, da Constituição Federal, cujo teor é o seguinte:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;

II - orçamento;

III - juntas comerciais;

IV - custas dos serviços forenses;

V - produção e consumo;

VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;

VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

IX - educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação;

X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;

XI - procedimentos em matéria processual;

XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;

XIII - assistência jurídica e Defensoria pública;

XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;

XV - proteção à infância e à juventude;

XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.

§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.

§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

                          Observa-se, de início, que o constituinte elegeu alguns temas para serem objetos da legislação concorrente, prevendo, nas lições do professor do Departamento de Filosofia e Teoria Geral do Direito da Universidade de São Paulo (USP), Tércio Sampaio Ferraz Junior, uma divisão de competência vertical não-cumulativa, em que as matérias estão delimitadas por sua extensão, havendo limites preestabelecidos para que cada ente legisle simultaneamente.[4]

Para o eminente professor da Universidade Federal do Estado de Minas Gerais (UFMG), Raul Machado Horte, nas hipóteses de competência concorrente se estabelece verdadeira situação de condomínio legislativo entre a União Federal e os Estados-membros.[5]

Nesse contexto, parece evidente que a União está limitada a editar normas gerais e, a contrario sensu, os Estados e o Distrito Federal deverão editar normas particulares ou especiais sobre os temas previstos no artigo 24 do Texto Magno, podendo estes ainda ter legislação plena caso a União não edite as normas gerais.

Todavia, a despeito de não haver qualquer dificuldade semântica na compreensão das referidas normas, não se está delimitado, no Texto Constitucional nem em qualquer outro ato normativo, o conceito de normas gerais. Além disso, nem a doutrina ou a jurisprudência conseguem prever qualquer sistematização para esse conceito.

O Supremo Tribunal Federal (STF), quando instado a se manifestar acerca da invasão de competência na repartição do artigo 24 da Carta Magna, é ineficiente ao estabeleces parâmetros para a conceituação de “normas gerais”. Dessa forma, a Corte promove apenas de forma casuística o juízo de constitucionalidade, não determinando critérios mínimos para melhor determinação da acepção “normas gerais”. É o que se constata nos seguintes julgamentos: ADI 2.344-QO, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 23.11.2000, Plenário, DJ de 2.8.2002; RE 815.499-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 9.9.2014, Segunda Turma, DJE de 18.9.2014; e ADI 2.818, Rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 9.5.2013, Plenário, DJE de 1º.8.2013.

Tal constatação tem o condão de acarretar discrepâncias no modelo federal brasileiro. A falta de conceituação de normas gerais na competência concorrente produz maior centralização de competências, uma vez que à União está permitido editar qualquer tipo de norma, a pretexto de ser norma geral.

De outro lado, a ausência de conceituação precisa das normas gerais impede que os demais entes federados, no exercício da autonomia que detêm, desenvolvam, com base na competência que a Constituição Federal lhes reserva, arranjos legais e institucionais que lhe sejam mais convenientes.

Dessa forma, nas matérias sensíveis ao Estado Federal, cuja legislação se dá de forma concorrente, a capacidade criativa dos demais entes federais fica deveras prejudicada em detrimento do extremo poder de legislar dado à União, que pode editar leis acerca de quaisquer temas objetos da competência concorrente sem qualquer limite, bastante invocar sua prerrogativa de editar normas gerais.

Além disso, no federalismo de cooperação que se objetiva estabelecer no modelo federal brasileiro, a centralização de competências, herança histórica do estado unitário que se tinha, não deve ser vista com bons olhos. É que, nas dimensões continentais do Brasil, privilegiar a capacidade criativa dos estados e dos municípios significa priorizar o desenvolvimento institucional de todo o Estado federal.

Considerações Finais

Considerado o exposto alhures, parece lídimo considerar que a imprecisão de “normas gerais” na competência concorrente gera inconvenientes para o modelo federal posto. A União, a pretexto de sua competência para editar normas gerais, reveste-se de poder para legislação plena dos temas objetos competências concorrente.

De outro lado, deixa-se de considerar, na construção de um federalismo de cooperação, a importância da capacidade criativa dos demais entes federados, que podem melhor dispor até sobre questões gerais que lhes são intrinsecamente ligadas.


[1] ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. A Constituição do Estado federal e das Unidades federadas. Disponível em: <http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/181809/000433660.pdf>. Acesso em: 29 jul. 2015.

[2] REALE, Miguel. O Nosso Federalismo. Disponível em: <http://www.miguelreale.com.br/artigos/nosfed.htm>. Acesso em: 29 jul. 2015.

[3] BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. 50. ed. São Paulo: Saraiva, 2014.

[4] FERRAZ JUNIOR, Tércio Sampaio. Normas gerais e competência concorrente. Uma exegese do art. 24 da Constituição Federal. Disponível em: <http://www.revistas.usp.br/rfdusp/article/view/67296:. Acesso em: 29 jul. 2015.

[5] HORTA, Raul Machado. Estudos de Direito Constitucional. 2 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 366.


Autor

  • Juliano Santos de Lima

    Advogado da Confederação Nacional das Instituições Financeiras (CNF) com atuação nos Tribunais Superiores. Bacharel em Direito pela Universidade Católica de Brasília (UCB) e pós-graduando em Direito Constitucional pelo Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP).

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