O ARTIGO TRAZ À COLAÇÃO A ISENÇÃO, ESTUDANDO A MATÉRIA SOB O PONTO DE VISTA TRIBUTÁRIO, E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.

A ISENÇÃO E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Rogério Tadeu Romano

Amílcar de Araújo Falcão(Fato gerador da obrigação tributária, 1ª edição, Rio, Financeiras, 1964, pág. 132) pronunciou-se acerca do assunto: “Na isenção, diversa é a hipótese. Nela, há incidência, ocorre o fato gerador. O legislador, todavia, seja por motivos relacionados com a apreciação da capacidade econômica do contribuinte, seja por considerações extrafiscais, determina a inexibilidade do débito tributário.”

Insurgiu -se contra essa posição Souto Maior Borges, com base no que ensinou Alfredo Augusto Becker(Teoria Geral do Direito Tributário), demonstrando que na isenção não há incidência da norma jurídica tributária, e, portanto, não ocorre o nascimento do tributo. Para este autor, a norma isentiva incide justamente para que a norma tributária não possa incidir. Daí ter definido a isenção como sendo uma hipótese de não-incidência tributária, legalmente qualificada.

Disse Luciano Marrey Júnior(Natureza jurídica das isenções tributárias( RDP, 25/177):

” … a lei de isenção no momento em que surge, já retirou do campo de incidência determinados fatos; a obrigação tributária não chega a nascer pois a lei de isenção suprimiu determinadas situações no campo da tributação.”

Disse ainda Luciano Marrey Júnior:

” a norma de isenção impedindo o nascimento da obrigação tributária para o seu beneficiário, produz o que Sainz de Bujanda denominou de fato gerador isento, essencialmente distinto do fato gerador do tributo”.

Assim o efeito principal da isenção é o de impedir o nascimento da obrigação tributária.

Não há que falar em dispensa legal do pagamento do tributo devido, pois que, não se pode dispensar aquilo que nem chegou a nascer.

As isenções tributárias poderão ser concedidas: por lei ordinária; por lei complementar; por decreto legislativo do Congresso Nacional; por decreto legislativo estadual ou distrital.

A isenção, diz o art. 111 do Código Tributário Nacional , deve ser interpretada literalmente, exatamente porque é uma exceção à regra geral de tributação. Sua intepretação é, portanto, restrita, pois se trata de norma de ordem pública. 

Afinal, como se tem das lições de Carlos Maximiliano(Hermenêutica e aplicação do direito), as normas de ordem pública têm aplicação restrita.

Não cabe falar para o caso  em analogia que se entende como procedimento pelo qual se atribui a um caso não-regulamentado a mesma disciplina que a um caso regulamentado semelhante. Como lecionou Norberto Bobbio(Teoria do Ordenamento Jurídico), há na analogia uma tendência do ordenamento jurídico a expandir-se.

Na analogia é preciso que entre os dois casos exista não uma semelhança qualquer, mas uma semelhança relevante, de forma que haja uma qualidade comum a ambos.

Na analogia há a criação de uma nova norma jurídica; na interpretação extensiva o efeito é da extensão de uma norma para casos não previstos por esta.

O intérprete deve eliminar a amplitude das palavras nessa hipótese normativa.  

A isenção, a teor do artigo 176 do Código Tributário Nacional,  somente pode ser concedida por lei.

Há várias espécies de isenção.

A isenção por prazo certo tem origem contratual. Há um pacto entre o sujeito passivo e o sujeito ativo no sentido de o primeiro desenvolver determinadas atividades no território do segundo, objetivando a expansão da economia local ou regional.

É comum o Município conceder isenção de tributos municipais por 10 anos ou mais, para as empresas industriais se localizarem em seu território, com vistas ao crescimento da produção, geração de empregos, expansão da economia e consequente aumento da arrecadação tributária direta e indireta. Não raras vezes, o Município arca, ainda, com os custos de implantação da indústria não só financiando os maquinários e equipamentos necessários, como também lhe doando a área do terreno para construção do parque industrial.

Essas isenções têm feição contratual à medida que a lei específica deverá detalhar as condições para sua fruição, discriminando os tributos por elas abrangidas, bem como assinalando o prazo de sua duração, nos termos do art. 176 do CTN

Quanto à sua natureza, a isenção pode ser pura ou onerosa.

A isenção pura, ou simples, ou gratuita, ou unilateral, ou não contratual, ocorre quando é concedida sem que a lei exija contraprestação do contribuinte, ou seja, quando não lhe impõe qualquer condição para gozar do benefício fiscal, resultando, portanto, de mera liberalidade.

A isenção onerosa, condicionada, bilateral ou contratual, se dá quando a lei condiciona a sua concessão ao cumprimento pelo contribuinte de determinadas condições, ou seja, tem caráter contratual prestacional. A isenção condicionada corresponde a expediente comum de política fiscal utilizado pelo Estado visando a atrair a iniciativa privada para prestação de serviços que entende de natureza relevante, ou objetiva atrair indústrias a se localizarem em determinadas regiões.

Isenção instantânea, a prazo certo e a prazo indeterminado.

No que se refere ao prazo, a isenção pode ser instantânea, a prazo certo e a prazo indeterminado.

A isenção instantânea é aquela que o contribuinte fica dispensado de pagar o tributo incidente sobre fato gerador simples, que ocorre em um dado momento no tempo, que pode ser isolado, e, assim, cada vez que a situação prevista na lei é realizada dá lugar à ocorrência de novo fato gerador, como por exemplo, a entrada de mercadoria no território nacional. Desse modo, a isenção instantânea perde seu efeito tão logo ocorra fato específico que a ditou, sendo, portanto, desnecessária a sua revogação, pois as situações por ela amparadas já deixaram de existir.

A isenção a prazo certo caracteriza-se por vigorar por um dado prazo estabelecido em lei, pelo que seus efeitos cessam tão logo se esgote o prazo. O artigo. 178 do CTN reza que a isenção a prazo certo e onerosa não pode ser revogada durante a sua vigência.

Por sua vez, a isenção por prazo indeterminado é aquela que não tem no texto legal que a instituiu qualquer referência à limitação do tempo de sua eficácia, não significando, no entanto, que possa ser perpétua e que não possa ser irrevogada.

Isenção ampla ou restrita

Levando-se em conta o campo de sua abrangência a isenção pode ser ampla ou restrita.

A isenção é ampla quando pretende alcançar todos os contribuintes de forma indiscriminada, prevalecendo, portanto, em todo o território da entidade tributante.

De outro lado, a isenção denomina-se restrita, ou regional, quando é limitada a determinada região da entidade tributante, em função de condições a ela peculiares (Artigo. 176 do CTN, parágrafo único), visando a compensar desigualdades de condições geográficas entre as diversas regiões. Tendo esta finalidade a isenção restrita não contraria o princípio da uniformidade geográfica da tributação federal (Artigo. 151, I, CF).

Isenção geral e especial

No que tange à sua forma, a isenção pode ser de caráter geral ou especial (Artigo. 179 CTN).

A isenção de caráter geral quando concedida de forma indiscriminada a determinada categoria de contribuintes, pelo que a sua eficácia decorre simplesmente da lei, independendo, portanto, de ato ou de controle da administração. Se, no entanto, houver ato da administração deve ser entendido como tendo natureza meramente declaratória.

Por outro lado, a isenção de caráter especial, ou particular, ou específica, refere-se ao contribuinte de forma individual, levando em conta determinadas condições previstas na lei que a concedeu. A eficácia de tal modalidade de isenção depende de requerimento do interessado perante a autoridade administrativa, provando prevalecer as condições fixadas em lei com o objetivo de obter despacho da autoridade, efetivando a isenção. (Artigo. 179 CTN).

O § 1° do artigo. 179 do CTN estatui que o despacho que efetiva a isenção concedida em caráter individual não gera direito adquirido, podendo, portanto, ser reformado, de ofício, se o beneficiado não atendia ou deixou de atender os requisitos da lei para sua concessão. Neste caso, aplica-se, quando cabível, o disposto no artigo. 155, ou seja, cobrando-se o crédito acrescido de juros de mora:

  1. Com a imposição de penalidade cabível, se a reforma do despacho

decorrer de dolo, simulação ou fraude do beneficiado, ou de terceiro em benefício daquele;

  1. Sem imposição de penalidade, se a reforma do despacho não decorreu de má-fé do beneficiado pela isenção.

Isenção objetiva, subjetiva ou mista.

Quanto à razão de ser de sua concessão, a isenção pode se objetiva, subjetiva ou mista.

Dá-se a isenção objetiva, ou real, quando o benefício é estipulado por lei em função exclusivamente da situação que constitua o fato gerador do tributo, pouco importando a pessoa do contribuinte.

isenção é subjetiva, ou pessoal, quando concedida em função exclusivamente da pessoa do contribuinte fazendo-se, portanto, abstração da situação correspondente ao fato gerador.

Discute-se a isenção sob o ponto de vista da responsabilidade fiscal.

A LRF limita a ação do legislador na concessão de incentivos de natureza tributária nos termos do art. 14, que assim prescreve:

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de  trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.

§ 3o O disposto neste artigo não se aplica:

I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1o;

II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.”

Disse bem Kiyoshi Harada(Lei de responsabilidade fiscal. Requisitos para concessão de incentivos fiscais):

“Como se vê, esse art. 14  objetiva alcançar as metas previstas no art. 1° da LRF, por meio de uma gestão fiscal responsável, planejada e transparente, a fim de prevenir situações de desequilíbrio orçamentário.

Por isso, impõe limites e condições para a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício que implique renúncia de receita pública. Não interfere, nem cria obstáculos à concessão de benefícios ligados às receitas não tributárias, como é o caso dos privilégios outorgados aos usuários de serviços públicos concedidos.

A LRF limita o poder de renunciar tributos que é corolário do poder de instituir, fiscalizar e arrecadar tributos. A criação de tributos encontra limitações de ordem constitucional, enquanto que a renúncia de tributos encontra limitações de natureza legal.

Para abrir mão de receita tributária, em aparente contradição com o princípio da generalidade (todos devem pagar impostos) e com o princípio da universalidade (todos os bens, serviços e rendas devem ser tributados), que regem o fenômeno tributário, é preciso que esteja presente o interesse público direcionando a ação do governante no sentido de renunciar à parcela de receita  para consecução do bem comum. É o caso, por exemplo, de incentivos fiscais referidos no art. 151, inciso I, da Constituição Federal destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do país. Esse princípio tem aplicação nos âmbitos estadual e municipal, por força do princípio da simetria. O que não se admite são as “guerras tributárias”, infelizmente, arraigadas na cultura dos governantes e que acabam agravando os desníveis regionais.

O nível de imposição tributária, ou a concessão de incentivos fiscais não se inserem na seara do direito tributário, mas no campo da política tributária. A confusão dessas duas realidades tem conduzido a situações peculiares como a propositura de ação judicial para obrigar o poder público a corrigir a tabela do IR, implicando atividade legislativa do Judiciário na fixação de determinado indexador quando acolhida a ação. E mais, a decisão judicial, nesse caso, implica redução de imposto sem lei, violando o princípio da legalidade tributária.

O dispositivo sob comento deixa claro que a renúncia tributária, onde se insere a tradicional isenção, é um instrumento de planejamento das finanças públicas. O fim visado não é beneficiar o seu destinatário que apenas usufrui desse benefício por via indireta. Lamentavelmente, na prática, a ação de lobistas de diversos setores da economia tem conduzido a uma política de favorecimento tributário deste ou daquele setor, inclusive, quebrando a espinha dorsal do regime econômico da livre iniciativa, fundado no princípio da livre concorrência (art. 170, IV, da CF).”

É necessária  cautela com a concessão de incentivos fiscais no sentido de não criar problemas com a condução da política financeira do ente público.

Os incentivos fiscais são benefícios relacionados à carga tributária concedidos pela administração pública a certas empresas com o objetivo de estimular um setor específico ou atividade econômica determinada. Podem ter a forma de redução de alíquota do imposto, de isenção, de compensação etc.

Estes incentivos consistem em um importante instrumento de governos para promover o desenvolvimento econômico e social como um todo, por meio do estímulo à atividade. Ao reduzir a alíquota, isentar ou compensar empresas pelo pagamento, a administração pública permite que estas empresas invistam o montante em suas operações, gerando empregos e movimentando a economia.

São exemplos de incentivos fiscais federais:

Incentivos do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Indústria de Equipamentos para a TV Digital –PATVD;

_Isenção e redução de imposto no Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Indústria de Semicondutores – PADIS;

_Incentivos às indústrias de equipamentos para TV Digital e de componentes eletrônicos semicondutores, e sobre a proteção à propriedade intelectual das topografias de circuitos integrados;

_Incentivos fiscais da lei de informática;

_Incentivos à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo;

_Incentivos fiscais para a capacitação tecnológica da indústria e da agropecuária; e

_Benefícios fiscais para empresas de Tecnologia da Informação


Autor


Informações sobre o texto

O ARTIGO SUBSTITUI TEXTO ANTERIOR.

Este texto foi publicado diretamente pelo autor. Sua divulgação não depende de prévia aprovação pelo conselho editorial do site. Quando selecionados, os textos são divulgados na Revista Jus Navigandi.

Comentários

0

Livraria