O presente artigo tem por escopo analisar a proposta do plebiscito realizado em 1993 para escolha da forma e sistema de governo no Brasil no contexto da Assembleia Nacional Constituinte.

Introdução.

A Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988, reunida unicameralmente e convocada pela Emenda Constitucional nº 26 de 27 de novembro de 1985, teve início em 1º de fevereiro de 1987, como previsto no art. 1º da indigitada Emenda, com os parlamentares eleitos no pleito de 15 de novembro de 1986. Assim, 487 Deputados Federais e 49 Senadores, além de 23 dos 25 Senadores eleitos em 1982, totalizando 559 congressistas, elaboraram, auxiliados pela sociedade em audiências públicas, o texto da Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 15 de outubro de 1988, em sessão solene, pelo Presidente da Assembleia Nacional Constituinte, então Deputado Federal pelo Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), Ulysses Guimarães (OLIVEIRA, 1993, p. 11).

A fim de que fossem elaborados anteprojetos parciais da Constituição, oito comissões foram criadas segundo critérios temáticos, sendo elas: I. Da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher; II. Da Organização do Estado; III. Da Organização dos Poderes e Sistema de Governo; IV. Da Organização Eleitoral, Partidária e Garantia das Instituições; V. Do Sistema Tributário, Orçamento e Finanças; VI. Da Ordem Econômica; VII. Da Ordem Social e VIII. Da Família, da Educação, Cultura e Esportes, da Ciência e Tecnologia e da Comunicação, cada qual com três subcomissões (ibidem, p. 47).

As discussões em torno da forma e, principalmente, do sistema de governo que o Brasil adotaria com a promulgação do texto constitucional foram concentradas essencialmente na Comissão de Organização dos Poderes e Sistema de Governo e suas respectivas subcomissões, quais sejam, Subcomissão do Poder Legislativo; Subcomissão do Poder Executivo e Subcomissão do Poder Judiciário e do Ministério Público, sob a presidência de Oscar Correa do Partido da Frente Liberal (PFL) e relatoria de Egídio Ferreira Lima do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB).[1]

O amplo debate institucional marcou os trabalhos da Comissão de Organização dos Poderes e Sistema de Governo. Mormente porque, nos dizeres de Limongi,

[...] o debate público era dominado pela idéia (sic) de que a sorte do país e não apenas a estabilidade política estava atrelada de forma direta e mesmo imediata às opções institucionais a serem consagradas na Constituição. A forma de governo[2] a ser adotada ocupava o centro do debate, vista como uma espécie de primeiro princípio do qual tudo o mais dependeria, da retomada do crescimento econômico à justiça social, passando, é claro, pela própria estabilidade política. (2008, p. 23)

Ao longo das reuniões da referida comissão, foram observadas incontáveis menções à importância da escolha, principalmente, do sistema de governo a ser adotado para a sua adequação ao texto dos dispositivos aprovados nas demais comissões. Logo na primeira reunião, havida em 1º de abril de 1987, os embates quanto à definição do sistema de governo, presidencialista ou parlamentarista, ocuparam a comissão. Para o constituinte Haroldo Lima, do Partido Comunista do Brasil (PC do B), a definição pelo parlamentarismo ou pelo presidencialismo no início da reunião era importante justamente em razão de condicionar os trabalhos não exclusivamente daquela comissão, como também de todas as demais (DANC, 27/5/1987, Supl. 66, p. 197.). O constituinte Jorge Hage, do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), contudo, entendeu que, ainda que preliminar, a questão do sistema de governo não poderia ser decidida de afogadilho (ibidem).

Como previsto pelo regimento da Assembleia Nacional Constituinte, houve audiências públicas, com o intuito de terem os constituintes uma definição mais assertiva e que refletisse os anseios de toda a sociedade civil. Assim, em 29 de abril de 1987, o advogado Márcio Thomaz Bastos, então presidente do Conselho da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), foi ouvido pelos congressistas e apresentou a proposta elaborada pela Ordem que representava, a qual defendia um regime presidencialista não ortodoxo, apropriando-se de mecanismos próprios do regime parlamentarista, de modo que pudesse servir como transição a um futuro parlamentarismo puro. (DANC 4/8/1987, Supl. 111, p. 13)

No entanto, mesmo contando com uma “tendência inicial em se adotar o parlamentarismo” (LIMONGI, 2008, p. 23), e “ainda que seja verdade que o parlamentarismo tenha vencido as batalhas iniciais” (ibidem, p. 40), o regime presidencialista foi aprovado na votação havida em 22 de março de 1988, após uma emenda apresentada pela bancada adepta do sistema.

“De acordo com o regimento, depois de discutida e votada a proposta, ela não poderia ser emendada nem votada novamente, assim, os parlamentaristas não poderiam contestar sua derrota” (NÉMETH-TORRES, 2008a, p. 6).

A Emenda Monarquista

É certo que a agenda na Comissão de Organização dos Poderes e Sistema de Governo atentava especialmente para as questões relativas ao sistema de governo, presidencialista ou parlamentarista, de modo que pouco se discutiu acerca da forma, monarquia ou república.[3]

Contudo, o Deputado monarquista Antônio Henrique Cunha Bueno, do Partido Democrático Social (PDS), em votação ocorrida no dia 29 de outubro 1987, conseguiu evitar a inserção da Cláusula Pétrea (dispositivo constitucional que não admite reforma), que concebia a forma republicana de governo como intocável, no texto do relator Bernardo Cabral (PMDB), vindo o mencionado dispositivo a ser definitivamente abolido em 17 de março de 1988, no Plenário da Constituinte.[4] “Pela primeira vez, na história das 6 Constituições republicanas, afasta-se a cláusula pétrea” (MARTINS, 1990, p. 1).

Como pondera Ives Gandra (1992, p. 3), o monarquista conseguiu com seu trabalho isolado e persistente contornar a norma imodificável em razão da postura adotada pelos constituintes de não se submeterem à norma suprema anterior, apesar de considerar que a Constituição de 1988 não poderia alterar as Cláusulas Pétreas de Cartas pretéritas, haja vista que a Assembleia Constitucional fora convocada por uma emenda à Constituição de 1967 e não por uma ruptura de todo o ordenamento institucional. No entanto, defende a legitimidade da proposta, considerando que a Lei anterior havia sido imposta e não oriunda dos anseios do povo após o debate constituinte.

Uma vez derrubada a Cláusula Pétrea que proibia intentos contrários à República como forma de governo, a despeito da discussão de matéria constitucional, Cunha Bueno pode dar continuidade a sua “odisséia (sic) monarquista” (NÉMETH-TORRES, 2008a, p. 1).

Para o deputado, um plebiscito deveria ser convocado para que o povo pudesse escolher a forma de governo que deveria vigorar no país como adimplemento de uma dívida histórica da República.[5] Segundo ele, após o que chama de “golpe militar da República”, havido em 15 de novembro de 1889, o Governo Provisório previu, no art. 7º do Decreto Nº 1, que o voto da nação pronunciaria definitivamente a forma proclamada pelo sufrágio universal.[6]

DECRETO Nº 1º, DE 15 DE NOVEMBRO DE 1889. Proclama provisoriamente e decreta como forma de governo da Nação Brasileira a República Federativa, e estabelece as normas pelas quais se devem reger os Estados Federais. [...] Art. 7º - Sendo a República Federativa brasileira a forma de governo proclamada, o Governo Provisório não reconhece nem reconhecerá nenhum Governo local contrário à forma republicana, aguardando, como lhe cumpre, o pronunciamento definitivo do voto da Nação, livremente expressado pelo sufrágio popular. (BRASIL, 1889, grifo nosso)

Diante de tal argumento e respaldado pela emenda popular n.º PE00051-2, que contava com a assinatura de 44.632 eleitores favoráveis à medida, o deputado Cunha Bueno propôs fosse realizado um Plebiscito Nacional.[7]

Em um primeiro momento, a emenda apresentada por ele ao plenário projetava a realização do pleito para o dia 07 de setembro de 1992 e mencionava a possibilidade de escolha pelo eleitorado dentre tão somente três combinações fechadas de formas e sistemas de governo: República Presidencialista, República Parlamentarista e Monarquia Parlamentarista.[8]

Ao ser recebida a emenda, ainda que aprovada pelo relator Bernardo Cabral (PMDB) e apoiada por alguns constituintes, “a idéia (sic) de se restaurar a monarquia no Brasil um século depois da queda do Império era, por muitos, vista com ironia.” (NÉMETH-TORRES, 2008a, p. 6)

Quando procurado pelo deputado Cunha Bueno, o senador Fernando Henrique Cardoso (PMDB), que havia sido relator do regimento interno da Assembleia Constituinte, não economizou ironias ao próprio proponente, afirmando que só acataria a emenda favorável ao plebiscito se fosse contemplado com um título de nobreza, tecendo ainda considerações críticas ao regime monárquico observado no Brasil.[9] No entanto, como asseverou Ives Gandra (1988, p. 29), a ideia era democrática e merecia reflexão.

Uma nova perspectiva parlamentarista

A emenda proposta pelo monarquista Cunha Bueno contou ainda com a defesa do estudante gaúcho, então com 18 anos, Fernando Bolzoni, perante a Comissão de Sistematização, em audiência pública realizada em 1º de setembro de 1987, porém não conseguiu apoio suficiente para ser aprovada.[10]

Ante a derrota imposta à emenda monarquista e a frustração suportada pelos defensores do parlamentarismo na deliberação de 22 de março de 1988, “(...) o Deputado Cunha Bueno propôs a fusão de emendas com a proposta parlamentarista, para levar a discussão a plebiscito popular” (NÉMETH-TORRES, 2008a, p. 6).

Aproximando-se de lideranças parlamentaristas, como a Deputada Sandra Cavalcanti (PFL) e o Senador José Richa (PMDB), com o apoio de 83 parlamentares, a emenda já fundida pode ser encaminhada para votação na sessão de 03 de junho de 1988, de modo que, enfim, o plebiscito já projetado não mais para o dia 07 de setembro de 1992, mas sim para a mesma data do ano seguinte, foi aprovado por 495 constituintes, com 23 votos contra e 11 abstenções.[11]

Para Saraiva (1992, p. 39), a inclusão do plebiscito de 1993 na Constituição de 1988 ocorreu diante da decepção da negativa do sistema de governo parlamentarista em sua estrutura, possibilitando uma nova perspectiva rumo à adoção desse instituto democrático.

A imprensa também destacou a intenção parlamentarista de obter, através do plebiscito, uma nova oportunidade:

O relator da Constituinte, deputado Bernardo Cabral (PMDB-AM), parlamentarista convicto, segundo sempre afirmou, disse que a aprovação da emenda Cunha Bueno "renova as esperanças de que o povo brasileiro, dentro de cinco anos, deverá decidir, no lugar do Parlamento, pela mudança do sistema de governo, que certamente será o parlamentarismo". A emenda de Cunha Bueno, para os parlamentaristas (como confessaram alguns membros do grupo), serviu apenas como trampolim para que se realize em 1993 o plebiscito que será sobre a forma de governo (república ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo). Os parlamentaristas consideram que não haverá a mínima possibilidade de se aprovar, futuramente, a monarquia, como quer o autor da emenda. (JORNAL DA TARDE, 1988, p.7)

Posteriormente, o então Senador Darcy Ribeiro, do Partido Democrático Trabalhista (PDT), que exerceu o mandato de 1991, até sua morte em 1997, antropólogo e ferrenho defensor do sistema presidencialista, que viria inclusive a integrar a Frente Republicana Presidencialista, assim comentou:

Derrotado o parlamentarismo nos debates da Assembléia (sic) Constituinte, seus afeiçoados entraram em desespero, até que um mais sabido deles encontrou uma saída brilhante de um deputado solitário, o único monarquista do Congresso, falando sozinho pelos imensos corredores sobre sua proposta de devolver o poder ao rei. Recorde-se que isso ocorria justamente no ano em que se comemorava o centenário da República. Não podendo propor o parlamentarismo, que fora matéria votada e vencida, os fanáticos do parlamentarismo tiveram a brilhante idéia (sic) de apoiar um monarquista, acrescentando à sua proposta – Você quer um rei? – uma pergunta mais – Que tal o parlamentarismo? Esta é a história real, verdadeira, de um episódio ridículo que deu lugar ao plebiscito que ocupará nos próximos meses milhões de brasileiros. Episódio de oportunismo irresponsável que, por si mesmo, já retrata a leviandade de muitos parlamentaristas. Não de todos, é certo, porque há, também, os inocentes úteis e até casos agudos de furor ideológico meio fanático. (1993, p. 110)

Nada obstante o penoso embate em torno das justificativas e conclusões sobre as segundas e reais intenções da fusão de emendas havida entre o monarquista solitário e os parlamentaristas insatisfeitos, a Constituição Federal de 1988 trouxe, de fato, a previsão da consulta plebiscitária no art. 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), pela qual os cidadãos brasileiros seriam indagados e incumbidos de decidir qual a forma e o sistema de governo que desejavam: República ou Monarquia? Parlamentarismo ou Presidencialismo?

A questão redacional

A redação original do dispositivo transitório inserido na Carta Magna de 1988 prevendo a consulta popular na forma de plebiscito carreava impropriedades conceituais e incorreções técnicas que foram observadas por juristas e cientistas políticos no período antecedente ao pleito,[12] ante a influência que eventualmente teria ao veredicto e sua importância para toda a ordem constitucional.

Diferentemente da proposta inicial contida na primeira emenda apresentada por Cunha Bueno, o plebiscito do art. 2º do ADCT oferecia ao eleitorado não mais formas e sistemas de governo previamente combinados, mas sim a opção de combiná-los livremente, como lhe conviesse, dentre as dadas formas e sistemas, uma vez que foi assim redigido:

Art. 2º. No dia 7 de setembro de 1993 o eleitorado definirá, através de plebiscito, a forma (república ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que devem vigorar no País.

§ 1º - Será assegurada gratuidade na livre divulgação dessas formas e sistemas, através dos meios de comunicação de massa cessionários de serviço público.

§ 2º - O Tribunal Superior Eleitoral, promulgada a Constituição, expedirá as normas regulamentadoras deste artigo. (BRASIL, Constituição Federal da República Federativa do Brasil, Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, de 05 de outubro de 1988, grifo nosso)

Segundo Comparato (1992, p. 68), o texto aprovado possibilitava a justaposição de forma e sistema de governo incompossíveis, ou seja, que não poderiam ser propriamente combinados, como no caso da forma monárquica de governo com o sistema presidencialista, salvo na hipótese de não se atribuir ao monarca qualquer viés político-constitucional, mas mera e exclusivamente figurativo, o que seria impróprio e desnecessário. Por conseguinte, para ele, essa dupla opção não poderia ser objeto da mesma consulta popular.

Alencastro (1993, p.3), por sua vez, considerou rudimentar a construção gramatical com que o art. 2º fora redigido, o que revelaria o afobamento de sua concepção pelos constituintes, e “gerava uma certeza patética e uma perplexidade abissal.” A certeza consistente no fato da proposta monarquista, menosprezada diante da ausência do cenário político nacional no último século, receber, gratuitamente, a oportunidade de se propor alternativamente à República, passando por cima dos democratas das mais variadas tendências e seus esforços para acabar com a ditadura. A perplexidade consubstanciada na propositura de opções demasiadamente amplas e concomitantemente vazias no tocante aos conteúdos, o que possibilitaria às correntes vencedoras extrapolar os limites de sua vitória e reestruturar toda a ordem política e institucional.

Já para Benevides (1993, p. 66), além da possibilidade do eleitor desinformado combinar a monarquia com o presidencialismo, a redação do dispositivo provisório poderia gerar divergências conceituais, ao passo que não existe, segundo ela, significação unívoca e inequívoca, seja na prática ou na teoria, para os termos “presidencialismo” ou “parlamentarismo”, por exemplo.

Conclusão.

A ausência de uma conceituação clara e objetiva das formas e sistemas de governo foi uma questão de extrema relevância para o resultado do pleito.[13] Desde a Assembleia Constituinte, em que pese os embates havidos na Comissão de Organização dos Poderes e Sistemas de Governo, nunca houve uma definição concreta o suficiente de qual das formas parlamentaristas ou presidencialistas se pretendia adotar dentre as inúmeras variações existentes e observadas ao redor do mundo,[14] de modo que não foi diferente a redação do art. 2º do ADCT, no sentido de não ser suficiente à compreensão da população.

O povo foi consultado quanto ao regime de governo que o país deveria adotar, nada obstante grande parte não conhecer sequer as estruturas gerais de cada opção, desconhecendo o modelo de cada forma ou sistema que lhe estava sendo proposto pelo dispositivo.

Os próprios parlamentaristas, José Serra e Fernando Henrique Cardoso (1991), em moção pela adoção do sistema de governo, buscando sanar as dúvidas relativas à diferenciação entre parlamentarismo e presidencialismo, acabaram gerando outras concernentes aos modelos de cada sistema.

Acontece que no indigitado documento, os autores mencionados, vislumbrando o maior esclarecimento do eleitorado, apresentam uma grande variedade de estruturas parlamentaristas, como aquelas observadas à época no Japão, Austrália e Canadá, mas, sobretudo, os modelos Inglês e Português, sem, contudo, definir exatamente qual seria o adotado em caso de vitória do parlamentarismo na disputa. Havia tão somente uma tendência ao modelo Português, considerando as características próprias de adequação à forma monárquica do modelo parlamentarista Inglês. (SERRA; CARDOSO, 1991, p. 10) Na concepção de Mello,

Em última análise, o povo não terá optado por uma forma concreta de governo, mas terá apenas delegado ao Congresso a atribuição para dar conteúdo ao parlamentarismo, conteúdo esse que poderá não corresponder às expectativas do eleitorado majoritário. (1994, p. 93)

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[1] Em:<http://www2.camara.leg.br/atividadelegislativa/legislacao/Constituicoes_Brasileiras/constituicaocidada/o-processo-constituinte/comissoes-e-subcomissoes/copy_of_comissao-da-organizacao-dos-poderes-e-sistemas-de/comissao3>. Acesso em: 29 de outubro de 2014.

[2] O autor utiliza a expressão “forma de governo” ao longo do artigo referindo-se ao parlamentarismo e ao presidencialismo. Neste caso, o adequado seria “sistema de governo”.

[3] Vide Diários da Assembleia Nacional Constituinte de 4/8/1987, Supl. 111e de 27/5/1987, Supl. 66.

[4] Cf. COELHO, Argos de Faro. A Proposta Monarquista na Assembleia Nacional Constituinte de 1987 e o Plebiscito de 1993. Brasília: UnB, 1994, pp. 41-43. (Dissertação de Mestrado em Ciência Política).

[5] Cf.: BUENO, Antônio Henrique Bittencourt Cunha. A Morte no Exílio. Brasília: Centro de documentação e Informação, 1991, p. 62.

[6] Cf. Ibidem.

[7] Cf.: Idem. A Solução é o Rei: Perguntas e Respostas sobre o Plebiscito de 1993 e a Monarquia Parlamentar. Brasília: Câmara dos Deputados – Coordenação de Publicações, 1988, pp. 7-8.

[8] Cf. Ibidem.

[9]Em:<http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/113662/1987_09%20a%2014%20de%20Fevereiro_060b.pdf?sequence=3>. Acesso em: 30/10/2014.

[10] Cf. Em: AGÊNCIA ESTADO. Monarquia, remédio contra golpes. In: O Estado de São Paulo, 2 set.  1987, p. 61.

[11] Cf. Em: NÉMETH-TORRES, Geovani. A Odisséia Monarquista no Plebiscito Nacional de 1993. In: Veredas da História. Ano I, n. 1, Art. 4, 1 abr 2008.

[12] Vide Anais do Simpósio sobre Revisão e Plebiscito, Brasília, Conselho Federal da OAB,  1992.

[13] Cf. Ibidem.

[14] Vide Diários da Assembleia Nacional Constituinte de 4/8/1987, Supl. 111e de 27/5/1987, Supl. 66.


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