O presente artigo tem por escopo analisar, no contexto de sua aprovação e vigência, os impactos da Emenda Constitucional N. 2/92 na consulta plebiscitária de 1993.

Introdução.

Em 25 de junho de 1988, parlamentares dissidentes do PMDB, encabeçados por Fernando Henrique Cardoso e José Serra, fundam o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB),[1] uma vez insatisfeitos com a política peemedebista adotada durante a Assembleia Constituinte de integrar o chamado “Centrão”, “um grupo de resistência conservadora que apresentou a emenda presidencialista” (REALE, 2013, p. 1), bem como de defender o mandato presidencial de cinco anos, como queria o então Presidente da República José Sarney, ao invés de quatro anos, como propunham.

A partir de então, poderíamos dizer, sem qualquer exagero, que a defesa do sistema parlamentarista de governo recaiu, quase que em sua totalidade, aos peemedebistas dissidentes, fundadores do partido tucano, uma vez que, pelo que se pode concluir da atividade legislativa observada à época,[2] a grande maioria dos projetos apologéticos ao parlamentarismo foi proposta por membros da nova legenda.

No entanto, uma vez que a previsão da consulta plebiscitária já era parte integrante do texto da Carta Magna de 1988, qualquer alteração que fosse almejada ao pleito, seja quanto aos prazos ou quanto à redação, deveria ser feita por Emenda Constitucional, conforme o entendimento esculpido pelos congressistas.

Proposta tucana

Bem assim, dentre os diversos projetos apresentados à Câmara pelo deputado tucano José Serra, a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 51/1990,[3] apresentada em 07/11/1990, possui particular relevância na caminhada parlamentarista pela adoção do instituto. Isto porque, como se observa da ementa da referida PEC, assim como de sua respectiva justificativa, o projeto vislumbrava antecipar o plebiscito previsto, inicialmente para o dia 07 de setembro de 1993, para o dia 21 de abril daquele mesmo ano.

Nada obstante o caráter demagógico do plebiscito (BENEVIDES, 1993, p.1), consubstanciado inclusive na escolha das datas para sua realização, tendo em vista que o dia 07 de setembro, como bem sabido, é data comemorativa da Independência do Brasil, em uma plausível, ainda que sutil, intenção de enaltecimento da monarquia, uma vez que o projeto inicial foi de autoria de um deputado monarquista, ao passo que o dia 21 de abril, nova data projetada pela PEC, é dia de Tiradentes, um dos históricos questionadores da monarquia, “uma data que evoca os sentimentos republicanos” (CRUZ, 2013, p. 2), de fato, o que se objetivava era antecipar o pleito para potencializar as chances parlamentaristas de aprovação.

Paralelamente, observo alguns fatores relevantes durante a campanha do plebiscito que contribuíram para o resultado final. De fato, várias pesquisas de opinião feitas entre 1991 e 1992 davam quase certa a vitória do parlamentarismo, o que fez correntes parlamentaristas, destacando-se a presença de José Serra, então deputado pelo PSDB de São Paulo, tentar sucessivas vezes adiantar a data do plebiscito para fazer aprová-lo quanto antes. (NÉMETH-TORRES, 2008b, p. 323)

As pesquisas realizadas pelo IBOPE (Instituto Brasileiro de Opinião Pública e Estatística), DataFolha e Gallup apontavam o parlamentarismo como vencedor nos levantamentos feitos em abril de 1991 e no período compreendido entre maio e dezembro de 1992, sendo que em novembro de 1992 o parlamentarismo alcançou o seu melhor índice, totalizando 41,7% da tendência do eleitorado, contra 36,3% do presidencialismo.[4]

Destarte, após passar pela Comissão de Constituição, Justiça e Redação (CCJR) e demais comissões da Câmara dos Deputados, assim como pelo Senado Federal, sob a identificação de PEC 08/1992,[5] como manda o ordenamento constitucional, em respeito ao sistema bicameral do Poder Legislativo Federal, as Mesas da Câmara e do Senado promulgaram, em 25 de agosto de 1992, a Emenda Constitucional nº 2/1992.

Artigo único. O plebiscito de que trata o art. 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias realizar-se-á no dia 21 de abril de 1993.

§ 1º A forma e o sistema de governo definidos pelo plebiscito terão vigência em 1º de janeiro de 1995.

§ 2º A lei poderá dispor sobre a realização do plebiscito, inclusive sobre a gratuidade da livre divulgação das formas e sistemas de governo, através dos meios de comunicação de massa concessionários ou permissionários de serviço público, assegurada igualdade de tempo e paridade de horários.

§ 3.º A norma constante do parágrafo anterior não exclui a competência do Tribunal Superior Eleitoral para expedir instruções necessárias à realização da consulta plebiscitária. (BRASIL, Emenda Constitucional nº 2, de 25 de agosto de 1992)

Crítica e inconstitucionalidade

O art. 2º do ADCT determinava em seus parágrafos a livre e gratuita divulgação das formas e sistemas de governo à população, assim como a competência do Tribunal Superior Eleitoral para expedir a regulamentação da consulta plebiscitária, porém, quando da publicação da emenda que antecipou o pleito, a menos de oito meses da nova data escolhida, o trabalho pedagógico de exposição ao eleitorado sequer havia se iniciado, bem como não havia qualquer regulamentação expedida pela Justiça Eleitoral. (SARAIVA, 1992, p.37)

(...) a sociedade como um todo vinha aguardando um fato previsto para acontecer em época certa e o foi de forma definitiva e por instituição que assim poderia fazê-lo. Viu-se surpreendida por efeito de prática que reputo de conteúdo único – o político – e convocada para pronunciar-se mais cedo. (MELLO, 1994, p. 91)

Na justificativa à emenda apresentada por José Serra, se reconhece a importância do plebiscito para a consolidação das instituições políticas brasileiras e se defende a maior e melhor preparação da população para decidir de maneira mais assertiva as questões que configurarão uma nova fase da política nacional. Como então antecipar a consulta popular antes que a campanha de esclarecimento fosse desencadeada? (SARAIVA, 1992, p. 39)

A nosso sentir, este comportamento conduz-nos a uma contradição incontornável. Ou o plebiscito e a revisão merecem maturação, reflexão, seriedade, na sua conceituação e na sua operacionalidade, ou, partiremos, como de tantas e infelizes vezes, a tentar atropelar os fatos, colocando sempre os nossos interesses acima dos interesses da coletividade. Creio não ser este o desejo dos ilustres membros do Congresso Nacional. (Ibidem, p. 39/40)

Ademais, a Emenda Constitucional nº 2 de 1992 foi alvo de duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) movidas junto ao Supremo Tribunal Federal (STF). Uma proposta pelo Partido De Reedificação Da Ordem Nacional (PRONA), ADI nº 829, outra pelo Governo do Estado do Paraná, ADI nº 833, e que tinham, basicamente, o mesmo objeto e a mesma fundamentação.[6]

Ofensa à separação dos poderes

Aqueles que impugnaram a Emenda nº 2 alegavam que o art. 2º da ADCT, em seu § 2º, confiou ao Poder Judiciário a competência regulamentadora da consulta plebiscitária, “(...) resta evidenciado, assim, que a Constituição não quer que o Congresso Nacional convoque o plebiscito para determinação da forma e sistema de governo e legisle sobre a matéria.” (MENDES, 1994, p. 104) Além disso, reconhecer a possibilidade do Poder Legislativo antecipar o pleito seria admitir a sua competência para adiá-lo indefinidamente.

A data para a realização do plebiscito, definida no artigo 2º do ADCT, portanto, não poderá ser modificada. Incabível, por igual, a modificação da competência para dispor sobre a realização do plebiscito, que o legislador constituinte originário havia atribuído ao Tribunal Superior Eleitoral, de modo que a Emenda, nessa parte, afronta o princípio da separação dos Poderes. (ALVES, 1994, p. 64)

Ainda que a indigitada emenda tenha previsto no § 3º de seu artigo único que a norma que possibilita ao Poder Legislativo a criação de lei dispondo sobre o pleito não excluiria a competência atribuída ao Poder Judiciário, não era o desejo do constituinte originário estender a atribuição normativa inicialmente conferida em Assembleia Constituinte. Neste sentido, na ótica dos entes que questionaram a constitucionalidade do dispositivo, houve ofensa à separação dos poderes.

Autor de uma das ações que indagavam a inconstitucionalidade da emenda, o PRONA assim se manifestou:

[...] e os §§ 2º e 3º são qualificados de inconstitucionalidade, porquanto, alterando a competência excepcional que o artigo 2º do ADCT outorgou ao Tribunal Superior Eleitoral, infringiu a cláusula pétrea referente à separação dos Poderes (art. 60, § 4º, III, da Constituição Federal) ao reduzir essa competência em favor do Poder Legislativo. (apud ALVES, 1994, p. 77)

Impossibilidade de emenda aos dispositivos transitórios

Talvez o argumento mais relevante pelo qual se vislumbrou a inconstitucionalidade da Emenda nº 2 diga respeito ao entendimento de que há impossibilidade de se alterar, pela via de emenda, dispositivo transitório apartado ao texto constitucional, como o art. 2º do ADCT.[7]

O requerente de uma das ações propostas ao STF, o então Governador do Estado do Paraná, Roberto Requião (apud MELLO, 1994, p. 92), sustentou que a Emenda nº 2 fora aprovada com base no art. 60 da Constituição, em que restou consagrada a faculdade legislativa de se emendar o texto constitucional nos limites estabelecidos. De modo que esta faculdade conferida pelo constituinte originário ao Poder Legislativo Federal e demais legitimados seria restrita aos dispositivos inseridos na própria Constituição. Assim, tendo em vista que o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, dado o caráter de acidentalidade, como a própria denominação evidencia, é texto à parte, dotado de autonomia instrumental, tanto que a numeração de seus artigos se inicia a partir do primeiro, não se confunde com a Constituição.

Qualquer ampliação indevida da autorização dada pelo Constituinte Originário é inconstitucional. Isto se deve à própria natureza transitória de tal Ato, posto que, à medida em que as causas determinantes da transitoriedade se forem extinguindo, os seus preceitos vão concomitantemente perdendo a eficácia. Ao cabo de algum tempo, o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias jaz completamente inerte, enquanto a Constituição prossegue irradiando energia plasmadora da ordem jurídica positiva. (REQUIÃO, apud MELLO, 1994, p. 93)

Como consagra Saraiva (1992, p. 41), a mais abalizada e atualizada doutrina constitucional observada nos países europeus, por exemplo, não admite emendar dispositivo transitório em razão de sua não vinculação ao texto do corpo da Constituição, uma vez em disposição à parte.

Ainda em congruência, Degrazia (apud, MELLO, 1994, p. 96) assevera que a vontade primitiva da qual decorre a Constituição é resultado de um conjunto de vontades, chamadas originárias, de modo que algumas normas o Constituinte houve por bem gravar com cláusula de imutabilidade, outras, pela natureza de transitoriedade temporal ou factual, tiveram seu tempo de validade e vigência previamente fixadas, não podendo ser tocadas pelo poder congressual derivado, ou reformador pela via da emenda.

O Constituinte primário instituiu intangibilidade ínsita quando dispôs transitoriamente sobre diversas matérias e casos, como se observa na previsão da consulta plebiscitária. Isto porque a norma criada, o direito reconhecido ou inserido nos dispositivos transitórios, “cristalizou-se na sua feitura, ou aperfeiçoou-se na sua elaboração, ou consumou-se plenamente, ao se integrar a norma com o fato por acontecer.” (Ibidem)

Registrou ainda a professora Carmen Lúcia Antunes Rocha, que posteriormente viria a ser nomeada Ministra da Corte Suprema:

[...] de toda sorte, o que parece induvidoso é que ao lado das cláusulas pétreas expressas no sistema constitucional, as Constituições estabelecem um conjunto de normas intangíveis à mão do reformador ou revisionista da Lei Magna. Entre estas, a doutrina e a jurisprudência constitucionais afirmam, exatamente, aquelas que se referem ao próprio limite formal (data, modo e circunstância de atuação) imposto ao órgão ou agente encarregado da revisão ou reforma. Qualquer atuação que desborde de tal limite eiva-se de inconstitucionalidade e não se impõe ao sistema, devendo ser dele expurgado ou nele impedido o seu ingresso pelos instrumentos processuais próprios a indagar da inconstitucionalidade. (1992, p. 49)

Decisões do STF e Conclusão

O Ministro do STF, relator das ADI’s que atacaram a Emenda nº 2, Moreira Alves, (1994, p. 80) ponderou que ao se conceber como não aplicáveis as normas constitucionais que delimitam processos legislativos rígidos aos dispositivos transitórios pelo entendimento de serem estes constantes de parte autônoma da Constituição, não implica a sua absoluta imutabilidade, mas, ao contrário, a flexibilidade total, sem limitações de cláusulas pétreas explícitas ou implícitas. Isto é, ao se pretender os dispositivos transitórios como independentes do próprio texto constitucional, restaria, na realidade, a livre possibilidade de alterá-los, uma vez não mais submetidos à proteção comum às normas constantes da Lei Maior.

Considerou ainda o relator:

Contendo as normas constitucionais transitórias exceções à parte permanente da Constituição, não tem sentido pretender-se que o ato que as contém seja independente desta, até porque é da natureza mesma das coisas que, para haver exceção, é necessário que haja regra, de cuja existência aquela, como exceção, depende. A numeração autônoma, obviamente, não tem o condão de dar independência àquilo que, por sua natureza mesma, é dependente. A autonomia da numeração se justifica por motivo de ordem prática. (Ibidem, p. 79)

Em conclusão, na perspectiva do ministro, as normas constantes da ADCT integram o corpo do texto constitucional e são, portanto, passíveis de emenda. Em razão disso, não se vislumbrou inconstitucionalidade na Emenda nº 2 ao alterar a norma transitória que convocou o plebiscito.

Desta forma, as Ações Diretas de Inconstitucionalidade propostas foram ambas julgadas improcedentes por maioria de votos. Foram vencidos, no todo, os Ministros Marco Aurélio e Carlos Velloso, que julgaram procedente, declarando a inconstitucionalidade da emenda, e, em parte, o Ministro Sepúlveda Pertence, que julgou procedente apenas para declarar a inconstitucionalidade do “caput” do artigo único e de seu primeiro parágrafo. (BRASÍLIA, STF. ADI 829/DF e ADI 833/DF, Relator: Min. Moreira Alves, 1994)

Diante de tal decisão, foi declarada, incidentalmente, a constitucionalidade da Emenda Constitucional nº 2. Assim, ela não poderia mais ser questionada e seus efeitos foram definitivos para antecipar o plebiscito para o dia 21 de abril de 1993 e possibilitar a criação de norma regulamentadora do pleito por parte do Poder Legislativo expresso no Congresso Nacional.

É de se ressaltar, porém, que embora as ações tenham sido julgadas no ano de 1994, ou seja, após o plebiscito, o que levaria eventual decisão pela inconstitucionalidade à falta de resultado prático, houve pedidos liminares, que foram apreciados antes da consulta popular, em que se pretendia a suspensão antecipada da eficácia da Emenda nº 2 e que resultaram igualmente indeferidos. (ibidem)

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[1] Cf. Em: <http://www.psdb.org.br/psdb/historia/>. Acesso em: 05/11/2014.

[2] Vide Atividade Legislativa da Câmara dos Deputados. Disponível em: <http://www.camara.leg.br/internet/agendacamara/>. Acesso em: 05/11/2014.

[3] Cf. Em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=169325>. Acesso em: 05/11/2014.

[4] Cf. Em: VEJA. São Paulo: Editora Abril, Ed. 1284, p. 30.

[5] Cf. Em: <http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=18103&p_sort_tr=Asc>. Acesso em: 05/11/2014.

[6]Disponível Em: <http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/pesquisarPeticaoInicial.asp?s1=adct&pagina=10&base=ADIN>. Acesso em: 05/11/2014.

[7]Cf. Em: Anais do Simpósio sobre Revisão e Plebiscito, Brasília, Conselho Federal da OAB,  1992.


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