Reflete-se sobre como o conceito de instituições políticas foi construído dentro da ciência política e no interior de duas vertentes do neo-institucionalismo, a saber, o institucionalismo histórico e o institucionalismo da escolha racional.

Introdução

O objetivo desse artigo é analisar como o conceito de instituições foi construído dentro da Ciência Política no interior de duas vertentes do neo-institucionalismo, a saber, o institucionalismo histórico e o institucionalismo da escolha racional. Ambas as vertentes apresentam características em comum, pois tanto o institucionalismo histórico quanto a escolha racional reconhecem o papel das instituições como atores fundamentais para as análises no campo da Ciência Política, condicionando e constrangendo as escolhas e preferências dos atores políticos.

Por outro lado, a construção do conceito de instituição, nos paradigmas selecionados, ocorreu de forma diferenciada (ANDREWS, 2005), configurando agendas de pesquisa baseadas em abordagens distintas sobre a atuação dos atores políticos.

A importância da temática proposta por esse artigo é justificada pela hegemonia do pensamento neo-institucional na Ciência Política. Peres (2008:2) afirma que “é em torno desse paradigma que se movimenta e se organiza a comunidade desse campo científico, fazendo avançar o conhecimento acerca dos fenômenos políticos no interior de seu próprio sistema cosmológico”, onde, fundamentalmente, “as instituições importam decisivamente na produção dos resultados políticos” e os principais atores da vida coletiva são as organizações formais e as instituições (March e Olsen 2008).

Esse texto está divido em três partes. Na primeira, mostramos o surgimento do paradigma neo-institucional dentro da Ciência Política, apontando as rupturas que empreendeu e a centralidade do conceito de instituição para o mesmo. Na segunda parte, mostramos como o institucionalismo da escolha racional surgiu para responder aos dilemas da ação coletiva e como o conceito de instituição foi apropriado pelo pressuposto da racionalidade para entender as coerções impostas aos atores políticos nas estratégias de maximização de seus interesses.

Na terceira parte, indicamos como o conceito de instituições foi construído e abordado pelo institucionalismo histórico, rompendo com o racionalismo instrumental e dando lugar a uma visão na qual as ideias, identidades, metas e capacidades dos atores estão vinculadas às instituições. Dessa forma, estaremos apontando semelhanças e particularidades entre as vertentes e enfatizando as distintas propostas de análise que geram.

Finalizamos o artigo com alguns exemplos de utilização do conceito em importantes pesquisas empíricas na área de Ciência Política.


O Desenvolvimento do Neo-institucionalismo na Ciência Política

Para a compreensão do conceito de instituição dentro do institucionalismo histórico, e da escolha racional, faz-se necessário, em primeiro lugar, compreender como esses paradigmas surgiram como teorias dentro da Ciência Política, questionando e rompendo com outras propostas de análise.

Peres (2008) afirma que a abordagem neo-institucionalista começou a surgir nos anos 60 e 70 como crítica e reação às vertentes comportamentalista e estrutural-funcionalista que predominaram na Ciência Política americana e nas análises de política comparada durante as décadas de 50 e 60. Mas, ao mesmo tempo, representou a retomada de algumas premissas fundamentais do que se convencionou chamar de antigo institucionalismo, paradigma predominante na Ciência Política até a década de 40.

De fato, o foco nas instituições políticas não é novo. Rothstein (1998) mostra que desde Platão e Aristóteles o tema já fora objeto de reflexão, quando despontavam preocupações sobre que tipo de instituições políticas produz o melhor tipo de sociedade e indivíduo. Desde então, um viés normativo já predominava.

Já na modernidade, com Maquiavel, Locke, Rousseau, Hobbes e os Federalistas, prevalece um novo direcionamento sobre o papel do Estado - ele “converte-se numa obra política” (RUBY, 1998) - e inicia-se um longo processo de sistematização do pensamento institucional. De acordo com os neo-institucionalistas Immergut e Anderson (2007:4):

Classical thinkers, such as Hobbes and Rousseau argued that the functions of the state could be fulfilled only if executive power were concentrated. In contrast, liberals such as Locke and Montesquieu argued that executive power should be divided, and hence, controlled. These arguments are the basis for contemporary scholarship about which system of government results in the “best” governance and political stability.

Com as pesquisas de Tocqueville (LIPSET, 1967) realizadas na América o debate ganha ainda maior importância. Sua análise das associações voluntárias, e do autogoverno locais, apontam o papel das instituições políticas para estabilidade do regime democrático, afirmando o papel predominante das instituições na construção dos regimes políticos.

Weber (1978) teve o grande mérito de definir Estado e organização política, enfatizando a lógica de sua legitimidade e criando as bases sobre as quais se construiria a Ciência Política no século XX.

Dessa forma, quando, mais tarde, a Ciência Política começou a emergir como campo acadêmico, esses autores foram retomados, assim como a centralidade que propunham sobre a questão institucional e à submissão do indivíduo as mesmas.

Peres (2008) enfatiza, contudo, o caráter formalista e normativo desse antigo institucionalismo, que se preocupava mais em estabelecer modelos prescritivos sobre o que deveria ser a política, do que se concentrar em dados empíricos reais sobre os atores políticos.

Thelen e Steinmo (1992:3) mostram que esses estudos se resumiam a análises detalhadas sobre as diferenças entre as estruturas administrativa, legal e política das instituições. Segundo os autores: “This approach did not encourage the development of intermediate level-categories and concepts that would facilitate truly comparative research and advanced explanatory theory”.

O período do pós-guerra, assim, representou o fim desse paradigma na Ciência Política, pois ele não dava conta de explicar fenômenos políticos típicos do século XX, como o fascismo, o socialismo, a crise do liberalismo e o surgimento das massas como atores sociais. As categorias dos séculos passados não davam conta do presente.

O questionamento do institucionalismo também representou o início de uma era de predomínio de novos paradigmas, como comportamentalismo e o funcional-estruturalismo, para os quais as instituições políticas formais passaram a ter um papel muito pequeno, ou ainda nenhum.

A revolução comportamentalista e estruturalista na Ciência Política representaram, como mostramos anteriormente, uma crítica ao paradigma institucionalista clássico e, em segundo, uma proposta de análise mais empiricamente orientada e de técnicas mais apuradas para a pesquisa política, ou seja, uma maior exigência de cientificidade, que coincidia com a própria necessidade da Ciência Política de se legitimar, utilizando categorias científicas.

Sartori (1981) afirma que é a partir da revolução comportamentalista que nasce a Ciência Política no sentido estrito. Para o autor, o que existia anteriormente era uma disciplina pré-científica. Apenas depois da Segunda Guerra, com o behaviorismo, é que ocorre a efetiva aplicação do método científico na Ciência Política e todas as afirmativas passam a estar subordinadas à verificação empírica.

O neo-institucionalismo surge, mais tarde, de críticas feitas a essas correntes. Um das críticas feitas mais contundentes foi feita Skocpol (1992) e diz respeito ao papel que cabia ao Estado dentro da perspectiva estrutural-funcionalista. Segundo Skocpol (1992:16) o Estado, “(...) was considered to be an old-fashioned concept, associated with dry and dusty legal-formalist studies of nationally particular constitutional principals.” A autora acrescenta que categoria de governo também não era levada a sério dentro do estrutural-funcionalismo, já que não era tomado como um ator independente.Peres (2008) mostra que também há uma crítica ao comportamentalismo que dizia respeito à sua insuficiência analítica e suas dificuldades empíricas para explicar os fenômenos eminentemente políticos. De forma geral, os adeptos do comportamentalismo afirmavam que a soma das preferências individuais seria capaz de explicar o comportamento coletivo. Desde Durkheim (2003), contudo, as Ciências Sociais já havia mostrado que a soma dos indivíduos não explica o todo.

March e Olsen (2008) mostram que, no comportamentalismo, “as instituições sociais formalmente organizadas passaram a ser retratadas simplesmente como arenas dentro das quais o comportamento político, motivado por fatores mais fundamentais, ocorre”. Peres (2008) mostra que também havia uma crítica ao ecletismo teórico proposto pelos comportamentalistas, que pretendia dialogar com a Sociologia, a Antropologia, a Psicologia e a Economia. Esse ecletismo teria gerado um problema de quebra de fronteiras disciplinares, onde a Ciência Política acabara absorvida por essas outras ciências, perdendo, assim, sua identidade como uma ciência específica.

Os neo-institucionalistas, assim, voltam a propor a hegemonia e autonomia das instituições na análise política, afirmando que a ação social tem que ser explicadas por meio das instituições, como já mostrava Weber (ANDREWS, 2005). Foi, no entanto, somente na década de 80 que o focus na importância das instituições aumentou ainda mais. Rothstein (1998) mostra que essa retomada ocorreu em diferentes paradigmas da Ciência Política: os neomarxistas e os acadêmicos envolvidos com a história comparativa mostravam a necessidade de estudar a organização do Estado; aqueles que estudavam a teoria das organizações se voltaram para questões envolvendo cultural organizacional e os estudantes envolvidos na área de relações internacionais começaram a descobrir a importância das regras do jogo.

A virada metodológica que propõe atribuir maior autonomia às instituições surge como um deslocamento de uma proposta analítica determinista que tentava entender as questões políticas como expressão de demandas que surgem das condições econômicas (Skocpol, 1995). Nessa visão, as respostas para as temáticas políticas eram dadas a partir do ponto de vista do desenvolvimento econômico e das classes sociais.

Nesse contexto, o neo-institucionalismo surge trazendo as instituições para o centro da análise, retirando-as da penumbra analítica e percebendo que elas são fatores de constrangimento, restrição e moldagem das ações, de forma que as instituições seriam capazes de estruturar as preferências dos atores. Goodin (1996:17) mostrou que: The new institutionalism is at root a reminder of the various contextual settings within social action is set.

A abordagem neo-institucionalista resgata, da tradição institucionalista anterior, algumas preocupações sem, todavia, deixar de lado a preocupação comportamentalista com a cientificidade. Assim, embora fazendo críticas à exclusão das instituições política e econômicas do paradigma comportamental, os neo-institucionalistas herdaram desse último o rigor metodológico e a orientação empírica. A Construção do Conceito de Instituições na Rational Choice

O paradigma da escolha racional explica o comportamento político baseado no pressuposto de que as pessoas agem racionalmente para promover ao máximo seus objetivos e de que os atores políticos respeitam as exigências do comportamento racional.

Essa posição da escolha racional surge contrariando as propostas do funcionalismo estrutural - que não dá lugar para os atores nas análises - e do comportamentalismo - que não considera os atores como sendo necessariamente racionais. Tsebelis (1982) aponta que, de fato, a escolha racional não é capaz de explicar todos os fenômenos, mas é a melhor abordagem para situações em que se conhecem os objetivos dos atores e as regras de interação.

De forma geral, os rational choice consideram as instituições como objetos da atividade racional humana, não apenas coerções recebidas de gerações anteriores (TSEBELIS, 1982). Assim, para compreender a construção do conceito de instituição dentro da teoria da escolha racional, é importante definir o pressuposto da racionalidade.

Tsebelis (1982:33) define racionalidade como “uma correspondência ótima entre fins e meios” e define comportamento racional como “um comportamento ótimo voltado para um objetivo” (TSEBELIS, 1982:97).

Baert (1997:3), por sua vez, afirma que racionalidade significa que, “(...) ao agir e interagir, os indivíduos têm planos coerentes e tentam maximizar a satisfação de suas preferências ao mesmo tempo em que minimizar os custos envolvidos”.

Baseado apenas nessa premissa, contudo, era impossível para os adeptos da escolha racional compreender como os indivíduos poderiam colaborar para resolver problemas comuns: não há motivo que poderia explicar como indivíduos que apenas se preocupavam com seus interesses poderiam agir cooperativamente para perseguir interesses de natureza pública. Colocado de tal maneira, esse paradigma não poderia ter validade no campo da Ciência Política, que se preocupa com fenômenos de caráter coletivo.

O clássico dilema do prisioneiro aponta esse paradoxo, ou seja, de que um comportamento individual racional leva a resultados coletivos irracionais. Segundo Ostrom (1997), o dilema abalou a fé de que indivíduos racionais só poderiam produzir resultados racionais.

Olson (1965) reconheceu esse problema, mostrando que é falso o senso-comum de que grupos de indivíduos com interesses comuns usualmente tentam promover esses interesses comuns, em um esforço de cooperação mútua. Ele enfatiza que não é uma sequência lógica da premissa do comportamento racional que os indivíduos de um grupo agirão para atingir determinado objetivo apenas porque é do seu interesse. O autor mostra, pelo contrário, que a ideia de que os indivíduos de um grupo agirão racionalmente de forma a promover seus objetivos individuais é incoerente com a premissa da racionalidade.

A solução do problema foi atribuída à existência de instituições políticas que dariam diferentes formas de incentivo coletivo para aqueles agentes que cooperassem com os objetivos coletivos (Rothstein, 1998).

Putnam (1993) analisa essa questão em sua pesquisa sobre a Itália. O autor afirma, em um diálogo com os game theorists, que a cooperação é comum na sociedade moderna. Ele aponta o papel fundamental das instituições para isso, enfatizando o papel das instituições formais na redução dos custos de transação para gerar concordância. Tsebelis (1982), seguindo o mesmo raciocínio, mostra que a abordagem da escolha racional centra-se nas coerções que são impostas aos atores racionais pelas instituições. Portanto, para entender a lógica do comportamento individual no interior de grupos – ou seja, o comportamento coletivo - é preciso reconhecer o peso das instituições, como agentes de imposição de incentivos coletivos e coerção sobre os atores institucionais.

Sobre isso, Olson (1965: 14) aponta: Mesmo que os membros de um grande grupo almejem racionalmente, uma maximização do seu bem-estar pessoal, eles não agirão para atingir seus objetivos comuns ou grupais, a menos que haja alguma coerção para forçá-los a tanto, ou a menos que algum incentivo à parte, diferente da realização do objetivo comum ou grupal, seja oferecido aos membros do grupo individualmente com a condição de que eles ajudem a arcar com os custos ou ônus envolvidos na consecução desses objetivos grupais.

Levi (1991) sinaliza que os líderes institucionais procuram meios para criar condescendência e, dessa forma, levar à cooperação. Segundo a autora, a coação e os pagamentos paralelos são os principais meios de indução para levar os indivíduos a seguirem as regras da instituição.

A análise desses autores aponta o papel atribuído às instituições dentro da escolha racional, porém ainda não define o que são instituições.

Tsebelis (1982:51) aponta que a ação individual racional é, dentro desse paradigma, uma adaptação ótima a uma ambiente institucional e, dessa forma, “(...) as instituições predominantes (as regras do jogo) determinam o comportamento dos atores, os quais, por sua vez, produzem resultados políticos e sociais.” Isso significa, necessariamente, que questões históricas, temporais, culturais e raciais não têm lugar no paradigma. Ele procura substituir explicações baseadas nos termos acima pelos objetivos dos atores e das instituições que os produzem.

North (1993), por sua vez, define instituições como estruturas impostas sobre a interação humana pelos próprios seres humanos. As instituições são constituídas basicamente de regras, que podem ser formais e informais. O importante é o reconhecimento de uma característica que é o mesmo para ambos os tipos de regra, que é seu caráter de coação.

Levi (1991) enfatiza a importância de se estabelecer uma relação entre instituição e regra, pois nos permite averiguar o que é uma instituição, não apenas o que ela faz. No entanto, essa definição poderia impedir a diferenciação entre instituição e normas. Impõem-se, portanto, a necessidade de diferenciá-las.

A autora aponta, então, que as instituições possuem um caráter legal e uma estrutura de implementação de decisões. Além disso, as instituições possuem uma equipe de pessoas e uma divisão do trabalho entre elas. As instituições também têm claramente definidas ofensas, penalidades e os atores que têm a responsabilidade de aplicá-las. Finalmente, as instituições regulam os recursos de poder. Levi (1991: 82) aponta: “Regras explícitas e publicizadas e uma hierarquização de pessoal distinguem instituições formais de outros arranjos organizacionais ou de normas, os quais também regulam comportamentos através do uso de incentivos e desincentivos”

Hall e Taylor (2003) afirmam que é necessário entender como a teoria da escolha racional entende a problemática dos interesses e escolhas individuais para que entendamos o conceito de instituição. De acordo com os autores, os indivíduos possuem um conjunto de preferências e se comportam de forma completamente utilitária para maximizar a satisfação dessas preferências. No entanto, afirma Tsebelis, a ação individual é uma adaptação a um ambiente institucional e a interação entre os indivíduos é uma resposta maximizada na relação entre indivíduo e instituições. O autor é categórico em dizer que as instituições determinam o comportamento dos atores. O institucionalismo da escolha racional, portanto, atribui um caráter externo às instituições, ou seja, elas impõem de fora constrangimentos ao comportamento do atores.

Os teóricos da escolha racional entendem que as instituições constroem o contexto no qual os atores políticos definem suas estratégias e perseguem seus interesses. De acordo com Thelen e Steinmo (1992:7): “(...) the institutions define (or at least constrain) the strategies that political actors adopt in the pursuit of their interest.”

Independentemente da definição usada, contudo, o fundamental é salientar o papel das instituições para resolver os problemas da ação coletiva levantados por Olson (1965).

Os procedimentos metodológicos da rational choice foram objeto de muitas críticas. Souza (2006: 39-40) afirma que os procedimentos metodológicos dessa vertente “(...) são marcados pela simplicidade analítica e pela elegância, no sentido que a matemática dá a essa palavra, e pela parcimônia (...)”

Tsebelis (1998), por sua vez, aponta as vantagens das análises rational choice. Nela, as explicações são postas em termos institucionais e não em termos cognitivos, o que significa que os resultados são entendidos como escolhas deliberadas e não como erro. Se o resultado de um determinado comportamento não foi o previsto, o problema é apontado como sendo a inadequação da teoria e não a erro dos atores, ou seja, a rational choice se recusa a aceitar erros como explicação do comportamento. Dessa forma, os erros, problemas e anomalias não são entendidos como falhas de racionalidade, mas como impacto sistemático dos fatores institucionais.

O autor aponta, contudo, que o viés rational choice não é o único possível dentro da Ciência Política. Há enfoques alternativos também válidos que utilizam atores que não tentam maximizar o alcance de seus interesses ou simplesmente excluem os atores como unidades de análise. Ele reconhece que há fenômenos que não podem ser explicados pela escolha racional, mas, afirma Tsebelis (1998:51): “(...) o que a escolha racional pode explicar o faz extremamente bem, devido à sua parcimônia e clareza teórica”.


Autor


Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

RIVAS, Caio. O que são instituições políticas?. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 22, n. 5098, 16 jun. 2017. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/58385>. Acesso em: 23 jun. 2017.

Comentários

0

Livraria