O artigo procura entender de forma institucional o fato de as taxas reais de juros no Brasil serem as mais elevadas do mundo, por meio da concatenação de categorias jurídicas e econômicas.

INTRODUÇÃO

A sucessão de crises bancárias ocorridas a partir de 2008 causou convulsão no sistema financeiro, falências de bancos tradicionais, desemprego em larga escala e intensa discussão sobre a reorganização do sistema bancário.

Como resposta à crise, os economistas dividem-se entre os defensores do retorno ao sistema bancário regulado, na configuração que prevaleceu nos países centrais após a Grande Depressão, e os defensores do sistema de full reserve banking, em que não haveria mais o sistema de reservas fracionárias e os bancos seriam apenas prestadores de serviço de custódia de ativos.

A ideia do full reserve banking sempre esteve em debate entre economistas desde David Ricardo, que lançou a ideia inicialmente. Chegou a ter importância política com a comissão liderada por Irving Fisher para assessorar o governo Roosevelt.  Voltou à baila com a crise bancária de 2008, por meio de eminentes economistas como Martin Wolf, do Financial Times.

Se, em termos mundiais, o debate entre o sistema de full reserve banking ou o de um sistema de reserva fracionária com maior regulação é o principal debate sobre sistema de financiamento após a crise bancária de 2008, no caso brasileiro, o processo de apropriação rentista, tornou o país isolado do fenômeno.

No Brasil, existe carência de capital de empréstimo para empresas, a maior parte dos bancos atua como emprestador de títulos públicos e de crédito ao consumidor com alta taxa de juros.

Ocorreu o fenômeno de captura do capital rentista, no qual bancos, empresários e mesmo poupadores de classe média se tornaram receptores dos juros da dívida pública, com uma taxa de juros que, como veremos, é muito alta em relação ao grau de risco, à condição fiscal e à inflação brasileira.

Um sistema rentista não poderia, evidentemente, ter uma crise como a dos EUA, em que há empréstimos para consumidores de alto risco e, posteriormente, haver calote em massa desses clientes, com quebra generalizada dos bancos.

A ascensão ao poder do rentismo, segundo Bresser Pereira (2007), deu-se com o vazio resultante do fracasso das políticas anti-inflacionárias do governo Sarney. Neste, o empresariado nacional perdeu a legitimidade e foi alijada do poder. Ao mesmo tempo, ascendia o poder do capital financeiro, pois a crise da dívida e a necessidade de sair da moratória, realizada em 1987, o fez ditar os rumos da política. A abertura ao mercado financeiro internacional e a queda dos controles de câmbio foram consideradas condições sine qua non para a retomada do crédito externo.


O PROCESSO DE CAPTURA DO BANCO CENTRAL PELO INTERESSE RENTISTA.

As elevadas básicas de juros no Brasil não são resultantes de motivos econômicos, mas sim da captura política do Banco Central pelos interesses rentistas. A taxa Selic, que é a principal taxa que determina a remuneração dos títulos públicos, é muito elevada se considerada a situação fiscal, o estoque da dívida e mesmo o risco soberano.

Não se formou mercado de títulos públicos de longo prazo. As expectativas inflacionárias, como demonstrou Bresser Pereira (2007), estão vinculadas ao mercado de curto prazo e impedem a formação de títulos de longo prazo, o que é uma idiossincrasia em termos mundiais. Mercados de títulos públicos ainda menos estruturados e desenvolvidos conseguem rolar títulos de longo prazo. Por que o Brasil não pode?

Tabela 1 - Taxa básica de juros em países selecionados e classificação da Standard & Poor´s outubro de 2016

País

Classificação risco (S&P)

Taxa básica juros (%)

Poupança Interna Bruta % PIB (2014)

Taxa de inflação 2016 %

Brasil

BB

14,25

18,1

8,48

Bangladesh

BB-

6,75

22

5,53

Venezuela

CCC-

21,99

n.d

180,9

Vietnã

BB-

6,75

30,1

3,34

Sérvia

BB-

4,00

6,6

0,6

Jordânia

BB-

3,75

1,8

-0,75

Costa Rica

BB-

1,75

17,1

0,39

República Dominicana

BB-

5,00

16,7

1,35

Tunísia

BB-

4,25

11,4

4,2

Argentina

Bósnia

Egito

B-

B-

B-

26,75

5,01

11,75

19

-4,6

5,3

40,5

-1,2

14,10

Fonte: Para classificação de risco e taxa básica e índice de preços ao consumidor, Trading Economics. http:// http://www.tradingeconomics.com/. Consultada em outubro de 2016. Para poupança interna, Banco Mundial http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDS.TOTL.ZS. Consultada em outubro de 2016.

Fica patente que, em outubro de 2016, todos os países que têm classificação de risco BB-, que é um nível abaixo do Brasil, têm taxas de juros inferiores. Não se percebem exceções.

O próximo argumento da defesa das taxas de juros elevadas seria a da contenção da inflação. A pergunta: por que então é necessária taxa de juros real de mais de 5% ao ano quando todas as economias com risco maior têm taxas muito inferiores?

Os principais economistas ortodoxos estão vinculados ao mercado financeiro e são arautos dos mesmos, pois atendem aos seus interesses particulares e carreiras profissionais. O ensaísta Upton Sinclair apontou que é difícil que um homem compreenda um fato quando o seu salário depende de que não o entenda. A queda da taxa de juros ofende diretamente aos interesses do capital rentista e por isso que ela não é realizada.

Vamos agora examinar esse processo de captura, que ocorreu ao longo dos anos 90 e que ocorreu sem que fossem feitas mudanças estruturais na Lei 4595/64. O Banco Central nasceu, do ponto de vista legal, independente, pois os diretores tinham mandatos fixos, o que foi retirado em 1973.

Taylor (2009) examinou o processo de desenvolvimento do Banco Central desde sua criação, em 31 de dezembro de 1964.

A política monetária, até 1964, era caracterizada pela convivência de duas instituições: a Superintendência da Moeda e Crédito (SUMOC), como autoridade monetária, e o Banco do Brasil, como executor das decisões da SUMOC. Pela sua função, o Banco do Brasil tinha conflito de interesse direto com a SUMOC. Enquanto este órgão determinava o enxugamento de moeda, aquele, na condição de banco comercial, preferia emitir moeda para aumentar seus lucros com empréstimos.

Formalmente, o Banco Central criado em 31 de dezembro de 1964, tinha independência. Seus diretores tinham mandato fixo. Na realidade, os diretores tinham grande obediência ao Presidente da República e estavam fortemente submetidos às pressões do Ministério da Fazenda, do Banco do Brasil e do Tesouro Nacional.

Houve dois mecanismos contrários ao controle da moeda pelo Banco Central: a conta movimento e o depósito no Banco do Brasil.

Quando o Banco Central tornava obrigatório que os bancos comerciais fizessem depósitos compulsórios, eles eram realizados numa conta do Banco do Brasil. Ou seja, as reservas obrigatórias faziam com que houvesse o efeito oposto: aumentavam as reservas disponíveis para empréstimos no Banco do Brasil. Os depósitos não reduziam a quantidade de moeda, mas aumentavam.

Já a conta movimento permitia ao Tesouro Nacional sacar diretamente no Banco Central os recursos que precisava. Havia três orçamentos paralelos: o fiscal, sempre equilibrado e o monetário, coberto pelos saques da conta movimento e o da seguridade social.

O presidente do Banco Central, nos governos Costa e Silva e Emílio Garrastazu Médici, foi obrigado a ser cada vez mais obediente ao Presidente da República, até que, em 1974, acabou o mandato fixo dos diretores.

A Assembleia Nacional Constituinte deu pouca atenção à matéria da independência do Banco Central, embora Taylor (2009) entendesse que era um momento essencial.

De fato, não houve mudanças legais referentes ao Banco Central e eventuais tentativas de se buscar a independência formal do Banco Central não foram adiante. Porém, o BC se tornou independente de fato e, ao se tornar autônomo, foi capturado pelos interesses do capital rentista.

Nos anos 1990, as principais mudanças no BCB foram resultantes de um consenso entre burocratas da economia e políticos no poder, principalmente no Executivo federal em relação aos benefícios que poderiam ser auferidos da estabilidade monetária. Não seria possível esperar, no esforço de se atingir a estabilidade monetária, que o Banco Central fosse formalmente autônomo e esperar que tudo fosse resolvido sozinho. O BCB se manteve obrigado for restrições legais e mesmo constitucionais com bancos estatais e privados, governos estaduais e municipais e atores financeiros domésticos e estrangeiros. Esses relacionamentos mudaram apenas gradualmente em resposta a cinco importantes eventos que alteraram a política na direção de uma maior autonomia: o Plano Collor, o Plano Brady, o Plano Real, os escândalos bancários da metade e do fim dos anos 90 e a necessidade de acalmar os medos do mercado financeiro com eleição de Lula (Taylor, 2009, p. 505).

A análise histórica de Taylor (2009) pode levar à conclusão de que a autonomia jurídica do BC não é necessária, pois o Presidente da República, não importa sua orientação política, não faz uso do seu poder para controlar o Banco Central. O fato de o presidente da referida autarquia ser um cargo de livre nomeação e exoneração é irrelevante se o Copom (Conselho de Política Monetária) aumenta a taxa de juros em situações de recessão e o governo mantém o presidente do BC.

O esforço de Lula, apesar de toda a sua origem histórica na esquerda, ter mantido Henrique Meirelles na presidência do BC mesmo na crise de 2003 e com protestos até mesmo do Vice-Presidente da República de então, José de Alencar, demonstram isso. Tornou-se uma convenção aceitável ter juros elevados e fato considerado normal. As relações de fato prevaleceram sobre o que está indicado na lei.

A abertura à livre circulação de capitais financeiros de curto prazo, o hot money, realizada durante o governo Collor, foi o primeiro dos movimentos que resultou na autonomia fática do Banco Central.

Taylor (2009) entende que o Plano Collor, paradoxalmente, foi o primeiro fator que levou à maior autonomia do Banco Central. Paradoxal porque o congelamento dos ativos depositados nos bancos não seria possível se o BC não tivesse forte grau de subordinação ao governo. A mudança institucional que ocorreu de forma associada ao governo Collor foi a abertura ao hot money, que deixou o controle direto do BC. Isso retirou o câmbio e o fluxo de capitais das pressões dos empresários, das federações industriais e comerciais e outros lobbies politicamente poderosos.

O Plano Real, para manter a paridade do real com o dólar, a taxa de juros foi utilizada para se evitar a evasão de dólares. O uso de taxas elevadas de juros, quem chegaram à taxa de 50% ao ano na crise do México, foi realizado sem praticamente nenhuma pressão ou interferência do governo.

O BC tinha esse poder pela legitimidade política do Plano Real e do trauma do período hiperinflacionário. Nestes termos, era fácil justificar para a população que os juros elevados, embora causassem recessão e desemprego, seriam um mal necessário. A privatização dos bancos estaduais e a renegociação das dívidas dos governos subnacionais por meio da Lei 9496/97 acabaram com o recurso ao saque direto no banco.

O indexador da URV, por estar baseado em moeda forte, tornou-se atraente e, quando a maior parte dos contratos estava indexada nessa moeda, criou-se a nova moeda do real, que estaria diretamente atrelada ao dólar americano.

Sem um alicerce fiscal à nova moeda, os únicos instrumentos para se manter a paridade entre o real e o dólar americano foi o uso da taxa de juros para se atrair hot money de forma a evitar que a oferta de dólares existente no mercado causasse uma desvalorização. A abertura comercial parcial diminuiu o poder dos produtores locais e impediu novos aumentos de preços. Nessa situação, o déficit operacional passou de -4,9% do PIB, em 1994, para -8,4% do PIB em 1999 (Baer, 2002, p. 229), o que demonstra a gravidade do problema fiscal naquele período.

A pressão sobre a âncora cambial atingiu o extremo nas crises do México, Rússia e da Ásia. O ambiente de crise nos mercados financeiros mundiais levou à evasão de hot money e, para se conter a crise, a Selic subiu para 50% ao ano em setembro de 1998.  

O BC foi, como vimos, capturado pelos interesses rentistas sem que ocorressem mudanças na Lei 4595/64. Isso não é percebido pela literatura mainstream que examina a independência do BC, que é interpretada, no caso brasileiro, de forma descontextualizada.

No campo intelectual, impera o que Nelson Rodrigues denominou de complexo de vira lata, em que os economistas brasileiros leem os autores estrangeiros e querem aplicar as idéias deles de forma descontextualizada por complexo de inferioridade.

O principal argumento pela independência do Banco Central é que isso permite que ele se isole das circunstâncias políticas e, assim, possa focar na estabilidade dos preços.

Blinder (1997) argumentou que medidas anti-inflacionárias têm um prazo longo para fazer efeito e que são politicamente impopulares, pois, muitas vezes, causam recessão. O efeito do aumento dos juros na inflação é demorado, o que pode resultar em insatisfação no ciclo político.

Este autor distingue entre decisões tecnocráticas e decisões baseadas em juízos de valor. As primeiras, sempre que possível, devem ser resultantes de órgãos politicamente insulados. Não somente o Banco Central, como também a política fiscal. Somente decisões baseadas em fundamentos morais, como, por exemplo, legalização do aborto ou união homoafetiva, que devem ser resultante do processo democrático.

Necessariamente, para o autor, a decisão política desconsidera o interesse geral da sociedade e reflete o preconceito geral das pessoas em relação aos governantes em geral. Por isso, é necessário fazer com que a maioria das decisões estatais se tornem tecnocráticas e isoladas da política.

O que se observou é que, na realidade brasileira, não há relação entre taxa de juros e estabilidade dos preços. Se não fosse assim, não haveria, ao mesmo tempo, taxa básica elevada e inflação maior em comparação com os países BB-, como foi mostrado na tabela. O argumento de Alan Blinder é repetido por Goodman (2003).

Vamos mudar do exemplo em que o Banco Central tem independência parcial para a mais normal e, na minha visão mais apropriada, situação em que o banco tem independência operacional. Nesse caso, o BC não tem ou tem, de forma limitada, capacidade de julgamentos de valor. Seu objetivo é atingir um alvo pré-selecionado. Isso precisa, acima de tudo, habilidade profissional técnica e não um conjunto de preferências sobre objetivos que atingem o eleitorado. Em caso de independência operacional, o desiderato deve ser da competência profissional (Goodman, 2003, p. 107).

A experiência do Banco Central, no caso brasileiro, demonstra claramente que o banco não atinge propósitos predeterminados utilizando força de trabalho profissionalizada e técnicas padronizadas. Se não fosse assim, não existiria um descolamento tão grande entre taxas de juros e inflação em relação a outros países de situação mais gravosa.

Na realidade, o BC brasileiro se traveste de profissionalismo e faz discurso de neutralidade, quando, na prática, defende o interesse corporativo do rentismo e, no caso dos diretores, os futuros cargos lucrativos nos bancos e fundos de investimento dos rentistas.

Isso é muito diferentes dos bancos centrais dos países emissores de moeda de curso internacional. No caso destes (Federal Reserve, Banco do Japão e Banco Central Europeu), são frequentes taxas de juros reais negativas e inflação baixa, sendo que, para eles, o Banco Central independente atinge o propósito esperado.

Oliveira (2002) é certeiro ao demonstrar o déficit democrático do BC quando se torna independente. A meta do rentismo é se tornar independente de quem esteja no poder, formalizando o que já é realizado de fato. Elster (1994) reforça o isolamento do Banco Central, que cria ideologia própria e insulada da sociedade. Nesse aspecto, ele compara com os tribunais constitucionais.

Embora autoridades monetárias e jurisdicionais sejam órgãos de natureza e evolução institucionais distintos, a realidade atesta Jon Elster no caso brasileiro. O STF e o BC estão alheios ao movimento democrático e ao Congresso Nacional.

Se o BC defende o rentismo, o STF se tornou mais progressista do que o parlamento, caracterizado pela presença de forças altamente conservadoras. Um exemplo cabal disso foi o registro formal da união homofetiva pela Resolução CNJ nº 175 de 14 de maio de 2013

Para Elster (1994), o desempenho dessa função faria com que houvesse uma ideologia insulada do movimento político. No caso brasileiro, a situação é mais ampla: o Poder Judiciário consegue fazer o que o parlamento não faz e consegue impor suas decisões por meio da sua hierarquia interna.


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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

GODOI, Bruno Bezerra Cavalcanti. A crise do mercado financeiro, a apropriação do rentismo e o papel do direito. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 23, n. 5454, 7 jun. 2018. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/63504>. Acesso em: 19 mar. 2019.

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