O investimento efetuado para prevenir o dano ou o pagamento do tributo, da tarifa ou do preço público não isentam o poluidor ou predador de ter examinada e aferida sua responsabilidade residual para reparar o dano.

I – POLUIÇÃO E POLUENTE

 

Poluição é a alteração das condições físicas, químicas ou biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas, em níveis capazes de, diretamente ou indiretamente: a) serem impróprias, nocivas ou ofensivas à saúde, à segurança e ao bem-estar da população; b) criarem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) ocasionarem danos à flora, à fauna, a outros recursos naturais, às propriedades públicas e privadas ou à paisagem urbana.

Poluente é forma de matéria ou energia que, direta ou indiretamente, causa poluição no meio ambiente e arcar com os danos causados, recuperar o meio ambiente, se possível, e indenizar as vítimas.


II – O PRINCÍPIO DO POLUIDOR- PAGADOR

O princípio do poluidor pagador surgiu como um mecanismo para atribuir ao poluidor os custos das medidas adotadas pelo Poder Público para prevenir a poluição. O princípio apareceu, em outros termos, com nítida função preventiva.

Posteriormente, a utilização do princípio foi ampliada, pois aumentaram os custos a serem atribuídos ao contaminador, os quais passaram a alcançar também as despesas relativas à reparação do dano e das indenizações dele decorrentes. Isso ficou bem definido pela OCDE em 1988, quando reconheceu, por meio de outra Recomendação do Conselho, C (89), que o princípio poderia ser aplicado às poluições acidentais. Em 1991, esse Organismo Internacional esclareceu que o poluidor deve indenizar os custos da poluição, de combate à poluição, os danos causados e das indenizações das vítimas, ou seja, o poluidor é o responsável por todos os custos da contaminação, em sentido amplo como ensinaram Rangel Barbosa e Patrícia Oliveira (O princípio do poluidor- pagador no Protocolo de Quioto, in Revista de Direito Ambiental, n. 44, pág. 123).

Kloepfer (Umweltrecht, München: Beck, 2010, p.12) afirmou que o princípio do poluidor-pagador não representa um puro princípio de atribuição de custos. Ele significa muito mais, em geral que o poluidor fundamentalmente arca com a responsabilidade material e financeira pela proteção ambiental, que ele, através de parcial prevenção ou eliminação ou compensação financeira da degradação ambiental, tem que satisfazer.

A reparação é atingida mediante a atribuição ao causador da degradação ambiental da indenização devida.  

Como esta dimensão surge após a ocorrência da degradação, não é suficiente para tutelar, de forma efetiva o meio ambiente. É imprescindível, por isso, a adoção de medidas de prevenção da contaminação ambiental.

Para que isso seja possível, será indispensável a adoção de medidas que estimulem, incentivem os agentes econômicos a reduzir ou a eliminar a contaminação. À medida que os custos da prevenção forem imputados aos agentes causadores da contaminação, eles serão motivados a adotar providências para evitar ou reduzir a contaminação.

Verifica-se, assim, que a prevenção buscada com a aplicação do princípio é alcançada por meio do incentivo, da persuasão dos agentes econômicos, sem o uso, portanto, da coação. Em outras palavras, a prevenção é obtida por meio da indução de comportamentos.

Quanto às suas dimensões, Michael Kloepfer observa que são em número de quatro: objetivo-racional-econômica (Ökonomisch-zweckrationaleDeutung), social-ética-normativa (Normativ-sozialethische Deutung ), político-ambiental (Umweltpolitische Funktion) e a jurídico-normativa (Normativ-rechtliche Deutung).

A dimensão objetivo-racional-econômica significa que a contaminação ambiental deve ser combatida da forma mais adequada e favorável pelo poluidor. Porém, não se trata de uma repartição de custos, e sim de um efeito de incentivo ou preventivo do princípio. Já a dimensão social-ética-normativa tem a ver com a justiça na repartição do ônus pela proteção ambiental, que deve ser atribuído a cada poluidor de acordo com a sua capacidade econômica.

O princípio do poluidor-pagador é um dos pilares do moderno direito ambiental e traz a concepção de que, quem polui, deve responder pelo prejuízo que causa ao meio ambiente. E a sua responsabilização se dá em forma de pagamento que, por sua vez, pode consistir em uma prestação em dinheiro mesmo, ou em atos do poluidor.

Consubstanciado no artigo 4º, VIII da Lei 6.938/81, o princípio do poluidor pagador leva em conta que os recursos ambientais são escassos, portanto, sua produção e consumo geram reflexos ora resultando sua degradação, ora resultando sua escassez. Além do mais, ao utilizar gratuitamente um recurso ambiental está se gerando um enriquecimento ilícito, pois como o meio ambiente é um bem que pertence a todos, boa parte da comunidade nem utiliza um determinado recurso ou, se utiliza, o faz em menor escala.

Este princípio não traz consigo a ideia de que se pago, posso poluir ou poluo, pois estou pagando; ou mesmo pago para evitar a contaminação. Conforme Fiorrilo (2009), este princípio do direito ambiental “a) busca evitar a ocorrência de danos ambientais (caráter preventivo) e b) ocorrido o dano, visa sua reparação (caráter repressivo)”.

Ainda conforme Fiorillo (Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 10 ed. São Paulo: Saraiva, 2009) é imposto ao poluidor o dever de arcar com todas as despesas de prevenção de danos ambientais que venham a ser ocasionadas pelo seu empreendimento. Tendo ocorrido dano ao meio ambiente, o empreendedor deverá repará-lo.

O princípio do poluidor-pagador suscita-nos os seguintes questionamentos: quem arca com os custos ocasionados pelos danos ambientais? Seria o poluidor ou o Estado e consequentemente todos os contribuintes? É claro que, mesmo quando o poluidor é responsabilizado pelo seu dano tendo que arcar com as despesas, ele acaba repassando tais custos aos consumidores dos seus produtos ou serviços.

Em 1972, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) já havia incorporado o princípio do poluidor-pagador e em 1992, na Declaração do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente, no princípio 16, o princípio foi reafirmado nos seguintes termos:

O Princípio do Usuário - Pagador estabelece que quem utiliza o recurso ambiental deve suportar seus custos, sem que essa cobrança resulte na imposição de taxas abusivas. Então, não há que se falar em Poder Público ou terceiros suportando esses custos, mas somente naqueles que dele se beneficiaram.

A Declaração do Rio de Janeiro adotou, em seu Princípio n° 16, o Princípio do Poluidor-Pagador, ao afirmar que:

No Brasil, a Lei 6.938/81, de 31 de agosto de 1981, também adotou o referido princípio, ao apontar como uma das finalidades da Política Nacional do Meio Ambiente “a imposição ao usuário, da contribuição pela utilização dos recursos ambientais com fins econômicos e da imposição ao poluidor e ao predador da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados.”

Além disso, o Princípio do Poluidor-Pagador fora recepcionado pela Constituição Federal no seu art. 225, parágrafo 3o, que prescreve: “As atividades e condutas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, às sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.”

No plano internacional, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), por meio da Recomendação C (72), 128, de 28 de maio de 1972 incorporou formalmente o Princípio do Poluidor-Pagador. Mais tarde, por força do Ato Único Europeu, os ordenamentos jurídicos de todos países da comunidade europeia e também o Conselho da Europa aceitaram o Princípio do Poluidor-Pagador.

No entanto, quando da sua formação em 1957, a Comunidade Europeia não tinha como preocupação às questões ambientais. Tanto que o Tratado de Roma (1957) não fez nenhuma referência ao meio ambiente; somente em 1987, quando o Ato Único Europeu entrou em vigor, o tratado reconheceu formalmente o ambiente.

É oportuno destacar que, no direito internacional, a Declaração de Estocolmo, realizada no ano de 1972, já havia se manifestado de forma favorável em relação ao instituto da responsabilização. Assim, no Preâmbulo n° 7 da referida Declaração consta: “Atingir tal fim, em relação ao meio ambiente, exigirá a aceitação de responsabilidades por parte de cidadãos e comunidade, e por empresas e instituições, em todos os níveis, participando de maneira justa nos esforços comuns.”

Verifica-se, então, a aceitação formal do PPP nos ordenamentos jurídicos internos dos Estados-membros da comunidade europeia, e sua crescente aceitação em outros Estados, entre eles o Brasil, que o incorporou no art. 225, parágrafo 3 da Constituição Federal de 1988.

Cito aqui as lições de Silvana Raquel B. Colombo (O princípio do poluidor pagador, in Âmbito Jurídico.com.br):

“O Princípio do Poluidor-Pagador é um princípio normativo de caráter econômico, porque imputa ao poluidor os custos decorrentes da atividade poluente. Porém, para a otimização dos resultados positivos na proteção do meio ambiente é preciso uma nova formulação desse princípio, ou seja, ele deve ser considerado “uma regra de bom senso econômico, jurídico e político”.

A indeterminação em relação ao conteúdo normativo do PPP e também de seu alcance é um fator que torna a aplicação deste princípio obscura e vulnerável no que tange a sua eficácia. Por isso, sendo os poderes públicos os destinatários do direito do PPP e os poluidores apenas seus destinatários indiretos, a intervenção concretizadora do legislador deve servir para definir o âmbito subjetivo, a saber: o conteúdo, a extensão e os limites das obrigações dos poluidores.

O princípio que usa para afetar os custos das medidas de prevenção e controle da poluição, para estimular a utilização racional dos recursos ambientais escassos e para evitar distorções ao comércio e aos investimentos internacionais, é o designado Princípio do Poluidor-Pagador.  Portanto, o poluidor deve arcar com os custos das medidas necessárias para assegurar que o ambiente esteja num estado aceitável.

Importante mencionar que, o PPP não é exclusivamente um princípio de responsabilidade civil, pois abrange, ou, pelo menos foca outras dimensões não enquadráveis neste último. Igualmente, não é um princípio que “autoriza” a poluição ou que permita a “compra do direito de poluir”, porque ele envolve o cálculo dos custos de reparação do dano ambiental (dimensão econômica) a identificação do poluidor para que o mesmo seja responsabilizado (dimensão jurídica), e por fim, é um princípio orientador da política ambiental preventiva.

Porém, às críticas ao PPP ainda são ferrenhas: “há um ‘estranho complô’ entre os poluidores e os seus fiadores (por exemplo, companhias seguradoras) e os mais puros ambientalistas, quanto à recusa em atribuir um valor monetário ao ambiente, por o ’valor da natureza’ não ser contabilizável”.

Na prática, os custos de controle da poluição que surgem devido à regulamentação ambiental são suportados pelo poluidor e também pelo público. Se de um lado, a sociedade não deve arcar diretamente com os custos da proteção do ambiente, por outro lado, o PPP permite que os custos sejam transferidos para o produto final, atingindo indiretamente os não responsáveis pela poluição.

 Nesta ótica, o PPP pode ser tornar um instrumento útil ao poluidor, porque na há uma internalização completa dos custos ambientais, seja de prevenção, seja de reparação. Por isso, a correção dos custos adicionais da atividade poluidora para atenuar as falhas do mercado e desonerar a sociedade da responsabilidade direta pela poluição é uma das finalidades principais desse princípio.

O objetivo maior do princípio do poluidor-pagador é fazer não apenas com que os custos das medidas de proteção do meio ambiente (as externalidades ambientais) –sejam suportados pelos agentes que as originaram, mas também que haja a correção e/ou eliminação das fontes potencialmente poluidoras. Resumidamente, o Princípio do Poluidor-Pagador tem três funções primordiais: a de prevenção, reparação e a de internalização e redistribuição dos custos ambientais.

“Se o que está em causa é prevenir, interessa, sobretudo a regulamentação das atividades potencialmente lesivas do ambiente, antes que a lesão ou até o perigo de lesão tenha lugar. Um direito repressivo ou sancionatório aparece normalmente depois do mal feito com a irremovibilidade do dano respectiva”.

A jurisprudência do STJ é mansa e pacífica no sentido de que "[...] a responsabilidade civil pelo dano ambiental, qualquer que seja a qualificação jurídica do degradador, público ou privado, é de natureza objetiva, solidária e ilimitada, sendo regida pelos princípios poluidor-pagador, da reparação in integrum, da prioridade da reparação in natura e do favor debilis [...]" (REsp 1.454.281/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, DJe de 09/09/2016;AgInt no AREsp 1.100.789/SP, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, Segunda Turma, DJe de 15.12.2017).

Observe-se decisão do STJ na matéria:

Segunda Turma. ACP. DANO. MEIO AMBIENTE. PEDIDO.

Na espécie, o tribunal a quo , analisando o conjunto fático-probatório constante dos autos, concluiu haver agressão ao meio ambiente, com ofensa às leis ambientais. A Turma, entre outras questões, entendeu que não houve pedido inicial explícito do MP no sentido de que qualquer construção fosse demolida, nem mesmo de que fossem suspensas as atividades da ora recorrente, ao propor a ação civil pública (ACP) de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente. Porém essa simples constatação não conduz à nulidade por desobediência do dever de adstrição ao pedido. A jurisprudência deste Superior Tribunal entende que o pedido não deve ser extraído apenas do capítulo da petição reservado aos requerimentos, mas da interpretação lógico-sistemática das questões apresentadas pela parte ao longo da petição. No caso, os provimentos supostamente desvinculados do pedido, antes mesmo de guardar sintonia com os pedidos formulados pelo MP, constituem condição sine qua non do resultado almejado pela ACP ambiental. Assim, no contexto, encontra plena aplicação o princípio do poluidor pagador, a indicar que, fazendo-se necessária determinada medida à recuperação do meio ambiente, é lícito ao julgador determiná-la, mesmo que não tenha sido instado a tanto. Precedentes citados: AgRg no Ag 1.038.295-RS , DJe 3/12/2008, e REsp 971.285-PR, DJe 3/8/2009. REsp 967.375-RJ, Rel. Min. Eliana Calmon, julgado em 2/9/2010.

Como explicou Paulo Affonso Leme Machado (Direito Ambiental Brasileiro, 12ª edição, pág. 53), o princípio usuário-pagador contém também o princípio poluidor-pagador, isto é, aquele que obriga o poluidor a pagar a poluição que pode ser causada ou que já foi causada.

O uso gratuito dos recursos naturais assim tem representado um enriquecimento ilegítimo do usuário, pois a comunidade que não usa do recurso o que o utiliza em menor escala fica onerada. O poluidor que usa gratuitamente o meio ambiente para nele lançar os poluentes invade a propriedade pessoal de todos os outros que não poluem, confiscando o direito de propriedade alheia.

Guilherme Cano (Introdución al tema de los aspectos juridicos del principio contaminador pagador, pág.191) ensinou que “quem causa a deterioração paga os custos exigidos para prevenir ou corrigir. É óbvio que quem assim é onerado redistribuirá esses custos entre os compradores de seus produtos (se é uma indústria, onerando-a nos preços), ou os usuários de seus serviços (por exemplo, uma Municipalidade, em relação a seus serviços de rede de esgotos, aumentando suas tarifas). A equidade dessa alternativa reside em que não pagam aqueles que não contribuíram para a deterioração ou não se beneficiaram dessa deterioração”. Por sua vez, Ludwig Krämer (Le príncipe du polluer-payers, 1991, pág. 3-13), comentando a inclusão do princípio no Tratado da Comunidade Europeia, disse que “a coletividade não deve suportar o custo das medidas necessárias para assegurar o respeito da regulamentação ambiental em vigor ou para evitar os atentados contra o meio ambiente”. Acrescenta que esse custo deve ser um ônus do fabricante ou do utilizador do produto poluente que poderá repassá-lo aos utilizadores posteriores.

Deve-se ter em mente que o princípio usuário-pagador não é uma punição, pois mesmo não existindo qualquer ilicitude no comportamento do pagador ele pode ser implementado. Assim, para tornar obrigatório o pagamento pelo uso do recurso ou pela poluição não há necessidade de ser provado que o usuário e o poluidor estão cometendo faltas ou infrações. O órgão que pretenda receber o pagamento deve provar o efetivo uso do recurso ambiental ou a sua poluição. A existência de autorização administrativa para poluir, segundo as normas de emissão regularmente fixadas, não isenta o poluidor de pagar pela poluição por ele efetuada, como ensinou Paulo Affonso Leme Machado (obra citada, pág. 54).

Ainda ensinou Paulo Affonso Leme Machado (obra citada) que “temos que diferenciar dois momentos de aplicação do princípio “poluidor-pagador” ou “predador-pagador”: um momento é o da fixação das tarifas ou preços e/ou da exigência de investimento na prevenção do uso do recurso natural, e outro momento é o da responsabilização residual ou integral do poluidor”. O custo a ser imputado ao poluidor não está exclusivamente vinculado à imediata reparação do dano. O verdadeiro custo está numa atuação preventiva, como revelou Cristiane Derani (Direito Ambiental Econômico, 1997, pág. 297), “o custo a ser imputado ao poluidor não está exclusivamente vinculado à imediata reparação do dano. O verdadeiro custo está numa atuação preventiva”. O pagamento efetuado pelo poluidor ou pelo predador não lhes confere qualquer tipo de direito a poluir. Senão seria um verdadeiro absurdo.

Mas o investimento efetuado para prevenir o dano ou o pagamento do tributo, da tarifa ou do preço público, não isentam o poluidor ou predador de ter examinada e aferida sua responsabilidade residual para reparar o dano.

Salientou Maria Alexandra de Souza Aragão (O Princípio do Poluidor Pagador, 1997, pág. 139) que “o poluidor-que-deve-pagar é aquele que tem o poder de controle (inclusive poder tecnológico e econômico) sobre as condições que levam à ocorrência da poluição, podendo, portanto, preveni-las ou tomar precauções para evitar que ocorram”. Assim no caso de um consumo de um produto, havendo poluidor direto e poluidor indireto, afirma a jurista portuguesa que, tendo sido a produção poluente, “o poluidor-que-deve-pagar é quem efetivamente cria e controla as condições em que a poluição se produz, que nesse caso é o produtor”.  

Do exposto, se infere que o princípio serve como mecanismo de contabilização de custos para reparar ou prevenir a ocorrência da degradação ambiental. A função do princípio é a proteção do meio ambiente, porém, esta é alcançada ou por meio de uma atuação preventiva ou reparatória, reafirme-se.

Quando se imputa ao poluidor os custos pela prevenção, não se busca apenas a redistribuição de despesas realizadas pelo Poder Público. Se o escopo fosse este, a prevenção não seria obtida, pois o poluidor arcaria com os custos, os repassaria ao consumidor e continuaria poluindo.


Autor


Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

ROMANO, Rogério Tadeu. Anotações da doutrina sobre os princípios do poluidor-pagador e da prevenção . Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 23, n. 5535, 27 ago. 2018. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/68537. Acesso em: 4 dez. 2020.

Comentários

0

Autorizo divulgar minha mensagem juntamente com meus dados de identificação.
A divulgação será por tempo indeterminado, mas eu poderei solicitar a remoção no futuro.
Concordo com a Política de Privacidade e a Política de Direitos e Responsabilidades do Jus.

Regras de uso