As sanções aplicáveis por irregularidades na aplicação de recursos repassados pela União ou omissão no dever de prestar contas.

INTRODUÇÃO

A primeira turma do Supremo Tribunal Federal, órgão de cúpula do Poder Judiciário Brasileiro, decidiu em 23 de junho de 2015 pela não punição a entes federados, em caso de novas administrações, com restrição de celebração de novos convênios ou recebimento de repasses federais, em decisão fundamentada no princípio da intranscendência subjetiva das sanções.

Esta decisão se deu em razão do ajuizamento da Ação Cautelar 2614/PE pelo estado de Pernambuco contra a União, fundada na alínea f do inciso I, artigo 102 da Constituição Federal, que atribui ao Supremo a competência para julgamento das causas e conflitos entre a União, Estados e Distrito Federal, ou entre uns e outros.

O Estado de Pernambuco fora inscrito no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias – CAUC, ficando impedido de celebrar convênios ou instrumentos congêneres para recebimento de recursos financeiros da União, como sanção pela não comprovação da regular aplicação de recursos públicos e omissão no dever de prestar contas referentes a cinco convênios (Convênios nº 34/2003; nº 087/2007; nº088//2003; nº 089/2003 e nº 090/2003) celebrados com a União, através do Departamento Penitenciário nacional do Ministério da Justiça.

Na decisão, o acórdão proferido pela 1º Turma fundamenta a decisão pela violação aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, e da intranscendência subjetiva das sanções. Conforme voto do relator o Ministro Luiz Fux, a inscrição do Estado no CAUC violou o princípio do devido processo legal, haja vista a esta inscrição ter ocorrido sem a instauração de Tomada de Contas Especial, prevista no art. 8º da Lei nº 8.443, de julho de 1992, a Lei Orgânica do TCU. Ainda segundo o ministro, o princípio da intranscendência subjetiva das sanções impede que sanções e restrições superem a dimensão estritamente pessoal do infrator e atinjam pessoas que não tenho sido causadoras do ato ilícito.

A tese do relator do caso em comento encontra divergência na própria corte, haja vista a manifestação do Ministro Marco Aurélio na Ação Civil Originária (ACO) nº 732, afirmando que não se configura ofensa ao princípio da intranscendência a inscrição do nome do Estado-Membro em cadastros federais de inadimplência. Segundo o ministro, a Administração pública é, dentre outros, baseada no princípio da impessoalidade consagrado no art. 37 da Lei Maior, e a relação jurídica nestes casos envolve a União e o ente federado, e não a União e o agente público, não comportando, portanto, a aplicação do princípio.

Neste sentido, a discussão aqui proposta busca nortear a compreensão das razões que fundamentam a aplicação do princípio da intranscendência subjetiva das sanções, e os seus impactos quando da aplicação de sanções aos entes federados em decorrência da má aplicação/gestão de recursos públicos decorrentes de transferências voluntárias


TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS DE RECURSOS DA UNIÃO

Cerca de 70% dos recursos arrecadados no Brasil são destinados à União, enquanto o restante é dividido entre os Eetados, Municípios e o Distrito Federal. Isto confere à União, imediatamente, uma maior capacidade organizacional e financeira, que, detentora de maior parte da riqueza arrecadada no país, passa a ter maiores possibilidades no concernente à aplicação destes recursos que, por sua vez, quanto mais bem aplicados e geridos, maior a probabilidade de acesso a serviços públicos de relevância à população.

Segundo estudo realizado pela organização internacional OXFAM, 50% da população brasileira possui menos de 3% da riqueza total do país. A dimensão continental do país, por sua vez, faz com que outro perverso efeito da má distribuição de riqueza e recursos pelo país agrave as condições de vida da população brasileira mais carente, qual seja, a falta de capacidade do Governo Federal em atender as demandas e prioridades de modo regionalizado de cada um dos estados e municípios brasileiros. De modo a amenizar esta problemática, segundo ensina Candeia (2005), o Governo Federal, com o objetivo de alcançar os seus objetivos relativos a obrigações governamentais, pode descentralizar recursos para os demais entes da Federação para a execução de projetos e programas de interesse recíproco, sendo uma das formas de descentralização a voluntária.

O artigo 25 da lei de Responsabilidade Fiscal conceitua transferências voluntárias como sendo transferências de recursos financeiros, correntes ou de capital, pela União a outro ente da Federação, seja este ente Estadual ou Municipal, a título de cooperação, auxílio, ou assistência financeira que não decorra de determinação lega, constitucional, ou ainda de recursos destinados ao Sistema Único de Saúde.

A principal característica desta modalidade de transferência de recursos financeiros é a inexistência de óbices legais que restrinjam o seu caráter discricionário, ou seja, fica aberta a possibilidade de transferência de recursos financeiros a qualquer dos entes federativos, a título de cooperação, para o financiamento de políticas públicas cujo escopo é a solução de problemas sociais e carências da população de uma maneira geral. No entanto, a gestão eficiente destes recursos e zelo pelo erário são pilares para que a aplicação destes recursos seja capaz de atingir os seus objetivos, ou seja, o atendimento das necessidades da população.

Entre os anos de 2008 e 2018, foram celebrados um total de 134.474 (cento e trinta e quatro mil, quatrocentos e setenta e quatro instrumentos de convênio, compreendendo Convênios, Contratos de Repasse, Termos de Parceria, e mais recentemente Termos de Fomento e Colaboração, instituídos pelo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, lei nº 13.019 de 31 de julho de 2014. Destas celebrações, foram pactuados o repasse de R$ 106,5 Bilhões de Reais, sendo efetivamente transferidos aos entes federativos o montante de R$ 63,1 Bilhões de Reais.

A principal característica desta modalidade de transferência de recursos financeiros é a inexistência de óbices legais que restrinjam o seu caráter discricionário, ou seja, fica aberta a possibilidade de transferência de recursos financeiros a qualquer dos entes federativos, a título de cooperação, para o financiamento de políticas públicas cujo escopo é a solução de problemas sociais e carências da população de uma maneira geral. No entanto, a gestão eficiente destes recursos e zelo pelo erário são pilares para que a aplicação destes recursos seja capaz de atingir os seus objetivos, ou seja, o atendimento das necessidades da população.


A TOMADA DE CONTAS ESPECIAL

Nos termos do Decreto 6.170 de 25 de julho de 2007, que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante instrumentos de convênio,  é dever do gestor público prestar contas durante toda a vigência do convênio ou instrumento congênere, desde a liberação da primeira parcela que deverá ser apreciada pelo órgão concedente (repassador de recursos), e, na hipótese de rejeição, determinar imediata instauração de Tomada de Contas Especial, procedimento administrativo instaurado pelo Tribunal de Contas da União, diante da omissão no dever de prestar contas ou não comprovação da regular dos recursos repassados pela União. Conforme dispõe o art. 8º da Lei nº 8.443, de 16 de julho1992, a lei orgânica do TCU, in verbis:

“Diante da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União, na forma prevista no inciso VII do art. 5° desta Lei, da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à instauração da tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano.”

Conforme orientações contidas na Instrução Normativa nº 71, de 28 de novembro de 2012 expedida pelo próprio TCU e alterada pela IN nº 76/2016, é condição para instauração da TCE o esgotamento de todas as medidas administrativas. Além disto, nos termos do art. 5º da mesma resolução, a existência de elementos fáticos e jurídicos suficientes para comprovação da existência do dano e identificação das pessoas (físicas ou jurídicas) que deram causa ao dano são pressupostos para sua instauração.

A ocorrência de recolhimento do débito ou comprovação da não ocorrência dos danos causados ao erário, ensejam o arquivamento da Tomada de Contas Especial, conforme definido pelo art. 7º da instrução já citada. Além disto, em atendimento ao princípio da economicidade, a existência de débitos inferiores a R$ 100.000, 00 (cem mil reais) é causa de arquivamento e não instauração do procedimento.

Resta claro que a abertura de um procedimento de Tomada de Contas Especial é condição basilar para apuração de responsabilidades e aferição de danos causados a bens e/ou valores públicos transferidos pela União aos demais Entes federativos, não podendo falar-se em responsabilização antes de sua devida conclusão. Neste diapasão, a decisão proferida pela 1º Turma do STF, analisada neste trabalho, revela perfeito alinhamento com os ditames estabelecidos pelo TCU para o instituto em comento, sob pena de violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, e do devido processo legal. Conforme o Ministro Relator Luiz Fux,

“viola o princípio do devido processo legal a inscrição de unidade federativa em cadastros de inadimplentes antes de iniciada e julgada a tomada de contas especial pelo Tribunal de Contas da União. Em casos como esse, mostra – se necessária a tomada de contas especial e sua respectiva conclusão, e a fim de reconhecer que houve realmente irregularidades. Só a partir disso é possível a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União”.

Diante do exposto, percebe- se facilmente o alinhamento do acórdão do supremo com os ditames estabelecidos pelos normativos supracitados, especialmente no que diz respeito a tomada de contas especial executada e devidamente concluída como requisito para aplicação das penalidades cabíveis em estrito atendimento aos princípios do contraditório, ampla defesa e do devido processo legal.  


AS SANÇÕES APLICÁVEIS POR IRREGULARIDADES NA APLICAÇÃO DE RECURSOS REPASSADOS PELA UNIÃO OU OMISSÃO NO DEVER DE PRESTAR CONTAS

Não é objetivo deste trabalho esgotar todas as implicações decorrentes da má execução de recursos transferidos pela União, nem tampouco esgotar as condições para celebração de um instrumento de convênio, mas sim discutir, no âmbito da decisão proferida na Ação Cautelar 2614/PE, as sanções aplicáveis aos entes federados nestes casos.

Neste sentido, a   A Portaria Interministerial nº 424, de 30 de dezembro de 2016 estabelece como condição para celebração de instrumentos de convênio, além do disposto na lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000) e na Lei de Diretrizes Orçamentárias vigente ao tempo da celebração, as seguintes exigências:

IV - regularidade perante o Poder Público Federal, conforme consulta ao Cadastro Informativo dos Créditos não Quitados do Setor Público Federal -CADIN, cuja verificação da existência de débitos perante os órgãos e entidades do Poder Público Federal atende o disposto no art. 6º da Lei nº 10.522, de 2002, sendo sua comprovação verificada por meio da informação do cadastro mantido no Sistema de Informações do Banco Central do Brasil - SISBACEN, do Banco Central do Brasil -BACEN, e de acordo com os procedimentos da referida Lei;

VI - Regularidade quanto à Prestação de Contas de Recursos Federais recebidos anteriormente, mediante consulta;

  1. Ao Subsistema Transferências do Sistema de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI, da Secretaria do Tesouro Nacional - STN, para os instrumentos firmados sob a égide da Instrução Normativa STN nº 1, de 15 de janeiro de 1997;
  2. b) ao SICONV, para aqueles firmados sob a égide da Portaria Interministerial MP/MF/MCT nº 127, de 2008, da Portaria Interministerial nº 507/MP/MF/CGU, de 24 de novembro de 2011, e sob a égide desta Portaria;

Além da inscrição dos entes federados nos sistemas de cadastro elencados pela Portaria 424, a Instrução Normativa STN nº 2 de 2 de fevereiro de 20112 instituiu o Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias (CAUC), como sistema de caráter informativo e facultativo para registro do cumprimento das exigências fiscais do órgão ou entidade convenente (recebedora de recursos). Assim, qualquer ente federativo inscrito nos referidos sistemas, estará impedido de celebrar novos instrumentos de convênio para recebimento de recursos da União, ou seja, não poderá celebrar novos convênios enquanto mantida a inscrição.

Por fim, a Lei Complementar 101 de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), reforça em seu artigo 25, § 1º, alínea a do inciso IV a necessidade de estar em dia quanto ao “pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos. ”

É de extrema importância esclarecer que o mesmo artigo 25 da norma em comento, qual seja, a Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece limites claros a aplicação de sanções que importem na suspensão de transferências voluntárias ao ente federado que se encontre em situação de inadimplência com o poder público federal. O parágrafo 3º deste artigo veda expressamente a suspensão do recebimento de recursos públicos relativos a ações de educação, saúde e assistência social, haja vista a preocupação do legislador em assegurar à população o acesso aos serviços essenciais a uma vida com dignidade.  Dentre os princípios sobre os quais esta lei fora elaborada, destacam – se os princípios do interesse público e da continuidade do serviço público.


A RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A responsabilidade das pessoas jurídicas de direito público e privado prestadoras de serviços públicos se dá em razão dos danos causados pelos seus agentes, nos termos do parágrafo 6º do artigo 37 da Constituição Federal, in verbis:

“As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. ”

Desta norma, extrai-se que a culpa da Administração Pública é objetiva, ou seja, não depende da demonstração de dolo ou culpa quanto aos atos praticados. No entanto, a possibilidade de ressarcimento à Administração por parte do agente que deu causa (através dos atos oficiais) se dará mediante apuração do dolo ou culpa deste agente, onde restará caracterizada a responsabilidade subjetiva.

Segundo entendimento do Superior Tribunal de Justiça, este direito de regresso cabível ao estado somente pode ocorrer em ação própria, após o trânsito em julgado da ação movida por parte de quem sofreu dano. Vejamos:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. AÇÃO REGRESSIVA CONTRA SERVIDORES. SENTENÇA TRANSITADA EM JULGADO. TÍTULO JUDICIAL MARCO PARA RESSARCIMENTO DE DANOS. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL. NÃO INDICAÇÃO DO DISPOSITIVO LEGAL AO QUAL FOI DADA INTERPRETAÇÃO DIVERGENTE. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. RECURSO ESPECIAL IMPROVIDO. 1. O interesse de agir na ação regressiva tem como marco temporal o trânsito em julgado da decisão condenatória que atribuiu ao Estado e aos seus servidores a responsabilidade civil. [...]STJ - RECURSO ESPECIAL REsp 1501621 DF 2014/0292416-7 (STJ). Data de publicação: 30/03/2015.

No tocante a prejuízos ao erário, de grande importância para o presente estudo, é importante ressaltar que estas ações são imprescritíveis conforme disposição expressa no 37, § 5º da lei maior. Assim, a qualquer tempo, podem ser movidas ações contra servidores (ou não) causadores de danos a bens e valores públicos que tenham praticado atos ilícitos.



Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

ANJOS, Ricardo Tagliacolli Nascimento dos. Um estudo sobre os impactos da decisão do STF na ação cautelar 2614/PE. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 23, n. 5595, 26 out. 2018. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/69229>. Acesso em: 24 abr. 2019.

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