O artigo objetiva analisar a Lei de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (Lei n. 13.344/2016), via a análise do histórico da tramitação do marco legal no Congresso Nacional, reflexão sobre seu impacto legislativo e os desafios para sua efetividade.

1. Introdução

A Lei de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (LETP) – Lei nº. 13.344, de 6 de outubro de 2016 – surgiu com o objetivo de equiparar a legislação pátria ao Protocolo de Palermo (promulgado no Brasil em março de 2004, com a edição do Decreto nº. 5017), em relação aos mecanismos de intervenção sobre as dinâmicas do tráfico de pessoas. Representou, assim, importante avanço na normativa brasileira, pois supriu lacunas e deficiências existentes a respeito do tema, sobretudo no que concerne à inclusão de outras formas de tráfico humano que não fosse à exploração sexual, bem como mecanismos de prevenção e de atenção às vítimas do crime.

Antes de adentrar numa análise da normativa, é importante tecer considerações sobre o histórico de tramitação do marco legal. Este se iniciou por meio do Projeto de Lei do Senado Federal (PLS) nº. 479/2012, o qual teve sua origem na Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) de Tráfico de Pessoas realizada pela Casa Legislativa em questão, surgida em 2011 e com término em dezembro de 2012. Depois, a partir da legislação sugestiva que foi resultado da referida CPI, o PLS foi encaminhado à Câmara dos Deputados com a denominação de Projeto de Lei (PL) nº. 7370/2014. Na Câmara dos Deputados, Casa Legislativa Revisora, sofreu algumas modificações e retornou novamente à Casa Legislativa Iniciadora (no caso, o Senado Federal) com a denominação de Substitutivo da Câmara dos Deputados (SCD) nº 2/2015. Essas revisões foram rejeitadas, aprovando-se, assim, o texto original de autoria do Senado Federal e que, após sanção presidencial, no dia 6 de outubro de 2016, transformou-se na Lei nº 13.344, cuja publicação no Diário Oficial da União se deu em 7 de outubro e seu período de vigência da lei (vacatio legis) foi de 45 dias após a publicação.

A LETP foi então dividida em cinco capítulos vislumbrando os aspectos considerados de maior importância para a aplicação da lei no caso concreto. No primeiro capítulo, dividido em dois artigos, traça aspectos referentes às diretrizes e aos princípios de direitos humanos e da atuação estatal que estruturam a normativa.

Já o segundo capítulo trata da prevenção ao tráfico de pessoas, calcada em medidas intersetoriais, fortalecimento da participação da sociedade civil e promoção de campanhas educativas; enquanto que o capítulo três da lei aborda as formas de repressão ao crime, por meio da cooperação, integração e, ainda, da formação de equipes interdisciplinares que se preocupam com o eixo temático em questão.

O quarto capítulo da LETP trata dos aspectos concernentes à proteção e atenção a vítima, elementos de fundamental importância para dar maior eficácia e aplicabilidade à lei brasileira dentro dos contextos nacional e internacional. Por fim, o quinto e último capítulo da lei traz a tona as disposições processuais da legislação pátria acerca do tema e importantes considerações sobre a mesma.

É inegável que a LETP trouxe significativos avanços, sendo os mais importantes:

  1. O estabelecimento de que a proteção e o atendimento à vítima direta ou indireta do tráfico de pessoa, neste último aspecto envolvendo seus familiares, devem ser efetivados por uma atuação integrada de conjunto de serviços públicos calcados na assistência jurídica, social, de trabalho e emprego, de acolhimento e abrigo provisório, e saúde, além de atenção às necessidades específicas das pessoas, especialmente em relação às questões de gênero, orientação sexual, origem étnica, raça, nacionalidade, faixa etária, entre outros (Art. 6º, incisos I a VII, LETP).
  2. Ainda em relação às vítimas estrangeiras traficadas para o Brasil, a garantia de concessão de residência permanente independente de sua situação migratória e de colaboração em procedimento administrativo, policial ou judicial, incluindo também seus familiares (Art. 7º, LETP), ainda que tal disposição jurídica tenha mudado devido à edição da Lei nº. 13.445/2017 (Nova Lei da Migração) que revogou o Estatuto do Estrangeiro e passou a tratar desta garantia no artigo 30, inciso II, alínea “g”[1].
  3. No âmbito da política de prevenção, a obrigatoriedade da realização de campanhas socioeducativas para sensibilização da sociedade, o incentivo à participação e mobilização da sociedade, e, fundamentalmente, a implantação de medidas intersetoriais e integradas nas áreas de saúde, educação, trabalho, segurança pública, justiça, turismo, assistência social, desenvolvimento rural, esportes, comunicação, cultura e direitos humanos (Art. 4º, incisos i a IV, LETP). 
  4. Mudança do tipo penal revogando os artigos 231 e 231-A, e instituindo o novo artigo 149-A[2] ao Código Penal Brasileiro (CPB), cujo texto amplia o entendimento de repressão ao tráfico de pessoa para as modalidades de: remoção de órgãos, tecidos ou partes do corpo; trabalho em condições análogas à de escravo; qualquer tipo de servidão; adoção ilegal; e, exploração sexual.
  5. Além disso, contou-se com aumento da pena para quatro a oito anos que, embora não seja o ideal, já é considerado de maior impacto punitivo, além do crime torna-se hediondo, contar com garantia da quebra de sigilo e demais peculiaridades que favoreçam a investigação jurídico-policial.

2. Impacto legislativo da LETP

De posse das explicações acima, importante também fazer uma análise do impacto legislativo da referida lei. O impacto legislativo de uma lei é realizado pela denominada legística ou legisprudência, que consiste no estudo de como produzir as leis a partir de métodos e sistemas com a finalidade de aperfeiçoar a qualidade das mesmas, estando esta agregada à avaliação do impacto legislativo.

Essa legística pode ser dividida em dois ramos: o material, também chamado de metódica da legislação; e, a formal, cujo objetivo central é propor a avaliação legislativa, sob o enfoque da eficiência da lei, que integra a legística material da LETP. Com relação à avaliação do impacto legislativo, esta busca apresentar ao legislador subsídios para que estes optem pelos melhores projetos para a sociedade, partindo de escolhas economicamente eficientes; dessa forma, pode ser equiparada a análise econômica da legislação, se analisada a teoria comportamental inspirada na Economia.

Para a realização dessa avaliação do impacto legislativo, dois passos são necessários: o primeiro trata da definição do problema e da indicação dos agentes relacionados à questão ou afetados por ela. E o segundo passo, trata da análise do objetivo, das opções para atingi-lo, do arcabouço jurídico, dos impactos sociais da legislação em debate, além da análise de custo-benefício.

De posse dessas informações, alguns questionamentos são também fundamentais na busca de respostas que vão ao encontro da melhor análise do impacto da lei no cenário brasileiro: o primeiro questionamento é saber qual o problema que a lei pretende solucionar e a resposta é bastante simples: trata-se da adequação da legislação pátria ao Protocolo de Palermo para melhoria do enfrentamento do tráfico de pessoas – documento jurídico internacional que, reitera-se, possui vigência no Brasil desde março de 2004, portanto, com 13 anos de atraso!

O segundo questionamento da avaliação do impacto legislativo é no que diz respeito aos objetivos da lei, relativos à contemplação dos três eixos descritos tanto no Protocolo de Palermo, quanto na Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas, de 2006, que são a prevenção, a repressão e a atenção às vítimas.

Na sequência da avaliação do impacto legislativo estão opções e alternativas atualmente existentes e disponíveis que visem a atingir os objetivos colimados pela proposição. Estes podem ser divididos em três: a prevenção no artigo 4º, a repressão no artigo 5º e a atenção às vítimas presente no artigo 6º, todos da LETP.

Posteriormente, a avaliação do impacto legislativo se dá por meio do arcabouço jurídico através dos limites legais que envolvem o tema: no plano infralegal, têm-se a Política Nacional, de 2006, e os dois Planos Nacionais de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas, de 2008 e de 2013, respectivamente, tendo o último vigorado até o final de 2016. Além disso, tem-se ainda a recepção do CPB que contava anteriormente apenas com as disposições acerca do tráfico de pessoas para fins de exploração sexual e, finalmente, a edição da LETP que preencheu as lacunas existentes até recentemente na legislação nacional.

Dando continuidade, os impactos econômicos a respeito da proposição se dão a partir da necessidade de alocação de recursos para a efetiva implementação das ações propostas pelo marco legal, ao se realizarem as discussões para a proposição da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA). Isto, sem dúvida, é um grande desafio (ou dificuldade) para assegurar a vitalidade da LETP, haja vista o contingenciamento de recursos financeiros pelo governo federal e governos estaduais em decorrência da crise político-econômica, amplamente prejudicial às políticas de enfrentamento ao tráfico de pessoas e os danos de investimento estatal em médio-longo prazo com a promulgação da Emenda Constitucional do Teto dos Gatos Públicos[3]. Assim, no plano do governo federal, a política de enfrentamento ao tráfico de pessoas passou a operar unicamente com recursos provenientes do aporte financeiro repassado pelas Nações Unidas, incluindo o custeio das reuniões do Conselho Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (CONATRAP).

Em relação aos impactos sociais da aprovação da legislação há várias considerações importantes: propiciar o resgate da dignidade das pessoas que foram vítimas do tráfico, assim como, por meio da prevenção, milhares de brasileiras(os) não se submeterão às condições de vida degradantes, nem terão seus direitos ameaçados ou violados, como a liberdade, a intimidade e até mesmo a vida. Além disso, a política de atenção às vítimas, segundo a LETP, obriga a prestação de assistência jurídica, social, de trabalho e emprego e de saúde, além de observar suas necessidades específicas, especialmente em relação a questões de gênero, orientação sexual, origem étnica, raça, faixa etária, dentre outras. Também é fundamental o que se preceitua envolvendo o cuidado contra a revitimização no atendimento e nos procedimentos investigatórios e judiciais, bem como à sensibilização da sociedade e os agentes sociais em suas comunidades, bairros, escolas, igrejas, etc.

Por fim, sobre a avaliação do impacto legislativo, está a comparação das alternativas debatidas, ou seja, uma análise do custo versus o benefício aventado. Com relação a este quesito, pode-se dizer que, à primeira vista, a relação custo-benefício para a administração pública seria desequilibrada por gerar uma despesa alta em relação ao número de beneficiários – 475 casos, conforme relatório do Ministério da Justiça de 2012 (Brasil, 2012); e, noutro conjunto de dados, de casos de tráfico de pessoas atendidos pela Rede de Núcleos de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (NETP) e pelos Postos Avançados de Atendimento Humanizado ao Migrante (PAAHM), via relatórios semestrais[4], apontem o seguinte quantitativo: 1º semestre/2014: 340 casos; 2º semestre/2014: 358 casos; 1º semestre/2015: 495 casos; 2º semestre/2015: 459 casos; e, 1º semestre/2016: 352 casos[5]Contudo, a análise de uma política pública não deve restringir-se tão somente ao aspecto quantitativo, mesmo porque os relatórios emitidos pelos órgãos governamentais e organismos internacionais apontam para a enorme subnotificação de casos. Mais do que focalizar nos números de registros oficiais de casos, deve-se centralizar a atenção na capacidade de transformação qualitativa que a LETP busca proporcionar às pessoas vítimas de tráfico de pessoa, assim como à sociedade como um todo, além de agravar as formas de punição aos autores do crime.

3. Desafios, limitações e dificuldades de operacionalização da LETP

O contexto histórico de surgimento da LETP é, talvez, o mais adverso, no Brasil, para assegurar o cumprimento de medidas de intervenção/custeio estatal de cunho não apenas repressivo, mas social, preventivo e intersetorial para garantia de direitos humanos. 

No momento atual, um primeiro desafio da LETP é ser uma referência para articulação com o conteúdo do III Plano Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas, recentemente aprovado pelo Decreto n. 9.440, de 3 de julho de 2018, principalmente em relação ao “incentivo à mobilização e à participação da sociedade civil” (disposto no art. 4º, inc. III, da LETP) nos espaços de negociação do novo Plano Nacional, prezando por uma participação continuada, e não pontual – seguindo o exemplo do que ocorreu para construção do II Plano Nacional, entre 2010 e 2011, quando, conforme o próprio documento oficial do Plano, houve a realização de 57 plenárias livres com a participação de 1.500 pessoas, e, destas, 20 plenárias foram em países estrangeiros. Além disso, buscando assegurar uma melhor identificação dos responsáveis pela operacionalização da LETP e do Novo Plano Nacional, pois em ambos à uma ausência da delimitação dos agentes responsabilizados pelo cumprimento das normativas.

Outra questão crítica da LETP, é que os aspectos que se referem à prevenção são muito frágeis, pois não se fixam a prevenção nas motivações da traficância, ou seja, não incorpora o enfrentamento das desigualdades de gênero, geração, etnicorracial e orientação sexual, sobretudo não explicita que a prevenção deve ocorrer em todos os âmbitos das políticas públicas já existentes. Além disso, não inclui medidas mais efetivas para assegurar a participação da sociedade civil e o controle social das políticas públicas, especialmente quanto à manutenção dos trabalhos do CONATRAP – ficando, assim, na dependência da vontade do Poder Executivo para assegurar o custeio do controle social ou do apoio oriundo das cooperações internacionais.

Em terceiro, no aspecto da repressão, a LETP trata o tráfico de pessoas sem considerar os interesses das cadeias produtivas e os aspectos relevantes de responsabilidade ampliada, ainda não considerada no texto normativo. Assim, a responsabilização da traficância fica restrita aos responsáveis diretos, sem considerar todos os beneficiários da exploração do corpo e do trabalho das pessoas traficadas.

Outra crítica à LETP é feita por grupos que se debruçam sobre a questão do trabalho em condições análogas a de escravo. Eles argumentam que, com a inclusão do artigo 149-A no CPB, a figura conhecida como “gato” (o aliciador) será punido mais gravemente que o explorador final (o patrão), pois o primeiro será alcançado pela disposição do artigo 149-A, inciso II, do CPB e o segundo será responsabilizado pelo artigo 149[6], cuja pena é de reclusão de 2 a 8 anos e multa, além da pena correspondente à violência. A situação mantém o que já observavam anteriormente, o “gato” continuará a ser punido mais gravemente que o explorador final, o dono do negócio.

Um dos aspectos que também necessita ser considerado é que, para além do Protocolo de Palermo, o ato de “comprar” pessoa foi incorporado a LETP. Assim, dirimiu-se uma das questões mais complexas que era o trato da questão do tráfico quando ocorria por meio da transação comercial de bebês, mas cuja finalidade era a adoção. O que até então poderia não ser considerado tráfico, porque a finalidade era o benefício da criança, com a LETP torna-se irrelevante se ocorreu pagamento, sendo considero tráfico de pessoa da mesma forma.

Por último, e para retomar uma crítica elaborada no tópico anterior, deve-se seriamente problematizar a capacidade de sustentabilidade financeira da LETP em tempos não apenas de contingenciamento político de recursos nos governos federal e estadual, mas também de limitação constitucional para os próximos 20 anos, com a promulgação da Emenda Constitucional nº. 95/2016. É preciso reforça a centralidade do papel do Estado para a garantia das políticas públicas, de modo a que o orçamento público tenha previsões crescentes de recursos financeiros para o fortalecimento dos órgãos públicos, especialmente nos serviços de prevenção e de atendimento.

Referências bibliográficas

BRASIL. Lei nº 10.803, de 11 de dezembro de 2003 (Altera o artigo 149 do Código Penal). Brasília: Casa Civil, 2003. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2003/L10.803.htm#art149

_____. Relatório Nacional sobre Tráfico de Pessoas: consolidação dos dados de 2005 a 2011. Brasília: Ministério da Justiça, 2012.

_____. Lei nº 13.344, de 6 de outubro de 2016. Brasília: Casa Civil, 2016. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/L13344.htm

_____. Lei nº 13.445, de 24 de maio de 2017. Brasília: Casa Civil, 2017. Disponível em:  http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/L13445.htm


[1] Art. 30.  A residência poderá ser autorizada, mediante registro, ao imigrante, ao residente fronteiriço ou ao visitante que se enquadre em uma das seguintes hipóteses: [...] II - a pessoa: [...]g) tenha sido vítima de tráfico de pessoas, de trabalho escravo ou de violação de direito agravada por sua condição migratória (Brasil, 2017).

[2] Art. 149-A.  Agenciar, aliciar, recrutar, transportar, transferir, comprar, alojar ou acolher pessoa, mediante grave ameaça, violência, coação, fraude ou abuso, com a finalidade de: I - remover-lhe órgãos, tecidos ou partes do corpo;  II - submetê-la a trabalho em condições análogas à de escravo; III - submetê-la a qualquer tipo de servidão; IV - adoção ilegal; ou V - exploração sexual. Pena - reclusão, de 4 (quatro) a 8 (oito) anos, e multa. § 1o A pena é aumentada de um terço até a metade se: I - o crime for cometido por funcionário público no exercício de suas funções ou a pretexto de exercê-las; II - o crime for cometido contra criança, adolescente ou pessoa idosa ou com deficiência; III - o agente se prevalecer de relações de parentesco, domésticas, de coabitação, de hospitalidade, de dependência econômica, de autoridade ou de superioridade hierárquica inerente ao exercício de emprego, cargo ou função; ou IV - a vítima do tráfico de pessoas for retirada do território nacional. § 2o A pena é reduzida de um a dois terços se o agente for primário e não integrar organização criminosa (Brasil, 2016).

[3] Emenda Constitucional nº. 95/2016, conhecida por Emenda do Teto dos Gastos Públicos, determinando que a partir de 2018 as despesas federais só poderão aumentar de acordo com a inflação acumulada, conforme o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), por um período de 20 anos, o contingenciamento do orçamento público para financiamento de políticas públicas, incluindo as específicas de tráfico de pessoas, passa a ser constitucionalmente asegurado e afeta drásticamente as projeções de cumprimento da LETP.

[4] Os dados resumidos dos relatórios podem ser acessados em: http://www.justica.gov.br/sua-protecao/trafico-de-pessoas/redes-de-enfrentamento/1o-relatoriosemestral-da-rede-de-nucleos-e-postos

[5] Existe ausência de dados do segundo semestre de 2016, justamente devido a conjuntura de agravamento da crise político-econômica no Brasil que refletiu na articulação dos serviços de enfrentamento ao tráfico de pessoas, inclusive em relação à produção e sistematização de dados de atendimentos. Por outro lado, é importante referir que os casos registrados dizem respeito àqueles que chegaram num dos 16 estados do Brasil que possuem implantados os serviços de NETP e de PAAHM, portanto, excluindo, de antemão, outros 11 estados que não possuem tais serviços, o que impossibilita uma “análise nacional” da situação.

[6] Art. 149. Reduzir alguém a condição análoga à de escravo, quer submetendo-o a trabalhos forçados ou a jornada exaustiva, quer sujeitando-o a condições degradantes de trabalho, quer restringindo, por qualquer meio, sua locomoção em razão de dívida contraída com o empregador ou preposto: Pena - reclusão, de dois a oito anos, e multa, além da pena correspondente à violência (Brasil, 2003).


Autores

  • Assis da Costa Oliveira

    Professor de Direitos Humanos da Faculdade de Etnodiversidade da Universidade Federal do Pará, Campus de Altamira. Doutorando pelo Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade de Brasília. Membro do capítulo brasileiro do Observatório Latino-Americano e Caribenho de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas e ao Contrabando de Migrantes. Advogado.

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  • Hedel de Andrade Torres

    Hedel de Andrade Torres

    Mestre em Direito das Relações Internacionais pelo Centro Universitário de Brasília (UniCEUB) e graduado em Direito pela Universidade Estadual de Santa Cruz (UESC). É Especialista em Direitos Humanos com enfoque em Tráfico de Pessoas. Participou, como especialista, da CPI do Tráfico de Pessoas pela Câmara dos Deputados (2012). É também Membro da Comissão Especial de Defesa dos Direitos Humanos e Cidadania (CEDHUC), Secretário Geral da Comissão de Direitos Humanos pela OAB/DF desde o início de 2016, além de Assessor Parlamentar no Senado Federal, desde 2015.

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  • Estela Márcia Rondina Scandola

    Estela Márcia Rondina Scandola

    Doutora em Serviço Social pelo ISCTE-IUL/UFPE. Professora e Pesquisadora da Escola de Saúde Pública, e integrante da Rede Feminista de Saúde, Direitos Sexuais e Direitos Reprodutivos.

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  • Andreza Smith

    Andreza Smith

    Advogada, professora adjunta da Universidade Federal do Pará, Doutora em Direito.

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  • Barbara Tude

    Barbara Tude

    Assessora do Senado Federal.

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Informações sobre o texto

Os autores são membros do Observatório Latino-Americano e Caribenho de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas e ao Contrabando de Migrantes, e tem atuado no monitoramento de normativas, políticas públicas e ações sociais voltadas ao tema, no Brasil.

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