Autocomposição de conflitos como forma de extinção do crédito tributário.

Resumo: A Lei Federal nº 13.140/2015 (Lei de Mediação) trouxe em seu âmago a busca pela autocomposição de conflitos no âmbito da administração pública e, consequentemente, pela redução da litigiosidade. Ao cotejar alguns dispositivos da referida lei com o Código Tributário Nacional no que tange à transação, esta monografia objetiva compreender de que forma a Administração Pública Tributária e o indivíduo (contribuinte) podem realizar a autocomposição de seus conflitos, conforme os ditames da legalidade e da preservação do interesse público. Para tanto, procedeu-se à análise do conceito, classificação e modalidades da autocomposição, além de apresentar que os meios autocompositivos podem ser úteis como forma de operacionalizar a transação em matéria tributária. Esta investigação teórica, que foi realizada por meio de levantamento bibliográfico e exame jurisprudencial, traz uma visão crítica e conclui que é possível realizar a disponibilidade do crédito tributário, por meio de transação, desde que preenchidos todos os requisitos legais.

---

1. INTRODUÇÃO

A Administração Pública Tributária brasileira concentra milhares de conflitos de interesse e sabe-se que, nas últimas décadas, devido ao amplo acesso à justiça referendado pela Constituição da República, houve uma crescente quanto ao número de ações ajuizadas envolvendo o Poder Público, seja ele como autor (principalmente nas ações de execução fiscal) ou réu, nas questões atinentes ao crédito tributário.

Por meio da constitucionalização dos ramos do Direito, observa-se uma reestruturação do ordenamento jurídico pátrio, sendo certo que todos os ramos jurídicos devem conversar entre si para que haja uma concretização das normas. Busca-se um todo harmônico a partir de cada norma, o que ficou conhecido como diálogo das fontes.

O Código de Processo Civil de 2015 (CPC/2015), assim como outras normas, foi influenciado pelo diálogo das fontes, e acabou evidenciando o sistema de justiça multiportas. Tal sistema consiste na possibilidade de as partes envolvidas em um conflito de interesses buscarem a forma mais adequada para solução da demanda ou disputa.

Nesse cenário, o influxo de disputas envolvendo o Poder Público fez com que a jurisprudência, o legislador pátrio e os estudiosos do Direito se movimentassem para reduzir a litigiosidade e proporcionar a efetiva resolução das demandas. O CPC/2015 e a Lei Federal nº 13.140/2015 (Lei da Mediação) inovaram ao permitirem que a Administração Pública se utilize de outros meios, além do processo judicial, para solução dos conflitos.

Nesta monografia, interroga-se de que forma a Administração Pública Tributária e o indivíduo (contribuinte) podem realizar a autocomposição de seus conflitos, dentro dos limites da legalidade e da preservação do interesse público.

Para responder ao problema proposto, as hipóteses ventiladas são a possibilidade de diálogo entre dois ramos do Direito Público (Direito Tributário e Direito Administrativo) em relação ao conceito de interesse público e sua respectiva disposição ou disponibilidade, assim como a existência de previsão legal no Código Tributário Nacional (CTN) a respeito da transação como forma de extinção do crédito tributário (art. 156, inc. III, do CTN).

O objetivo geral deste estudo é compreender a possibilidade de autocomposição em conflitos como forma de extinção do crédito tributário à luz da Lei Federal nº 13.140/2015. Por sua vez, os objetivos específicos consistem em pesquisar o conceito, a classificação e as modalidades da autocomposição, além de apresentar que os meios autocompositivos podem ser úteis como forma de operacionalizar a transação em matéria tributária.

Esta pesquisa é importante, pois pretende analisar os dispositivos da Lei Federal nº 13.140/2015 no que tange à autocomposição de conflitos em que seja parte pessoa jurídica de direito público, aspectos que, até então, foram pouco estudados, pois a referida lei é recente. O resultado se mostra relevante para compreender o paradigma de resolução de conflitos inaugurado pelo CPC/2015 e vigente no atual ordenamento jurídico.

Em termos metodológicos, utilizou-se a técnica da pesquisa bibliográfica no intuito de realizar a análise do tema. A pesquisa foi qualitativa e lançou mão da mais conceituada doutrina jurídica para caracterização e análise dos institutos em debate, além da avaliação sistemática de decisões jurisprudenciais do Superior Tribunal de Justiça.

Para um melhor entendimento, este trabalho foi dividido em cinco capítulos. O primeiro capítulo é a introdução, que apresenta o tema-problema, as hipóteses, a justificativa, os objetivos e a pergunta de pesquisa que se pretende responder, além de delinear o contexto em que o estudo está inserido. O segundo capítulo, que é dividido em três seções, traz a classificação e as modalidades dos principais métodos de resolução de conflito, além de tecer breves comentários sobre a teoria do sistema multiportas.

No que lhe concerne, o terceiro capítulo aborda as lides tributárias propriamente ditas, confrontando-as com a previsão normativa da Lei Federal nº 13.140/2015 (Lei da Mediação), com enfoque no crédito tributário. O quarto capítulo faz a subsunção da possibilidade de extinção do crédito tributário, por meio da transação, às previsões normativas da autocomposição de conflitos da Lei da Mediação. Por seu turno, o quinto capítulo traz as considerações finais.

---

2. MÉTODOS DE RESOLUÇÃO DE CONFLITO

De acordo com o ordenamento jurídico vigente, é proibida a autotutela (justiça com as próprias mãos)1, de modo que as sociedades, ao longo do tempo, criaram diversas formas ou métodos de resolução de conflitos. Neste tópico, serão analisadas as classificações dos referidos métodos.

2.1 Classificação

A doutrina clássica divide as formas de resolução de conflitos em autocompositivas e heterocompositivas. Em síntese, a autocomposição ocorre quando as próprias partes resolvem o conflito sozinhas ao passo que a Heterocomposição ocorre quando a solução é confiada a um terceiro tido como imparcial e que seja desinteressado no objeto da disputa (PIERONI, 2018, p. 50).

O Manual de Mediação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) assim ilustra os métodos de solução de conflitos:

Figura 1 – Métodos de solução de conflitos

Fonte: Conselho Nacional de Justiça (2016, p. 19).

2.2 Modalidades

Embora haja dezenas de modalidades de resolução de conflitos na literatura jurídica nacional e estrangeira, este estudo se ateve à análise das modalidades mais comuns reguladas e utilizadas pelo ordenamento jurídico pátrio, tais como a negociação, conciliação, mediação, arbitragem e jurisdição.

2.2.1 Negociação

Segundo o Manual de Mediação e Conciliação do CNJ, a negociação permite a construção de uma agenda com alternativas e soluções possíveis para resolução de conflitos, que atendam aos interesses comuns e conciliem os interesses divergentes (2016, p. 57).

Na lição de PIERONI, a negociação consiste em método não adversarial por meio do qual as partes interessadas atuam diretamente ou com auxílio de seus advogados, sem a interferência de um terceiro, objetivando um acordo que acabe com o conflito (2018, p. 51).

2.2.2 Conciliação

O CPC/2015 prevê que a conciliação será indicada nos casos em que não houver vínculo anterior entre as partes e que o conciliador poderá sugerir soluções para o litígio, sendo vedada a utilização de qualquer tipo de constrangimento ou intimidação para que as partes conciliem (art. 165, §2º, do CPC/2015).

O Manual de Mediação Judicial do CNJ, por sua vez, dispõe:

"A conciliação pode ser definida como um processo autocompositivo breve no qual as partes ou os interessados são auxiliados por um terceiro, neutro ao conflito, ou por um painel de pessoas sem interesse na causa, para assisti‑las, por meio de técnicas adequadas, a chegar a uma solução ou a um acordo." (2016, p. 21)

Constata-se que a conciliação é indicada para atingir o consenso entre os envolvidos, os quais geralmente não possuem outra relação além do conflito posto, contando com a presença de um terceiro imparcial. Um exemplo muito citado é o das colisões de trânsito.

2.2.3 Mediação

O CPC/2015 é claro ao dispor que o mediador aturará preferencialmente nos casos em que houver prévio vínculo entre as partes (art. 165, §3º, primeira parte, do CPC/2015). O Manual de Mediação Judicial do CNJ assim verbaliza:

“A mediação pode ser definida como uma negociação facilitada ou catalisada por um terceiro. Alguns autores preferem definições mais completas sugerindo que a mediação um processo autocompositivo segundo o qual as partes em disputa são auxiliadas por uma terceira parte neutra ao conflito ou por um painel de pessoas sem interesse na causa, para se chegar a uma composição. Trata‑se de um método de resolução de disputas no qual se desenvolve um processo composto por vários atos procedimentais pelos quais o(s) terceiro(s) imparcial(is) facilita(m) a negociação entre as pessoas em conflito, habilitando‑as a melhor compreender suas posições e a encontrar soluções que se compatibilizam aos seus interesses e necessidades.’ (2016, p. 20)

Tal como a conciliação, a mediação é um método que conta com a presença de um terceiro imparcial. No entanto, na mediação, o terceiro se incumbe de restabelecer o diálogo entre as partes, incentivando-as a pensar na controvérsia sob diferentes perspectivas de forma que as próprias partes envolvidas construam juntas a solução do litígio.

Os incisos do art. 2º, da Lei Federal nº 13.140/2015, elencam os princípios orientadores da mediação, dentre os quais se destacam: imparcialidade do mediador; isonomia entre as partes; oralidade; informalidade; autonomia da vontade das partes e busca do consenso.

O Direito de Família é uma seara jurídica que costuma se beneficiar das sessões de mediação (causas envolvendo divórcio, guarda de filhos menores e pensão alimentícia são alguns exemplos).

2.2.4 Arbitragem

Conforme art. 1º, da Lei Federal nº 9.307/1996, as pessoas capazes de contratar poderão valer-se da arbitragem para dirimir litígios relativos a direitos patrimoniais disponíveis. Por seu turno, o art. 3º, §1º do CPC/2015 dispõe: “é permitida a arbitragem, na forma da lei”.

A arbitragem é uma forma de solução de conflitos pautada na escolha de um terceiro pelas partes e só é admitida em casos que versam sobre direitos patrimoniais disponíveis entre pessoas capazes.

Frise-se que o Superior Tribunal de Justiça (STJ) e a doutrina processualista majoritária entendem que a arbitragem é o exercício de função jurisdicional (concepção jurisdicionalista ou publicista da arbitragem), consoante decisão proferida pelo referido tribunal no Conflito de Competência nº 170.233/SP (AgInt nos EDcl no AgInt no CC 170.233/SP, Relator Ministro Moura Ribeiro, segunda seção, julgado em 14/10/2020, DJe 19/10/2020).

2.2.5 Jurisdição

Tradicionalmente, a jurisdição consiste na função estatal de compor crises jurídicas e declarar ou realizar direitos de forma definitiva. Na lição de PIERONI:

"Trata-se de função típica do Estado, expressão de sua soberania, realizada por intermédio de um processo definido em lei, que tem como intuitos a aplicação concreta da vontade da lei (escopo jurídico); a pacificação das pessoas mediante a eliminação do conflito com justiça (escopo social); a educação dos cidadãos para a defesa de direitos próprios e respeito aos alheios (escopo educacional); e a estabilidade das instituições, o exercício da cidadania e a preservação do valor liberdade (escopos políticos).” (PIERONI, 2018, p. 58).

2.3 Teoria do sistema multiportas

O ordenamento jurídico pátrio tem estabelecido a premissa de que os conflitos sejam preferencialmente solucionados pela via mais adequada. É nesse contexto que se situa a teoria do sistema multiportas.

Em 1976, Frank Sander, professor da Faculdade de Direito de Harvard, discutia a incapacidade de o Judiciário lidar de forma adequada e eficiente com todas as situações conflituosas que lhe eram submetidas.

A partir do reconhecimento dessa incapacidade, defendeu-se a teoria do sistema multiportas (multi-door courthouse), que analisa qual o melhor método de solução para um conflito em voga, posto que não necessariamente seja o Poder Judiciário (RAMIDOFF e BORGES, 2020, p. 2).

Mozart Borba ilustra com propriedade o sistema multiportas:

“Imagine, por exemplo, um local com QUATRO prédios atrás. Cada um deles com uma grande porta de entrada. Na porta do primeiro prédio está escrito CONCILIAÇÃO, na do segundo MEDIAÇÃO, no terceiro ARBITRAGEM e na porta do último prédio, JUDICIÁRIO!

Mas para entrar na área que dá acesso aos prédios, há um guichê onde está sendo feita a triagem de quem quer entrar. A partir do problema narrado, esse setor de triagem encaminha a pessoa a uma determinada porta.” (BORBA, 2020, p. 32)

Corroborando, Márcio Cavalcante explica que a atividade jurisdicional estatal não é a única nem a principal opção das partes para colocarem fim ao litígio, existindo outras possibilidades de pacificação social (CAVALCANTE, 2021). Logo, existe uma forma mais adequada de solução para cada tipo de conflito.

---

3. DAS LIDES TRIBUTÁRIAS

De acordo com a doutrina processualista, o termo “lide” refere-se a um conflito de interesses juridicamente qualificado (DELLORE, 2021). Este capítulo se dedicará ao estudo das lides tributárias, especificamente no que diz respeito aos créditos tributários.

3.1 Conceitos importantes

Considera-se pertinente explorar alguns conceitos antes de abordar a lide tributária propriamente dita.

3.1.1 Tributo e suas funções

Tributo, por excelência, é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada, consoante definição estampada no art. 3º, do CTN.

Para Leandro Paulsen, a tributação é instrumento da sociedade para a consecução dos seus próprios objetivos (2020, p. 27). Veja-se:

“Resta clara a concepção da tributação como instrumento da sociedade quando são elencados os direitos fundamentais e sociais e estruturado o Estado para que mantenha instituições capazes de proclamar, promover e assegurar tais direitos. [...]

Contribuir para as despesas públicas constitui obrigação de tal modo necessária no âmbito de um Estado de direito democrático, em que as receitas tributárias são a fonte primordial de custeio das atividades públicas, que se revela na Constituição enquanto dever fundamental de todos os integrantes da sociedade.” (PAULSEN, 2020, p. 27-28).

Os tributos se relacionam com a atividade financeira do Estado, que são ações desenvolvidas com o fim de criar, adquirir, gerir e despender recursos para suprir as necessidades humanas coletivas, de natureza pública (ALEXANDRE, 2020, p. 35-39).

3.1.2 Crédito tributário

Tendo em vista que o tributo é essencial para a prestação de serviços públicos e realização dos objetivos constitucionais, é preciso compreender uma espécie de “linha do tempo” do Direito Tributário. Segundo Leandro Paulsen:

“A relação obrigacional tributária, de pagar tributo ou penalidade, tem duas faces: obrigação e crédito. Não se pode falar de uma obrigação de prestar dinheiro, senão vinculando um devedor a um credor. Quem deve pagar, deve pagar a alguém e, portanto, se há obrigação, há também o respectivo crédito.

Obrigação e crédito, portanto, sob o ponto de vista da fenomenologia de tal relação, surgem concomitantemente. São as duas faces de uma mesma moeda.” (PAULSEN, 2020, p. 388).

Sendo assim, a obrigação tributária nasce quando verificada no mundo dos fatos a situação definida em lei como fato gerador do tributo, sendo certo que tal obrigação tem por objeto uma prestação em dinheiro e consiste num vínculo jurídico transitório entre os sujeitos ativo e passivo, respectivamente, credor e devedor (ALEXANDRE, 2020, p. 455).

Nesse raciocínio, já existe crédito tributário, porquanto já existem credor e devedor. O nascimento do crédito tributário, dessa forma, é concomitante ao surgimento da obrigação tributária. O caminho usual do crédito tributário é o pagamento, consoante art. 156, inc. I, do CTN.

No entanto, por diversos motivos, o pagamento pode não se concretizar. Tratando-se de crédito tributário, há que se observar toda a sistemática regente de Direito Público, afinal, os tributos são receitas públicas derivadas, pois originam-se do patrimônio dos indivíduos (ALEXANDRE, 2020, p. 33-39). Isto é, o Estado usa o seu poder de império e obriga o particular a contribuir (de forma geral, essa contribuição recebe o nome de tributo).

3.2 Surgimento das lides tributárias

No Brasil, a Administração Pública Tributária não depende do Poder Judiciário para constituir seus créditos, cabendo-lhe realizar, por iniciativa própria, a apuração dos tributos devidos e eventualmente não pagos, mediante lançamento, notificando os contribuintes a efetuar o respectivo pagamento ou a se defenderem. A imposição de multas pelo descumprimento da legislação tributária também cabe ao Poder Público nos interesses tributários (PAULSEN, 2020, p. 753).

Como dito, há situações em que o pagamento do tributo não se concretiza e isso origina uma crise jurídica em que figuram como partes a Administração Pública Tributária e o indivíduo (contribuinte do tributo). Essa crise jurídica pode se transformar em uma lide.

As lides tributárias surgem na esfera administrativa, mas, com frequência, são encaminhadas ao Poder Judiciário. De acordo com Leandro Paulsen: "O processo administrativo-fiscal abrange todo o procedimento de fiscalização e de autuação (a ação fiscal) e o processamento da impugnação e dos recursos (a fase litigiosa)” (PAULSEN, 2020, p. 737).

O objeto desta monografia cinge-se à autocomposição de conflitos como forma de extinção do crédito tributário, motivo pelo qual entende-se que não seria coerente aprofundar o raciocínio a respeito do processo judicial ou contencioso tributário, que é o grande expoente da heterocomposição de conflitos.

Desse modo, salienta-se que as lides tributárias podem ser resolvidas por meio da autocomposição tanto na esfera administrativa ou na esfera judicial, caso já tenham sido levadas ao Poder Judiciário por meio das conhecidas “ações de execução fiscal”.

3.3 Crise jurisdicional relativa às ações de execução fiscal

A ação de execução fiscal consiste na “via processual adequada para o sujeito ativo da relação tributária obter do sujeito passivo (geralmente o contribuinte) a satisfação compulsória do seu crédito” (PAULSEN, 2020, p. 758).

O levantamento "Justiça em números 2020", relativo ao ano de 2019, publicado pelo CNJ, mostra que as execuções fiscais são as principais responsáveis pela alta taxa de congestionamento do Poder Judiciário. Consta que as receitas de execução fiscal são, majoritariamente, oriundas de dívidas pagas pelos devedores em decorrência de ação judicial. Destaque-se:

“Os processos de execução fiscal representam 39% do total de casos pendentes e 70% das execuções pendentes no Poder Judiciário, com taxa de congestionamento de 87%. Ou seja, de cada cem processos de execução fiscal que tramitaram no ano de 2019, apenas 13 foram baixados." (CNJ, 2020, p. 6).

Os números levantados pelo CNJ traduzem a realidade de congestionamento da prestação jurisdicional nas ações de execução fiscal. Marques e Oliveira frisam que a Administração Pública Tributária é a principal consumidora de seu próprio Poder Judiciário, razão pela qual a solução das lides tributárias perpassa pela autocomposição (MARQUES e OLIVEIRA, 2020, p. 292).

---

4. AUTOCOMPOSIÇÃO DE CONFLITOS COMO FORMA DE EXTINÇÃO DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO

É nítido que o Poder Judiciário passa por uma crise no que tange à prestação jurisdicional. Said Filho explica:

"Como decorrência da democratização das relações sociais, tem-se a quantificação das demandas submetidas ao Estado, na medida em que surgem novos atores das relações sociais – com o reconhecimento dos direitos sociais, vários grupos e classes puderam ser protagonistas de disputas, exigindo do ente estatal resposta às exigências formuladas. Além do que não se trata apenas de um aumento quantitativo da atuação estatal, mas também a exigência por respostas até então não proferidas em termos de conteúdo, por se tratar de direitos jamais protegidos pelo Estado e políticas sociais até então não ofertadas." (SAID FILHO, 2017, p. 6)

A sociedade atentou para o fato de que é insustentável a exclusividade do Poder Judiciário como detentor do mecanismo de acesso às soluções de conflitos, mormente considerando que a vastidão de processos aumenta dia após dia (MARQUES e OLIVEIRA, 2020, p. 291).

Em vista disso, a autocomposição tem se destacado no ordenamento jurídico pátrio. No entanto, chama a atenção o fato de que o próprio Estado, no que diz respeito às lides tributárias, age de forma contraditória, pois, ao tempo em que fomenta a autocomposição na iniciativa privada, acaba se esquivando de sua utilização no que tange à extinção do crédito tributário, sob o argumento de que o crédito tributário é indisponível (MARQUES e OLIVEIRA, 2020, p. 291).

4.1 Transação: análise do art. 171, caput, do Código Tributário Nacional

O Código Tributário Nacional prevê expressamente a transação como forma de extinção do crédito tributário. Confira-se:

Art. 156. Extinguem o crédito tributário:

I - o pagamento;

II - a compensação;

III - a transação;

[...]

Nos termos do art. 840, do Código Civil, transação é o negócio jurídico em que as partes, mediante concessões mútuas, extinguem obrigações, prevenindo ou terminando litígios.

Tendo em vista que o crédito tributário constitui patrimônio público, a doutrina tributarista ensina que “a transação somente pode ser celebrada com base em lei autorizativa, editada pelo ente competente pela instituição do tributo de que se tratar” (ALEXANDRE, 2020, p. 555).

O princípio da indisponibilidade do patrimônio público norteia todas as ações da Administração Pública Tributária, razão por que a utilização da transação é pouco utilizada na prática. Nesse sentido, o art. 171, caput, do CTN, elenca quatro requisitos para a transação como causa de extinção do crédito tributário, quais sejam: (i) necessidade de lei; (ii) concessões mútuas; (iii) terminação de litígio; (iv) extinção do crédito tributário.

4.1.1 Requisitos da transação

Vale decompor o art. 171, caput, do CTN, para estudar cada um de seus requisitos.

4.1.1.1 Necessidade de lei

A previsão legal é condição para a realização da transação. Consoante Leandro Paulsen, a referida lei deve emanar de cada um dos entes políticos quanto aos seus próprios créditos tributários (PAULSEN, 2020, p. 445). Acrescente-se que “no silêncio da lei, a transação poderá ser feita na esfera administrativa ou judicial, pois onde a lei não fez restrição não cabe ao intérprete fazê-la” (CARNEIRO, 2020, p. 732).

4.1.1.2 Concessões mútuas

O requisito das concessões mútuas preconiza que as partes envolvidas devem dispor de parcelas de suas pretensões, isto é, as partes abrem mão, ainda que parcialmente, de suas pretensões, chegando a um consenso (SCHOUERI, 2019).

4.1.1.3 Terminação de litígio

De acordo com o CTN, a terminação de litígio, por ocasião da transação, significa o fim do conflito existente. Dessa forma, diz-se que, no Direito Tributário, não existe a figura da transação preventiva, pois a transação é sempre posterior ao litígio (ALEXANDRE, 2020, p. 555).

4.1.1.4 Extinção do crédito tributário

A extinção do crédito tributário se aperfeiçoa quando o contribuinte paga o valor total que foi pactuado com a Administração Pública Tributária (MARQUES e OLIVEIRA, 2020, p. 293).

4.2 Transação x indisponibilidade e supremacia do interesse público

A Administração Pública Tributária é norteada por dois princípios conhecidos como “pedras de toque” do Direito Administrativo: indisponibilidade do interesse público e supremacia do interesse público.

De acordo com conceituada doutrina, o princípio da indisponibilidade do interesse público consiste no estabelecimento de critérios de conduta para impedir que o administrador abra mão do interesse público (CARVALHO, 2017, p. 65) e significa que a Administração "não tem a livre disposição dos bens e interesses públicos, porque atua em nome de terceiros” (CARVALHO FILHO, 2019, p. 112).

Por seu turno, ao discorrer sobre o princípio da supremacia do interesse público, Carvalho Filho ensina:

“As atividades administrativas são desenvolvidas pelo Estado para benefício da coletividade. Mesmo quando age em vista de algum interesse estatal imediato, o fim último de sua atuação deve ser voltado para o interesse público. E se, como visto, não estiver presente esse objetivo, a atuação estará inquinada de desvio de finalidade. Desse modo, não é o indivíduo em si o destinatário da atividade administrativa, mas sim o grupo social num todo. [...]” (CARVALHO FILHO, 2019, p. 109).

Os princípios da indisponibilidade e da supremacia do interesse público são vistos como dogmas que acabam por dificultar a realização da transação, sendo certo que a doutrina tributarista pontua, até mesmo, que “na prática, a transação sempre aparece combinada com outros institutos” (ALEXANDRE, 2020, p. 555).

Marques e Oliveira entendem que tais princípios provocam um indeterminismo no agir da Administração Pública Tributária, pontuando, no entanto, que o interesse público não deve ser encarado como algo meramente formal, mas como o escopo de que os interesses públicos sejam materialmente efetivados, ou seja, operacionalizando-os com todo o ordenamento jurídico pátrio (MARQUES e OLIVEIRA, 2020, p. 295).

Nessa toada, os estudiosos defendem que a necessidade de recebimento do crédito tributário é interesse público e que essa perspectiva afasta o dogma da renúncia do crédito tributário. Confira-se:

“Uma das formas de operacionalizar os princípios com todo o ordenamento jurídico pátrio é entender que a necessidade de recebimento do crédito tributário é interesse público, retirando, assim, o dogma da renúncia do crédito tributário. Olhar por outro ângulo de análise desse objeto é atender ao diálogo que deve permear o assunto quando se trata de crédito tributário e das necessidades públicas. Isso porque seria um contrassenso acreditar que tanto o princípio da supremacia como o da indisponibilidade do interesse público devem ser interpretados de modo meramente formalista, sem qualquer diálogo entre as normas, como se nenhum outro princípio ou regra existisse.” MARQUES e OLIVEIRA, 2020, p. 295-296)

Por conseguinte, Marques e Oliveira sugerem a adoção do diálogo das fontes para operacionalização dos princípios da indisponibilidade e da supremacia do interesse público em cotejo com a transação tributária.

4.3 Análise do art. 32, inc. II, da Lei Federal nº 13.140/2015

O art. 32, da Lei Federal nº 13.140/2015, dispõe:

Art. 32. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão criar câmaras de prevenção e resolução administrativa de conflitos, no âmbito dos respectivos órgãos da Advocacia Pública, onde houver, com competência para:

I - dirimir conflitos entre órgãos e entidades da administração pública;

II - avaliar a admissibilidade dos pedidos de resolução de conflitos, por meio de composição, no caso de controvérsia entre particular e pessoa jurídica de direito público;

III - promover, quando couber, a celebração de termo de ajustamento de conduta.

§ 1º O modo de composição e funcionamento das câmaras de que trata o caput será estabelecido em regulamento de cada ente federado.

§ 2º A submissão do conflito às câmaras de que trata o caput é facultativa e será cabível apenas nos casos previstos no regulamento do respectivo ente federado.

§ 3º Se houver consenso entre as partes, o acordo será reduzido a termo e constituirá título executivo extrajudicial.

§ 4º Não se incluem na competência dos órgãos mencionados no caput deste artigo as controvérsias que somente possam ser resolvidas por atos ou concessão de direitos sujeitos a autorização do Poder Legislativo.

§ 5º Compreendem-se na competência das câmaras de que trata o caput a prevenção e a resolução de conflitos que envolvam equilíbrio econômico-financeiro de contratos celebrados pela administração com particulares.

Por seu turno, o art. 3º, do CPC/2015, prevê:

Art. 3º Não se excluirá da apreciação jurisdicional ameaça ou lesão a direito.

§ 1º É permitida a arbitragem, na forma da lei.

§ 2º O Estado promoverá, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos.

§ 3º A conciliação, a mediação e outros métodos de solução consensual de conflitos deverão ser estimulados por juízes, advogados, defensores públicos e membros do Ministério Público, inclusive no curso do processo judicial.

A leitura do art. 32, da Lei Federal nº 13.140/2015, em conjunto com o art. 3º, §§2º e 3º, do CPC/2015, demonstra que o ordenamento jurídico permite o uso da autocomposição pela Administração Pública. Nesse sentido, o art. 174, do CPC/2015, prevê que os entes federados criarão câmaras de mediação e conciliação, com atribuições relacionadas à solução consensual de conflitos no âmbito administrativo. Vale conferir:

Art. 174. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios criarão câmaras de mediação e conciliação, com atribuições relacionadas à solução consensual de conflitos no âmbito administrativo, tais como:

I - dirimir conflitos envolvendo órgãos e entidades da administração pública;

II - avaliar a admissibilidade dos pedidos de resolução de conflitos, por meio de conciliação, no âmbito da administração pública;

III - promover, quando couber, a celebração de termo de ajustamento de conduta.

No entanto, Marques e Oliveira apresentam crítica ao analisarem o art. 38, inc. I a III, da Lei Federal nº 13.140/2015, pois entendem que o legislador criou diversas condições e restringiu a autocomposição na esfera federal a poucos casos, o que dificultaria ainda mais a realização da autocomposição.

Art. 38. Nos casos em que a controvérsia jurídica seja relativa a tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil ou a créditos inscritos em dívida ativa da União:

I - não se aplicam as disposições dos incisos II e III do caput do art. 32;

II - as empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços em regime de concorrência não poderão exercer a faculdade prevista no art. 37;

III - quando forem partes as pessoas a que alude o caput do art. 36:

a) a submissão do conflito à composição extrajudicial pela Advocacia-Geral da União implica renúncia do direito de recorrer ao Conselho Administrativo de Recursos Fiscais;

b) a redução ou o cancelamento do crédito dependerá de manifestação conjunta do Advogado-Geral da União e do Ministro de Estado da Fazenda. [...]

Constata-se uma timidez na utilização da autocomposição na esfera da Administração Pública como meio de efetivar a transação do crédito tributário, mas Terence et al destacam que, embora a autocomposição tenha sido pouco utilizada na Administração Pública, a legislação brasileira tem empreendido esforços para estimular a sua adoção (TERENCE et al, 2020, p. 2).

---

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Após o estudo realizado, evidenciou-se que a autocomposição e a heterocomposição são os dois grandes gêneros dos métodos de solução de conflitos, sendo certo que o primeiro método tem recebido grande espaço no ordenamento jurídico pátrio na última década. As recentes inovações legislativas editadas no Brasil, em especial as normas fundamentais estampadas nos primeiros artigos do CPC/2015 e a Lei Federal nº 13.140/2015, preconizam o uso da autocomposição, por se mostrar instrumento hábil não só para “desafogar” as demandas do Poder Judiciário, mas para efetivamente resolver os conflitos, inclusive as lides tributárias.

Nesse sentido, o Código Tributário Nacional prevê a transação como instrumento legal para a satisfação do crédito tributário, mas este, por constituir patrimônio público, submete-se ao tratamento do Direito Público, em especial à sistemática do Direito Administrativo referente à indisponibilidade do interesse público, fato que reduz a aplicação prática da transação tributária.

Houve êxito na realização dos objetivos propostos na pesquisa, eis que a possibilidade de autocomposição em conflitos como forma de extinção do crédito tributário à luz da Lei Federal nº 13.140/2015, assim como a classificação e as modalidades da autocomposição foram contempladas. Também houve a exposição da necessidade e utilidade dos meios autocompositivos como forma de operacionalizar a transação em matéria tributária.

Retomando a pergunta de pesquisa, detectou-se que a Administração Pública Tributária e o contribuinte podem realizar a autocomposição de seus conflitos, dentro dos limites da legalidade e da preservação do interesse público. Assim, aponta-se a necessidade de um diálogo entre os ramos do Direito, em especial o Direito Tributário e o Direito Administrativo, para que se compreenda o conceito de interesse público e, consequentemente, seja possível a realização da transação tributária.

Ao realizar o diálogo das fontes e uma consequente releitura do conceito de interesse público, pode-se considerar que os anseios sociais representam o interesse público. Desse modo, a disponibilidade do crédito tributário, por meio de transação, pode ser realizada, desde que preenchidos todos os requisitos legais, pois o recebimento do crédito tributário com agilidade, sem os entraves inerentes a um procedimento jurisdicional, permite a prestação de serviços públicos e realização dos direitos fundamentais estampados na Constituição da República.

---

REFERÊNCIAS

ALEXANDRE, Ricardo. Direito tributário. 14. ed. rev., atual. e ampl. Salvador: Ed. Juspodivm, 2020.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em: 26 jul. 2021.

BRASIL. Código Tributário Nacional. Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966. Publicada no DOU de 27.10.1966 e retificada em 31.10.1966. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172compilado.htm>. Acesso em: 26 jul. 2021.

BRASIL. Código Civil. Lei n. 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Publicada no DOU de 11.1.2002. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/CCivil_03/leis/2002/L10406compilada.htm>. Acesso em: 26 jul. 2021.

BRASIL. Código de Processo Civil. Lei n. 13.105, de 16 de março de 2015. Publicada no DOU de 17.3.2015. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm>. Acesso em: 26 jul. 2021.

BRASIL. Lei n. 13.140, de 26 de junho de 2015. Dispõe sobre a mediação entre particulares como meio de solução de controvérsias e sobre a autocomposição de conflitos no âmbito da administração pública; altera a Lei nº 9.469, de 10 de julho de 1997, e o Decreto nº 70.235, de 6 de março de 1972; e revoga o § 2º do art. 6º da Lei nº 9.469, de 10 de julho de 1997. Publicada no DOU de 29.6.2015. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13140.htm>. Acesso em: 26 jul. 2021.

BRASIL. Lei n. 9784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Publicada no DOU de 1.2.1999. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm>. Acesso em: 26 jul. 2021.

BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei n. 5.082/2009. Dispõe sobre transação tributária nas hipóteses que especifica, altera a legislação tributária e dá outras providências. Diário da Câmara dos Deputados. Brasília, DF, 2009. Disponível em: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=372AD8008996CEAF994F7D381C5D7D88.proposicoesWebExterno2?codteor=648733&amp;filename=PL+5082/2009>. Acesso em: 26 jul. 2021.

BRASIL. Conselho da Justiça Federal. Manual de mediação e conciliação na Justiça Federal / Bruno Takahashi ... [et al.]. Brasília: Conselho da Justiça Federal, 2019. Disponível em: <https://www.cjf.jus.br/cjf/corregedoria-da-justica-federal/centro-de-estudos-judiciarios-1/publicacoes-1/outras-publicacoes/manual-de-mediacao-e-conciliacao-na-jf-versao-online.pdf>. Acesso em: 26 jul. 2021.

BRASIL, Conselho Nacional de Justiça. Azevedo, André Gomma de (Org.). Manual de Mediação Judicial, 6ª Edição (Brasília/DF:CNJ), 2016. Disponível em: <https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2015/06/f247f5ce60df2774c59d6e2dddbfec54.pdf>. Acesso em: 26 jul. 2021.

BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Justiça em números 2020. Disponível em: <https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2020/08/WEB_V2_SUMARIO_EXECUTIVO_CNJ_JN2020.pdf>. Acesso em: 26 jul. 2021.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Processo: Conflito de Competência nº 170.233/SP. Rel. Ministro Moura Ribeiro. Brasília: 14 out. 2020. Disponível em: <https://scon.stj.jus.br/SCON/pesquisar.jsp>. Acesso em: 26 jul. 2021.

BORBA, Mozart. Diálogos sobre o CPC. 7. ed. rev., ampl. e atual. Salvador: Ed. Juspodivm, 2020.

CARNEIRO, Claudio. Curso de Direito Tributário e Financeiro. 9. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2020. 824 p.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 33. ed. São Paulo: Atlas, 2019.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Entre o guardião de promessas e o superego da sociedade: limites e possibilidades da jurisdição constitucional no Brasil. Revista de Informação Legislativa. Brasília: Senado Federal, ano 51, nº 202, 21 p., abr./jun. 2014. Disponível em: <https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/503043/001011324.pdf?sequence=1>. Acesso em: 26 jul. 2021.

CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. rev. ampl. e atual. Salvador: Juspodivm, 2017.

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. É aplicável ao INSS a multa prevista no art. 334, § 8º, do CPC/2015. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: <https://buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/58ec72df0caca51df569d0b497c33805>. Acesso em: 26 jul. 2021.

DIAS, Maria Tereza Fonseca. A mediação na Administração Pública e os novos caminhos para a solução de problemas e controvérsias no setor público. 2016. Disponível em: <http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/maria-tereza-fonseca-dias/a-mediacao-na-administracao-publica-e-os-novos-caminhos-para-a-solucao-de-problemas-e-controversias-no-setor-publico>. Acesso em: 26 jul. 2021.

DELLORE, Luiz. Conflito de interesses e o conceito de lide. 2021. Disponível em: <http://genjuridico.com.br/2021/03/29/conflito-de-interesses-conceito-de-lide/>. Acesso em: 26 jul. 2021.

FUNDAÇÃO ESCOLA DE COMÉRCIO ÁLVARES PENTEADO. MANUAL ABNT: regras gerais de estilo e formatação de trabalhos acadêmicos. São Paulo: FECAP, 2021. Disponível em: <https://www.fecap.br/wp-content/uploads/2021/04/Manual-ABNT-2021-1.pdf>. Acesso em: 27 jul. 2021.

MARQUES, Renata Elaine Silva Ricetti; OLIVEIRA, André Munhoz de. Autocomposição na administração pública em matéria tributária. Revista de Doutrina Jurídica - RDJ. Brasília, v. 111, n. 2, p. 289-299, jan./jun. 2020. Disponível em: <https://revistajuridica.tjdft.jus.br/index.php/rdj/article/view/578>. Acesso em: 26 jul. 2021.

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 6. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2018.

PAULSEN, Leandro. Curso de direito tributário completo. 11. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2020.

PIERONI, Fabrizio de Lima. A consensualidade e a administração pública: a autocomposição como método adequado para a solução dos conflitos concernentes aos entes públicos. 2018. 191 f. Dissertação (Mestrado) - Programa de Pós-Graduação em Direito, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2018.

PISCITELLI, Tathiane. Direito financeiro. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2021.

RAMIDOFF, Mário Luiz; BORGES, Willian Roque. Teoria do tribunal multiportas: aplicação da mediação no direito brasileiro. Revista Gralha Azul. Curitiba: TJPR. ago/set 2020. Disponível em: <https://www.tjpr.jus.br/documents/14797/40338175/1.+GA_0009.pdf/001a9233-fa11-c83e-ca3a-a58b1e08bec2>. Acesso em: 26 jul. 2021.

REZENDE, Leonardo Pereira; PAIVA, Mônia Aparecida de Araújo. A autocomposição como forma de resolução de conflitos no setor público. 2017. Disponível em: <https://www.migalhas.com.br/depeso/262590/a-autocomposicao-como-forma-de-resolucao-de-conflitos-no-setor-publico>. Acesso em: 26 jul. 2021.

SABBAG, Eduardo. Código Tributário Nacional Comentado. 2. ed. rev., atual. e ampl. - Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2018.

SAID Filho, Fernando Fortes. A crise do poder judiciário: os mecanismos alternativos de solução de conflitos como condição de possibilidade para a garantia do acesso à justiça. Revista da AJURIS. Porto Alegre, v. 44, n. 142, p. 175-200, junho 2017. Disponível em: <http://www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/documentacao_e_divulgacao/doc_biblioteca/bibli_servicos_produtos/bibli_informativo/bibli_inf_2006/Rev-AJURIS_142.07.pdf>. Acesso em: 26 jul. 2021.

SCHOUERI, Luís Eduardo. Direito Tributário. 9. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019.

TERENCE et al. Autocomposição de conflitos no âmbito da administração pública. 12º Fórum de Ensino, Pesquisa, Extensão e Gestão (FEPEG). 2018. Disponível em: <http://www.fepeg2018.unimontes.br/anais/download/83baa1b0-78cb-40b0-b961-70e3ff487a46>. Acesso em: 26 jul. 2021.

---

Notas

1. A autotutela é permitida em casos excepcionais. Por exemplo, o exercício do direito de retenção, conforme art. 1.433, inc. II, do Código Civil.