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Propostas para um novo processo administrativo disciplinar no plano federal.

A superação do modelo plasmado na Lei nº 8.112/90 e a concretização dos princípios constitucionais norteadores da Administração Pública

Propostas para um novo processo administrativo disciplinar no plano federal. A superação do modelo plasmado na Lei nº 8.112/90 e a concretização dos princípios constitucionais norteadores da Administração Pública

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A profissionalização do processo administrativo disciplinar e a revisão do atual arcabouço legislativo plasmado na Lei nº 8.112/90 acabará por espraiar seus efeitos vantajosos para além das repartições públicas.

Desde já – e antes do ingresso no cerne do estudo propriamente dito -, importa esclarecer que o objeto das críticas a serem formuladas nos próximos tópicos faz-se representado pelo processo administrativo disciplinar levado a cabo na esfera federal aplicável à generalidade dos servidores públicos civis, regido pelo Título IV da Lei nº 8.112/90.

Nesse mesmo sentido, as propostas de criação de órgãos permanentes a serem formuladas no final do texto dirigir-se-ão ao trato da matéria no plano federal. Tal não poderia ser diferente, haja vista que os Estados da Federação, os Municípios e o Distrito Federal possuem, dentro do poder de auto-organização a eles assegurado pelos artigos 25, 29 e 32 da Carta Magna [01], plena autonomia para estabelecerem regimes disciplinares próprios aos seus servidores, observando-se, por evidente, os princípios gerais insculpidos na Lei Maior. [02]

Em razão disso, não poderá o legislador federal infraconstitucional submeter o funcionalismo público dos governos estaduais, municipais e distritais a um procedimento uniforme, bem como à jurisdição de eventuais órgãos permanentes a serem criados na esfera da União com vistas à instauração, instrução e julgamento de feitos disciplinares. [03]

Não quer isto dizer, contudo, que as assertivas a serem aqui formuladas em torno da submissão dos procedimentos disciplinares aos princípios regentes da administração pública, bem como aos postulados do devido processo legal e da proporcionalidade, não se aplica aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal.

Pelo contrário, a fundamentalidade inerente aos sobreditos postulados, aliada à própria redação dos artigos 25, 29 e 32 da Carta Magna - cujo teor elenca expressamente os princípios constitucionais como condicionantes da autonomia dos entes federativos – impõe a estes últimos a profissionalização de seus respectivos procedimentos disciplinares em decorrência da cláusula do devido processo legal, com a totalidade das garantias a ela inerentes, bem como dos standards condutores da atividade administrativa no Estado Democrático de Direito, a consistirem na legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Apenas optou-se, no presente estudo, por limitar a averiguação crítica a ser formulada nas linhas subsequentes ao procedimento plasmado na Lei nº 8.112/90 e aos seus defeitos congênitos, haja vista a impossibilidade de se proceder à análise minuciosa de cada um dos diferentes regimes jurídicos estaduais, municipais e distritais atualmente em vigor.


As Funções e a (In)efetividade do Processo Administrativo Disciplinar plasmado na Lei nº 8.112/90.

No Estado Democrático de Direito - em que as instituições oficiais não constituem um fim em si mesmo, mas, ao revés, meios para a consolidação dos direitos fundamentais inerentes à cidadania e à dignidade humana -, a própria existência da Administração Pública e a atuação de seus respectivos agentes somente resultarão justificadas (e válidas) na medida em que sejam voltadas para a materialização daquelas finalidades. [04]

Não por outra razão, os ordenamentos jurídicos das nações democráticas estabelecem diretrizes principiológicas voltadas para assegurar o máximo grau possível de atrelamento entre condutas dos agentes oficiais e as finalidades norteadoras das atividades da Administração Pública.

No caso brasileiro, tais elementos norteadores compreendem, em um rol exemplificativo, os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, elencados no art. 37, caput, da Constituição Federal, bem como os postulados da segurança jurídica (CF, art. 5º, caput) e do devido processo legal em sua acepção instrumental (ampla defesa/contraditório) e em sua dimensão substantiva (razoabilidade/proporcionalidade), a constar dos artigos 5º, LIV e LV da Carta Magna.

Paralelamente à positivação dos sobreditos princípios reitores e a fim de reforçar a observância a estes últimos, os ordenamentos jurídicos ocuparam-se de tipificar como infrações funcionais certos comportamentos dos agentes do Estado que, dado o grau de lesividade para a Administração Pública, exigem a aplicação de sanções aptas, a um só tempo, a promover a reparação dos danos ocorridos e a prevenir futuras lesões, para além de servir de exemplo para os demais servidores e a coibir a reiteração de tais práticas. [05] Entre nós, o rol de condutas puníveis no âmbito criminal e administrativo federal consta do Título XI do Código Penal, do Título IV da Lei nº 8.112, de 11.12.1990 e da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 2.6.1992), bem como da legislação esparsa.

No entanto, a efetiva materialização dos princípios regentes da Administração Pública não se basta com a mera edição de diplomas legais prevendo expressamente tais diretrizes e definindo as condutas lesivas a estas últimas, acompanhadas das devidas sanções. Além disso, faz-se necessária a fixação de normas processuais adequadas a garantir, a um só tempo, a efetiva elucidação dos fatos imputados aos servidores, a idoneidade das autoridades indiciantes no desempenho de tal mister e a observância aos postulados do devido processo legal e da proporcionalidade.

Do contrário, acaso os ordenamentos concedessem àqueles agentes indiciantes a prerrogativa de condução dos respectivos procedimentos ao seu livre alvedrio e sem a observância a pautas definidas de maneira objetiva na legislação, estar-se-ia, aí sim, a possibilitar a materialização de situações atentatórias aos princípios regentes da Administração Pública, em especial aos postulados da moralidade, impessoalidade e eficiência.

Com efeito, sem a existência de balizas legais claras, o manuseio do processo administrativo disciplinar tornar-se-ia ferramenta apta à implementação de vinganças pessoais no seio das repartições públicas ou mesmo à promoção política das autoridades que ocasionalmente viessem a ocupar cargos de confiança. Ter-se-ia, em situações dessa natureza, notória afronta aos princípios regentes da Administração Pública, em especial à moralidade e à impessoalidade.

Paralelamente a isto, não é difícil antever que a frouxidão das normas instrumentais a regulamentarem o desenvolvimento dos procedimentos disciplinares traz consigo efeitos nefastos para a eficiência do serviço público, pois, ante o risco eminente de perseguições pessoais e políticas, os servidores não encontrarão em suas respectivas repartições as condições necessárias para uma atuação eficaz pautada pelos princípios regentes da Administração, tal como exigido pelo art. 37, caput, da Constituição Federal.

Uma vez lançadas tais premissas, pode-se dizer que os postulados constitucionais e legais a nortearem a atuação da Administração Pública e de seus agentes possuem, por um lado, uma dimensão substantiva e, por outro, uma face instrumental. Mais precisamente, enquanto aquela primeira abrange, dentre outros temas, o estabelecimento do código material de conduta dos servidores, aí incluídos os tipos disciplinares, esta última compreende as regras processuais a estabelecerem as competências e as instâncias de tramitação dos inquéritos, bem como a condução destes últimos.

Sendo as referidas regras instrumentais, portanto, imprescindíveis para a concretização dos princípios regentes da Administração Pública, tem-se que a fixação legal dos procedimentos disciplinares deve ter por escopo evitar a materialização de potenciais desvios de poder por parte das autoridades responsáveis pela condução dos inquéritos e, paralelamente a isto, atender, da melhor maneira possível, aos desígnios de legalidade, moralidade, publicidade, impessoalidade, eficiência, proporcionalidade, segurança jurídica, devido processo, entre outros, conforme se infere da crítica de Alejandro Nieto à má utilização da potestade sancionadora do Estado:

"El Estado tiene en sus manos a todos los ciudadanos, de tal manera que el destino de cada uno depende, además del azar de ser sorprendido, de la voluntad del Estado para castigarle. Si esto sucede, el ciudadano (...) esta irremediablemente perdido. No hay defensa posible. El uso que hace el Estado de tal supremacía no necesita ser imaginado, puesto que es de sobra conocido sobre todo cuando se trata de personas públicas y hay elecciones por el medio. El infractor es víctima de represalias que nada tienen que ver con su falta. Se trata de dar un ejemplo o de obrigarle al silencio o a la humillación o a la expoliación personal o política. Y de todo ello de acuerdo con la ley. Éste es el gran sarcasmo que quería poner de relieve: el Derecho Administrativo Sancionador se ha convertido en una coartada para justificar las conductas más miserables de los Poderes Públicos, que sancionan, expolian y humillan protegidos por la ley y a pretexto de estar ejecutandola con toda clase de garantías. Este es, en verdad, el escalón más infame a que puede descender el Derecho.

(...)

Para las administraciones públicas ofrece el Derecho Administrativo Sancionador una cobertura ideal para el abuso y la arbitrariedad, para las represalias políticas y personales y para la extorsión mas descarnada. Tal como ya he adelantado, la potestad sancionadora – cuando quiere e puede ejercerse – no es otra cosa que la legitimación de la violencia del Poder.

(...)

Las leyes sancionadoras (como las medidas intervencionistas previas) deben tener por objetivo la reducción de los riesgos, y por supuesto de los daños, y no el proporcionar una cobertura a la irresponsabilidad del Estado garante. Esta és la exigencia primera y más elemental. El ciudadano no debe contentarse con que el Estado adopte medidas interventoras y publique leyes sancionadoras sino que ha de exigir que éstas se cumplan. (...) Porque no basta con publicar medidas y conminar sanciones sino que hay que hacerlas realidad. Ni el deber del Estado ni su correlativa responsabilidad se agotan con la publicación de normas.

(...)

La política sancionadora ha de hacer operativas las normas sancionadoras (que son un simple papel) mediante la creación de un aparato represivo eficaz y, sobre todo, mediante su implantación social." [06]

Diante de tais apontamentos, indaga-se: as normas instrumentais que regulamentam a condução do processo disciplinar no âmbito da Administração Pública brasileira - em especial aquelas constantes da Lei nº 8.112/90 - logram cumprir plenamente com os postulados norteadores da atividade oficial? A estrutura e os trâmites previstos naquele diploma legal para a condução dos referidos procedimentos são adequados à concretização de tais princípios?

Apenas a análise crítica da atual sistemática de processo disciplinar pautada na Lei nº 8.112/90 à luz das sobreditas indagações permitirá verificar se os mecanismos instrumentais hodiernamente existentes atendem às finalidades constitucionais subjacentes à Administração Pública ou se, ao contrário, a realidade estaria a demonstrar a necessidade de se estabelecer um novo delineamento estrutural para a apuração das práticas infracionais imputadas aos servidores públicos.

Se, ao cabo dessa reflexão, a segunda hipótese obter contornos mais nítidos de veracidade, tal como nos parece, as críticas à sistemática de processo disciplinar vigente deverão fazer-se acompanhadas da proposição de alternativas ao modelo atual. É justamente nesse intuito que o presente artigo apresentará proposta no sentido da criação de órgãos permanentes para o conhecimento, a instrução e o julgamento dos procedimentos voltados para a apuração das faltas funcionais imputadas aos servidores públicos.

A nosso ver, a criação das sobreditas instâncias permanentes não só contribuirá para reduzir a utilização política e pessoal dos procedimentos voltados para a apuração de infrações funcionais, como também para resguardar, em maior medida, a observância aos postulados do devido processo legal, do contraditório, da ampla defesa e, em última instância, aos próprios princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade e eficácia.


A ESTABILIDADE DOS SERVIDORES E O PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR COMO GARANTIAS DE OBSERVÂNCIA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

Se os princípios reitores da Administração Pública impõem o estabelecimento de regras concretas no fito de promover a atuação escorreita dos órgãos oficiais e, por conseguinte, de seus agentes, pode-se dizer, então, que as figuras jurídicas da estabilidade dos servidores e do processo disciplinar representam institutos concretizadores daquelas diretrizes no âmbito material e instrumental, respectivamente.

Nesse sentido, sem a garantia de estabilidade, os servidores públicos de carreira estariam sujeitos a toda a sorte de perseguições e injunções, o que afetaria, ao fim e ao cabo, a própria atuação eficaz da Administração Pública. Com efeito, acaso os titulares dos cargos de chefia pudessem desconstituir livremente o vínculo estatutário de seus subordinados, a atuação destes últimos acabaria por ser pautada mais pela orientação política e pessoal emanada dos superiores hierárquicos do que pelo profissionalismo e pelo interesse coletivo a justificarem e a nortearem a atividade do Poder Público e de seus integrantes. [07]

Não por outra razão, Cármen Lúcia Antunes Rocha assinala que "a estabilidade jurídica do vínculo administrativo firmado entre o servidor e a pessoa estatal tem como finalidade, primeiramente, garantir a qualidade do serviço prestado por uma burocracia estatal democrática, impessoal e permanente." Ainda nesse tocante, a autora ressalta que o instituto jurídico em apreço "conjuga o profissionalismo que deve predominar no serviço público contemporâneo (...) com a impessoalidade que impede práticas nepotistas e personalistas na Administração Pública." [08]

Como corolário da referida garantia, o ordenamento jurídico reputa imprescindível que a apuração de eventuais irregularidades no âmbito da Administração Pública passíveis de afastar a estabilidade dos servidores se dê mediante a instauração do devido processo disciplinar em que se possibilite aos indiciados a ampla defesa e o contraditório.

Pretende-se, com isto, cuidar para que as penalidades a serem aplicadas aos servidores de carreira tenham como motivo único e exclusivo a efetiva e comprovada prática de infrações, reduzindo, com isso, o espaço para as punições motivadas por questões pessoais e/ou políticas e impedindo, ao mesmo tempo, que o instituto da estabilidade possa ser utilizado como salvaguarda para a prática de desvios de poder. [09]

Pode-se dizer, portanto, que a estabilidade dos servidores de carreira e o processo administrativo disciplinar são institutos fundamentais para resguardar a Administração Pública de influências políticas e pessoais tendentes a retirar seus agentes dos trilhos pautados pelo interesse coletivo e pelas diretrizes emanadas dos princípios a ela subjacentes.

A importância dos institutos em apreço para o bom funcionamento da Administração Pública ganha reforço, a nosso ver, por intermédio da análise da questão à luz da Teoria dos Sistemas de Niklas Luhmann, mais precisamente através da noção de "diferenciação funcional" trabalhada pelo referido autor germânico.

Segundo Luhmann, as sociedades complexas, ou seja, aquelas em que predomina a diferenciação funcional entre suas diversas estruturas, são formadas por sistemas, a variarem de acordo com as funções atribuídas às diferentes instituições sociais (vg. religião, família, economia, política, etc).

Para cada função haverá, portanto, um sistema específico, que enxergará, processará e compreenderá os dados da realidade de acordo com sua própria linguagem, sem valer-se de códigos oriundos de outros sistemas. [10] Tudo aquilo que for alheio ao sistema – seja porque está disperso na realidade ou porque pertence a outro sistema - integrará o entorno (ambiente) daquele primeiro sistema, não condicionando diretamente este último.

Nesse contexto, o direito e a política constituem sistemas sociais diferenciados entre si por suas funções específicas e por suas linguagens peculiares. Enquanto o primeiro tem por intuito a "generalização congruente de expectativas" [11] por intermédio da positivação de normas jurídicas e segundo o código "lícito/ilícito", o último volta-se para o estabelecimento do consenso social através do código "poder/não poder". [12]

E, em face da diferenciação ora vislumbrada, a administração pública integrará, na visão luhmaniana, o sistema do direito, na medida em que suas estruturas peculiares e, em última medida, seu próprio conceito, consistem em abstrações formuladas pelo direito por intermédio de linguagem jurídica. Não por outra razão, todas as noções ideais a integrarem o conjunto denominado "administração pública" encontram definição em instrumentos de direito positivo e voltam-se para a generalização de alguma expectativa.

Sendo, portanto, a administração pública uma criação do sistema do direito, sua atuação enquanto entidade ideal e abstrata deverá ser pautada pelo código "lícito/ilícito", materializado pelos princípios constitucionais e pelas regras norteadoras da conduta funcional de seus agentes, de modo a evitar as desvirtuações que decorreriam do balizamento da conduta dos órgãos oficiais pela linguagem emanada de outros sistemas sociais. [13]

Nisso reside, justamente, a importância dos institutos constitucionais da estabilidade e do devido processo legal enquanto elementos voltados para assegurar o atrelamento dos agentes oficiais ao código "lícito/ilícito" emanado da legislação a pautar a atuação da Administração Pública e, paralelamente a isto, para evitar a interferência nesta última dos códigos pertinentes a outros sistemas – em especial, o da política -, conforme bem assevera Marcelo Neves:

"Como corolário da ´divisão de poderes´, o direito constitucional estabelece a diferença entre política e administração. Através dessa prestação do direito positivo perante o sistema político, a administração é neutralizada ou imunizada contra interesses concretos e particulares; ela atua, então, conforme preceitos e princípios com pretensão de generalidade. Com isso, não se exclui que as camadas superiores da sociedade exercem uma influência mais forte na elaboração e execução do programa administrativo, mas se afirma que o sistema administrativo diferenciado no interior do sistema político dispõe de mecanismos próprios de filtragem diante da atuação de fatores externos. Nesse sentido, os funcionários administrativos precisam, não raramente, impor-se contra os membros da sociedade pertencentes a categorias superiores e necessitam, por isso, de direitos especialmente legitimados para decidir vinculatoriamente." [14]

A remissão aos conceitos integrantes da Teoria dos Sistemas de Niklas Luhmann permite visualizar de maneira cristalina a necessidade de que a administração pública - enquanto criação do sistema do direito – tenha sua atuação regular pautada por elementos integrantes deste último, quais sejam, os princípios e regras previstos na Constituição Federal e na legislação esparsa.

Para tanto, faz-se necessário assegurar a independência dos servidores não só em relação àqueles "membros da sociedade pertencentes a categorias superiores", a que alude Marcelo Neves, como também em relação às paixões pessoais e às pretensões políticas de suas chefias, cuja investidura em cargos de comissão – é sempre oportuno recordar – decorre, em grande medida, de indicações e de influências partidárias. É justamente aí onde reside a importância e a razão de ser da estabilidade enquanto mecanismo apto a reforçar a inafastável vinculação entre a conduta da Administração Pública e os mandamentos constitucionais e legais pertinentes.

Todavia, de nada adianta assegurar aos servidores públicos a estabilidade em seus cargos e condicionar a perda destes últimos ao desfecho de processo administrativo disciplinar permeado pela ampla defesa e pelo contraditório, sem a promoção de mecanismos aptos a garantir, por um lado, a condução independente, eficaz e qualitativa de tais procedimentos e, por outro, afastar as eventuais ingerências pessoais e políticas em seu desenvolvimento e conclusão.

Em suma, sem um processo administrativo disciplinar bem conduzido, cairá por terra a garantia constitucional de estabilidade dos servidores públicos, como também a independência da administração pública em relação aos desígnios políticos e pessoais de seus agentes e, em última instância, a própria autonomia do sistema do direito.

Calha, nesse particular, a lição de Cândido Rangel Dinamarco a vaticinar que o arcabouço normativo processual como um todo "constitui uma postura instrumentalista (...) para que ele possa cumprir adequadamente a sua função e conduzir a resultados jurídico-substanciais desejados pela própria Constituição e pela lei ordinária", de modo que "o processo que nos serve hoje há de ser o espelho e salvaguarda dos valores individuais e coletivos que a ordem constitucional vigente entende de cultuar." [15]

Dessa constatação decorre a necessidade de se analisar criticamente os mecanismos legais pertinentes à condução do processo administrativo disciplinar no ordenamento jurídico pátrio com vistas a averiguar, ao fim e ao cabo, se cumprem eles com sua função instrumental de salvaguarda à atuação escorreita da Administração Pública com independência de eventuais interferências políticas e pessoais ou se, ao revés, o sistema afigura-se deficiente nesse tocante, a ponto de demandar reformulações estruturais.


O MODELO BRASILEIRO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR PLASMADO NA LEI Nº 8.112/90 E SUAS FALHAS.

Basicamente, o processo administrativo disciplinar plasmado no Título V da Lei nº 8.112/90 manteve a moldura constante do vetusto Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União e dos Territórios (Lei nº 1.711, de 28.10.1952), inovando-lhe ao acrescentar contornos mais condizentes com o postulado constitucional da ampla defesa e do contraditório.

Tanto no diploma revogado, como no atual, a autoridade competente instaura a sindicância ou o processo disciplinar e nomeia a respectiva comissão, formada por 3 (três) servidores estáveis do órgão a que pertence o indiciado. Ato contínuo, desenvolve-se a fase instrutória, com a tomada de depoimentos, oitivas de testemunhas e produção do auto de indiciação, oportunizando-se, em seguida, a apresentação de defesa escrita para, ao final, lavrar-se o relatório final e remeter-se os autos para a autoridade julgadora.

As inovações mais relevantes consistem, em síntese, no direito à plena participação dos indiciados na fase instrutória (art. 153), na garantia de acompanhamento integral da tramitação pessoalmente ou por procurador, com a ampla produção de provas e apresentação de requerimentos nessa fase (art. 156) e no dever de indicação dos fundamentos fáticos e jurídicos a ensejarem a indiciação, a elaboração do relatório final e a eventual aplicação de penalidades (artigos 128, parágrafo único, 161 e 165).

Paralelamente a isto, o art. 150 - em um lampejo de boas intenções e, até mesmo, de ingenuidade – proclamou que "a Comissão exercerá suas atividades com independência e imparcialidade". Fazendo abstração do caráter utópico inerente ao dispositivo em apreço, sua inserção no texto da Lei nº 8.112/90 teve por escopo evidente reforçar o caráter técnico e objetivo das atividades processuais, resguardando-as de influências políticas e hierárquicas. [16]

Em que pese, todavia, a notória preocupação do legislador nesse sentido, tais medidas não bastam para assegurar a condução independente da instrução disciplinar e tampouco se mostram aptas a resguardar os direitos ao devido processo legal e à estabilidade titularizados pelos servidores indiciados.

E como se já não bastasse, a insuficiência das providências engendradas na Lei nº 8.112/90 nesse particular acabará por comprometer, ao fim e ao cabo, a própria finalidade subjacente ao processo disciplinar, qual seja, a de salvaguardar a vinculação da Administração Pública ao sistema do direito, com independência de eventuais interferências políticas externas.

Veja-se, a propósito, que já no nascedouro do processo administrativo disciplinar, abre-se uma ampla porta de entrada para as sobreditas interferências, facilmente constatável quando se nota que a comissão processante será designada por superiores hierárquicos de seus componentes, os quais, por sua vez, julgarão o servidor indiciado ao final do procedimento. [17]

A instauração de processo administrativo disciplinar é, muitas vezes, o resultado de atritos diretos ou indiretos entre servidores e superiores hierárquicos e, em tais casos, as autoridades competentes para iniciarem a instrução já o fazem com o intuito velado de punir o indiciado. Ainda quando isto não ocorre, a instauração de comissão processante faz-se acompanhada se não de um juízo de valor em torno da culpabilidade do indiciado, pelo menos de uma certa desconfiança nesse sentido.

Diante disso, não é preciso engendrar laboriosos esforços mentais para constatar que os servidores integrantes das comissões de processo disciplinar, cientes dos desígnios advindos de suas chefias, sentir-se-ão pressionados, em maior ou menor medida, a corroborarem com as intenções dos superiores hierárquicos.

E mesmo que inexista, por parte dos integrantes da comissão, o intuito de alinhar-se aos desígnios dos superiores hierárquicos, haverá, ainda assim, um certo temor quanto à adoção de posturas que possam vir a desagradar as chefias. Tal vicissitude basta, por si só, para comprometer a imparcialidade e independência que deveriam nortear o devido processo administrativo disciplinar.

Ainda assim, se o trio processante cometer a audácia de recomendar o arquivamento do feito ou a aplicação de penalidade mais branda ao indiciado nessas hipóteses, as autoridades indiciantes/julgadoras poderão contar com os integrantes das consultorias jurídicas de seus órgãos que, igualmente subordinados a superiores postos em seus cargos por intermédio de indicações políticas, sentir-se-ão pressionados, de alguma forma, a buscar soluções para implementar a diretriz imposta pelas chefias, conferindo, assim, ares de legitimidade à punição em vias de ser aplicada. [18]

A situação ora narrada se agrava consideravelmente quando a instauração do processo disciplinar é precedida da divulgação, pela imprensa, de denúncias a envolverem práticas de irregularidades no âmbito de um determinado órgão administrativo. Nesses casos, diante das cobranças midiáticas, as autoridades competentes para a instauração (geralmente ocupantes de altos cargos comissionados) agem de modo quase espasmático no sentido de agilizar a formação da comissão processante para proceder, ao final, a uma condenação já sacramentada antes mesmo de terem início as formalidades processuais. [19]

Garante-se, dessa forma, a imagem do órgão estatal perante à mídia e, principalmente, a da autoridade de plantão, que, em muitos desses casos, enxerga e concretiza uma oportunidade factível para a obtenção de dividendos políticos. Nesse contexto lastimável, a atuação imparcial, impessoal e independente da comissão processante, bem como as garantias de estabilidade e do devido processo legal, permanecerão relegadas a um segundo plano na ordem das prioridades a serem observadas na condução do procedimento disciplinar por parte dos agentes públicos.

Porém – e infelizmente -, as falhas inerentes ao processo administrativo disciplinar brasileiro e os consequentes riscos de interferências provenientes de elementos estranhos ao sistema do direito não param por aí. O notório improviso na condução dos trabalhos pela comissão processante, aliada à falta de estrutura física existente em muitos órgãos e à má utilização de servidores deslocados das áreas-fim destes últimos agravam consideravelmente as potenciais lesões aos direitos dos indiciados, principalmente no que concerne à condução escorreita dos procedimentos.

Veja-se, a propósito, que em muitos casos os servidores designados para as comissões não possuem a qualificação técnica minimamente necessária para promover a condução dos procedimentos em observância às garantias inerentes ao devido processo legal, mesmo porque a Lei nº 8.112/90 não veicula em seu texto tal exigência. [20] E para acrescentar a este quadro tons ainda mais trágicos, raríssimos são os treinamentos fornecidos pela Administração Pública nessa seara, o que deixa a instrução disciplinar ainda mais distante do grau de profissionalismo desejado. [21]

Ou seja, põe-se nas comissões servidores selecionados e preparados para atuar nas atividades finalísticas dos órgãos públicos, cuja natureza em nada tem a ver com a complexa tarefa inerente à instrução processual e, o que é pior, sem dar-lhes qualquer treinamento! Tal constatação, tão familiar àqueles que militam na esfera administrativa, denota o perigoso amadorismo que impera no processo disciplinar regido pela Lei nº 8.112/90.

Para além disso, e a despeito da diretriz emanada do art. 152, § 1º, da Lei nº 8.112/90 [22], as atividades pertinentes à condução dos procedimentos disciplinares por parte dos servidores integrantes das respectivas comissões são exercidas em concomitância com as tarefas finalísticas de seus órgãos. Disso decorre que os referidos agentes públicos não encontram condições satisfatoriamente adequadas para dedicar tempo e atenção ao munus processual que lhes foi confiado, sob pena de comprometer as demandas próprias de seus cargos.

Tal situação acaba por dar azo, invariavelmente, à condução precária dos procedimentos disciplinares, em notório prejuízo ao postulado do devido processo legal. Paralelamente a isto, a própria realização satisfatória das atividades regulares do órgão restará comprometida, pois a designação de servidores para comporem comissões disciplinares retirará daquelas áreas-fim recursos humanos necessários ao seu escorreito atendimento, o que vai de encontro ao princípio da eficiência administrativa. [23]

Nesse contexto amadorístico, o procedimento disciplinar tende a se prolongar por meses ou até mesmo anos a fio, pois os meios disponibilizados à comissão e o tempo para a realização dos atos processuais não serão suficientes para promover o desfecho no lapso de 120 (cento e vinte) dias a constar do art. 152 da Lei nº 8.112/90. Diante disso, a autoridade instauradora/julgadora promove a edição de sucessivas portarias – quantas forem necessárias – para evitar o decurso do referido prazo e, com isso, prorrogar indefinidamente o procedimento e a agonia experimentada pelo infeliz indiciado.

Ainda que se pretenda mitigar a gravidade das falhas inerentes à estrutura de processo administrativo disciplinar plasmada na Lei nº 8.112/90 com a assertiva de que os eventuais vícios podem ser corrigidos a posteriori pelo Poder Judiciário, tal argumento não basta para afastar os notórios prejuízos financeiros e morais passíveis de serem experimentados pelos servidores demitidos ao cabo de tais procedimentos.

Com efeito, uma vez encerrado o processo administrativo e implementada a demissão do servidor, a percepção de seus vencimentos cessa imediatamente e, paralelamente a isto, a apreciação da demanda judicial proposta, ainda que em sede de liminar ou antecipação dos efeitos da tutela, levará algum tempo para ocorrer.

Em muitos casos, o pleito só vem a ser analisado no momento em que se decide o mérito propriamente dito e mesmo quando há apreciação efetiva do pedido de liminar ou antecipação dos efeitos da tutela, tal só vem a ocorrer, frequentemente, após a apresentação das informações da autoridade impetrada ou da contestação da pessoa jurídica ré, em se tratando de mandado de segurança ou ação ordinária, conforme a situação específica.

Até lá, as demissões advindas de procedimentos viciados permanecerão a surtir efeitos e, o que é pior, privando o servidor de verbas alimentares imprescindíveis para o seu sustento e mitigando cada vez mais a confiança dos demais agentes públicos nos institutos da estabilidade e do processo disciplinar, em notório prejuízo à escorreita atuação da Administração Pública.

Não obstante, em certas situações a atuação do Poder Judiciário acaba por agravar a sensação de incerteza e a insegurança dos servidores que respondem a processos disciplinares, tal como ocorre, por exemplo, com a adoção do entendimento a propalar a inexistência de nulidade em decorrência da ultrapassagem do prazo de 120 (cento e vinte) dias constante do art. 152 da Lei nº 8.112/90. [24] O posicionamento em apreço afigura-se questionável na medida em que a atuação processual da administração pública é vinculada ao lapso previsto no referido dispositivo, razão pela qual a inobservância a este último, por qualquer motivo, terá como consequência natural a fulminação do ato viciado. [25]

O quadro exposto nas presentes linhas demonstra que a estrutura legal de processo administrativo disciplinar hodiernamente existente dá azo não só à operacionalização de interferências políticas e pessoais estranhas à aplicação do direito, como também à condução precária, amadorística e morosa dos procedimentos, em notório prejuízo às garantias constitucionais do indiciado.

Com efeito, diante de tais riscos – cuja concretização é facilitada, como visto, pelo ordenamento infraconstitucional em vigor – os direitos ao o devido processo legal e à estabilidade dos servidores públicos acabam sendo substancialmente enfraquecidos e, consequentemente, a condução dos negócios regulares da Administração Pública torna-se mais vulnerável a eventuais interesses pessoais e políticos.

Ora, se a estabilidade tem por função precípua resguardar os servidores efetivos de potenciais interferências políticas e, com isso, assegurar-lhes um grau mínimo de segurança para atuarem em observância perene aos princípios e regras que regem a Administração Pública, como manter a eficácia de tal garantia e dos objetivos a ela inerentes se seus destinatários podem ser destituídos dos cargos que ocupam através de procedimentos disciplinares notoriamente falhos e amadorísticos?

Ainda nesse diapasão – e retomando aqui as concepções de Luhmann discorridas no tópico anterior-, sendo a estabilidade dos servidores e o processo administrativo disciplinar institutos voltados para assegurar a atuação da Administração Pública segundo o código jurídico e para obstar eventuais interferências de sistemas estranhos ao direito – tal qual o político -, como fazê-lo quando as falhas inerentes à legislação procedimental facilitam a materialização da referida corrupção intersistêmica?

De outro turno, como assegurar a plenitude do direito constitucional ao devido processo legal quando a estrutura de perquirição disciplinar apresenta deficiências aptas a nulificarem, na prática, a eficácia da referida garantia? Nesse tocante, é oportuno recordar que o "devido processo" a envolver a possibilidade de punição – seja no âmbito criminal ou na esfera administrativa – deve ser apto a assegurar ao indiciado a substancial e efetiva (e não a meramente formal) observância aos princípios orientadores da persecução penal. [26]

E, por derradeiro, não há de se olvidar que o postulado constitucional do devido processo legal, por consistir em garantia fundamental, exige do legislador ordinário e da Administração Pública em geral a implementação de medidas aptas a concretizá-lo plenamente. [27] Diante disso, indaga-se: a manutenção da atual estrutura de processo administrativo disciplinar logra materializar efetiva e integralmente a garantia insculpida no art. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal?

A nosso ver, a resposta a tais indagações passa, necessariamente, pela elaboração de uma nova sistemática de procedimento administrativo disciplinar pautada pela profissionalização dos quadros instrutórios e decisórios, pela efetiva independência dos órgãos processantes e, principalmente, pela criação de instâncias especializadas e permanentes aptas a assegurarem a observância efetiva ao postulado constitucional do devido processo legal.


A PROFISSIONALIZAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR E A CONCRETIZAÇÃO PLENA DOS PRINCÍPIOS REITORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DO POSTULADO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. PROPOSTAS PARA A CRIAÇÃO DE ESTRUTURAS PERMANENTES.

A simples leitura do art. 5º, LIV e LV da Carta Magna deixa antever de maneira cristalina que no direito constitucional positivo brasileiro o postulado do devido processo legal (instrumental e substancial), com as consequentes garantias do contraditório e da ampla defesa, espraia seu conteúdo deontológico sobre toda a sorte de procedimentos contenciosos, sejam eles administrativos ou judiciais.

Não por outra razão, o legislador constituinte originário assentou nos sobreditos dispositivos que "ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal" e que "aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes." Disso se infere a abrangência e a importância conferida pela Constituição Federal ao historicamente consagrado instituto do devido processo legal.

Na seara do processo administrativo disciplinar, particularmente, a cláusula do devido processo legal e as garantias a ele inerentes impõem aos Poderes Públicos a adoção de procedimentos justos, imparciais, bem conduzidos e aptos a promover a ampla defesa do(s) indiciado(s), tal como o direito ao contraditório, conforme bem assinala Romeu Felipe Bacellar Filho:

"Na esfera administrativa, não pode haver ´privação´ de liberdade ou patrimônio sem a previsão legal do devido processo administrativo constitucionalmente consagrado.

O princípio do devido processo legal em sentido material diz respeito ao conteúdo das regras processuais: devem ser regras justas, racionais, razoáveis. Acentua-se o termo ´devido processo´: o processo devido corresponde a um processo justo. Em sentido formal, relaciona-se às formalidades previstas na lei para proteção do exercício das prerrogativas processuais inerentes ao contraditório e à ampla defesa. Acentua-se o termo ´processo legal´: a formalização do agir administrativo como garantia para a defesa dos direitos." [28]

Dentre as esferas do Poder Público vinculadas ao dever de promoção e concretização do princípio do devido processo legal na esfera administrativa disciplinar, encontra-se o Poder Legislativo que, nesse particular, terá como incumbência o delineamento de normas procedimentais dotadas das sobreditas qualidades, conforme já adiantado no tópico anterior. [29]

Viu-se nos tópicos anteriores, outrossim, que as estruturas legais de processo disciplinar e a atuação do legislador em seu delineamento são igualmente condicionadas pelos princípios constitucionais norteadores da atividade administrativa, em especial aqueles a constarem do art. 37, caput, da Lei Maior (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência).

Tal vinculação impõe ao procedimento administrativo a função de servir, a um só tempo, como instrumento hábil a impedir a demissão de servidores estáveis por motivos de cunho político-pessoal e a servir como meio para a averiguação de condutas irregulares praticadas no âmbito do serviço público.

Paralelamente a isto, viu-se que o procedimento disciplinar plasmado na Lei nº 8.112/90 encontra-se eivado de diversos vícios congênitos, cujos efeitos são graves a ponto de obstar – senão de impedir, em muitos casos, – a concretização dos objetivos vislumbrados pelos sobreditos princípios constitucionais, o que acabará por redundar, fatalmente, em um excesso indevido de politização por parte dos agentes públicos e no progressivo afastamento do código do direito como móvel condutor da ação administrativa.

Diante desse quadro, impõe-se, a nosso ver, a reestruturação das bases legais do processo administrativo disciplinar aplicado à generalidade dos servidores públicos, sendo imprescindível, nesse tocante, promover-se a criação de estruturas permanentes e independentes de instrução e julgamento, integradas por servidores de formação jurídica organizados em carreira específica.

Nesse diapasão, as estruturas em referência poderiam ser constituídas como novas instâncias administrativas a serem criadas no âmbito do Poder Executivo Federal ou como órgãos especializados a integrarem o Poder Judiciário da União. Independentemente da forma a ser-lhes conferida, o fundamental é que as esferas competentes para a condução dos processos disciplinares sejam, a um só tempo, permanentes, funcionalmente independentes e integradas por profissionais da área jurídica.

Nas próximas linhas, procuraremos delimitar, em termos gerais, as duas propostas de estruturas ora formuladas - quais sejam: a) o órgão administrativo de caráter permanente e b) justiça disciplinar especializada - apontando possíveis consequências funcionais a decorrerem da implantação dos referidos modelos.


Criação de Órgãos Administrativos Permanentes voltados para a Instrução e o Julgamento de Processos Disciplinares.

A fim de cumprir com os desígnios ora propostos, poder-se-ia cogitar na criação de órgãos administrativos permanentes voltados exclusivamente para a instrução e o julgamento de processos disciplinares instaurados contra servidores públicos dos entes da administração direta, autárquica e fundacional da União.

Tais órgãos, a nosso ver, poderiam vir a integrar a estrutura funcional da Controladoria-Geral da União (CGU) cuja missão, a teor do art. 1º do Anexo ao Decreto nº 5.683, de 24.1.2006 [30] contempla justamente, dentre outras atribuições, as atividades de correição [31] no âmbito da estrutura administrativa vinculada ao Poder Executivo Federal.

No modelo ora proposto, os órgãos de instrução e julgamento a serem criados no âmbito da Controladoria-Geral da União compreenderiam duas instâncias, quais sejam, as Comissões Disciplinares locais e o Conselho Disciplinar Federal. Às primeiras, incumbiria o processamento originário dos feitos instaurados contra os servidores lotados nos órgãos da administração direta e indireta da União situados em suas respectivas áreas de jurisdição, ao passo que o último seria responsável pela reanálise dos casos em grau de recurso.

As Comissões Disciplinares locais seriam instaladas nas capitais das Unidades da Federação, bem como nos municípios em que haja significativa atividade de órgãos federais, sendo integradas, cada uma, por 3 (três) conselheiros. O número de comissões permanentes a serem criadas dependeria da quantidade de servidores da União e de suas entidades autárquicas e fundacionais em atividade nas áreas de jurisdição daquelas instâncias processantes.

A fim de promover a atuação independente das Comissões Disciplinares locais, seus quadros seriam compostos por conselheiros selecionados por concurso público de provas e títulos, na forma do art. 37, II, da Constituição, que passariam a integrar carreira regida por lei específica. [32]

O Conselho Disciplinar Federal, por sua vez – cuja sede seria estabelecida na Capital Federal – teria sua composição preenchida exclusivamente por conselheiros oriundos das Comissões Disciplinares locais promovidos à segunda instância por merecimento ou antiguidade.

Quanto ao procedimento a ser observado no âmbito das Comissões Disciplinares locais e no Conselho Disciplinar Federal, nova lei federal ordinária revogaria o Título IV da Lei nº 8.112/90 e traria novas normas aptas a assegurar, de modo amplo, não só a participação plena dos interessados e de seus procuradores, observando-se as garantias da ampla defesa e do contraditório, como também do corpo jurídico dos órgãos públicos de origem do servidor indiciado por intermédio dos respectivos Advogados da União ou Procuradores Federais.

A instauração do processo administrativo no âmbito das Comissões Disciplinares locais seria levada a cabo pelos representantes dos órgãos públicos diretamente interessados na punição de seus servidores, ou por outras autoridades a serem definidas em lei, através de solicitação formal acompanhada de elementos documentais já existentes e do eventual requerimento para a produção de novas provas.

Em seguida, a peça seria distribuída a uma das Comissões Disciplinares locais que, após a verificação dos requisitos formais, implementaria os trâmites necessários à notificação do indiciado e à instrução, nos termos a serem definidos na legislação específica. Ultimada a colheita probatória e formulados os arrazoados finais, a comissão designaria data para a leitura pública dos votos de seus integrantes, remetendo o respectivo acórdão, ato contínuo, à publicação.

Os eventuais recursos dirigidos ao Conselho Disciplinar Federal poderiam ser formulados ora pelos indiciados ora pelos Advogados da União/ Procuradores Federais representantes dos órgãos de origem dos servidores acusados. Uma vez recebidas as peças recursais, os conselheiros integrantes do órgão superior poderiam reavaliar amplamente os fatos e provas produzidos na instância local.

Há de se ressaltar, todavia, que os atos das Comissões Disciplinares locais e do Conselho Disciplinar Federal, por possuírem natureza administrativa, seriam passíveis de impugnação no âmbito do Poder Judiciário, haja vista a imperatividade da garantia insculpida no art. 5º, XXXV, da Constituição Federal, a assegurar a ampla sindicabilidade judicial das lesões e ameaças aos direitos dos cidadãos.

Observa-se, portanto, que o modelo ora exposto, pautado na criação de instâncias administrativas permanentes, logra não só ampliar o escopo de independência e profissionalismo que devem permear o processamento e julgamento das causas disciplinares, como também afigura-se menos custoso em relação à criação de uma justiça administrativa especializada, porquanto aproveita, em certa medida, a estrutura já existente no âmbito da Controladoria-Geral da União.

No entanto, em que pesem as notórias vantagens do modelo em apreço em relação à atual sistemática disciplinar plasmada na Lei nº 8.112/90, não é ele, por evidente, é perfeito e, justamente por tal razão, apresenta-se naturalmente permeável a críticas, mesmo porque sua definição nos estritos limites do presente texto, deu-se de forma superficial.

Ainda assim, não há como negar que a criação de instâncias administrativas permanentes, nos moldes ora propostos, garantiriam grau consideravelmente maior de segurança, independência e imparcialidade à condução dos processos disciplinares, o que por si só basta para levar a proposta em consideração nas discussões em torno da substituição da sistemática plasmada na Lei nº 8.112/90.


Criação de Justiça Administrativa Especializada a Integrar o Poder Judiciário.

Há de se cogitar, outrossim, na criação de uma jurisdição administrativa especializada, que viria a integrar a estrutura do Poder Judiciário, ao lado das esferas atualmente previstas no Capítulo III do Título IV, da Constituição Federal (Justiça Estadual, Federal, Eleitoral, Militar e do Trabalho), e teria por competência o processamento e o julgamento dos feitos disciplinares, bem como as ações de improbidade administrativa e as ações penais decorrentes dos mesmos fatos.

Tal modelo de justiça administrativa dotada da competência para a instrução e o julgamento dos processos disciplinares vem sendo, já há algum tempo, amplamente defendida, encontrando eco nas lições de Mauro Roberto Gomes de Mattos e Maria Izabel Pohl Grechinski:

"Deve o processo administrativo disciplinar se submeter à especialização do julgador administrativo, admitido pelo salutar critério do concurso público de provas e títulos, e exame de saúde física e mental, para os candidatos que ostentem a condição de Bacharéis em Direito e que possuam prática forense, com prazo a ser fixado pela lei, como condição mínima para a participação no certame.

(...)

Essa especialização da justiça administrativa disciplinar, através de juízes ordinários, com competência administrativa, iria qualificar o Órgão julgador como independente e técnico, preocupado em fazer justiça e não em julgar em conformidade com interesses superiores ou políticos. Esse poder independente teria fundamento no próprio Estado Democrático de Direito instalado em nosso País, além de garantir a devida segurança jurídica ao servidor acusado, no sentido de que ele será investigado e julgado por um Órgão técnico e imparcial." [33]

"Esta idéia de ´jurisdicionalizar o processo administrativo disciplinar´seria a mais compatível com o Estado Democrático de Direito que vivemos e previsto constitucionalmente, tendo em conta que as decisões disciplinares sairiam do sistema fechado, que é puramente hierárquico para dar lugar à exteriorização do Direito, através de julgamentos feitos por órgãos compostos de juízes com formação jurídica e com a independência necessária, visto que não sofreriam pressões externas, por possuírem a devida estabilidade que a função exige." [34]

Não se trata aqui da criação de uma "justiça administrativa" nos moldes franceses, em que impera a dualidade de jurisdição, caracterizada pela coexistência em paralelo entre aquela e o Poder Judiciário ordinário. [35] Tal organização, a bem da verdade, decorre mais de particularidades inerentes ao desenvolvimento histórico das instituições constitucionais gaulesas – com especial destaque para a separação de poderes - do que de considerações de ordem prática. [36]

No modelo ora proposto, a Justiça Administrativa viria a integrar efetivamente o Poder Judiciário da União e, para sua criação, far-se-ia necessária a edição de emenda constitucional cujo texto viria a adicionar ao Capítulo III do Título IV, da Constituição Federal as diretrizes estruturais básicas do novo órgão.

A organização da Justiça Administrativa poderia tomar por parâmetro a Justiça Militar da União [37], sendo, portanto, composta por auditorias integrantes de Circunscrições Judiciárias, cuja localização e quantidade variaria em função do número de servidores públicos federais lotados na respectiva região e cuja competência material abrangeria, para além dos feitos disciplinares, o julgamento das ações penais e de improbidade administrativa a decorrerem, eventualmente, do mesmo fato. [38]

Segundo tal modelo, as auditorias comporiam a primeira instância da Justiça Administrativa da União e seriam formadas, cada uma, por juízes de carreira selecionados por concurso público de provas e títulos, sendo-lhes assegurado o gozo das prerrogativas elencadas no art. 93 da Constituição Federal.

A segunda instância da Justiça Administrativa seria integrada pelo Superior Tribunal Administrativo, com sede na Capital Federal e composto por um número próximo a 15 (quinze) ministros escolhidos dentre os juízes titulares das auditorias por merecimento e antiguidade. Ao referido colegiado competiria apreciar os recursos interpostos contra as decisões lavradas em primeira instância, cuja devolutividade alcançaria a integralidade dos fatos e provas trabalhados no processo.

Das decisões lavradas pelo Superior Tribunal Administrativo caberia recurso extraordinário para o Supremo Tribunal Federal, nas hipóteses elencadas no art. 102, III, da Constituição Federal, uma vez que o referido órgão consistiria na última instância da Justiça Administrativa.

Há de se ressaltar, por oportuno, que a criação da Justiça Administrativa, nos moldes ora propalados, exigiria a instituição de um novo órgão do Ministério Público da União incumbido de zelar pela defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais indisponíveis junto àquela jurisdição especializada. [39] Far-se-ia necessário, para tanto, emendar o texto do art. 128 da Constituição Federal e alterar a Lei Complementar nº 75, de 20.5.1993.

A instituição da Justiça Administrativa demandaria, ademais, uma substancial reformulação do arcabouço legislativo pátrio regulamentador do processo disciplinar, no fito de estabelecer o procedimento a ser observado por aquele novo órgão judicial especializado e definir, nesse diapasão, a participação do Ministério Público e das partes nos feitos, bem como o rito, os prazos, a forma de instrução, julgamento, etc.

Da singela descrição formulada nas presentes linhas a título precário, observa-se de plano que a proposta de instituição da Justiça Administrativa especializada, a integrar a estrutura do Poder Judiciário, seria consideravelmente custosa não só do ponto de vista financeiro, como também sob o prisma político.

De fato, não se pode ignorar que a implementação do novo órgão demandaria não só a alocação de recursos vultosos com vistas à contratação de pessoal e à disponibilização de estrutura material mínima, como também consideráveis esforços voltados para as alterações constitucionais e legislativas necessárias.

No entanto, em que pesem os custos subjacentes à proposta, sua concretização traria como benefício incontestável a condução dos feitos disciplinares por instância independente, desvinculada das autoridades superiores a integrarem a Administração Pública, o que, ao fim e ao cabo, reduziria significativamente a influência do componente político na apuração das faltas funcionais, bem como a margem para a implementação de perseguições pessoais no âmbito das repartições públicas, gerando, com isso, condições mais favoráveis para o desempenho dos misteres confiados aos servidores de carreira.

Paralelamente a isto, a criação da Justiça Administrativa e a submissão dos feitos disciplinares à sua alçada, somada à adoção de procedimentos adequados ao bom desempenho de suas funções institucionais, poderá contribuir consideravelmente para o reforço aos princípios do devido processo legal, da legalidade, da moralidade, da impessoalidade e, por fim, à racionalização da atividade dos órgãos públicos a ser obtida mediante o melhor aproveitamento dos recursos humanos disponíveis em suas atividades finalísticas.

Tem-se, portanto, que, se por um lado, a implementação de uma Justiça Administrativa é deveras custosa, por outro, a medida tem o condão de contribuir substancialmente para a racionalização das funções da Administração Pública e para a concretização das garantias titularizadas pelos servidores enquanto cidadãos. Dever-se-á, portanto, levar tais assertivas em conta e ponderá-las devidamente ao se cogitar na substituição do modelo atual, plasmado na Lei nº 8.112/90.


CONCLUSÃO.

Independentemente do modelo a ser adotado – se a criação de órgãos administrativos permanentes ou a instituição de uma Justiça Administrativa, ou mesmo a implementação de outra proposta distinta das ora formuladas – o importante é que a condução e o julgamento dos processos disciplinares emerja do caldo personalista, político e amadorístico hodiernamente vislumbrado e seja capaz de promover um procedimento independente, racional e assecuratório da mais ampla defesa e do contraditório aos indiciados.

De fato, é preocupante a constatação de que a permanência dos servidores públicos nos cargos de provimento efetivo e, de certa forma, a própria garantia constitucional de estabilidade estejam submetidas a procedimentos conduzidos muitas vezes sob o signo do improviso e extremamente permeáveis a desígnios políticos e pessoais. Tal situação, conforme visto alhures, não só traz insegurança aos agentes estatais na realização de seus misteres funcionais, como também acaba por refletir negativamente na própria qualidade do serviço público por eles prestado.

De outro turno, o Estado Democrático de Direito propalado pela Constituição Federal de 1988 e a imperatividade dos princípios norteadores da Administração Pública – em especial a legalidade, o devido processo legal, a moralidade e a impessoalidade – exigem e impõem a atuação dos órgãos estatais, aí incluída a condução dos processos disciplinares, segundo parâmetros definidos pelo código do direito, que não se confundam com a linguagem característica do sistema político e que possam promover a correição das condutas dos agentes estatais sem gerar situações de injustiça.

Todavia, não se pode ignorar que a profissionalização do processo administrativo disciplinar nos moldes ora propostos demandará, em maior ou menor medida, o dispêndio de recursos financeiros imprescindíveis para a montagem das novas estruturas permanentes e para a contratação de pessoal especializado.

Se isto é incontestável, também é notório que a proposta ora formulada trará benefícios vultosos à Administração Pública, tais como a redução considerável das possibilidades de má-utilização dos processos disciplinares para fins políticos e pessoais, o que redundará em maior segurança para os servidores efetivos no exercício de suas atribuições funcionais e refletirá positivamente, ao fim e ao cabo, na prestação de um serviço público de qualidade, pautado mais pelos parâmetros constitucionais e legais do que por desígnios políticos e/ou pessoais.

Paralelamente a isto, a criação de estruturas permanentes para o processamento dos feitos disciplinares possibilitará uma utilização mais eficiente dos recursos humanos por parte dos órgãos administrativos em suas atividades finalísticas, já que não mais será necessário proceder à nomeação de servidores de carreira para a composição de comissões e tampouco ao pagamento das respectivas diárias.

Assim, pelas razões expostas no presente estudo, parece-nos que as vantagens inerentes à criação de estruturas especializadas, perenes e independentes voltadas para o julgamento dos feitos disciplinares e a suplantação do modelo amadorístico plasmado na Lei nº 8.112/90 compensam os custos necessários à empreitada.

Acreditamos, com arrimo no que foi aqui explanado, que a profissionalização do processo administrativo disciplinar e a revisão do atual arcabouço legislativo plasmado na Lei nº 8.112/90 acabará por espraiar seus efeitos vantajosos para além das repartições públicas, pois, afinal, se os servidores passarem a gozar de melhores condições para o desempenho escorreito de suas atividades, a qualidade destas últimas tende a ser majorada, o que acabará por beneficiar, em última instância, a clientela do Estado, ou seja, os cidadãos.


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Acórdãos.

BRASIL: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA Nº 6.757/PR. RELATOR: Min. Anselmo Santiago. 6ª Turma. DJ: 12.4.1999, p. 195;

BRASIL: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. MANDADO DE SEGURANÇA Nº 7.962/DF. RELATOR: Min. Vicente Leal. 3ª Seção. DJ: 1º.7.2002, p. 208;

BRASIL: SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REPRESENTAÇÃO Nº 696/SP. RELATOR: Min. Antonio Villas Boas. Plenário. DJ: 15.6.1967;

BRASIL: SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE nº 104/RO. RELAROR: Ministro Sepúlveda Pertence. Plenário. DJ: 24.8.2007, p. 22;


NOTAS

  1. "Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição."

    (...)

    "Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos."

    (...)

    "Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição."

  2. No que concerne especificamente aos Estados, José Afonso da Silva assinala que a estrutura administrativa dos referidos entes "é por eles fixada livremente, no exercício de sua autonomia constitucional de auto-administração, sujeitando-se a certos princípios que são inerentes à administração em geral, como são os da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, eficiência e outras determinações constantes do art. 37, que se impõem a todas as esferas governamentais." Ainda segundo o autor, a autonomia organizativa confere-lhes competência para "estatuir sobre seu funcionalismo, fixando-lhe o regime jurídico, observados, neste caso, os princípios constitucionais estabelecidos sobre o assunto (arts. 37 a 39)." SILVA. José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24ª Edição. São Paulo: Malheiros Editores, 2005. p. 621.
  3. A autonomia dos estados-membros nesse particularar restou consagrada pelo Supremo Tribunal Federal em duas oportunidades distintas, a versarem sobre a competência daqueles entes para aplicarem anistias disciplinares a seus servidores. Transcreve-se, por oportuno, as ementas referentes aos julgados ora mencionados:

    "ANISTIA A FUNCIONÁRIOS CIVIS E A ELEMENTOS DA FORÇA PÚBLICA ESTADUAL. 1. NO DIREITO BRASILEIRO, A PALAVRA ''ANISTIA'' FOI AMPLIADA DE SUA ACEPÇÃO CLASSICA E ETMOLOGICA, PARA ABRANGER TAMBÉM O CANCELAMENTO DE DÉBITOS FISCAIS E DE FALTAS DISCIPLINARES. NÃO HÁ CLÁUSULA NA CONSTITUIÇÃO QUE IMPEÇA AO LEGISLATIVO ESTADUAL REGULAR OS CASOS DE ANISTIA DE PENAS DISCIPLINARES IMPOSTAS AOS SERVIDORES PUBLICOS, EMBORA APLICADA PELO EXECUTIVO DENTRO DA LEI." BRASIL: SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REPRESENTAÇÃO Nº 696/SP. RELATOR: Min. Antonio Villas Boas. Plenário. DJ: 15.6.1967.

    EMENTA: I. Poder Constituinte Estadual: autonomia (ADCT, art. 11): restrições jurisprudenciais inaplicáveis ao caso.

    (...)

    Anistia de infrações disciplinares de servidores estaduais: competência do Estado-membro respectivo. 1. Só quando se cuidar de anistia de crimes - que se caracteriza como abolitio criminis de efeito temporário e só retroativo - a competência exclusiva da União se harmoniza com a competência federal privativa para legislar sobre Direito Penal; ao contrário, conferir à União - e somente a ela - o poder de anistiar infrações administrativas de servidores locais constituiria exceção radical e inexplicável ao dogma fundamental do princípio federativo - qual seja, a autonomia administrativa de Estados e Municípios - que não é de presumir, mas, ao contrário, reclamaria norma inequívoca da Constituição da República (precedente: Rp 696, 06.10.66, red. Baleeiro). 2. Compreende-se na esfera de autonomia dos Estados a anistia (ou o cancelamento) de infrações disciplinares de seus respectivos servidores, podendo concedê-la a Assembléia Constituinte local, mormente quando circunscrita - a exemplo da concedida pela Constituição da República - às punições impostas no regime decaído por motivos políticos. BRASIL: SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE nº 104/RO. RELAROR: Ministro Sepúlveda Pertence. Plenário. DJ: 24.8.2007, p. 22.

  4. Em recente trabalho, Diogo de Figueiredo Moreira Neto assinala que "esta ligação direta e imediata, do Estado à efetiva realização dos direitos fundamentais é, afinal, o que redefine e redimensiona a Administração Pública: não mais como um poder originário, mas como uma função subordinada àqueles resultados, tal como a concebem, interpretam e decidem os órgãos políticos da democracia, a começar pelos constituídos para ecoarem a voz dos próprios cidadãos."

    Em complemento a tal assertiva, o autor assinala que "até recentemente, a ação administrativa era juridicamente qualificada pelos paradigmas vigentes no Estado Moderno, segundo três fundamentos: por sua existência (realidade), por sua validade (legalidade) e por sua eficácia (aptidão para produção de efeitos jurídicos pretendidos)" e que "em relativamente poucos anos, considerando a elaboração bi-secular do Direito Administrativo, esses paradigmas se mostraram insuficientes para caracterizar a atividade administrativa do Estado pós-moderno, harmonizada com os novos valores introduzidos no Direito Público, notadamente os macro-paradigmas dos direitos fundamentais e da democracia integral", de modo que "a introdução desses novos paradigmas, ainda que óbvios possam parecer à primeira vista, imprime à atividade administrativa pública elevados níveis de eticidade e de praticidade que, por si sós, já vão relegando ao passado a velha gestão burocrática, na qual a qualidade ética se atendia notadamente com o cumprimento de formalidades, que com a apreciação de sua substância e a qualidade prática se satisfazia preponderantemente com a intenção do gestor que com o efetivo resultado de sua ação." MOREIRA NETO. Diogo de Figueiredo. Quatro Paradigmas do Direito Administrativo Pós-Moderno. Belo Horizonte: Fórum, 2008. p. 15-29.

  5. Pois afinal, como assinala Celso Antônio Bandeira de Mello, "a razão pela qual a lei qualifica certos comportamentos como infrações administrativas, e prevê sanções para quem nelas incorra, é a de desestimular a prática daquelas condutas censuradas ou constranger ao cumprimento das obrigatórias." Assim, ainda segundo o autor, "quando uma sanção é aplicada, o que se pretende com isto é tanto despertar em quem a sofreu um estímulo para que não reincida, quanto cumprir uma função exemplar para a sociedade." MELLO. Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 18ª Edição. São Paulo: Malheiros Editores, 2005. p. 777-778.
  6. NIETO. Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. 4ª Edición (Reimpresión). Madrid: Tecnos, 2006. p. 29-37.
  7. A importância da estabilidade dos servidores públicos e o indissociável vínculo existente entre esta última e a independência no exercício da função administrativa já havia sido reconhecida por José Antônio Pimenta Bueno em seu comentário ao artigo 149 da Constituição do Império de 1824 que, muito embora voltado para os militares, sintetiza plenamente a razão de ser que subjaz à moderna garantia de permanência no cargo aplicável aos servidores civis:

    "Os oficiais do exército e da armada não podem ser privados de suas patentes senão por sentença proferida em juízo competente, Constituição, art. 149. Esta útil disposição, que faz prezar os postos militares, é uma segurança dada aos oficiais, que aliás poderiam ser caprichosamente demitidos apesar de seus serviços, desde que incorressem em desagrado, quando devem ter todo o direito à sua honra e posição." BUENO. José Antonio Pimenta. Direito Público Brasileiro e Análise da Constituição do Império. Reimpressão. Rio de Janeiro: Ministério da Justiça e Negócios Interiores, 1958. p. 95.

  8. ROCHA. Cármen Lúcia Antunes. Princípios Constitucionais dos Servidores Públicos. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 251-252.
  9. Pois, afinal, o processo administrativo em geral nada mais é do que um meio para assegurar, concomitantemente, o exercício das potestades confiadas à Administração Pública - aí incluída a função disciplinar - e a salvaguarda dos direitos dos administrados eventualmente atingidos - aí incluídos os servidores –, bem como a sua participação na formação dos atos oficiais, conforme bem assinala Roberto Dromi:

    "Es indispensable que el ordenamento jurídico procesal facilite los medios para el efectivo ejercício de los derechos constitucionales, y entre ellos el procedimiento administrativo es la hierramenta más idónea como reaseguro contra los desbordes del obrar de la Administración. La tutela sustantiva de los derechos subjetivos públicos del Estado y de los administrados se arbitra formalmente por medio de técnicas procesales administrativas y judiciales.

    En ese orden, el procedimiento administrativo regla el ejercício de las prerogativas públicas y de los derechos subjetivos y de las libertades públicas.

    (...)

    El procedimiento administrativo es, en suma, un instrumiento de gobierno y de control. Cumple una doble misión republicana: el ejercício del poder por los carriles de la seguridad y legalidad y la legalidad y defensa de los derechos por vías procesales recursivas y reclamativas." DROMI. Roberto. Derecho Administrativo. 11ª Edición. Buenos Aires: Cuidad Argentina, 2006. p. 1.165-1.166.

  10. A relação entre sistema e ambiente é assim definida por Luhmann:

    "El binómio sistema/entorno es una operación sustentada em una diferencia. El teórico de sistemas reacciona pues, de esta manera a la consigna: ´draw a distinction.´ No se trata de cualquier distinción sino precisamente la de sistema y entorno, y el indicador (...) está puesto del lado del sistema y no del lado del entorno. El entorno está colocado fuera, mientras que el sistema queda indicado del otro lado.

    (...)

    El sistema es una diferencia que se produce constantemente a partir de un solo tipo de operación. La operación lleva a efecto el hecho de reproducir la diferencia sistema / entorno en la medida que produce comunicación, solo mediante comunicación. (...) El sistema (la comunicación) puede distinguirse con respecto a su entorno: La operación que lleva a cabo el sistema (operación de comunicación) lleva a efecto una diferencia en la medida en que una operación se enlaza, se traba con otra de su mismo tipo. Fuera del sistema, en el entorno, acontecen simultaneamente otras cosas. Estas otras cosas suceden en un mundo que solo tiene significado para el sistema en el momento en que se pueda enlazar esos acontecimientos a la comunicación. El sistema debido a que tiene que decidir si enlaza una comunicación con otra, necesariamente debe disponer de capacidad de observar, de percibir, lo que embona con el y lo que no embona. Un sistema, entonces, que puede controlar sus posibilidades de enlace debe disponer de autoobservación; o dicho de otra manera: La comunicación posee capacidad de autoobservarse, sobre todo cuando ya está puesto en marcha un lenguaje para la comunicación y se tiene un repertorio de signos estandarizados." LUHMANN. Niklas. Trad: NAFARRATE. Javier Torres. Introducción a La Teoria de Sistemas. México: Universidad Iberoamericana/Anthropos/Iteso, 1996. p. 69-70.

  11. Segundo a Teoria dos Sistemas, as expectativas normativas, que caracterizam as normas integrantes do sistema do direito, seriam aquelas que, diferentemente das cognitivas, não se dissipam quando são desatendidas, permanecendo, desse modo, íntegras. A distinção entre uma e outra é bem sintetizada por Giancarlo Corsi, Elena Esposito e Claudio Baraldi em seu "Glossário sobre a Teoria Social de Niklas Luhmann":

    La sociedad pone a disposición dos posibilidades distintas para reaccionar frente a las decepciones de expectativas, o bien dos modalidades de expectativa: 1) cambiar las expectativas desilusorias adaptándolas a la reaqlidad que sufre la decepción; 2) detener las expectativas sin importar la realidad delusoria. En El primer caso se habla de expectativas cognitivas (cogniciones); en el segundo, de expectativas normativas (normas).

    (...)

    En El caso de expectativas normativas, satisfacción y decepción se consideran según la distinción entre comportamiento conforme (que satisface las expectativas) y comportamiento desviante (que las decepciona). CORSI. Giancarlo; ESPOSITO. Elena; BERALDI. Claudio. Trad: ROMERO-PÉREZ. Miguel; VILLALOBOS. Carlos. Glosario sobre La teoria Social de Niklas Luhmann. México: Universidad Iberoamericana/ Iteso/ Anthropos, 1996. P. 82.

  12. A especificidade do código e da função do direito e sua distinção em relação a outros sistemas, tais como o político, é bem salientada por Luhmann, nos seguintes termos:

    " As vantagens da reflexividade só podem ser alcançáveis se os processos são aplicados a si mesmos ou a processos semelhantes. (...) Por isso, a instauração de mecanismos reflexivos torna necessário um certo isolamento contra a interferência de processos diferentes. Um tal insulamento de processos reflexivos só pode ser garantido na realidade social através da diferenciação e da especificação de sistemas sociais parciais correspondentes. Nessa medida, a reflexividade correlaciona-se com a diferenciação funcional: por causa da diferenciação ela torna-se necessária, mas é a diferenciação que a possibilita.

    Essa regra geral, válida para a economia monetária, para o sistema da ciência, para a família baseada no amor, para o sistema político com alternância institucionalizada no poder, para o sistema educacional, para as decisões burocráticas, etc., também se aplica ao caso do direito positivo. A normatização do estabelecimento de normas exige um detalhamento do processo de fixação de expectativas normativas ao ponto de estabelecer-se normas que (...) normatizem o estabelecimento de normas, só assim atingindo o seu objetivo final. Uma estrutura encadeada dessa forma é sensível a interferências, necessitando por isso um certo isolamento do mecanismo. Se, por exemplo, o artigo 1º da constituição alemã prevê que ´a dignidade do homem é inviolável´, tem que ser assegurado que esse preceito seja tratado como norma em todos os processos de decisão jurídica – e não se restrinja, por exemplo, a uma mera profissão de fé ou a uma constatação hipoteticamente verdadeira, a ser comprovada

    (...)

    Em outras palavras: o processo deve permanecer na perspectiva normativa e não pode resvalar para a perspectiva da verdade ou da crença." . LUHMANN. Niklas. Trad: BAYER. Gustavo. Sociologia do Direito, Volume II. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1985. p. 17-18.

  13. Tais desvirtuações são conceituadas pela linguagem da Teoria dos Sistemas de Luhmann, sob o termo "corrupção intersistêmica.", que, no caso do sistema jurídico, é classificada por Marcelo Neves como a "alopoiese social do direito por força da prevalência de outros códigos de preferência sobre o código ´lícito/ilícito", de modo que "não estão definidas claramente as fronteiras de uma esfera de juridicidade."

    E ao tratar especificamente do caso brasileiro, o autor em referência assinala que "não só a preferência ´ter/não-ter´ atua no sentido de impedir a reprodução sistemicamente autoconsistente do direito. De fato, em decorrência dos grandes abismos de rendimento entre as camadas sociais, o código econômico reproduz-se hipertroficamente, implicando privilégios e ´exclusões´ilegais. Porém, relacionando-se com essa hipertrofia (e, ao mesmo tempo, ineficiência social) da economia, mecanismos relacionais, familiares, referentes à amizade e ao poder privatizado sobrepõem-se difusamente ao direito, heteronomizando-lhe a reprodução operativa e corrompendo-lhe a autonomia sistêmica. Assim sendo, a legalidade como generalização igualitária de conteúdos jurídicos é deturpada no processo de concretização do direito." NEVES. Marcelo. Entre Têmis e Leviatã: Uma Relação Difícil. São Paulo: Martins Fontes, 2006. p. 239-240.

  14. NEVES. Marcelo. A Constitucionalização Simbólica. 2ª Edição. São Paulo: Martins Fontes, 2007. p. 81-82.
  15. DINAMARCO. Cândido Rangel. A Instrumentalidade do Processo. 12ª Edição. São Paulo: Malheiros Editores, 2005. p. 33-34.
  16. Segundo Ivan Barbosa Rigolin, "fixa este dispositivo nada mais que princípios de administração, sobressaindo: imparcialidade (...) e independência funcional, segundo o qual ficarão isentos de pressões hierárquicas ou mesmo políticas os membros das comissões, no curso de seus trabalhos de apuração." RIGOLIN. Ivan Barbosa. Comentários ao Regime Único dos Servidores Públicos Civis. 5ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 307.
  17. Não por outra razão, Mauro Roberto Gomes de Mattos assinala que "os membros integrantes da Comissão Disciplinar não poderiam ser designados pela Autoridade administrativa que instaura o processo (...) para que não sofram influência interna sobre a forma com que se dará a apuração."

    Ainda nesse sentido, o autor atenta para o fato de que "apesar da Comissão disciplinar ter o dever de exercer suas atividades com independência e imparcialidade (...) esses necessários princípios fundamentais para a concretização de uma regular, segura e séria apuração disciplinar, ficam comprometidos justamente logo em seu início, pois a Autoridade administrativa responsável por sua regular formação (nomeação) possui poderes para destituí-la e nomear outros componentes ao seu bel´prazer e sem justificativa legal." Assim, "o que deveria ser imparcial e justo, na realidade não o é, por estabelecer o critério da vinculação hierárquica direta à Autoridade instauradora do processo administrativo disciplinar." MATTOS. Mauro Roberto Gomes de. Tratado de Direito Administrativo Disciplinar. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2008. p. 1.037-1.047.

  18. Conforme atesta Maria Izabel Pohl Grechinski, "apesar de passar pelo setor do órgão jurídico, após a elaboração do Relatório Final da Comissão Disciplinar e antes do julgamento da Autoridade que determinou a instauração do processo, se constata que nem sempre o ´direito´ é a grande preocupação do Julgador, que imbuído do ´componente político´ estabelece e aplica a sanção, mesmo que não esteja demonstrada e provada a prática do ilícito disciplinar, por parte do servidor público." GRECHINSKI. Maria Izabel Pohl. Do Julgamento Político dos Processos Administrativos Disciplinares e da Necessidade de Uma Justiça Administrativa Disciplinar Especializada Brasileira. In: Revista Ibero-Americana de Direito Público – RIADP. Rio de Janeiro, v. XVIII, p. 442-443, 2º trimestre de 2005.
  19. Em situações dessa espécie, em que há a divulgação pela mídia de irregularidades funcionais, Mauro Roberto Gomes de Mattos comenta que "tendo ou não praticado infrações disciplinares, os servidores investigados terão que invariavelmente servir de exemplo para a sociedade e para os leitores de periódicos e serem demitidos, mesmo que a prova produzida no decorrer da fase de instrução do processos não seja suficiente para motivar uma decisão condenatória e para a imposição de penalidades." MATTOS. Mauro Roberto Gomes de. Tratado de Direito Administrativo Disciplinar. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2008, p. 1.038.
  20. Nesse sentido, segundo Maria Izabel Pohl Grechinski, "no sistema atualmente adotado no Brasil, verifica-se o cometimento de inúmerar ilegalidades, arbitrariedades e abusos, onde os problemas se iniciam como dito alhures, na formação dos componentes de uma sempre frágil Comissão Disciplinar, destituída de especialistas com ´saber jurídico/doutrinário´ que, portanto, promovem uma apuração/investigação na maioria das vezes inconstitucional, falha, incorreta, ineficaz, e pouco eficiente, de maneira precária e quase sempre destituída de rigor jurídico/doutrinário, apesar do recebimento de diárias pelos dias trabalhados, sendo que na maioria dos casos elas se arrastam por vários anos." GRECHINSKI. Maria Izabel Pohl. Do Julgamento Político dos Processos Administrativos Disciplinares e da Necessidade de Uma Justiça Administrativa Disciplinar Especializada Brasileira. In: Revista Ibero-Americana de Direito Público – RIADP. Rio de Janeiro, v. XVIII, p. 443, 2º trimestre de 2005.
  21. Uma honrosa exceção a essa premissa faz-se representada pelo documento intutulado "Manual de PAD", disponibilizado pela Controladoria-Geral da União no domínio http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/Arquivos/Apostila%20de%20Texto%20CGU.htm, cuja elaboração e revisão foram realizadas, respectivamente, pelos servidores Marcos Salles Teixeira e Kleber Alexandre Balsanelli.
  22. "Art.152. O prazo para a conclusão do processo disciplinar não excederá 60 (sessenta) dias, contados da data de publicação do ato que constituir a comissão, admitida a sua prorrogação por igual prazo, quando as circunstâncias o exigirem.

    §1o Sempre que necessário, a comissão dedicará tempo integral aos seus trabalhos, ficando seus membros dispensados do ponto, até a entrega do relatório final."

  23. A propósito, Léo da Silva Alves assevera que "a idéia de que os membros de comissão podem desenvolver o trabalho sem prejuízo das atividades normais representa típico caso de aproveitamento irracional dos recursos humanos, além de temeridade pelo resultado, em flagrante afronta ao princípio constitucional da eficiência". Ainda nesse sentido, o autor assinala que "instruir um processo não é meramente ouvir testemunhas, [pois] as pessoas precisam estudar, diligenciar, reunir-se, discutir, pensar, [o que] consome tempo e exige concentração [e] ninguém o fará com segurança acumulando com outras atividades, normalmente consideradas mais importantes pelo chefe imediato." ALVES. Léo da Silva. Processo Disciplinar Passo a Passo. 2ª Edição. Brasília: Brasília Jurídica, 2004. p. 40.
  24. Veja-se, nesse sentido, alguns precedentes emanados do Superior Tribunal de Justiça:

    "RMS - ADMINISTRATIVO - FALTA FUNCIONAL - PROCESSUAL DISCIPLINAR - NOMEAÇÃO DE SECRETÁRIO - EXTRAPOLAÇÃO DO PRAZO PARA A CONCLUSÃO DOS TRABALHOS - LEGITIMIDADE DOS ATOS PRATICADOS PELO SECRETÁRIO DA FAZENDA SUBSTITUTO - OFENSA AO PRINCÍPIO DA UNIDADE PROCESSUAL - IMPROCEDÊNCIA DAS ALEGAÇÕES.

    (...)

    A extrapolação do prazo para a conclusão do processo administrativo não gera qualquer conseqüência para a validade do mesmo, podendo importar, porém, em responsabilidade administrativa para os membros da comissão." BRASIL: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA Nº 6.757/PR. RELATOR: Min. Anselmo Santiago. 6ª Turma. DJ: 12.4.1999, p. 195.

    (...)

    "ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSO DISCIPLINAR. DEMISSÃO. CONDENAÇÃO CONTRÁRIA À PROVA DOS AUTOS. DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA. ORDEM DENEGADA.

    Esta Colenda Corte já firmou entendimento no sentido de que a extrapolação do prazo para a conclusão do processo administrativo-disciplinar não consubstancia nulidade susceptível de invalidar o procedimento." BRASIL: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. MANDADO DE SEGURANÇA Nº 7.962/DF. RELATOR: Min. Vicente Leal. 3ª Seção. DJ: 1º.7.2002, p. 208.

  25. Não por outra razão, Miguel Seabra Fagundes já assentava há mais de meio século que "a competência da Administração é estritamente determinada na lei, quanto aos motivos e modo de agir, [de modo que] a lei lhe determina que, existentes determinadas circunstâncias, proceda dentro de certo prazo e certo modo." Assim, ainda segundo o autor, "escusando-se [a Administração] a praticá-lo, no tempo e com o objetivo determinado, viola a lei." FAGUNDES. Miguel Seabra. O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário. 7ª Edição. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 91-115.
  26. A propósito, Rafael Pérez Nieto e Manuel José Baeza Díaz-Portales assentam em monografia dedicada aos princípios do direito administrativo sancionador que "el ejercicio del jus puniendi en los modernos Estados de Derecho tiene lugar después de cierta actividad de los Poderes Públicos, cuyo objeto es profundizar el conocimiento de las circunstancias de la supuesta conducta infractora, pero tembién, y al tiempo, permitir a la persona a quién aquella se atribuye una defensa eficaz ante la imputación. (...) Así, pues, el procedimiento previo al posible ejercicio de la Potestad Sancionadora de la Administración (...) ha de asegurar otras tantas garantías (...) y no son otras que las reconocidas (...) para la tramitación de los procesos penales y cuya translación al procedimiento administrativo sancionador está condicionada a que se trate de garantías que resulten compatibles con la naturaleza de dicho procedimiento, entre las que se encuentran en una relación no exhaustiva, el derecho de defensa, que proscribe cualquier indefensión; el derecho a la asistencia letrada; (...) el derecho a ser informado de la acusación, con la ineludible consecuencia de la inalteralidad de los hechos imputados; el derecho a la presunción de inocencia, que implica que la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infración recaiga sobre la Administración; (...) el derecho a no declarar contra si mismo; o, en fin, el derecho a la utilización de los medios de prueba adecuados para la defensa, del que deriva la obligación de motivar la denegación de los medios de prueba propuestos." NIETO. Rafael Pérez; DÍAZ-PORTALES. Manuel José Baeza. Principios del Derecho Administrativo Sancionador. Madrid: Consejo General del Poder Judicial/ Fundación Wellington, 2008. p. 185-188.
  27. Juan Carlos Gavara de Cara, ao tratar do dever de concretização dos direitos fundamentais pelo poder legislativo, assevera que tal tarefa "no se dirige a la limitación del derecho fundamental o a su relativización,[pues] esta puesta en práctica implica un reforzamiento y garantía de los derechos fundamentales, ya que sin la puesta en práctica o especificación carecería de significado constitucional." Assim, "esta legislación de realización de los derechos fundamentales equivale a su concreción, a su normativización en el marco de la Constitución y la actualización de la misma Constitución, sin que se suponga que la legislación se coloca en el lugar de la Constitución, sino que tan solo la completa como consecuencia de la misma Constitución." GAVARA DE CARA. Juan Carlos. Derechos Fundamentales y Desarollo Legislativo. Madrid: Centro de Estudos Constitucionales, 1994. p. 182.

    Nesse mesmo sentido, Ingo Wolfgang Sarlet acentua que "a vinculação do legislador implica um dever de conformação de acordo com os parâmetros fornecidos pelas normas de direitos fundamentais e, neste sentido, também um dever de realização destes, salientando-se, ademais, que no âmbito de sua faceta jurídico-objetiva, os direitos fundamentais também assumem a função de princípios informadores de toda a ordem jurídica." Assim, "é justamente com base na perspectiva objetiva dos direitos fundamentais que (...) o legislador possui deveres ativos de proteção, que englobam um dever de aperfeiçoamento (Nachbesserungspflichten) da legislação existente, no sentido de conformá-la às exigências das normas de direitos fundamentais." SARLET. Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais. 3ª Edição. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003. p. 345-346.

  28. BACELLAR FILHO. Romeu Felipe. Processo Administrativo Disciplinar. 2ª Edição. São Paulo: Max Limonad, 2003. p. 225-227.
  29. Nesse sentido, importa transcrever o magistério de Hartmut Maurer que, muito embora voltado para a definição do sentido e o alcance do art. 19, IV, da Lei Fundamental da Alemanha (direito de acesso à via judicial), ajuda a demonstrar, no caso brasileiro, o dever imposto ao legislador quanto à elaboração de um procedimento administrativo disciplinar justo e imparcial, apto a concretizar o postulado do devido processo legal:

    "A orientação estatal-jurídica do direito processual é (...) não só uma exigência político-jurídica, mas também um mandamento jurídico-constitucional que deve, como critério para a dação de leis,como linha diretiva de interpretação e – na falta de uma regulação estatal-jurídica suficiente – imediatamente ou em união com um direito fundamental, ser invocado.

    (...)

    artigo 19, IV, da lei fundamental (...) vincula, inicialmente, o dador de leis e obriga-o à regulação e formação circunstanciada da proteção jurídica judicial. O dador de leis tem, nisso, um espaço de configuração amplo, mas deve observar os ajustes do artigo 19, IV, da lei fundamental, e desenvolver e determinar um sistema de proteção jurídica adaptado à função." MAURER. Hartmut. Trad: HECK. Luís Afonso. Contributos para o Direito do Estado. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007. p. 178-183.

  30. "Art.1o A Controladoria-Geral da União, órgão central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e integrante da estrutura da Presidência da República, dirigida pelo Ministro de Estado do Controle e da Transparência, tem como competência assistir direta e imediatamente o Presidente da República no desempenho de suas atribuições, quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal."
  31. A propósito, o sentido do vocábulo "correição" compreende, na acepção de De Placido e Silva, "o poder de corrigir, consistente em julgar e castigar quem houvesse cometido uma falta" de modo que "por ela, determinam-se as medidas e se impõem as penalidades a tôda pessoa que seja encontrada em contravenção ou infração às leis correspondentes." DE PLÁCIDO E SILVA. Vocabulário Jurídico, Volume I. Rio de Janeiro: Forense, 1961. p. 446.
  32. Nesse particular, Maria Izabel Pohl Grechinski assinala que "deveria imperar não apenas o sistema de hierarquia funcional, mas e sobretudo no da ´especialização do julgador administrativo´, admitido na função pelo critério do concurso público de provas e títulos, sem a inferência de Chefias ou de Autoridades Administrativas." GRECHINSKI. Maria Izabel Pohl. Do Julgamento Político dos Processos Administrativos Disciplinares e da Necessidade de Uma Justiça Administrativa Disciplinar Especializada Brasileira. In: Revista Ibero-Americana de Direito Público – RIADP. Rio de Janeiro, v. XVIII, p. 443, 2º trimestre de 2005.
  33. MATTOS. Mauro Roberto Gomes de. Tratado de Direito Administrativo Disciplinar. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2008. p. 1.049.
  34. GRECHINSKI. Maria Izabel Pohl. Do Julgamento Político dos Processos Administrativos Disciplinares e da Necessidade de Uma Justiça Administrativa Disciplinar Especializada Brasileira. In: Revista Ibero-Americana de Direito Público – RIADP. Rio de Janeiro, v. XVIII, p. 451, 2º trimestre de 2005.
  35. No que concerne ao modelo francês de jurisdição administrativa, Jean Rivero define seus traços fundamentais da seguinte maneira:

    "Todos os órgãos da jurisdição administrativa têm em comum dois traços fundamentais: 1º – São tribunais, o que significa que estatuem acerca dos litígios que neles são apresentados nas formas e com a autoridade que caracterizam a actividade jurisprudencial; e isto implica a independência indispensável a qualquer juiz.

    2º – São administrativos, quer dizer, inteiramente distintos dos tribunais ordinários do triplo ponto de vista do seu pessoal, da sua actividade que, em todos os estádios, escapa a qualquer controlo exercido pelo juiz ordinário, da sua competência, que tem unicamente por objecto o contencioso administrativo; e esta especialização exige que tenham contacto com os problemas da administração." RIVERO. Jean. Trad: SOARES. Rogério Ehrhardt. Direito Administrativo. Coimbra: Almedina, 1981. p. 212.

  36. A manutenção da justiça administrativa no âmbito do Poder Executivo no contexto francês decorre não só da idéia de que as questões inerentes à Administração Pública deveriam ser por ela mesmo resolvidas, sob pena de interferência de um poder estranho.

    Mais do que isso, a vinculação dos tribunais administrativos ao Poder Executivo deve muito à corrente que, naquele país, propugnava pela classificação da função jurisdicional como espécie de função executiva. Veja-se, a propósito, que Maurice Hauriou nem mesmo insere o Poder Judicial entre as três funções do Estado, que dividir-se-iam, a seu ver, em "Poder Executivo", "Poder Deliberante" e "Poder de Sufrágio".

    Mais precisamente no que concerne à função jurisdicional, Hauriou entendia que "es el poder ejecutivo que asume esta función; el poder jurisdiccional no está caracterizado por uma operación de voluntad distinta de la del ejecutivo. Juzgar no es sino una forma de decidir. La única diferencia radica em las circunstancias y en los procedimientos; es una rama del poder ejecutivo la que se especializa en la función de juzgar."

    Ainda nesse sentido, Hauriou assentava que "entre la decisión ejecutiva y la decisión jurisdiccional, no hay más diferencia que la que resulta de las circunstancias y de los procedimientos: 1º, la decisión ejecutiva interviene preventivamente a um litígio no entablado, con un fin de policía, mientras que la decisión jurisdiccional interviene a posteriori em um litígio entablado y com un fin de justicia reparadora; 2º, los procedimientos son diversos, como consecuencia de lo dicho."

    E em complemento a tais assertivas, o autor esclarecia que "en Francia tenemos una autoridad ejecutiva junto a una autoridad judicial. El advenimiento del régimen administrativo las há separado: la autoridad ejecutiva se ha encargado de la policía o reglamentación, y la autoridad judicial se ha acantonado en el contencioso. Pero son dos hermanas enemigas, es decir, dos ramas diferenciadas del mismo poder. La mejor prueba la suministra la circunstancia de que el poder ejecutivo, después de su separación de la autoridad judicial, ha creado una jurisdicción administrativa, que continua vinculada a él, por más que tienda a diferenciarse cada vez más por el procedimiento." HAURIOU. Maurice. Trad: RUIZ DEL CASTILLO. Carlos. Principios de Derecho Público y Constitucional. Granada: Comares, 2003.

  37. A Justiça Militar Federal de 1ª Instância organiza-se da seguinte forma:

    1ª Circunscrição Judiciária Militar – Sede: Rio de Janeiro – RJ. Abrange os estados do RJ e ES e possui 4 (quatro) auditorias.

    2ª Circunscrição Judiciária Militar – Sede: São Paulo – SP. Abrange o Estado de SP e possui 2 (duas) auditorias.

    3ª Circunscrição Judiciária Militar - Sede: Porto Alegre – RS. Abrange o Estado do RS e possui 3 (três) auditorias (Porto Alegre, Bagé e Santa Maria).

    4ª Circunscrição Judiciária Militar – Sede: Juiz de Fora – MG. Abrange o Estado de MG e possui 1 (uma) auditoria.

    5ª Circunscrição Judiciária Militar – Sede: Curitiba – PR. Abrange os estados do PR e SC e possui 1 (uma) auditoria.

    6ª Circunscrição Judiciária Militar - Sede: Salvador – BA. Abrange os estados de BA e SE e possui 1 (uma) auditoria.

    7ª Circunscrição Judiciária Militar - Sede: Recife - PE. Abrange os estados de PE, AL, PB e RN e possui 1 (uma) auditoria.

    8ª Circunscrição Judiciária Militar - Sede: Belém-PA. Abrange os estados do PA, MA e AP e possui 1 (uma) auditoria.

    9ª Circunscrição Judiciária Militar - Sede: Campo Grande – MS. Abrange os estados de MS e MT e possui 1 (uma) auditoria.

    10ª Circunscrição Judiciária Militar - Sede: Fortaleza – CE. Abrange os estados do CE e PI e possui 1 (uma) auditoria.

    11ª Circunscrição Judiciária Militar - Sede: Brasília – DF. Abrange o Distrito Federal e os estados de GO e TO e possui 1 (uma) auditoria.

    12ª Circunscrição Judiciária Militar - Sede: Manaus – AM. Abrange os estados do AM, AC, RO e RR e possui 1 (uma) auditoria.

  38. Para as hipóteses em que a conduta do servidor constitui, ao mesmo tempo, infração funcional, ato de improbidade administrativa e crime contra a Administração Pública, poder-se-ia cogitar, com arrimo no postulado da economia processual, no estabelecimento de um procedimento único passível de investigar e, se for o caso, aplicar as penas cabíveis às três situações (vg; demissão, restituição de verbas ao erário e prisão).
  39. Pois afinal, a teor do art. 127 da Constituição Federal, o Ministério Público é instituição não só permanente, como também "essencial à função jurisdicional do Estado."

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EBERT, Paulo Roberto Lemgruber. Propostas para um novo processo administrativo disciplinar no plano federal. A superação do modelo plasmado na Lei nº 8.112/90 e a concretização dos princípios constitucionais norteadores da Administração Pública. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 13, n. 1988, 10 dez. 2008. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/12065. Acesso em: 29 mar. 2024.