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Empréstimos compulsórios

natureza jurídica no vigente sistema constitucional

Empréstimos compulsórios: natureza jurídica no vigente sistema constitucional

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1 - PROÊMIO

O presente trabalho intenta trazer a lume uma análise acerca dos enunciados normativos que abordam o tema concernente aos chamados empréstimos compulsórios, pugnando pela elucidação da sua natureza jurídica sob os auspícios do vigente sistema constitucional.

Observe-se que a identificação da natureza jurídica de um determinado instituto apresenta-se de elevada importância, haja vista a definição aí embutida do regime jurídico a ser aplicado, pois, como bem adverte Eurico Marcos Diniz De Santi, ao tratar das classificações no sistema tributário, a classificação de um liame como tributo é condição suficiente para atribuir-lhe o regime jurídico tributário e não o oposto(1). No mesmo sentido, Alexandre Barros Castro brinda-nos com o seguinte excerto:

"Natureza jurídica assinala notadamente a essência ou atributos essenciais e que devem vir com a própria coisa. Busca-se a natureza mediante a comparação com institutos jurídicos conhecidos, inserindo-se as indagações a seu respeito dentro dos quadros da dogmática jurídica. A natureza da coisa põe em evidência sua própria substância, revelando a razão de ser, seja do ato, do contrato ou do negócio. Mais do que por meio de uma análise conceitual, a determinação da natureza jurídica de um instituto deverá fazer-se mediante o estudo de seus efeitos. A categoria jurídica a que se chegar com tal estudo nos apontará no sentido de um regime positivo a ser aplicado; reside aqui, pois, a grande relevância prática de sua determinação(2)."

Na busca de tal desiderato, inicialmente, traremos um sucinto apanhado histórico da evolução da citada forma de receita derivada, alcançando o seu tratamento desde a vigência da Carta Magna de 1946.

Com fincas na citada abordagem evolutiva, iremos, aí sim, estabelecer uma análise mais direta do tema, noticiando a extensa manifestação doutrinária, onde iremos identificar laboriosas disceptações entre os nossos autorizados tributaristas, perlustrando a inexistência de uma unicidade no tratamento da matéria. Após, dentro do contexto de dissidência citado, indicaremos o nosso posicionamento, gizando definitivamente a forma como entendemos a natureza jurídica dos empréstimos compulsórios.

Enlevados no aludido tratamento constitucional da matéria, apontaremos os pressupostos inafastáveis traçados pelo Cânon Supremo nas suas normas de estrutura que autorizam a instituição dos empréstimos compulsórios.

Sobre ser o tema aberto a intensas discussões, traremos ao cômputo monográfico, por conta de uma abordagem pragmática, a apreciação dos nossos tribunais, que apontam inarredavelmente a existência de uma destacada corrente majoritária a alumiar o delineamento da matéria.

Como conclusão do trabalho, apresentaremos as nossas inferências sobre a temática desenvolvida.


2 – ESCORÇO HISTÓRICO

Os empréstimos compulsórios foram alçados à dignidade do tratamento constitucional tão-somente a partir da Emenda nº 18, de 1º de dezembro de 1965(3), ou seja, durante a vigência da Carta Magna de 1946, a qual estipulava, em seu artigo 4º, que "somente a União, em casos excepcionais definidos em lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios". Tal silêncio do legislador constitucional deveu-se, conforme preleciona o eminente Aliomar Baleeiro, à existência de um verdadeiro sentimento de repugnância a essa técnica financeira vetusta e característica de países de pouco crédito(4). Foi durante a vigência da citada Constituição que, entendendo tratar-se a espécie em comento de um contrato coativo, verberou o Supremo Tribunal Federal a sua natureza jurídico-tributária, consagrando tal entendimento na Súmula 418.

Sob os auspícios da Emenda nº 18 o CTN estabeleceu as hipóteses que autorizavam a instituição de empréstimos compulsórios em seu art. 15, o qual passo a transcrever:

Art. 15. Somente a União, nos seguintes casos excepcionais, pode instituir empréstimo compulsórios:.

I – guerra externa ou sua iminência;

II – calamidade pública que exija auxílio federal impossível de atender com os recursos orçamentários disponíveis;

III – Conjuntura que exija a absorção temporária de poder aquisitivo.

Posteriormente, com o advento da nova Lex legum, de 1967, foi praticamente mantido o comando constitucional anterior, conforme pode-se dessumir pela simples leitura do enunciado normativo insculpido no § 3º, do art. 18, o qual estatuía a faculdade oferecida à União no concernente à instituição de empréstimos compulsórios.

Sacramentando a relevância da matéria, a Emenda Constitucional nº 1/69 inovou na abordagem do tema ao estabelecer regramento em dois dispositivos, os quais passo a transcrever:

Art. 18. Omissis.

§ 3º. Somente a União, nos casos excepcionais definidos em lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios.

Art. 21. Omissis.

§ 2º. A União pode instituir:

I – Omissis.

II – Empréstimos compulsórios nos casos especiais definidos em lei complementar, aos quais se aplicarão as disposições constitucionais relativas aos tributos e às normas gerais de direito tributário.

Entendo de bom tom salientar que, se existia uma crescente discussão acerca da natureza jurídica dos empréstimos compulsórios, com prevalência daqueles que entendiam pela sua natureza não tributária, conforme denuncia a citada Súmula 418, com a alteração perpetrada pela emenda supra alvitrou-se um crescendo nas disceptações com a inclusão de um novo posicionamento calcado na existência de duas espécies de empréstimos compulsórios, quais sejam, os excepcionais, que não possuíam natureza tributária, e os especiais, cuja natureza tributária estaria consagrada nos próprios termos do dispositivo que autorizava a sua instituição(5).

Alfim, nesse breve perpassar evolutivo do tratamento constitucional dos empréstimos compulsórios, urge pontificar o que evidencia a vigente Carta Magna no art. 148, o qual estabelece os requisitos formais e materiais que dão ensejo à faculdade da União de instituir as aludidas espécies de receitas derivadas, derrogando o inciso III, do art. 15, do CTN, nos seguintes termos:

Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios:

I – para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência;

II – no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, b.

Parágrafo único. A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição.

Portanto, será esse comando normativo que, contrastado com os demais que formam o vigente Sistema Constitucional Tributário, determinará a via a ser utilizada no intento de clarificar a natureza jurídica dos empréstimos compulsórios, objetivo maior do presente esforço cognitivo.


3 - NATUREZA JURÍDICA.

3.1 – MANIFESTAÇÕES DOUTRINÁRIAS.

3.1.1 – Anteriores ao vigente Sistema Constitucional.

A doutrina jurídico-tributária pátria, conforme já noticiamos anteriormente, não alcançou uma univocidade sobre o tema em deslinde, apesar de existirem correntes majoritárias que vicejaram uma prevalência momentânea das suas respectivas interpretações. Nesse contexto podemos exemplificativamente destacar a corrente dos que entendiam os empréstimos compulsórios como espécie não-tributária, a qual, durante a vigência da Constituição de 1946, recebeu o amparo de reiteradas manifestações jurisprudenciais da nossa mais alta corte, ultimando-se a edição da Súmula nº 418, que firmou a seguinte premissa:

"O empréstimo compulsório não é tributo, e sua arrecadação não está sujeita à exigência constitucional da prévia autorização orçamentária."

O esteio doutrinário da citada súmula encontra-se em vigoroso trabalho de San Tiago Dantas no qual o autor intenta uma identificação dos empréstimos compulsórios com os chamados contratos coativos, sob o espeque de que o evolver da teoria dos contratos vinca-se indeclinavelmente a uma adequação dos seus princípios clássicos às transformações sociais, as quais identificaram a necessidade de um amparo às partes mais fracas por conta de um individualismo exacerbado calcado no liberalismo clássico. Chamado a promover a referida proteção, o Estado estabeleceu uma forma de dirigismo através de normas que restringiram a liberdade de contratar sob o espeque de albergar a ordem pública, o que rendeu ensanchas ao alcance de regramentos contrários aos princípios básicos da teoria dos contratos, tais como o princípio da autonomia da vontade, o qual restou reduzido tão-somente a um ato de obediência que visa a afastar a aplicação de sanções nos contratos coativos.

Tal construção recebeu acerba crítica por parte de Alcides Jorge Costa, o qual, defendendo a natureza tributária dos empréstimos compulsórios, verberou a possibilidade de, sob a sirga de um dirigismo estatal, chegar-se ao ponto extremo de suprimir a liberdade de contratar(6) supedaneada no princípio da autonomia da vontade.

Alfredo Augusto Becker, aliando-se à corrente que alberga a natureza tributária dos empréstimos compulsórios, buscou afastar a ilação segundo a qual a restituição obrigatória do valor pago ensejaria um tratamento não-tributário à referida forma de receita derivada, haja vista tratar-se de dado posterior à instituição, arrecadação e fiscalização do tributo, portanto fora do âmbito de apreciação da matéria tributária. Entende o respeitável tributarista existirem duas distintas relações jurídicas, a primeira de natureza tributária (consistente no dever do contribuinte de efetuar o pagamento da exação, com o conseqüente direito da União de recebê-lo) e a segunda de natureza administrativa (consistente na devolução obrigatória do quantum pago)(7).

Admitindo a natureza jurídica de tributo aos empréstimos compulsórios, o ilustre Aliomar Baleeiro distingue duas hipóteses a identificar a sua concreção: na primeira, utilizando-se da realização de um fato gerador típico de imposto, o Estado estabelece a obrigação do contribuinte entregar-lhe uma certa quantia sob promessa de restituição, ou seja, configurar-se-ia como uma espécie de imposto com promessa unilateral de devolução; na segunda, o Estado faculta ao contribuinte a possibilidade de um pagamento atual majorado do imposto a fim de que possa ad futurum isentar-se por conta da devolução da diferença, tratando-se a espécie de um verdadeiro contrato de adesão. Em seguida adverte o referido tributarista acerca de duas limitações típicas das espécies de receitas derivadas jungidas ao regime tributário, quais sejam, a competência (o empréstimo compulsório só tem legitimidade se o pressuposto em que assenta constitui fato gerador da competência do Poder que o decreta) e a vinculação ao princípio da anterioridade (é indispensável, - parece-nos – a decretação em lei anterior ao exercício para sua cobrança em obediência ao art. 153, § 29 da Constituição).

Objurgando a segunda hipótese, Alcides Jorge Costa (em trabalho já destacado) entende não se configurar o aludido contrato de adesão, haja vista a ausência de liberdade de contratar pela inexistência de manifestação de vontade, limitada tão-somente à escolha do tipo de prestação(8). Parece-me, no entanto, que o ilustre advogado não surpreendeu com exatidão o reparo pugnado, uma vez que visivelmente incorreu em contradição ao pontificar uma pretensa ausência de liberdade de contratar vincada a uma manifestação de vontade limitada, o que, às escâncaras não subverte os cânones da teoria contratual, restando, portanto, incólume a tese do conspícuo e inolvidável Ministro aposentado do Supremo Tribunal Federal.

É de se entender, portanto, nesta brevíssima explanação uma tendência inegável ao acatamento da natureza tributária dos empréstimos compulsórios vergada às ensinanças dos citados autores prosélitos dessa tendência, aos quais pode-se aditar os nomes dos não menos ilustres Amílcar de Araújo Falcão e Rubens Gomes de Souza.

3.1.2 – Sistema Constitucional vigente.

Se, conforme vimos, crescia a influência da tese tributária acerca da natureza dos empréstimos compulsórios sob a ordenação jurídica pretérita, atualmente não é possível negar a maciça predominância dessa doutrina aliada ao labor científico-jurídico de autores da mais alta envergadura na messe tributária, tais como, Alberto Xavier, Roque Antônio Carrazza, Paulo de Barros Carvalho, Ives Gandra da Silva Martins, José Eduardo Soares de Mello, Ruy Barbosa Nogueira, Ricardo Lobo Torres, Eduardo Marcial Ferreira Jardim, Hugo de Brito Machado, Bernardo Ribeiro de Moraes, Sacha Calmon Navarro Coelho, Luciano Amaro e Márcio Severo Marques, dentre outros.

Apesar da concordância acima esposada, os referidos autores discentem no que pertine a tratar-se ou não os empréstimos compulsórios de espécie autônoma de tributo, ponderando alguns, dos quais destacam-se Sacha Calmon Navarro Coelho, Bernardo Ribeiro de Moraes e Ruy Barbosa Nogueira, ser o gravame em deslinde imposto de natureza restituível. Roque Antônio Carrazza, José Eduardo Soares de Melo e Paulo de Barros Carvalho defendem a inexistência de modalidade autônoma de tributo no que concerne ao empréstimo compulsório, tratando-se a referida exação tão-somente de tributo restituível, podendo-se revestir de qualquer das formas que correspondem às espécies do gênero tributo(9). Uma terceira corrente, capitaneada por Ives Gandra da Silva Martins, à qual se junta a doutrina de Eduardo Marcial Ferreira Jardim e Márcio Severo Gomes, defendem tratar-se tal ônus de espécie autônoma de tributo, calcado numa classificação quinqüipartida das espécies tributárias.

Na contracorrente das construções doutrinárias acima destacadas pugnam José Afonso da Silva e José Maurício Conti pela natureza de contrato de empréstimo de direito público do gravame em deslinde.

3.2. NOSSO POSICIONAMENTO.

Alio-me, sem ressalva, à corrente daqueles que entendem ter os empréstimos compulsório natureza jurídica de tributo, estando adstrito, portanto, ao regime jurídico tributário, supedaneado nas seguintes argumentações:

1. Adequação do conceito de tributo ínsito na Constituição à figura impositiva em apreço, pois, conforme ensina Roque Antônio Carrazza ao extrair a conceituação contida no Texto Supremo, tributo é a relação jurídica que se estabelece entre o Poder Público e o contribuinte, tendo por base a lei, em moeda, igualitária e decorrente de um fato lícito qualquer(10). Portanto, abstraindo-se da análise a necessária devolução do valor arrecadado, tendo em vista que ela nada acrescenta à essência tributária, conforme vimos linhas atrás, forçoso reconhecer enquadrar-se totalmente a exação prevista no art. 148, da CR/88, ao conceito de tributo acima esposado, bem como ao positivado no art. 3º do Código Tributário Nacional.

2. Localização topologicamente fincada no capítulo I, do Título VI, do vigente Cânon Supremo, que trata do Sistema Tributário Nacional, bem como a sua regulação no Código Tributário Nacional, visto que, parafraseando Aliomar Baleeiro, o que não é tributo constitui verdadeira excrecência tanto em um capítulo constitucional que trate exclusivamente da matéria tributária, quanto num Código Tributário.

3. Competência privativa da União para a sua instituição, o que justifica a sua não inclusão no rol de espécies tributárias previstas no art. 145, haja vista que as demais pessoas jurídicas de direito público não estão autorizadas à sua utilização. É cediço que as imposições tributárias na discriminação constitucional das rendas obedece à competência comum para os chamados tributos vinculados e competência privativa para os não vinculados, não sendo lídimo altercar a ilação acima defendida sob os auspícios da competência privativa dos entes federativos para a instituição de impostos, tendo em conta que tal só se justifica pela enunciação pormenorizada nos artigos 153, 155 e 156, da Constituição, o que não seria possível em sede da exação prevista no art. 148, haja vista o caráter insculpido nos pressupostos que autorizam a sua instituição, que nos dá conta da impossibilidade da sua pormenorização.

Interessante nesse contexto é destacar o argumento expendido por José Maurício Conti ao profligar a natureza tributária dos empréstimos compulsórios por conta de uma comparação entre as hipóteses que autorizam a sua instituição. Argumenta o ilustre Juiz de Direito o seguinte:

"Ademais, verifica-se que o inciso I, que prevê a instituição de empréstimo compulsório destinado a atender despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, guerra externa ou sua iminência, não excepciona este instituto do princípio da anterioridade, previsto no art. 150, III, b. No entanto, é absolutamente evidente que a observância ao princípio da anterioridade não pode ser exigida nesta hipótese, sob pena de tornar imprestável esta forma de a União financiar despesas absolutamente urgentes, como é o caso das mencionadas no art. 148. I. E não é de admitir-se que a Constituição contenha institutos inúteis. Portanto, a única conclusão possível é a de que os empréstimos compulsórios não são tributos, não ficando, assim, sujeitos ao regime jurídico tributário, razão pela qual não constou expressamente a exceção ao princípio da anterioridade"(11).

Não me parece de todo aceitável o argumento acima aludido, haja vista tratar-se tão-somente de opção do legislador que ao dividir o artigo 148 entendeu de bom alvitre destacar a aplicação do princípio da anterioridade na hipótese descrita no inciso II, daí se concluindo logicamente, haja vista a relação de conteúdo e continência existente entre o artigo e suas divisões, a impossibilidade da utilização da limitação constitucional ao poder de tributar insculpida na alínea "b", do inciso III, do art. 150, no que se referir ao disposto no primeiro inciso. Observe-se que a conclusão acerca da inaplicabilidade do princípio da anterioridade no que pertine aos empréstimos compulsórios para atender despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência não se alcança sob os auspícios da sua natureza não tributária, e sim por uma análise total do conteúdo do artigo, inferindo-se do brocardo segundo o qual a lei não possui palavras inúteis que a única razão para o necessário destaque no inciso subseqüente à aplicação do princípio suso-referido é a sua exclusão da hipótese anterior. Entendo, portanto, ter o ilustre autor laborado em equívoco ao interpretar os incisos como partes estanques, o que, data maxima venia, ultimou a esdrúxula conclusão. Porém, rendo-me à idéia implícita na tese defendida, por entender de lastimável infelicidade a escolha do legislador, que melhor trataria a matéria acaso simplesmente afastasse a aplicação do multicitado princípio no primeiro inciso.

Concluindo o presente capítulo, insta trazer à lume o nosso entendimento acerca da posição dos empréstimos compulsórios na seara tributária, elucidando tratar-se ou não de espécie autônoma de tributo. Para tanto, utilizamo-nos da doutrina de Márcio Severo Gomes(12) e Eurico Marcos Diniz de Santi(13), os quais, reconhecendo a insuficiência de uma classificação intrínseca dos tributos (vincando o seu elemento diferenciador à denominada regra-matriz de incidência), segundo a qual, na clássica lição de Geraldo Ataliba, seriam vinculados ou não-vinculados, adicionaram a essa espécie a abordagem relacional, identificando dois atributos funcionais válidos a deslindar os critérios diferenciadores das espécies do gênero tributo, quais sejam, a obrigatoriedade de previsão legal da destinação da exação, bem como a sua restituibilidade. Observe-se, ademais, que apesar de fazerem uso dos mesmos critérios classificatórios, divergem na especificação dos empréstimos compulsórios como espécie autônoma de tributo, entendendo o primeiro pela autonomia da referida exação, sendo tal ilação afastada pelo segundo.

Sobre ser lastreada em trabalho monográfico em que o autor disseca pormenorizadamente o tema, partindo da análise das normas constitucionais que outorgam competência impositiva às pessoas políticas de direito público interno – as quais denomina normas de estrutura - estabelecendo, em linhas de inesgotável valor, a classificação quinqüipartida das espécies tributárias, aproximamo-nos da tese do ilustre auxiliar de ensino da PUC/SP, razão pela qual entendemos tratar-se a figura impositiva do empréstimo compulsório espécie autônoma de tributo, cuja diferença específica encontra a sua melhor representação na necessária previsão legal da sua restituibilidade, obtemperando, por complementação, a importância da restituição tão-somente como critério classificatório, haja vista a sua irrelevância na análise da natureza jurídica da forma de obtenção de recursos pela Fazenda Pública.


4 - PRESSUPOSTOS PARA INSTITUIÇÃO DOS EMPRÉSTIMOS COMPULSÓRIOS.

A Constituição da República Federativa do Brasil, em seu artigo 148, alinha critérios formais e materiais para a instituição dos empréstimos compulsórios, adstringindo-se os segundos a dois pressupostos indeclináveis que autorizam o uso da supracitada faculdade impositiva, quais sejam, despesas extraordinárias decorrentes de calamidade pública, guerra externa ou sua iminência (inciso I), bem como investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional (inciso II). Em vista disso, forçoso reconhecer a inovação trazida pela nova Lei Maior, haja vista que a anterior deixava ao arbítrio do legislador complementar a identificação dos seus pressupostos autorizativos, o que fora cumprido a teor do artigo 15, incisos I, II e III, do CTN, dos quais, conforme vimos, o item III restou não recepcionado.

É de se destacar, antes de partirmos para a análise dos pressupostos citados, um necessário esclarecimento quanto ao critério formal para a instituição de empréstimos compulsórios. A lei complementar exigida para a veiculação da espécie impositiva não se confunde com aquela prevista no art. 146, III, voltada ao estabelecimento de normas gerais em direito tributário, ou seja, a instituição de cada empréstimo compulsório pressupõe a utilização do veículo normativo caracterizado pelo quorum da maioria absoluta, não sendo lídimo albergar a tese da utilização de lei ordinária para a sua criação por conta da existência de lei complementar estabelecendo normas gerais a regrar a espécie.

Partindo para análise do tema proposto no frontispício capitular, inicialmente cabe atentar para as insistentes lucubrações doutrinárias dando-nos ciência da impropriedade de se encarar os aludidos pressupostos como hipóteses de incidência de empréstimos compulsórios, razão pela qual as despesas extraordinárias decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência, e os investimentos de caráter urgente e de relevante interesse nacional, não podem definir fatos jurígenos tributários da citada exação.

A teor do disposto no inciso I, do artigo 148, necessário se faz trazer à lume uma delimitação do conceito implícito contido nas expressões despesas extraordinárias e calamidade pública, haja vista a ínfima equivocidade acerca da configuração de guerra externa e sua iminência.

"Despesas extraordinárias", conforme preceitua Sacha Calmon Navarro Coêlho, são "aquelas absolutamente necessárias, após esgotados os fundos públicos inclusive o de contingência. Vale dizer, a inanição do Tesouro há de ser comprovada. E tais despesas não são quaisquer, senão as que decorrerem da premente necessidade de acudir as vítimas das calamidade públicas sérias, tais como terremotos, maremotos, incêndios e enchentes catastróficas, secas transanuais, tufões, ciclones etc. Nem basta decretar o estado de calamidade pública, cujos pressupostos são lenientes. De verdade, a hecatombe deve ser avassaladora, caso contrário se banalizaria a licença constitucional, ante "acts of God" que sempre ocorrem, sistematicamente, ao longo das estações do ano.(14)"

O conceito de "calamidade pública", para Paulo de Barros Carvalho, vai além do especificado no excerto acima destacado, uma vez que abrange outros eventos, de caráter sócio-econômico, que ponham em perigo o equilíbrio do organismo social, considerado na sua totalidade.(15)"

Do exposto, salta aos olhos a imprevisibilidade das despesas em foco, o que rendeu ensejo à ultima observação do consagrado autor mineiro, bem como a completa exauriência dos cofres estatais, cuja necessária vinculação à defesa e sobrevivência do convívio social, adstrito ao alcance do bem comum, ultima a indispensável obtenção de recursos a tornar possível a recomposição do alterado equilíbrio, daí a não subordinação do gravame previsto no dispositivo ora em análise ao princípio da anterioridade.

No que pertine à expressão investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, urge destacar inicialmente o alcance da totalidade do espaço físico estatal de tal investimento, vez que não se justificaria a criação da exação especificada para se cobrir gastos cujo emprego seriam de importância apenas para uma determinada região do território pátrio.

A urgência e a relevância abrigam-se sob critérios discricionários do legislador, cabendo ao Poder Judiciário a solução de controvérsia cujo deslinde esteja vinculado à identificação ou não da sua configuração.

Por último, é de se salientar a subordinação da hipótese em referência ao princípio da anterioridade, inexistindo qualquer contradição nesta exigência, pois, conforme brilhante escólio de Hugo de Brito Machado, a referida imposição tributária funcionaria como uma espécie de antecipação de arrecadação(16), a qual, combinada com o seu caráter não-emergencial, justificaria a aplicação do princípio de contenção do poder de tributar acima aludido.


5 – MANIFESTAÇÕES JURISPRUDENCIAIS.

À guisa de uma abordagem pragmática da matéria sub examen, é de se ressaltar o tratamento a ela expendido pelos nossos egrégios tribunais, os quais, quase que unanimemente, vêm reconhecendo a natureza jurídica tributária dos empréstimos compulsórios, adstringindo o regramento da figura impositiva ao regime jurídico dos tributos, conforme podemos inferir pelas seguintes ementas, verbis:

EMENTA:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EMPRÉSTIMO COMPULSÓRIO EM FAVOR DAS CENTRAIS ELÉTRICAS BRASILEIRAS S/A – ELETROBRÁS. LEI Nº 4.156/62. INCOMPATIBILIDADE DO TRIBUTO COM O SISTEMA CONSTITUCIONAL INTRODUZIDO PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. INEXISTÊNCIA. ART. 34, PAR. 12, ADCT-CF/88. RECEPÇÃO E MANUTENÇÃO DO IMPOSTO COMPULSÓRIO SOBRE ENERGIA ELÉTRICA.

Integrando o Sistema Tributário Nacional, o empréstimo compulsório disciplinado no art. 148 da Constituição Federal entrou em vigor, desde logo, com a promulgação da Constituição de 1988, e não só a partir do primeiro dia do quinto mês seguinte a sua promulgação. A regra constitucional transitória inserta no art. 34, par. 12, preservou a exigibilidade do empréstimo compulsório instituído pela Lei n. 4.156/1962, como previsto no art. 1º da Lei 7.181/83. Recurso extraordinário não conhecido. (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 1ª TURMA, RE-146615/PE, REL. P/ O ACÓRDÃO MIN. MAURÍCIO CORREIA, ABR/1997)(17).

EMENTA:

EMPRÉSTIMOS COMPULSÓRIOS – AQUISIÇÃO DE VEÍCULO – LEGALIDADE E ANTERIORIDADE.

A instituição e exigência do empréstimo compulsório estão sujeitas aos princípios constitucionais da legalidade e da anterioridade.

O empréstimo compulsório sobre a compra de carros (Decreto-lei n. 2.288/86) é uma prestação pecuniária compulsória, com toda característica de tributo.

Recurso provido. (SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA - RECURSO ESPECIAL – NÚMERO 13822 – UF: ES – DATA: 16/10/1991 – RELATOR: MIN. GARCIA VIEIRA).

EMENTA:

CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. EMPRÉSTIMO COMPULSÓRIO SOBRE ENERGIA ELÉTRICA. NATUREZA JURÍDICA. CONSTITUCIONALIDADE. ADCT, ART. 34, PARÁG. 12.

O empréstimo compulsório, sendo uma prestação pecuniária, de caráter compulsório, instituída por lei, sem a natureza de sanção por ato ilícito, consubstancia uma espécie de tributo, na visão conceitual do art. 3 do CTN.

Inobstante a vedação contida no art. 155, parág. 3, da Carta Magna, que afasta a incidência de qualquer tributo sobre as operações relativas à energia elétrica, o art. 34, parág. 12, do ADCT, excepcionou o princípio ao permitir a cobrança do empréstimo compulsório sobre energia elétrica em favor da eletrobrás, instituído pela Lei 4156/62, o que afasta a incidência do cânon inscrito no art. 148 da CF/88.

Apelação provida. (TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO – APELAÇÃO CÍVEL NUM. 0116608-3 ANO: 90 UF: MG – DECISÃO: 19/08/1992 – PUBL.: DJ 27/08/1992 PG.: 025870 – 3ª TURMA – RELATOR: JUIZ VICENTE LEAL).

EMENTA:

TRIBUTÁRIO. EMPRÉSTIMO COMPULSÓRIO. DECRETO-LEI Nº 2288/86.

Declarada pelo Tribunal Pleno, em sessão de 05.04.90, por maioria absoluta, e na forma do art. 162, par. 2 do regimento interno, a inconstitucionalidade do art. 14, primeira parte, do Decreto-lei nº 2288/86, por infringir o art. 153, par. 29, da Emenda Constitucional nº 01/69, considera-se indevida a cobrança do referido encargo, no exercício de 1986, em vista de sua natureza tributária e, por conseguinte, em atendimento ao princípio da anualidade.

Relativamente ao exercício de 1987, o Pleno desta Egrégia Corte, em sessão de 25 de julho de 1992, por unanimidade, reconheceu a inconstitucionalidade do art. 10 e parágrafo único, do referido Decreto-lei nº 2288/86.

Incabível a restituição em dobro, uma vez que a matéria em exame é disciplinada pelo Código Tributário Nacional.

Reduzida a verba honorária para 5% (cinco por cento) do valor da causa.

Remessa ex officio parcialmente provida. (TRIBUNAL REGIONAL DA 2ª REGIÃO – REMESSA EX OFFICIO NUM. 0207579-2 ANO: 91 UF: RJ – DECISÃO: 13/04/1993 – PUBL.: DJ 020/09/1993 – 2ª TURMA – RELATOR: JUIZ SILVÉRIO CABRAL).

EMENTA:

PROCESSO CIVIL, TRIBUTÁRIO, EMPRÉSTIMO COMPULSÓRIO SOBRE TARIFA DE ENERGIA ELÉTRICA, REPETIÇÃO DE INDÉBITO, UNIÃO FEDERAL, ILEGITIMIDADE PASSIVA, LEI 4156/62 E 7181/83, REGIME JURÍDICO, ADCT, ART. 34, PAR. 12 RECEPÇÃO EXPRESSA.

1 – O empréstimo compulsório sobre tarifa de energia elétrica foi instituído em favor da eletrobrás em função de plano de aplicação de recursos por ela elaborado, sem que o dinheiro passasse pelos cofres da União Federal (Parágrafo único, do artigo 1., da Lei 7181/83). União Federal afastada da lide.

2 – Embora tenha o artigo 4., par. 3, da Lei n. 4156/62 atribuído responsabilidade solidária à União Federal, nas ações de repetição de indébito é de ser reconhecida sua ilegitimidade passiva, preliminar rejeitada.

3 – Deve figurar no pólo passivo a ELETROBRÁS, pois compete-lhe a verificação das contas dos consumidores para atribuição dos títulos correspondentes (pars. 1 e 2 do art. 4, da Lei n. 4156/62).

4 – O regime jurídico do empréstimo compulsório é o tributário.

5 – O empréstimo compulsório sobre energia elétrica foi expressamente recepcionado pelo par. 12, do art. 34 do ADCT até sua extinção (1993), vigência sujeita a termo final.

6 – Remessa oficial provida. (TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 3ª REGIÃO – REMESSA EX-OFFICIO NUM. 03031615-2 ANO: 94 UF: SP – DECISÃO: 30/11/1994 – PUBL.: DJ 01/08/1995 PG.: 047295 – 4ª TURMA – RELATOR: JUÍZA LÚCIA FIGUEIREDO).

EMENTA:

TRIBUTÁRIO. EMPRÉSTIMO COMPULSÓRIO SOBRE ENERGIA ELÉTRICA. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DA UNIÃO FEDERAL. CONSTITUCIONALIDADE.

1.Evidenciada a legitimidade passiva ad causam da União Federal, eis que se trata de tributo instituído dentro de sua competência tributária e para atender a atividade de interesse público, através da ELETROBRÁS, que atua com função delegada.

2.Constitucionalidade da exigência, já que a sua reconhecida natureza tributária não a incompatibiliza com o disposto no art. 21, VII, da EC n. 1/69.

3.Recepção do aludido tributo pelo parágrafo 12 do art. 34 do ADCT.

4.Apelação improvida. (TRIBUNAL REGIONAL DA 4ª REGIÃO – APELAÇÃO CÍVEL NUM: 0405334-1 ANO: 94 UF: RS – DECISÃO: 26/04/1994 – PUBL.: DJ 20/07/1994 PG.: 038594 – 3ª TURMA – RELATOR: JUIZ RONALDO PONZI).

EMENTA:

TRIBUTÁRIO. EMPRÉSTIMO COMPULSÓRIO – MOEDA ESTRANGEIRA E PASSAGEM AÉREA INTERNACIONAL. RESOLUÇÃO 1154/86 – BACEN. INCONSTITUCIONALIDADE.

O empréstimo compulsório criado através da Resolução 1154/86 – BACEN configura-se, na realidade, em tributo, e, sendo instituído através de ato administrativo, fere o princípio da reserva legal.

Ocorrência do "bis in idem" em relação ao imposto sobre operações de câmbio, estabelecido pelo Decreto-lei 1783/80.

Inconstitucionalidade declarada pelo pleno do Egrégio Tribunal Federal de Recursos, no julgamento da MAS 126803-BA.

Redução da verba honorária.

Remessa oficial parcialmente provida e improvimento da apelação. (TRIBUNAL REGIONAL DA 5ª REGIÃO – APELAÇÃO CIVEL NUM.: 00510795-6 ANO: 91 UF: CE – DECISÃO: 03/12/1991 – PUBL.: DJ 30/12/1991 PG.: 033389 – 2ª TURMA – RELATOR: JUIZ ARAKEN MARIZ).


6 – INFERÊNCIAS.

Alfim, entendemos ser possível extrair daquilo que foi exposto, em síntese, as seguintes apreciações conclusivas:

a)O empréstimo compulsório possui natureza jurídica tributária, o que indica o regime jurídico a ser aplicado à espécie;

b)A adequação do conceito de tributo ínsito na Constituição à figura impositiva aqui analisada, a localização de seu tratamento normativo topologicamente fincado no capítulo I, do Título VI, do vigente Cânon Supremo, que trata do Sistema Tributário Nacional e a sua regulação no Código Tributário Nacional, bem como, finalmente, a definição em separado da competência privativa da União para a sua instituição, justificam o entendimento aqui esposado acerca da natureza jurídica tributária dos empréstimos compulsórios;

c)Dentro da tributarística, apresenta-se a aludida figura impositiva como espécie autônoma cuja diferença específica está vincada à sua restituibilidade;

d)No vigente Sistema Constitucional ouve por bem o legislador delinear os pressupostos autorizativos para a instituição do gravame objeto do presente estudo;

e)As despesas extraordinárias decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência, e os investimentos de caráter urgente e de relevante interesse nacional, não podem definir fatos jurígenos tributários da exação.

f)A imprevisibilidade das despesas previstas no inciso I, do art. 148, da CR/88, bem como a completa exauriência dos cofres estatais, ultimam a indispensável obtenção de recursos a tornar possível a recomposição do equilíbrio afetado, daí emergindo a não subordinação dos empréstimos compulsórios ao princípio insculpido no art. 150, inciso III, alínea "b", da Superlei; e

g)Tendo em conta tratar-se unicamente de espécie de antecipação de receita, além de estar envolto num caráter não-emergencial, os empréstimos compulsórios instituídos com espeque no art. 148, inciso II, estão adstritos ao cumprimento do princípio da anterioridade.


NOTAS

1. DE SANTI, Eurico Marcos Diniz. "As Classificações no Sistema Tributário Brasileiro". In Justiça Tributária: direitos do fisco e garantias dos contribuintes nos atos da administração e no processo tributário. São Paulo: Editora Max Limonad, 1998, p. 145.

2. CASTRO, Alexandre Barros. Procedimento Administrativo Tributário. São Paulo: Editora Atlas, 1996, p. 37.

3. "não obstante, já existia no direito positivo brasileiro, antes mesmo da edição da Emenda Constitucional 18/65, empréstimo compulsórios. Tal como o instituído pela Lei 4.156, de 28 de novembro de 1962, em favor das Centrais Elétricas Brasileiras S.A – Eletrobrás, incidente sobre o consumo de energia elétrica. Esse empréstimo compulsório foi instituído pela União Federal, com base em competência impositiva que lhe foi outorgada pela Constituição Federal de 1946, para a instituição de impostos". MARQUES, Márcio Severo. Empréstimos Compulsórios na Constituição Federal. Revista de Direito Tributário. São Paulo: nº 65, p. 191.

4. BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro. 11. Ed. Atualizada por Mizabel Abreu Derzi. Rio de Janeiro, Forense, 1999, p. 183. Adverte o citado tributarista que foi a partir de 1951 que surgiram os empréstimos forçados, quando o crédito nacional se arruinou por efeito da inflação. Os Estados imitaram logo a União e disso se originou a disposição limitativa do art. 4º da Emenda Constitucional nº 18/65, reproduzido no §3º do art. 18 da Emenda nº 1/69.

5. Tal ilação recebeu o seguinte tratamento de Ives Gandra da Silva Martins: "Tal postura levou Souto Maior Borges a entender que cuidara o constituinte de dois tipos de empréstimos compulsórios e que um deles teria natureza tributária e outro não, visto que a Constituição outorgava expressamente tal natureza ao do art. 21 e não ao do art. 18. Além deste aspecto, havia a colocação também explorada pelo jurista pernambucano de que um deles era especial e outro, excepcional. O fato de estar aquele, em que não havia expressa menção à sua natureza tributária, no corpo do art. 18 – o mais relevante de todos os artigos do Sistema Tributário, visto que era a espinha dorsal do próprio sistema – não abalou o eminente jurista, apesar de tal artigo cuidar das espécies tributárias, da competência residual da União, das leis complementares, ou seja, de elementos essenciais do direito fiscal. Sua especial interpretação não prosperou e, quando do julgamento da inconstitucionalidade do decreto-lei nº 2.047/83, o STF eliminou a pretendida dicotomia. MARTINS, Ives Gandra da Silva. Os Empréstimos Compulsórios e as Contribuições Especiais, Ives Gandra da Silva (Coord.). Curso de Direito Tributário. v. 2 5. ed. Belém: Cejup – Centro de Estudos de Extensão Universitária, 1997, p. 99.

6. "O direito contratual tem sofrido uma evolução constante e disso dão conta numerosos estudos. No entanto o princípio da liberdade contratual continua a prevalecer, como salientam Planiol e Ripert (Droit Civil Français, 2ª ed., Paris, 1952, tomo VI, parte 1ª, pág. 23), sem embargo das restrições que tem sofrido. (...) Dessa maneira, o contrato continua a pressupor uma livre manifestação de vontade, funcionando as normas imperativas como compensação de fraqueza de uma das partes em relação à outra, exatamente para que a liberdade não se torne uma ficção. Não tem, pois, razão San Tiago Dantas quando leva a coação ao ponto extremo de suprimir tôda e qualquer manifestação da vontade das partes na celebração de contratos, porque a ausência absoluta da vontade não se compadece com a própria noção de contrato. COSTA, Alcides Jorge. Natureza Jurídica dos Empréstimos Compulsórios. Revista de Direito Tributário. São Paulo: v. 70, out-dez/62, p. 5.

7. "Note-se que a relação jurídica administrativa é um posterius e a relação jurídica tributária um prius, isto é, a satisfação da prestação na relação jurídica de natureza tributária, irá constituir o núcleo da hipótese de incidência de outra regra jurídica (a que disciplina a obrigação de o Estado restituir) que, incidindo sobre sua hipótese (o pagamento do tributo), determinará a irradiação de outra (a Segunda) relação jurídica, esta de natureza administrativa. Não se deve cometer o erro elementar de não saber distinguir, numa única formula literal legislativa, duas ou mais regras jurídicas de natureza distinta." BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. 3. ed. São Paulo: Lejus, 1998, pp. 395/396.

8. COSTA, Alcides Jorge. Ob. cit. p. 8.

9. CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 9. ed., revista. São Paulo, Saraiva, 1997, p. 26.

10. CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 11. ed. Revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Malheiros editores, 1998, p. 351.

11. CONTI, José Maurício. Sistema Constitucional Tributário – interpretado pelos tribunais. 1.ed. São Paulo: Editora Oliveira Mendes, 1997, pp. 48/49.

12. "Mas parece-nos que a consideração de apenas um elemento distintivo (uma variável: a exigência de previsão legal de vinculação – ou não – do aspecto material do antecedente normativo a uma atividade estatal referida ao contribuinte) não é suficiente ao intérprete para discernir os diferentes tributos autorizados pelo texto constitucional. É que a forma como foi positivado o sistema tributário engendrado pela Constituição de 1988, em que a validade dos empréstimos compulsórios e das contribuições foi condicionada à exigência de destinação específica para o produto da respectiva arrecadação (além da exigência de restituição do produto arrecadado ao particular, ao cabo de determinado período, no caso dos empréstimos compulsórios), reclama a aplicação de regimes jurídicos próprios para essas espécies impositivas, distintos daqueles que disciplinam e autorizam os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria." GOMES, Márcio Severo. Os Tributos no Sistema Constitucional Brasileiro. Revista de Direito Tributário. São Paulo: nº 72, p. 243.

13. DE SANTI, Eurico Marcos Diniz. Ob. cit. p. 138.

14. COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Comentários à Constituição de 1988. Sistema Tributário. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 147.

15. CARVALHO, Paulo de Barros. Ob. cit. p. 25.

16. "Parece incoerente que, em se tratando de investimento público de caráter urgente, tenha de ser observado o princípio da anterioridade. Não há, todavia, tal incoerência. O investimento público de relevante interesse nacional pode exigir recursos a que somente em vários anos seria possível atender com os tributos existentes. Por isto, é possível a instituição de um empréstimo compulsório que funcionará como simples antecipação de arrecadação. Assim, o que será arrecadado em dez anos, por exemplo, pode ser arrecadado em um, ou dois, a título de empréstimo compulsório, e devolvido nos anos seguintes, com recursos decorrentes da arrecadação de tributos. Desta forma poderá ser antecipado o investimento público, sem prejuízo do princípio da anterioridade." MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 16. ed. Revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Malheiros editores, 1999, p. 56.

17. PAULSEN, Leandro. DIREITO TRIBUTÁRIO. Constituição e Código Tributário à luz da Doutrina e da Jurisprudência. 2. ed. Revista e ampliada. Porto Alegre: Livraria do Advogado:ESMAFE, 2000, p. 85.


BIBLIOGRAFIA

LIVROS:

COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro. 1. ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 1999.

_________. Liminares e depósitos antes do lançamento por homologação – Decadência e Prescrição. São Paulo: Editora Dialética, 2000.

XAVIER, Alberto. Do lançamento. Teoria geral do ato, do procedimento e do processo tributário. 2. ed. totalmente reformulada e atualizada. Rio de Janeiro: Editora Forense, 1998.

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 16. ed. Revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Malheiros editores, 1999.

MARTINS, Ives Gandra da Silva. Os Empréstimos Compulsórios e as Contribuições Especiais. MARTINS, Ives Gandra da Silva. (Coord.). Curso de Direito Tributário. v. 1 5. ed. Belém: Cejup; Centro de Estudos de Extensão Universitária, 1997.

MORAES, Bernardo Ribeiro de. Compêndio de Direito Tributário. 3. ed. Segundo volume. Rio de Janeiro: Editora Forense, 1999.

PAULSEN, Leandro. DIREITO TRIBUTÁRIO. Constituição e Código Tributário à luz da Doutrina e da Jurisprudência. 2. ed. Revista e ampliada. Porto Alegre: Livraria do Advogado:ESMAFE, 2000.

ARTIGOS:

DE SANTI, Eurico Marcos Diniz. "As Classificações no Sistema Tributário Brasileiro". In Justiça Tributária: direitos do fisco e garantias dos contribuintes nos atos da administração e no processo tributário. São Paulo: Editora Max Limonad, 1998.

MARQUES, Márcio Severo. Empréstimos Compulsórios na Constituição Federal. Revista de Direito Tributário. São Paulo: nº 65.

_________. Os Tributos no Sistema Constitucional Brasileiro. Revista de Direito Tributário. São Paulo: nº 72.

COSTA, Alcides Jorge. Natureza Jurídica dos Empréstimos Compulsórios. Revista de Direito Tributário. São Paulo: v. 70, out-dez/62.


Autor


Informações sobre o texto

Este trabalho foi apresentado ao Curso de Especialização Lato Sensu em Direito Tributário da Universidade Federal de Pernambuco – Faculdade de Direito do Recife, na disciplina Sistema Constitucional Tributário.

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

ROLIM, Aílson Francisco. Empréstimos compulsórios: natureza jurídica no vigente sistema constitucional. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 5, n. 47, 1 nov. 2000. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/1419. Acesso em: 29 mar. 2024.