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Lineamentos do IPTU ecológico

Lineamentos do IPTU ecológico

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INTRODUÇÃO

A atuação estatal em defesa do meio ambiente pode ser feita por intermédio de normas de direção, que prescrevem mandamentos cogentes ligados a um consequente, ou por normas indutoras, por meio das quais o Estado pode manipular os instrumentos de intervenção induzindo determinados comportamentos.

Em meio aos instrumentos de intervenção sobre a ordem econômica supracitados, encontra-se a tributação. Assim, pode o tributo ser utilizado com a finalidade de influenciar condutas, no sentido de que estas sejam adotadas em consonância com os valores constitucionalmente previstos. Ou seja, no caso em espeque, pode o tributo ser usado visando a adoção de comportamentos ambientalmente desejáveis, bem como afastar aquelas condutas ecologicamente desorientadas.

Nesse contexto, e já adentrando o assunto do presente estudo, os entes federativos podem, nos limites de suas competências tributárias, manejar os impostos a fim de que sejam alcançados ou concretizados objetivos positivos do Estado preconizados na Constituição Federal, tais como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado cabendo ao Poder Público, em especial às municipalidades, a utilização de tais mecanismos com a finalidade de influenciar comportamentos tendo como foco a questão ambiental.

Pretende-se, portanto, após breves considerações sobre a evolução do pensamento ambiental e o direito de propriedade, tecer noções básicas tributárias que regem o Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana para que se possa contextualizar a possibilidade de sua utilização com fins ambientais, verificando o panorama brasileiro atual dessa utilização.


1 A EVOLUÇÃO DO PENSAMENTO AMBIENTAL E A PROPRIEDADE URBANA

A pressão demográfica, a aceleração tecnológica, o intenso processo de urbanização e industrialização, acompanhados da desenfreada exploração dos recursos naturais trouxeram novos contornos e considerações a respeito da problemática ambiental.

As previsões alarmistas de destruição do patrimônio ecológico, que tiveram início em 1972, na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, em Estocolmo, onde cento e quatorze países discutiram os problemas do crescimento populacional, a degradação causada pelo avanço econômico e o esgotamento dos recursos naturais, fez surgir no homem a percepção de que os impactos causados ao meio ambiente estavam afetando a qualidade de vida no planeta. As discussões se voltaram para a constatação de que o crescimento não é ilimitado, nem mesmo a capacidade de suporte dos ecossistemas inesgotável.

Começaram a ser erguidas as bases do conceito de desenvolvimento sustentável [01], legitimado e oficialmente difundido na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, conhecida como Rio-92, quando foram debatidas e criadas regras e princípios para tornar efetivo esse modelo de desenvolvimento.

Não há que se pensar, atualmente, em processo de desenvolvimento dissociado da idéia de proteção ambiental. O Direito Ambiental construiu princípios, normas e criou os instrumentos administrativos e processuais para garantir a preservação do meio ambiente e assegurar a reparação dos danos a ele causados.

Em seu artigo 225, caput, a Carta Constitucional de 1988 erigiu ao patamar de direito humano fundamental [02] o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida. Sendo de natureza fundamental, o direito ao meio ambiente é auto-aplicável [03], irrenunciável, inalienável e imprescritível [04], impondo-se ao Poder Público, conjuntamente à sociedade, o dever oficial de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

A atual Constituição reflete uma recente preocupação ambiental que teve suas bases erguidas sobre os reflexos das agressões ao meio ambiente no homem, preocupação essa que direciona o Poder Público na realização não só do direito ao meio ambiente equilibrado e sadio, mas na garantia do próprio direito à vida e na concretização de importante fundamento do Estado Democrático de Direito: a Dignidade da Pessoa Humana.

Paulo Affonso Leme Machado, ao afirmar a relação do direito ao meio ambiente com o direito à vida conclui:

Além de ter afirmado o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a Constituição faz um vínculo desse direito com a qualidade de vida. Os constituintes poderiam ter criado somente um direito ao meio ambiente sadio – isso já seria meritório. Mas foram além.

O direito à vida foi sempre assegurado como direito fundamental nas Constituições Brasileiras. Na Constituição de 1988 há um avanço. Resguarda-se ‘a dignidade da pessoa humana’ (art. 1º, III) e é feita a introdução do direito à sadia qualidade de vida. São conceitos que precisam de normas e de políticas públicas para serem dimensionados completamente. Contudo, os seus alicerces estão fincados constitucionalmente para a construção de uma sociedade política ecologicamente democrática e de direito [05]

Para a concretização de inestimáveis direitos e princípios, a proteção ao meio ambiente não pode ser tratada como um aspecto isolado e sim como parte integrante de todo o processo social que implica, consequentemente, na interação do homem com os recursos naturais.

A própria Constituição confere instrumentos de implementação do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, em nítido desiderato de evitar que a norma constitucional vire refém do destino retórico [06]. Destaca o Ministro do Superior Tribunal de Justiça:

O objetivo, portanto, do art. 225, § 1º, é um só: por meio de ‘cláusulas vinculativas da ação do Poder Público’ e sem prejuízo dos deveres genéricos explicitados no caput do dispositivo e incidentes sobre a conduta de qualquer degradador, ou dos demais deveres formulados nos parágrafos subseqüentes e segmentos outros da Constituição Federal - , retirar o Estado, pela força do destaque e da clareza das obrigações afirmativas estatuídas, da atmosfera de laissez-faire ambiental a que estava acostumado, exigindo, além disso, uma atuação positiva pró-meio ambiente, de sorte a expurgá-lo da conhecida dormência, que parece ser sua vocação natural, quando confrontado com fenômenos massificados, complexos e conflitivos [07].

Assim, a defesa do meio ambiente deverá ser considerada com a mesma relevância que outros valores econômicos e sociais protegidos pelo ordenamento jurídico e produtos da ação/interação humana. E dentre esses valores constitucionalmente protegidos e o seu necessário exercício em conformidade com as normas ambientalmente protetivas, é o direito de propriedade (especificamente a urbana) que tem relação direta com o tema aqui abordado, já que é o fato gerador do Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana - IPTU.

Exige-se dos Municípios que a política de gestão e desenvolvimento local se compatibilize com os deveres ambientais consignados no §1º do artigo 225 da Constituição Federal A política urbana incorporou o conceito de sustentabilidade e a preocupação com as gerações futuras (Princípio da Solidariedade) do Direito Ambiental. O Estatuto da Cidade consagra como principal diretriz dos Municípios brasileiros a adoção de medidas para a realização da utópica Cidade Sustentável, onde acesso à terra, moradia, infra-estrutura, saneamento ambiental, transporte público, trabalho e lazer são direitos plenamente assegurados.

A propriedade, portanto, é importante elemento a ser considerado pelo Poder Público Municipal na execução de sua política urbano-ambiental e a regulação de seu uso um instrumento colocado à disposição do gestor em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. [08]


2 LINEAMENTOS DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA

Cumpre, em um primeiro momento, definir tributo para que se possa contextualizar o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana. De acordo com o art. 3º do Código Tributário Nacional, ele é definido como "toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada".

São cinco as espécies tributárias, quais sejam, impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições especiais e o empréstimo compulsório; cada uma contendo especificidades.

2.1 O imposto como espécie tributária

O imposto, possui algumas características peculiares, tais quais a não vinculação ou afetação de sua receita e a unilateralidade. Nesse sentido, Ataliba classificava os tributos como vinculados ou não vinculados. O pagamento de um tributo vinculado liga-se a uma atividade estatal, ou seja, existe uma contraprestação estatal direta e individualizada ao contribuinte que arcou com aquela tributação, ao contrário dos tributos não vinculados, onde tudo o que é arrecadado retorna para a sociedade de forma indefinida, genérica.

Em se tratando dos impostos, a receita por eles arrecadada tem destinação pública; os contribuintes que pagam os impostos receberão os benefícios de forma difusa, já que esta é destinada à coletividade (inclusive para os que não pagam impostos e daí verifica-se nítida a função social do imposto, no sentido de que, muitos contribuintes que não têm condições de arcar com o ônus tributário e por isso, isentos do pagamento, usufruem dos serviços públicos prestados uti universi). Assim, tem-se que o sujeito passivo da relação jurídico-tributária não receberá nada em troca, de forma direta, em decorrência do que pagou a título de tributo.

O imposto é, portanto, o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte, conforme dispõe o art. 16 do CTN, e a não-vinculação deste tributo é a sua principal característica.

Como fator gerador de impostos, a Constituição Federal elegeu alguns episódios importantes de significação econômica e estabeleceu sobre eles tributação com a finalidade de obter renda para custear as ações estatais. Esta descrição constitucional determina e limita a competência tributária.

Assim sendo, o imposto tem seu fundamento de validade na competência tributária do ente, não havendo necessidade de uma atuação estatal direta ao contribuinte. Por isso alguns juristas o denominam tributo sem causa.

Têm competência para instituir impostos a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Daí dizer-se que essa competência é privativa. No que se refere o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) a Constituição Federal outorga competência tributária ao Município, no art. 156, I, que representa hodiernamente, senão a maior, uma de suas principais fontes de receita.

2.2 Aspecto Material do IPTU

O fato gerador do Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana consiste no direito de propriedade de bens imóveis, quando situados em zona urbana do Município. A Constituição Federal, no art. 156, I, é clara ao conferir competência ao Município para instituir imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana. O Código Tributário Nacional, por sua vez, ao dispor sobre o referido instrumento "dilatou" a área de incidência do aludido imposto. Cumpre trasladar o dispositivo legal que cuida do tema contido no CTN:

Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.

A seguir, o próprio Código Tributário define o que vem a ser zona urbana, in verbis:

§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:

I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;

II - abastecimento de água;

III - sistema de esgotos sanitários;

IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;

V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

§ 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.

Com efeito, cumpre ressaltar que os conceitos esboçados no caput do art. 32 do CTN acima transcrito [de propriedade, domínio útil e posse] são distintos. Há que se ressaltar também que o dispositivo supra colacionado levou, inclusive, o intérprete a crer que se trataria de prescrição inconstitucional porquanto haveria estendido o referido imposto ao titular do domínio útil ou da posse, enquanto a Carta Magna elencava a propriedade.

Antes de adentrar na questão relativa à constitucionalidade da norma, cumpre nesse momento distinguir tais institutos.

De acordo com o art. 1.196, do Código Civil, considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade. Do conceito legal depreende-se que a posse configura o exercício de fato, pleno ou não, dos poderes constitutivos do domínio ou propriedade, que pode ser direta ou indireta.

A posse direta, de pessoa que tem a coisa em seu poder, temporariamente, em virtude de direito pessoal, ou real, não anula a indireta, de quem aquela foi havida, podendo o possuidor direto defender a sua posse contra o indireto, conforme dispõe o art. 1.197 do CC.

No que tange o fato gerador in abstracto sobre o domínio útil, o Código Tributário Nacional buscou abranger a situação da quase propriedade, do imóvel objeto de uma relação de enfiteuse. "O titular do domínio útil é necessariamente o não-proprietário na enfiteuse." [09]

O enfiteuta possui quase todas as prerrogativas inerentes à propriedade (faculdade de usar, gozar e reivindicar a coisa), podendo inclusive alienar tais direitos sem a necessária concordância do senhorio. É quase um proprietário.

A propriedade, como já se aventou e se esmiuçará a seguir, consiste no direito de usar, gozar, dispor da coisa bem como de reavê-la de quem injustamente a detenha. Sobre a extensão do fato gerador do IPTU e sua constitucionalidade, ressalta Coêlho:

Com este ânimo deve ser entendida a disposição do Código Tributário Nacional. Não que tenha inovado a Constituição, criando por sua conta um imposto sobre a posse e o domínio útil. Não é qualquer posse que deseja ver tributada. Não a posse direta do locatário, do comodatário, do arrendatário de terra, do administrador de bem de terceiro, do usuário ou habitador (uso e habitação), ou do possuidor clandestino ou precário (posse nova) etc. A posse prevista no Código Tributário Nacional, como tributável, é a de pessoa que já é ou pode vir a ser proprietária da coisa. [...] É só quando a posse exterioriza a propriedade é possível tomá-la como núcleo do fato jurígeno criador da obrigação tributária do IPTU. [10]

O que o Código Tributário quis, ao estender a área de incidência do imposto em comento, foi alcançar todas as situações de propriedade ou "quase-propriedade"; buscou atingir aqueles que poderão ser os proprietários da coisa. Assim, a posse e o domínio útil deverão estar intimamente ligados à propriedade.

2.2.1 Do conceito de propriedade

Muito embora não haja conceituação legal para a propriedade, o Código Civil dispõe no art. 1.228 que o proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha. Infere-se portanto, da descrição analítica das faculdades do proprietário, que a propriedade consiste no direito que tem determinada pessoa (física ou jurídica) de usar, gozar e dispor da coisa, bem como de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a detenha.

Com efeito, deve-se ressaltar que o direito de propriedade não é absoluto, posto que a própria Constituição Federal, ao mesmo tempo em que o assegura (no art. 5º, XXII), impõe-lhe o atendimento da função social (art. 5º, XXIII).

2.2.2 Da função social da propriedade

Rompendo com o absolutismo que tradicionalmente caracterizou o direito de propriedade (durante muitos séculos o mais privatista de todos os direitos), que conferia ao seu detentor os poderes irrestritos de usar, gozar e dispor (jus utendi, jus fruendi e jus abutendi), o ordenamento jurídico brasileiro não obstante ainda o consagre entre os direitos fundamentais do artigo 5º da Constituição Federal, condiciona a legitimidade do seu exercício ao atendimento da função social (XXII e XXIII), como visto. Assim, acresceu-se ao conceito de propriedade um novo elemento, este por sua vez de caráter público e em prol do coletivo.

Ao impor ao exercício do direito de propriedade o necessário atendimento de sua função social, o Estado Moderno demonstra uma nítida preocupação de delineá-la não mais apenas à luz dos interesses individuais, mesclando-a com os interesses sociais, que o próprio Estado impende perseguir [11].

Ao tratar da Política Urbana, a Carta Constitucional no § 2º do artigo 182 dispõe que "a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor". Referidas exigências de ordenação da cidade, de acordo com o artigo 39 da Lei n. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) têm como principal objetivo: assegurar o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento de atividades econômicas.

Ao tratar da propriedade rural, a Constituição Federal expressamente consagrou a função ecológica da propriedade, quando em seu artigo 186 impõe a utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e a preservação do meio ambiente.

Cumpre destacar, ainda, que a atividade econômica, cuja finalidade última é assegurar a todos uma existência digna, tem como princípio orientador a função social da propriedade, necessariamente associada a outro princípio, o da defesa do meio ambiente.

A mudança na concepção individualista da propriedade foi absorvida até mesmo pelo Código Civil Brasileiro, que consagrou não só a sua função social mas a função ambiental, inclusive em sua dimensão artística e cultural, como se verá a seguir.

O princípio normativo da função social da propriedade é uma norma que incide sobre o modo como o titular do direito de propriedade fará uso da coisa e sobre a finalidade a que será destinada esta coisa, devido à importância que o objeto tem perante a sociedade em que se insere [12].

2.2.3 Da função ambiental da propriedade

Conforme já asseverado, o Código Civil de 2002, em seu parágrafo primeiro, inovou o ordenamento ao preconizar, no parágrafo primeiro do art. 1228, a necessária observância à função sócio-ambiental da propriedade. In verbis:

Art. 1228. [...]

§1º O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.

Pelo exposto, verifica-se a preocupação ambiental do legislador civil ao expressamente impor observância do uso da propriedade em conformidade com a preservação ambiental.

O direito de propriedade, encontra, portanto, outra limitação [além do dever de observância da sua função social]: deve ser exercido de acordo com suas finalidades econômica e sociais, preservando-se o meio ambiente. Tais limitações visam impedir ou tolher excessos, ou que a propriedade seja utilizada de forma prejudicial ao bem-estar social.

Ora, o que o legislador busca é tão-somente a obediência aos ditames constitucionais, porquanto foi previsto que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida. O meio ambiente, conforme aduzido, constitui bem de uso comum do povo, sobrepondo-se portanto, a qualquer direito individual de propriedade, mormente aquelas que não observam os mandamentos constitucionais e legais.

O art. 225 da CF também impôs ao Poder Público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. O direito de propriedade individual deve portanto, harmonizar os interesses do proprietário e do Estado, porquanto este último representa o interesse da coletividade, no sentido de se coibir o uso abusivo daquela.

A propriedade está impregnada de socialidade e limitada pelo interesse público. O atendimento ao princípio da função social da propriedade requer não só que seu uso seja efetivamente compatível com a destinação socioeconômica do bem [...], mas também que sua utilização respeite o meio ambiente, as relações de trabalho, o bem-estar social e a utilidade de exploração. Deverá haver, portanto, uso efetivo e socialmente adequado da coisa. [13]

Percebe-se que o dispositivo em comento buscou, como já se aventou, conferir efetividade aos mandamentos constitucionais. A norma visa, portanto, guiar o comportamento do proprietário a fim de que aja em consonância com os valores fundamentais contemplados na Carta Magna.

2.3 Do sujeito ativo e passivo do IPTU

O sujeito ativo da obrigação é a pessoa jurídica de direito público, titular da competência para exigir o seu cumprimento, nos termos do art. 119 do CTN. O Município, ente competente para instituição do IPTU, de acordo com o art. 156, I, CF, é, portanto, o sujeito ativo do referido imposto.

O contribuinte, por sua vez, é o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título conforme prescreve o art. 34 do Código Tributário Nacional.

2.4 Da base de cálculo do IPTU

O art. 33 do Código Tributário dispõe que a base do cálculo do imposto é o valor venal do imóvel. Assevera ainda, no parágrafo único que na determinação da base de cálculo, não se considera o valor dos bens móveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel, para efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade.

Com efeito, a base de cálculo consiste no valor [base] econômico sobre o qual incidirá a alíquota aplicável à espécie para se aferir o valor do tributo. No caso em tela, essa base econômica resume-se ao valor venal do imóvel, que se traduz no preço que se obteria numa operação de compra e venda, em condições normais de mercado. Em suma, representa o valor atual, real do imóvel: o valor de mercado.

Há que se ressaltar que para se aferir o valor venal de determinado imóvel, o Poder Público Municipal avalia o mesmo computando sua extensão, localização, tamanho da área construída, entre outros critérios específicos e insere esta avaliação no Cadastro Imobiliário. Depois disso, pode o Poder Público Municipal, mediante decreto, atualizar o referido valor visando compensar a inflação, não podendo ultrapassar o limite oficial do índice inflacionário do exercício fiscal anterior.


3 IPTU ECOLOGICAMENTE ORIENTADO: EXTRAFISCALIDADE AMBIENTAL.

Os tributos, em relação seu aspecto teleológico, podem ser classificados como fiscais, extrafiscais ou parafiscais. Pelos primeiros, tem-se aqueles que visam tão-somente a arrecadação de recursos para os cofres públicos, visando o custeio das atividades estatais a fim de que possam ser satisfeitas as necessidades públicas. São tributos meramente arrecadatórios porquanto sua finalidade centra-se na arrecadação.

Os tributos são parafiscais quando objetivam também a arrecadação de recursos, mas para custeio de atividades que não integram funções próprias do Estado. São funções que são desenvolvidas por entidades específicas, para as quais o Estado delega a capacidade tributária ativa para que possam viabilizar suas próprias atividades.

Por fim, diz-se que os tributos são extrafiscais quando não pretendem somente a arrecadação de recursos, mas visam disciplinar comportamentos, buscando concretizar objetivos econômicos ou sociais. Assim, tem-se que por meio da tributação extrafiscal, o Estado pode intervir sobre o domínio econômico manipulando ou orientando o comportamento dos destinatários da norma a fim de que adotem condutas condizentes com os objetivos estatais.

3.1 Da progressividade do IPTU: progressividade fiscal e extrafiscal.

A Súmula n.º 589 do STF, aprovada na sessão plenária de 15/12/1976 expressamente prevê ser inconstitucional a fixação de adicional progressivo do imposto predial e territorial urbano em função do número de imóveis do contribuinte.

Por sua vez, a Súmula n.º 668, também do STF, aprovada na sessão plenária de 24/09/2003 diz ser inconstitucional a Lei Municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional n.º 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana.

A primeira Súmula foi completamente superada pelo disposto no texto da EC n.º 29/2000, referido na segunda Súmula. Isso porque, a aludida Emenda Constitucional trouxe a possibilidade da instituição de alíquotas progressivas do IPTU em razão do valor do imóvel. In verbis:

Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:

I - propriedade predial e territorial urbana;

[...]

§ 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

I - ser progressivo em razão do valor do imóvel; e (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

II - ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

O dispositivo trasladado admite a progressividade de alíquotas em razão do valor do imóvel sem prejuízo daquela progressividade no tempo referida no art. 182, §4º, II, CF, instrumento de política urbana conferido ao legislador municipal para fazer valer as diretrizes do Plano Diretor da Cidade (progressividade extrafiscal).

Aqui, se busca concretizar o próprio princípio da capacidade contributiva, que prevê a graduação do imposto segundo a capacidade econômica do contribuinte. Por meio da progressividade (fiscal), pode o Poder Público Municipal, em função das características individuais do proprietário identificadas, tais como a quantidade de imóveis de sua propriedade, a localização dos mesmos, suas extensões, etc. (aferindo seu real poder de contribuição) efetivar o princípio da capacidade contributiva, inserto no Texto Constitucional no art. 145, §1º.

A progressividade apontada no art. 182, §4º, II, CF, como observado, visa a ordenação urbanística municipal. Fundamenta-se no descumprimento ao plano diretor. Veja-se o que dispõe o mencionado dispositivo:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Pelo exposto, percebe-se claramente a finalidade extrafiscal da progressividade do imposto em comento. Como instrumento da política urbana, a referida progressividade no tempo, constitui mecanismo concedido ao Poder Público Municipal para fazer valer o prescrito no plano diretor.

Como visto, a propriedade urbana deve cumprir a sua função social e para tanto deve atender às exigências expressas no plano diretor. Caso a referida propriedade não cumpra tal função, pode o Município, mediante lei específica para área incluída naquele plano, exigir do proprietário a promoção de seu adequado aproveitamento. Para tanto, lhe confere instrumentos de irretorquível eficácia, quais sejam: o parcelamento ou edificação compulsórios, o IPTU progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos, nos termos do art. 7º da Lei n.º 10.257/2001 (Estatuto da Cidade); e por fim a desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública.

Cabe ressaltar que o valor da alíquota a ser aplicado a cada ano do IPTU será fixado na lei específica e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento sendo vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à referida tributação progressiva, de acordo com o disposto no Estatuto da Cidade.

3.2 Extrafiscalidade ambiental

No que tange à "tributação ambiental", como se viu, o tributo consiste em mecanismo estatal interventivo que tem por escopo induzir os indivíduos a adotarem comportamento ambientalmente desejável, bem como inibir aqueles que não o são.

A utilização do imposto com tal finalidade pode se dar de forma direta ou indireta. Sua utilização é direta quando já prevê em sua hipótese normativa de incidência tributária o consequente, ou melhor, quando o objetivo ambiental já se encontra delineado no fato gerador em abstrato. A utilização indireta se dá por meio da concessão de incentivos fiscais, dando margem a dois ou mais consequentes, dependendo da decisão tomada, buscando-se portanto, modificar o comportamento do destinatário da norma de forma sutil mas eficaz.

No que diz respeito aos impostos, cumpre ressaltar que o ordenamento jurídico pátrio não contempla diretamente, na hipótese normativa, finalidade ambiental para qualquer imposto, no entanto, os objetivos ambientais têm sido constantes quando da concessão de incentivos fiscais, ou por meio da tributação extrafiscal.

No caso em estudo, viu-se à exaustão, que a propriedade, garantida constitucionalmente, deve atender sua função social. Assim, o imposto nela incidente (IPTU) reveste-se de importante mecanismo ambiental, ao passo que pode ser utilizado de forma progressiva visando o atendimento desse objetivo delineado na Constituição Federal. Acerca da utilização extrafiscal do IPTU como mecanismo de preservação ambiental:

[...] a isenção ou não-incidência do IPTU podem também ser utilizadas para a preservação e a manutenção de áreas de interesse ecológico ou paisagístico, devendo a lei que as instituir, prever, expressamente, a obrigatoriedade de comprovação de que tais áreas estejam sendo corretamente mantidas e preservadas pelo proprietário. [14]

Ressalta-se também, que o referido imposto, é de grande utilidade quando da preservação do patrimônio cultural brasileiro, no sentido de que pode ser utilizado indiretamente, por meio da concessão de incentivos aos proprietários de imóveis protegidos.

Analisados os aspectos gerais do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana e a possibilidade de sua utilização como mecanismo de intervenção estatal sobre o domínio econômico visando adoção de condutas positivas por parte dos cidadãos, passa-se ao exame da efetiva implementação de tal imposto com a referida finalidade.


4 PANORAMA BRASILEIRO DOS IMPOSTOS SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA ECOLOGICAMENTE ORIENTADOS

O cumprimento da função social da propriedade está indissociavelmente relacionado ao direito ao meio ambiente. É possível afirmar que a função social contempla também a função ambiental da propriedade, sendo legítimo o exercício do direito apenas quando não implique em agressão ao meio ambiente em qualquer dos seus aspectos: natural, artificial ou cultural. Seja na adoção de políticas urbanas pelos Municípios, na realização do direito à cidade sustentável ou no exercício da atividade econômica, a preservação e defesa do meio ambiente é direito/dever que não pode ser olvidado.

Para assegurar o cumprimento dessa função social, o Estado intervém no exercício do direito de propriedade, seja restringindo-o ou estimulando comportamentos ambientalmente adequados. Sob essas duas perspectivas de atuação estatal, é que o IPTU Ecológico ou, em alguns municípios, IPTU Verde ou Ambiental vem sendo utilizado como instrumento auxiliar para concretização do disposto no caput do artigo 225 da Constituição Federal, visto que o contribuinte é beneficiário da isenção total ou parcial do referido tributo, seja como forma de compensação à limitação ao uso da propriedade privada, decorrente de lei ou ato administrativo, ou como incentivo à proteção do meio ambiente.

A Constituição Federal, no inciso III do § 1º do artigo supra, admite a intervenção direta no direito de propriedade, quando incumbe ao Poder Público "definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção". Esses espaços especialmente protegidos a que faz referência a Constituição Federal são, de modo geral, aqueles definidos pelo Código Florestal (Lei n. 4.771/65) e a Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (Lei n. 9.985/00), cuja apreciação dar-se-á restritamente aos aspectos relacionados à cobrança do IPTU, utilizando-se como exemplo a legislação de alguns municípios brasileiros.

Como espaços sujeitos à proteção ambiental, o Código Florestal instituiu as Áreas de Preservação Permanente e a Reserva Legal. Esta última, por localizar-se no interior de propriedade ou posse rural, está sujeita ao Imposto sobre Propriedade Territorial Rural – ITR, de competência da União.

Como Área de Preservação Permanente - APP, a Lei n. 4.771/65 define como sendo a área protegida nos termos dos seus artigos 2º e 3º, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas [15].

Assim, as APPs são aquelas legalmente definidas na própria lei ou assim declaradas por ato do Poder Público e, por se tratarem de áreas de preservação [16], cujo uso econômico é vedado, [17] sua utilização somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente motivados. Essa vedação à utilização econômica da área, legal ou administrativamente definida como de preservação permanente, implica na impossibilidade de sua indenização, conforme entendimento predominante do Superior Tribunal de Justiça. [18]

Nesse aspecto, o IPTU Ecológico, em alguns Municípios como Fortaleza, Rio de Janeiro e Porto Alegre surgem como forma de compensar o contribuinte proprietário de um imóvel abrangido por uma área de preservação permanente urbana, diante da impossibilidade de usufruto integral de sua propriedade.

A Lei Complementar n. 33 de 18 de dezembro de 2006, regulamentada pelo Decreto 12.233 de 10 de agosto de 2007, do município de Fortaleza - CE, isenta da cobrança do IPTU a parcela do terreno situada em área de preservação ambiental.

Em Porto Alegre - RS, o Decreto n. 14.265, de 11 de agosto de 2003, isenta do imposto o proprietário do imóvel considerado de interesse ambiental pelo órgão ambiental municipal. Similarmente, o Município do Rio de Janeiro - RJ, nos termos da Lei n. 691 de 24 de dezembro 1984 e Decreto n. 28.247 de 30 de julho de 2007, dispõe que estão isentos do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana os imóveis de interesse ecológico ou de preservação paisagística ou ambiental, assim reconhecidos pelo órgão municipal competente, mas somente "para as frações que apresentem as condições físicas e biológicas adequadas às funções ecológicas, ambientais ou paisagísticas que ensejaram a proteção instituída por ato do Poder Público, a critério do órgão competente".

Observa-se que nesses municípios a legislação possui uma ampla abrangência, contemplando não apenas as APPs, mas áreas de interesse ou preservação ecológica/ambiental, cujos critérios serão definidos pela autoridade administrativa competente.

Dentre as Unidades da Conservação da Natureza, a categoria que tem ensejado o benefício da isenção do imposto municipal aqui estudado é a Reserva Particular do Patrimônio Natural. A RPPN não se constitui por determinação do Poder Público e sim por um ato de liberalidade do proprietário que grava, perpetuamente, área privada, com o objetivo de conservar a diversidade biológica.

Em Manaus - AM, a Lei n. 1.091/2006 instituiu o IPTU Verde, isentando a área do imóvel reconhecida como RPPN, premiando o particular que, por iniciativa própria, reconhece a relevância ambiental de sua propriedade e, buscando estimular atitudes semelhantes.

Outra modalidade de IPTU Ecológico é aquela que incentiva o cultivo de espécies vegetais nas propriedades residenciais ou manutenção e acréscimo de espaços verdes nos imóveis e calçadas.

No município de Curitiba - PR, em razão da existência de um "Setor Especial de Áreas Verdes", integrado por imóveis que possuem bosques nativos, a Lei n. 9.806 de 3 de janeiro de 2000, a título de incentivo, confere aos proprietários ou possuidores de propriedades no referido setor, a isenção ou redução sobre o valor do terreno, para o cálculo base do IPTU, proporcionalmente a taxa de cobertura florestal do terreno, de acordo com a tabela constante de anexo da lei.

Em Maceió - AL, a Lei n. 4.305 de 04 de maio de 1994 concede isenção parcial, em até 50% no pagamento do IPTU, de acordo com a área de vegetação arbórea que existir na propriedade tributada. De acordo com a lei, a área de vegetação será calculada com base no espaço físico do terreno coberto pelas copas das árvores existentes, em proporção à área total da propriedade em que se situem.

No interior do Estado de São Paulo, a Lei n. 13.692/95 do município de São Carlos, concede a redução de 1% a 2% no IPTU do imóvel que possuir árvores na calçada, bem como área permeável.


CONSIDERAÇÕES FINAIS

A valorização do meio ambiente como direito fundamental resultou da formação de uma consciência acerca do modelo de crescimento adotado e a crise a ser experimentada pela humanidade, caso o patrimônio ecológico permanecesse apartado das preocupações políticas e econômicas.

Como visto, ao Poder Público incumbe o dever de assegurar a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e sadio, podendo utilizar-se do seu poder de tributar na consecução de uma política ambiental justa e eficaz. E, de fato, tem o Estado se utilizado de instrumentos econômicos com tal finalidade.

Diante da análise pormenorizada do instituto, percebeu-se que o Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) tem atendido parcialmente a função de defesa e prevenção ambiental, na medida em que incentivos têm sido concedidos em virtude da adoção de comportamentos ambientalmente desejáveis pelo sujeito passivo da relação jurídico-tributária. No entanto, ressalta-se que os incentivos de per se não impõem condutas, possibilitando ao destinatário da norma a opção pela inobservância dos objetivos estatais.

Percebe-se, portanto, que muito embora a política adotada esteja distante da perfeição, já mas começa a introduzir a problemática da defesa e preservação ambiental com mais atenção e seriedade e que, por conseguinte, o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana se constitui hodiernamente de importante mecanismo auxiliar para a concretização do disposto no caput do artigo 225 da Constituição Federal.


REFERÊNCIAS

ARAÚJO, Cláudia Campos de. et al. Meio ambiente e sistema tributário. São Paulo: Senac, 2003.

BENJAMIN, Antônio Herman. O Meio Ambiente na Constituição Federal de 1988. In: KISHI, Sandra Akemi Shimada; SILVA, Solange Teles da; SOARES, Inês Virgínia Prado (coord.). Desafios do Direito Ambiental no Século XXI: estudos em homenagem a Paulo Affonso Leme Machado. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 363-398.

_________. Reserva legal, áreas de preservação permanente e controle ambiental da propriedade. In: SOARES JÚNIOR, Jarbas; MIRANDA, Marcos Paulo de Souza; PITOMBEIRA, Sheila Cavalcante. Efetividade da tutela ambiental. Belo Horizonte: Del Rey, 2008, p. 298.

COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. 8. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005.

DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. São Paulo: Max Limonad, 1997.

________. Tutela jurídica da apropriação do meio ambiente e as três dimensões da propriedade. Hiléia: Revista de Direito Ambiental da Amazônia, Manaus, v.1, n.1, 51-76, agosto-dezembro 2003.

DINIZ, Maria Helena. Código civil anotado. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Meio Ambiente e Constituição Federal. In: FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de. (coord.) Direito Ambiental em Debate, v.1. Rio de Janeiro: Esplanada., 2004, p. 295-304.

FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Disciplina Urbanística da Propriedade. 2ed, rev., atual., São Paulo: Malheiros, 2006.

MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ação civil pública e a reparação do dano ao meio ambiente. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2002.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2004.

________. Direito ambiental constitucional. São Paulo: Malheiros, 1997.


Notas

  1. Entendido como o "processo de mudança em que o uso de recursos, a direção dos investimentos, a orientação do desenvolvimento tecnológico e as mudanças institucionais concretizam o potencial de atendimento das necessidades humanas do presente e do futuro". (Relatório Brundtland, 1987) In DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. São Paulo: Max Limonad, 1997, p. 126-127
  2. Adota-se aqui o conceito de Álvaro Luiz Valery Mirra, que entende o meio ambiente como direito fundamental por ser a sua proteção indispensável à vida e à dignidade das pessoas. Cf. MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ação civil pública e a reparação do dano ao meio ambiente. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2002, p. 53-54. Nesse sentido, José Afonso da Silva, ao comentar que: A proteção ambiental [...] visa a tutelar a qualidade do meio ambiente em função da qualidade de vida, como uma forma de direito fundamental da pessoa humana. Cf. SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 58.
  3. Art. 5º, §1º da CF: "As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata".
  4. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 181.
  5. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Meio Ambiente e Constituição Federal. In: FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de. (coord.) Direito Ambiental em Debate, v.1. Rio de Janeiro: Esplanada., 2004, p. 227.
  6. BENJAMIN, Antônio Herman. O Meio Ambiente na Constituição Federal de 1988. In: KISHI, Sandra Akemi Shimada; SILVA, Solange Teles da; SOARES, Inês Virgínia Prado (coord.). Desafios do Direito Ambiental no Século XXI: estudos em homenagem a Paulo Affonso Leme Machado. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 367.
  7. BENJAMIN, op. cit., p. 390.
  8. Parágrafo único do Art. 1º do Estatuto da Cidade.
  9. COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. 8. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 422.
  10. COÊLHO, op. cit., p. 423.
  11. FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Disciplina Urbanística da Propriedade. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 22.
  12. DERANI, Cristiane. Tutela jurídica da apropriação do meio ambiente e as três dimensões da propriedade. Hiléia: Revista de Direito Ambiental da Amazônia, Manaus, v.1, n.1, agosto-dezembro 2003, p. 70.
  13. DINIZ, Maria Helena. Código civil anotado. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 832.
  14. ARAÚJO, Cláudia Campos de. et al. Meio ambiente e sistema tributário. São Paulo: Senac, 2003, p. 56.
  15. Art. 1º, §2º, II da Lei n 4.771 de 15 de setembro de 1965.
  16. O art. 2º, V da Lei n 9.985/00 define como preservação: "conjunto de métodos, procedimentos e políticas que visem a proteção a longo prazo das espécies, habitats e ecossistemas, além da manutenção dos processos ecológicos, prevenindo a simplificação dos sistemas naturais".
  17. BENJAMIN, Antônio Herman. Reserva legal, áreas de preservação permanente e controle ambiental da propriedade. In: SOARES JÚNIOR, Jarbas; MIRANDA, Marcos Paulo de Souza; PITOMBEIRA, Sheila Cavalcante. Efetividade da tutela ambiental. Belo Horizonte: Del Rey, 2008, p. 298.
  18. REsp 905783 / RO; REsp 789481 / MT; REsp 806586 / SP; EDcl no REsp 648833 / SC

Autores

  • Fernanda Matos

    Fernanda Matos

    Advogada. Doutoranda em Direito Constitucional na Universidade de Fortaleza (UNIFOR)Mestre em Direito Ambiental pela Universidade do Estado do Amazonas (UEA); especialista em direito e processo tributário pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR); especialista em direito público com ênfase em Constitucional e Administrativo pela Escola Superior de Advocacia do Amazonas (ESA/OAB-AM). Professora de Direito Tributário na Universidade Paulista e Escola Superior Batista do Amazonas (ESBAM), Vice-Presidente da Associação Amazonense de Advocacia - ADVOGA.

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  • Fernanda Miranda Ferreira de Mattos

    Fernanda Miranda Ferreira de Mattos

    Procuradora do Município de Manaus – AM. Mestranda em Direito Ambiental pela Universidade do Estado do Amazonas (UEA); especialista em direito processual civil pela Universidade do Sul de Santa Catarina (UNISUL).

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Informações sobre o texto

Texto constante do capítulo 10 do livro "Tributação Ambiental", org. Alexandre Aguiar Maia, 1 ed., Fortaleza: Tiprogresso, 2009, v. 1, pp. 189-213.

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

MATOS, Fernanda; MATTOS, Fernanda Miranda Ferreira de. Lineamentos do IPTU ecológico. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 15, n. 2420, 15 fev. 2010. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/14363. Acesso em: 29 mar. 2024.