Um balanço da evolução recente das leis de patentes no Brasil: os efeitos do Acordo TRIPS

SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. Patentes no Brasil antes do Acordo TRIPS; 3. Patentes no Brasil após o Acordo TRIPS; 4. Repercussões da nova legislação na produção de tecnologia nacional; 5. Observações finais; 6. Referências bibliográficas.

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1. INTRODUÇÃO

Foi celebrado em 1994 um tratado que consolidou o novo regime internacional relacionado à propriedade intelectual. O Acordo TRIPS (Agreement on Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights) estabeleceu novos padrões para as legislações de cada país no campo das patentes, inovando substancialmente em relação à Convenção da União de Paris, de 1883 – até então o principal documento internacional nessa matéria.

Defendido dentro do Brasil como um instrumento para estimular a inovação tecnológica nacional, o acordo resultou na modificação da legislação interna mediante a aprovação da atual Lei de Patentes, de 1996. A aprovação da nova lei, entretanto, não foi consensual: houve incisiva resistência à aprovação da legislação, e o argumento central era que a norma dificultaria o crescimento das indústrias nacionais, ainda atrasadas em relação às dos países desenvolvidos e dependentes de cópias de produtos estrangeiros.

Neste texto, fazemos uma análise da evolução da legislação de patentes no Brasil e procuramos examinar os efeitos verificados sobre a intensidade de inovação no país. Iniciamos pelas primeiras normas nacionais sobre o tema; em seguida, discorremos sobre os tratados internacionais aos quais o Brasil aderiu e suas relações com nossa legislação; e por fim trazemos alguns indicadores iniciais que permitem vislumbrar as consequências pouco perceptíveis que a nova legislação acarretou para a produção de novas tecnologias no Brasil.

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2. PATENTES NO BRASIL ANTES DO ACORDO TRIPS

Não foi o Acordo TRIPS que impôs uma legislação de patentes ao Brasil. Pelo contrário, o Brasil é um dos primeiros países a prever, em suas leis, regras para conferir benefícios aos inventores. Já com Dom João VI, ainda antes da independência, foi editado o Alvará de 28 de abril de 1809, garantindo aos inventores o privilégio de exploração exclusiva de seu invento por quatorze anos ^[01]. Isso fez do Brasil uma das quatro primeiras nações, no mundo, a dispor de legislação nessa área (BARBOSA, 2003).

Com a proclamação da independência e outorga da primeira Constituição do Brasil por D. Pedro I, o privilégio dos inventores passou a gozar de respaldo constitucional. De fato, a Constituição Politica do Imperio do Brazil, de 25 de março de 1824, assim dispunha:

Art. 179. [...] XXVI. Os inventores terão a propriedade das suas descobertas, ou das suas producções. A Lei lhes assegurará um privilegio exclusivo temporario, ou lhes remunerará em resarcimento da perda, que hajam de soffrer pela vulgarisação. [sic]

Ao longo do século XIX, houve alterações na legislação em 1830 (na prática, a lei restringiu a concessão do benefício apenas aos inventores nacionais), e em 1882 (a nova lei flexibilizou a concessão da vantagem também para estrangeiros).

Essa última lei foi editada pouco antes das negociações que culminaram na aprovação da Convenção de Paris, em 1883. A legislação já atendia fundamentalmente às regras do acordo internacional, de tal modo que não foi necessário proceder a mudanças nas leis nacionais. Como apontamos no capítulo anterior, as grandes diretrizes da Convenção de Paris consistiam em tratamento nacional (isto é, o estrangeiro deveria ser tratado tal qual o nacional), prioridade unionista (fixava prazo para postular a patente em outros países) e territorialidade (a patente se aplica apenas ao território do país que a reconhece). Merece destaque o fato de que esse tratado não uniformizava regras, nem impunha direitos patentários: apenas fixava que, caso o país entendesse conveniente a concessão de patentes, não poderia deixar de reconhecê-las também para os estrangeiros.

Afora pequenas mudanças acessórias, a nova grande mudança na legislação nacional ocorreu com o Decreto-lei nº 7.903, de 27 de agosto de 1945, que instituiu o Código de Propriedade Industrial. Essa norma se manteve em vigor até que o novo Código de Propriedade Industrial fosse editado em 21 de dezembro de 1971 (embora as normas de caráter penal daquele tenham se mantido em vigor até a década de 1990).

Um ano antes do novo Código de Propriedade Industrial, foi criado o Instituto Nacional de Propriedade Industrial – INPI por meio da Lei nº 5.648, de 11 de dezembro de 1970. Essa nova autarquia federal ficou incumbida de examinar os pedidos de propriedade industrial, sucedendo ao departamento anteriormente existente.

Ocorre que, até meados da década de 1990, à propriedade industrial não era conferida tanta preocupação. Em rigor, o país lançava mão do frágil sistema de patentes para copiar produtos estrangeiros, evitando arcar com os altos e arriscados custos das pesquisas e evitando o pagamento de royalties aos inventores estrangeiros.

A legislação brasileira de patentes, de fato, visava prioritariamente a promover o desenvolvimento econômico do país. Para isso, o Código de Propriedade Industrial de 1971 previa o patenteamento de produtos e de processos, mas estabelecia exceções (art. 9º da lei), entre as quais alimentos, produtos farmacêuticos, ligas metálicas e microrganismos. A duração da patente era de 15 anos, contados a partir da data do depósito do pedido de concessão junto ao INPI. A lei exigia ainda que a patente fosse explorada no país, isto é, a mera importação do produto não eximiria o detentor da patente de explorá-la localmente, cabendo a licença compulsória em caso de descumprimento (art. 33). Mesmo se explorada no país, se o mercado interno não estivesse sendo suficientemente atendido, caberia a licença obrigatória (§ 2º do art. 33).

Como indica HERMANN (2004), afora questões relacionadas a outros aspectos da propriedade intelectual, no caso das patentes havia vários dispositivos que eram tidos como insatisfatórios pelo governo dos Estados Unidos: a) exclusão de determinados setores da patenteabilidade; b) ineficiência das sanções pelo descumprimento da lei; c) pedidos supostamente desnecessários pelos examinadores de patentes, dificultando e atrasando o trâmite para o registro; d) tempo de exploração da patente relativamente curto após o exame do INPI, que seria demasiado longo; e e) obrigação de explorar a patente no país.

Como descrito no capítulo anterior, a partir de meados da década de 1980, os Estados Unidos passaram a pressionar veementemente o Brasil – e outros países dentre os quais a Coréia do Sul – a seguir regras mais rigorosas de propriedade intelectual. Além das ameaças de retaliação e da efetiva inclusão na lista negra da pirataria, denominada Priority Watch List, promoveram dois processos junto ao GATT contra a legislação brasileira. Essas medidas tinham por base a Seção 301 da Lei de Comércio dos EUA, a Trade Act, de 1974, que fora emendada em 1984 para considerar o nível de proteção à propriedade intelectual uma ação injustificada e passível de sanção unilateral. Em 1988, mediante o Omnibus Foreign Trade and Competitiveness Act, norma conhecida como Special 301, determinou-se ao Departamento do Comércio (United States Trade Representative – USTR) que identificasse os países cuja proteção à propriedade intelectual fosse inadequada, enquadrando-os na Watch List, com dezessete países, e na Priority Watch List, com oito países, entre os quais o Brasil (PARADA, 2005).

De fato, no início da década de 1980, os bens de natureza intangível ocupavam papel destacado na pauta de exportação dos países desenvolvidos e tudo indicava que sua importância tenderia a crescer. Some-se que, com o aperto dos juros no início da década para combater a inflação, a recuperação econômica passou a depender da inclusão dos "novos temas" nas rodadas globais de negociação (propriedade intelectual, serviços, investimento) (HERMANN, 2004). Além disso, desde a década de 1970 os Estados Unidos vinham enfrentando déficits comerciais vultosos e crescentes, o que levou alguns analistas a imputar o déficit americano a supostas vantagens ilegítimas utilizadas pelos seus parceiros comerciais.

Por isso, paralelamente às sanções e ameaças da própria Lei de Comércio norte-americana, os EUA fizeram incluir na agenda de negociação da Rodada Uruguai o tema da propriedade intelectual sob o nome de "aspectos de direito da propriedade intelectual relacionados ao comércio". Para os Estados Unidos, seria relevante estabelecer a) padrões uniformes e rígidos de proteção à propriedade intelectual; b) mecanismos de solução de controvérsias para garantir a aplicação das regras; e c) o reconhecimento de que a proteção à propriedade intelectual integraria o GATT, de modo que seu descumprimento poderia acarretar sanções no âmbito desse mesmo acordo comercial, permitindo a retirada de concessões em outras áreas. Ao final da negociação, juntamente com os acordos de abertura comercial e criação da Organização Mundial do Comércio – OMC em lugar do GATT, foi também aprovado o Acordo TRIPS (Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights).

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3. PATENTES NO BRASIL DEPOIS DO ACORDO TRIPS

O Acordo TRIPS impôs não exatamente o que se denomina de lei uniforme (no sentido de uma regra padrão única para todos, auto-aplicável), mas sim um conjunto mínimo de preceitos, que, na prática, virou quase uma norma uniforme, tal o nível de exigências contidas no tratado.

O acordo permitia um período de transição para as economias em desenvolvimento, entre as quais a brasileira, só se exigindo sua implantação completa a partir de 2004. O Brasil, contudo, sob pressão norte-americana, decidiu antecipar a vigência das regras lá fixadas e, ainda em 1996 – oito anos antes do fim do prazo, portanto –, aprovou nova legislação de patentes, revogando o anterior Código de Propriedade Industrial. Trata-se da atual Lei nº 9.279, de 14 de maio de 1996.

Como aponta BARBOSA (2003), a pressa em aprovar a nova legislação é a única justificativa, aliás, para não chamá-la de Código: segundo a Constituição, os projetos de código (ou seja, unificação de toda a legislação de uma matéria numa só norma) não se sujeitam aos pedidos de urgência. Ocorre que o projeto que resultou na atual Lei de Patentes tem todas as características de um Código. O governo apenas não lhe atribuiu essa alcunha para poder se utilizar do regime de urgência.

Pela nova legislação, o Brasil passou a seguir os procedimentos mais rigorosos previstos no TRIPS com oito anos de antecedência. Nesse período, como se tratou no início deste Capítulo, a economia brasileira estava ainda cambaleante, asfixiada pelas sucessivas crises macroeconômicas. A recém instituída abertura comercial deixara as empresas brasileiras em situação delicada perante a concorrência estrangeira. Somou-se, então, a impossibilidade de manter as políticas de cópia de produtos estrangeiros, já que a legislação dificultava e criava mecanismos para combater seu descumprimento.

A nova legislação foi aprovada em meio a intenso debate no Congresso Nacional, pressão norte-americana e polêmica na grande imprensa. A indústria brasileira (especialmente o setor farmacêutico), a Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC), os partidos de esquerda e outros grupos faziam ferrenha oposição a que fosse aprovada a medida. Do outro lado, faziam pressão pela aprovação do texto a Associação Brasileira de Propriedade Intelectual (ABPI) e a Associação Brasileira dos Agentes da Propriedade Industrial (ABAPI) – formadas majoritariamente por advogados de empresas internacionais estabelecidas no Brasil –, o governo federal (apesar de algumas fissuras) e os partidos de viés liberal.

Os opositores do projeto argumentavam que ele dificultaria os progressos da indústria nacional, pois impediria a cópia de produtos mais avançados – expediente utilizado por países como Alemanha e Japão em suas etapas iniciais de industrialização. Entre outros veículos da imprensa, a Folha de S. Paulo combateu duramente a nova legislação em editorial intitulado "Aberração Patente", no qual afirmava: "Contrariando conceitos universalmente aceitos e aplicados em praticamente todo o mundo, a patente passará a ser, no Brasil, o direito de impedir a produção e até mesmo a importação de certos produtos." ^[02]

De outro lado, em defesa do projeto o governo alegava que a indústria brasileira vinha perdendo espaço por não reconhecer as patentes e não estimular a inovação. O Ministério de Ciência e Tecnologia alegava que, em 1970, o Brasil participava com 2% do mercado mundial do setor farmacêutico, caindo para 1,8% em 1980 e chegando a 0,2% no início dos anos 1990. O então ministro da pasta, José Israel Vargas, declarou que "a falta de proteção intelectual não colaborou em nada para melhorar o desempenho da indústria. Esperamos reverter esse quadro com a sanção da lei". ^[03]

É válido examinar aqui as principais regras da nova legislação e as diferenças em relação ao anterior Código de Propriedade Industrial. Em primeiro lugar, atendendo às exigências do Acordo TRIPS, a restrição contida no anterior Código de Propriedade Industrial para o patenteamento em certos setores tecnológicos foi superada: passou a ser possível patentear alimentos, remédios, produtos químicos e biotecnológicos (limitado a microorganismos transgênicos). Também se ajustando ao TRIPS, o prazo de duração da patente de invenção passou a ser de vinte anos, e não mais de quinze. Ainda em respeito às regras do Acordo Internacional, a obrigatoriedade de produção local do bem patenteado foi flexibilizada: além de não ser necessária nos primeiros três anos, se, após esse prazo, o detentor da patente alegar inviabilidade econômica, pode obter autorização para importar o produto.

Além dessas modificações, duas outras geraram particular controvérsia quando da aprovação da lei, já que elas avançavam em relação às regras do Acordo TRIPS. A primeira é o mecanismo denominado "pipeline" (traduzido literalmente: oleoduto, canal de informação, fonte de suprimentos), pelo qual o Brasil reconhece patentes concedidas anteriormente em outros países (principalmente em remédios, alimentos e químicos), desde que o produto ainda não esteja sendo comercializado (art. 230). Ele permitia, especialmente à indústria farmacêutica, patentear produtos concebidos anteriormente à aprovação da nova legislação brasileira, fazendo retroagir os efeitos da lei nas condições estabelecidas.

Por fim, a lei não fez uso do prazo de carência previsto no Acordo TRIPS. Segundo o avençado internacionalmente, o país teria o prazo até o ano de 2004 para se ajustar à nova legislação, a fim de permitir que as indústrias locais se adaptassem às novas condições de competitividade. Em vez disso, o legislador nacional julgou mais vantajoso antecipar o prazo para 1996 e 1997 (alguns trechos da lei entraram em vigor de imediato, e os demais, em um ano).

A legislação brasileira foi ainda alterada pela Lei nº 10.196, de 14 de fevereiro de 2001, resultado da conversão da Medida Provisória nº 2.1015-15, de 26 de janeiro de 2001, mas não resultou em modificações substantivas ^[04].

Assim, o Brasil viu refletida na sua legislação doméstica a mudança do regime internacional de propriedade industrial iniciada em meados dos anos 1980. Nesse período, é válido examinar o que ocorreu com a produção de patentes, quer em nível nacional, quer em nível internacional. Isto é, quer-se avaliar se a modificação legislativa resultou num esforço das empresas para ampliar suas atividades de patenteamento.

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4. REPERCUSSÕES DA NOVA LEGISLAÇÃO NA PRODUÇÃO DE TECNOLOGIA NACIONAL

Como se viu, esperava-se que a legislação mais favorável à inovação tecnológica produzisse um aumento das atividades inovativas no território brasileiro. Foi essa a alegação empregada para justificar a modificação da lei nacional, especialmente pela antecipação do prazo de carência admitido no Acordo TRIPS. Entretanto, selecionamos alguns indicadores que sugerem não ter ocorrido modificações substanciais nas atividades de inovação tecnológica realizadas no Brasil.

No âmbito nacional, os pedidos de depósito de patentes de pessoas físicas e jurídicas junto ao INPI resultaram no Gráfico 3.

Gráfico 3

Fonte: Ministério da Ciência e Tecnologia

Como se vê, em número total de patentes, houve certo incremento a partir da publicação da nova lei de patentes, em 1996. Entretanto, conforme indica o Gráfico 3, o número de patentes obtidas por residentes não se alterou significativamente. Como indica a nota metodológica que acompanha os dados do Ministério da Ciência e Tecnologia:

"Outra informação relevante diz respeito à origem dos depositantes, uma vez que permite avaliar a intensidade inovativa do país e seu grau de autonomia na produção de inovações, por um lado, e o interesse que o mercado nacional desperta em indivíduos ou instituições estrangeiras que produzem inovações, por outro. Por esta razão, passaram a ser divulgadas as informações referentes às patentes solicitadas e concedidas segundo a origem do depositante, isto é, se residente ou não-residente no Brasil."

Pode-se dizer, portanto, que há um crescente interesse internacional no mercado brasileiro, mas a atividade inovadora realizada no próprio país não demonstrou sinais substantivos de avanço após a Lei de Patentes. Tal indicador, vale esclarecer, diz respeito apenas a pedidos de patentes, e não a expedições de carta-patente (etapa final).

Em termos de concessão de cartas-patente (e não apenas de solicitações de cartas-patente), os números são mais modestos, conforme Gráfico 4. Vale registrar que os valores constantes do Gráfico incluem a soma dos privilégios de invenção, modelos de utilidade, e certificados de adição.

Gráfico 4

Os números não demonstram qualquer tendência de aumento substancial na atividade de patenteamento no Brasil. Em rigor, exceto pelo ano 2000, sugerem uma trajetória de relativa estagnação, embora outros indicadores sugiram que as atividades de P&D no Brasil têm crescido nos últimos anos, ainda que a ritmo lento.

No âmbito internacional, o principal indicador de patentes é o escritório norte-americano de patentes, o USPTO, por ser o principal mercado do planeta. Lá, o número de patentes cujo primeiro titular é brasileiro resultou no quadro exposto no Gráfico 5.

Gráfico 5

Concessão de patentes no USPTO a residentes no Brasil, 1980-2007

Fonte: USPTO

Vê-se, portanto, que houve modificação tênue na produção de patentes por empresas brasileiras após a nova legislação (1996-1997). Apesar de alguma melhoria a partir de 1998, é preciso observar que avanços de proporção equivalente também ocorreram no início da década de 1990, mesmo sem nova legislação. É preciso encarecer, na verdade, que essa melhoria sutil, quando comparada com os saltos verificados por outros países no mesmo período, representa avanço quase vegetativo da produção de patentes no Brasil. Trata-se de mudança restrita à casa das unidades, ao passo que os avanços noutros países (como a Coréia do Sul) fizeram os números saltar das unidades para os milhares.

É certo que a lei, sozinha, não modifica a realidade. Para que as empresas brasileiras se dispusessem a investir em pesquisa e desenvolvimento, seriam necessários instrumentos adicionais. Mas o que se quer enfatizar é que a adoção de uma legislação rigorosa de patentes no Brasil ocorreu sem que as empresas locais estivessem inseridas e preparadas para o novo modelo de competição em torno do conhecimento. Esse fato ficará ainda mais evidente quando se contrasta com o que ocorreu em outros países, em que a transição foi mais suave e as empresas locais foram mais bem preparadas para o novo cenário.

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5. OBSERVAÇÕES FINAIS

O endurecimento da legislação de patentes no Brasil, embora realizado com o objetivo declarado de fomentar a produção de tecnologias nacionais, não se mostrou suficiente para tal finalidade. Os indicadores utilizados no texto sugerem que houve, na realidade, um aumento da atividade de patenteamento decorrente de pedidos de patentes oriundos do exterior, e não de invenções criadas no Brasil.

Desse modo, o avanço do número de patentes no Brasil nos últimos anos retrata mais claramente o aumento do interesse internacional pelo mercado brasileiro, tendo em vista a elevação substancial dos pedidos provenientes de residentes em outros países. Os efeitos sobre a produção doméstica de tecnologia foram irrelevantes. É certo que a modificação da legislação, por si só, não seria motivo bastante para reestruturar o parque produtivo nacional. Ainda assim, há indícios de que a modificação antecipada da legislação pode ter acarretado prejuízo – e não benefício – às indústrias brasileiras que ainda dependiam da imitação dos produtos desenvolvidos no exterior.

De fato, quando da alteração da legislação, o país dispunha de uma indústria ainda fragilmente estruturada e tecnologicamente atrasada. Por isso, o setor produtivo nacional passou a enfrentar dificuldades adicionais para competir no mercado interno e externo. Não se pode ignorar que praticamente todos os países que se industrializaram tardiamente fizeram uso da ferramenta de copiar tecnologias dos países mais avançados. Como a imitação se tornou bem mais restrita, a economia brasileira não só não forneceu respostas esperadas em termos de produção de novas tecnologias, como também enfrentou novos obstáculos em sua busca por emparelhar-se economicamente com os países desenvolvidos.

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6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BARBOSA, Denis Borges. Uma introdução à propriedade intelectual. 2ª edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003.

BRASIL. Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. Diretrizes de Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior. Brasília: MDIC, 2003.

HERMANN, Breno. O Brasil e a Lei de Propriedade Industrial (9.279/96): um estudo de caso da relação interno-externo. 132p. Dissertação (Mestrado em Relações Internacionais) – Instituto de Relações Internacionais, Universidade de Brasília, Brasília, 2004.

KRASNER, Stephen D. Structural causes and regime consequences: regimes as intervening variables. International Organization. v. 36, n. 2, 1982.

PARADA, Ana Maria Mülser. A declaração da OMC sobre o Acordo TRIPS e saúde pública (Doha, 2001) – um estudo de caso sobre a liderança do Brasil em foros multilaterais. 237p. Dissertação (Mestrado em Relações Internacionais) – Instituto de Relações Internacionais, Universidade de Brasília, Brasília, 2005.

TACHINARDI, Maria Helena. A Guerra das Patentes: o conflito Brasil x EUA sobre propriedade intelectual. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1993.

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Notas

1. Trecho da redação original do Alvará de 28 de abril de 1809: "VI. Sendo muito conveniente que os inventores e introdutores de alguma nova máquina e invenção nas artes gozem do privilégio exclusivo, além do direito que possam ter ao favor pecuniário, que sou servido estabelecer em benefício da indústria e das artes, ordeno que todas as pessoas que estiverem neste caso apresentem o plano de seu novo invento à Real Junta do Comércio; e que esta, reconhecendo-lhe a verdade e fundamento dele, lhes conceda o privilégio exclusivo por quatorze anos, ficando obrigadas a fabricá-lo depois, para que, no fim desse prazo, toda a Nação goze do fruto dessa invenção. Ordeno, outrossim, que se faça uma exata revisão dos que se acham atualmente concedidos, fazendo-se público na forma acima determinada e revogando-se todas as que por falsa alegação ou sem bem fundadas razões obtiveram semelhantes concessões."
2. Folha de S. Paulo, 7 de abril de 1996, Editorial, p. 1-2.
3. Folha de S. Paulo, 14 de maio de 1996, Editoria Brasil, p. 1-11.
4. A Lei nº 10.196, de 14 de fevereiro de 2001, alterou os arts. 43 e 229. No primeiro, incluiu permissão para pesquisas que visassem a explorar produtos baseados em patentes depositadas, desde que a exploração comercial ocorresse após a expiração do privilégio. No caso do art. 229, a legislação buscou, em resumo, tornar mais claras as regras de transição para os pedidos de patentes em andamento à época da edição da Lei de Patentes, em 1996.