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Da medida provisória

Da medida provisória

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I- Medida provisória: análise do texto constitucional

          A Constituição Federal de 1988 traz em seu texto a previsão de edição por parte do Poder Executivo da chamada medida provisória. Este dispositivo está regulado de forma única e exclusivamente no artigo 62 da Carta Magna vigente. E o texto afirma:

          "Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, será convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias.

          Parágrafo único. As medidas provisórias perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em Lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publicação, devendo o Congresso nacional disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes."

          De acordo com o texto constitucional, o Constituinte categorizou a medida provisória na forma de uma espécie normativa. E por isso mesmo, apta a criar direito e obrigações. Mas fica claro, que em primeira análise, que a medida provisória, mesmo contida no artigo 59 da Constituição Federal, não é lei.

          Este artigo dispõe sobre Processo Legislativo, denominação aqui empregada pelo Constituinte de maneira não muito apropriada. Pois o termo mais correto seria procedimento legislativo, já que a terminologia processo, em Direito, representa uma realidade diversa de procedimento. Processo, diante das lições do Prof. Rosemiro Pereira Leal (1999), é espécie do gênero Procedimento. Este se transmuta em Processo, quando presente o módulo do contraditório. E, por sua vez, Procedimento é a "estrutura técnica constituída, segundo modelo normativo, constituindo-se numa relação espácio-temporal em que o primeiro ato é antecedente lógico-jurídico do segundo e o terceiro é conseqüente do segundo, e assim por diante até o provimento que é o ato final, ato estatal".

          Pode-se constar neste dispositivo legal que a medida provisória adquire, após sua publicação, força de lei. Mas ter este atributo, não é o mesmo e suficiente para torná-la lei. Segundo Michel Temer (1997):

          "Lei é ato nascido no Poder Legislativo o que se submete a um regime jurídico predeterminado na Constituição, capaz de inovar originalmente a ordem jurídica, ou seja, criar direitos e deveres."

          Por isso, é requisito para ser lei a sua produção pelo Poder Legislativo. E este requisito falta à medida provisória. Mas mesmo assim, também, é capaz de criação de direitos e deveres. Porém, sua capacidade tem origem do fato do Constituinte ter permitido uma exceção ao princípio doutrinário segundo o qual legislar incube ao Legislativo. Trata de um fruto de vontade unipessoal, e não da representação popular como estabelece o art. 1º, parágrafo único da Carta Magna vigente que afirma que "todo poder emana do povo".

          Outra informação que se pode inferir após a leitura do dispositivo constitucional é que só o Presidente da república tem legitimidade para editar medidas provisórias. O que exclui do Poder Executivo dos Estados e Municípios esta atribuição. Porém, há uma corrente que defende a utilização da medida provisória em texto constitucional estadual. Para Roque Carrazza (apud Morais, 1998),

          "nada impede, porém, que exercitando seus poderes constituintes decorrentes, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal prevejam a edição de medidas provisórias, respectivamente, estaduais, municipais e distritais. A eles, mutatis mutantis, devem ser aplicados os princípios e limitações que cercam as medidas provisórias federais".

          Três exemplos desta posição podem ser observados ao examinarmos três Constituições Estaduais. A primeira é a Constituição do Estado de Tocantins, que nos §§ 3º e 4º, do art. 27, prescreve que o governador poderá adotar medidas provisórias com força de lei nos casos de relevância e urgência, devendo submetê-las de imediato à Assembléia Legislativa, que em recesso, deverá ser convocada imediatamente para se reunir no prazo de cinco dias. Além disso, prevê a perda de eficácia desde a edição se não forem convertidas no prazo de trinta dias.

          No mesmo sentido, a Constituição do Estado de Santa Catarina prevê, no art. 51, em caso de relevância e urgência, que o governador poderá adotar medidas provisórias, que terão força de lei. Estas devem ser submetidas, igualmente, à Assembléia Legislativa, que deverá ser convocada se em recesso. Prevê, ainda, a perda da eficácia se não aprovada no prazo de trinta dias contados após sua publicação. Porém como bem lembra Alexandre Morais (1998):

          "A Constituição de Santa Catarina inova ao vedar a edição de medida provisória sobre matéria que não possa ser objeto de lei delegada, bem como a reedição de matéria objeto de medida provisória não deliberada ou rejeitada pela Assembléia Legislativa".

          E a última Constituição é a do Acre. Esta além de prever a possibilidade de edição de medidas provisórias estaduais, de acordo com o mesmo modelo federal, faz previsão expressa que se as medidas provisórias que não forem apreciadas pela Assembléia legislativa e nem convertidas em lei, não poderão ser objeto de nova proposta.

          O dispositivo legal traz, também, as informações referentes ao procedimento de aprovação das medidas provisórias por parte do Congresso Nacional. O artigo 62 da Constituição Federal vigente determina que a medida provisória deve ser submetida a exame imediato pelo Congresso Nacional. Este se reunirá extraordinariamente em até cinco dias e terá o prazo de trinta dias para deliberar sobre a questão. A apreciação da medida provisória deverá se dar por sessão conjunta.

          O texto constitucional, também, prevê que as medidas provisórias perderão eficácia, se não convertidas em lei, de modo ex tunc, ou seja, desde a sua publicação, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas decorrentes. Ives Gandra Martins (1995) esclarece que "é como se não tivesse existido no mundo do direito, seus efeitos nada valendo e, podendo, inclusive, se gerou prejuízos qualificáveis pecuniariamente, permitir a responsabilização do Poder Público, do presidente e dos ministros que a assinaram". Esse dever de reparação está previsto na Lei Maior, no seu art. 37, § 6º. Entretanto como ainda lembra Martins (1995):

          "A falta de hábito, de um lado, e o temor reverencial, de outro, fazem desta garantia do cidadão, esculpida na lei maior, instrumento de pouco uso, razão pela qual nunca foram aplicados os dispositivos junto ao governo, pela edição de medidas provisórias não aprovadas ou rejeitadas."

          O Congresso Nacional editou as Resoluções n.ºs 1 e 2 de 1989, regulamentando o procedimento legislativo das medidas provisórias (ver Apêndice). Este procedimento tem seu início com o Presidente da República, que edita a medida provisória e a submete ao Poder Legislativo, para que este a aprecie. No Congresso Nacional, será instituída uma comissão composta por sete Deputados Federais e sete Senadores da República, que formularão um parecer pela aprovação ou não da medida provisória.

          No caso de rejeição, a medida provisória será arquivada. O Presidente do Congresso Nacional deverá baixar um ato atestando a não existência daquela. Ficará a cargo da Comissão disciplinar as relações jurídicas, que decorrerem do tempo de vigência da medida provisória, por meio de um decreto legislativo. Este deverá começar a tramitar na Câmara dos Deputados. Alexandre Morais (1998) acrescenta ao dizer que:

          "não existe possibilidade de reedição de media provisória expressamente rejeitada pelo Congresso nacional. Neste ponto, filiamo-nos integralmente à opinião consensual da doutrina constitucional brasileira, que enfatiza com veemência a impossibilidade jurídico-constitucional de o Presidente da República editar nova medida provisória cujo texto reproduza, em suas linhas fundamentais, os aspectos essenciais da medida provisória que tenha sido objeto de expressa rejeição parlamentar".

          A reedição de medida provisória que, expressamente, foi rejeitada pelo Congresso Nacional configura hipótese de crime de responsabilidade, pois impede o livre exercício do Poder Legislativo (art. 85, II, da Constituição Federal de 1988).

          Mesmo no caso de rejeição tácita da medida provisória, que é a rejeição que se opera quando o Congresso Nacional não a aprecia em trinta dias, a mesma perderá sua eficácia retroativamente (ex tunc). Porém este fato, não impede de haver reedição sucessiva de uma determinada medida provisória. E é este o entendimento do Supremo Tribunal Federal e do Congresso Nacional.

          Já no caso de admissão, a Comissão no prazo de 15 dias, dará uma parecer sobre os aspectos constitucionais e sobre o mérito. Neste parecer, como lembra Alexandre Morais (1998), "poderá sugerir a aprovação total ou parcial ou até a aprovação com emendas, ou ainda, a rejeição expressa da media provisória (...)."

          As emendas poderão ser supressivas ou aditivas. Sendo que é, totalmente, proibidas as emendas que versem sobre matéria estranha à tratada pelo texto da medida provisória. Após a aprovação com modificações, a medida provisória estará transformada em projeto de lei de conversão e deverá ser remetida ao Presidente da República, para que este sancione ou vete. Se sancionado, o próprio presidente é responsável pela sua promulgação e publicação. Mas, se houver aprovação do texto integral, a media provisória será convertida em lei e será promulgada pelo Presidente do Senado.


          II- Fontes da Medida Provisória

  1. Decreto-Lei

          O antecedente mais próximo do decreto-lei brasileiro se encontra no Direito italiano. A doutrina e jurisprudência italiana reconheciam validade aos decretos de urgência, que eram motivados pela absoluta necessidade, como tradução do princípio salus reipublicae suprema lex esto. Porém, tal argumentação levou a abusos que levaram o legislador promulgar uma lei, em janeiro de 1939. Manuel Gonçalves Ferreira Filho (1977) ao tratar dessa lei esclarece:

          "Essa lei mantinha a necessidade de ratificação pelo Parlamento conquanto as normas baixadas pelas ordinaze tivessem eficácia desde sua promulgação e até expressa rejeição parlamentar".

          O decreto-lei representou a atividade normativa do Poder Executivo, que despontou na Carta de 10 de novembro de 1937. O art. 12 desta Carta dispunha sobre a forma de atividade eventual do Presidente da República, que segundo ensinamentos de Raul Machado Horta (1995), deveria atuar

          "mediante autorização do Parlamento, dentro de condições e limites (...), ou do exercício extraordinário, durante os períodos de recesso do Parlamento ou de dissolução da Câmara dos Deputados (art. 13), para tornar-se atividade permanente, por não se ter reunido o parlamento, na vigência da Carta de 10 de novembro , como previa a disposição transitória do artigo 180, erigido em fundamento da pletórica atividade legislativa do presidente da República (...) (art.73), conforme dizia a norma consagradora do autoritarismo político".

          A atividade normativa do Presidente da República, que se daria sob a forma do decreto-lei, não estava presente na Constituição Federal de 1946. Mas seu reaparecimento deu-se pela Constituição Federal de 24 de janeiro de 1967. Recebeu a denominação de decretos com força de lei. O decreto-lei é típico ato normativo primário e geral, pois representa a existência de um poder normativo primário próprio do Presidente da República e independente de qualquer forma de delegação.

          Entretanto, ao contrastar o decreto-lei com a medida provisória, algumas diferenças são notadas.

          A primeira diferença é que o decreto-lei tinha seus pressupostos de expedição são apresentados de modo alternativo, pois seu texto determinava seu uso "em casos de urgência ou de interesse público relevante" (grifo nosso). Por sua vez, a medida provisória os exige cumulativamente os "casos de relevância e urgência" (grifo nosso).

          Outra divergência é que teoricamente a medida provisória tem um aspecto de abrangências superior ao decreto-lei, que por sua vez estava subordinado a condições determinadas pelo art. 55 da Emenda Constitucional n. 1 de 1969:

          "O Presidente da República, em casos de urgência ou de interesse público relevante, e desde que não haja aumento de despesas, poderá expedir decretos-leis sobre as seguintes matérias:

          I. segurança nacional;

          II. Finanças públicas, inclusive normas tributárias; e

          III. criação de cargos públicos e fixação de vencimentos".

          Logo, o decreto-lei estava limitado pela não ocorrência de aumento de despesas e por limitações materiais. Pelo texto constitucional em vigor, a medida provisória não possui limites, podendo versar sobre qualquer matéria.

          Outra mudança é quanto à aprovação. O decreto-lei previa a figura do decurso de prazo, ou seja, em caso de ausência de manifestação do Congresso Nacional, o decreto-lei era tido como aprovado tacitamente. Já a medida provisória necessita de aprovação expressa do Congresso Nacional.

          Mudou-se também a nulidade dos atos praticados na vigência do ato. A rejeição do decreto-lei não acarretava nulidade dos atos praticados durante sua vigência. Já a medida provisória perde sua eficácia de modo retroativo.

          Outra modificação é a possibilidade das medidas provisórias receberem emendas por parte do Congresso Nacional, pois o decreto-lei só poderia ser aprovado ou rejeitado em in totum, ou seja, em bloco.

          Ives Gandra Martins (1995) explica que:

          "o repúdio nacional à emasculação do Congresso nacional – que, no período de exceção, deixara de legislar, visto que o Executivo o fazia por decretos-leis – levou a Constituinte de 1988 a entender que o decreto-lei deveria ser eliminado do direito pátrio."

  1. Medida Provisória Italiana

          Quanto à medida provisória italiana, esta também serviu como fonte para a adoção da atual medida provisória por parte do Constituinte brasileiro em 1988.

          O ensinamento de Ives Martins (1995) é esclarecedor ao demonstrar as disparidades que causou a adoção da medida provisória pelo Direito brasileiro, tornando-a um instrumento diverso de sua finalidade em que foi criado, pois o Constituinte não cuidou de fazer as adaptações que deveriam ter sido feitas.

          "A perspectiva todavia, da adoção de um sistema parlamentar de governo, em que o Executivo é eleito pelo Legislativo e dele depende para se sustentar, levou a Constituinte de 1988 a pensar no instrumento legislativo que permitisse ao governo, subordinado ao Legislativo, governar de tal forma que a edição de medida provisória que não fosse aprovada pela Casa das Leis, representasse a queda do gabinete. Em sua dimensão histórica, a medida provisória não se assemelha ao decreto-lei, visto que, neste, o Poder Executivo de um sistema presidencial governa independente do Congresso, seu mero órgão acólito e vicário, não representando, a não aprovação do diploma, queda do gabinete. Ao contrário, no sistema parlamentar a medida provisória idealizada, se não recepcionada pelo Congresso, implicaria, na quase-totalidade das hipóteses, a derrubada do gabinete e do governo, com nova escolha a ser procedida pelo Poder Legislativo.

          A preferência, em Plenário, pelo sistema presidencialista, sem que fizesse, no Plenário da Constituinte, adaptações dos demais dispositivos legislativos idealizados, gerou descompasso, cujo exemplo mais dramático foi o da permanência da medida provisória, projetada para um governo parlamentar". (Martins, 1995).

          O artigo 77 da Constituição italiana determina a estrutura normativa das medidas provisórias e dispõe sobre a perde de eficácia se não convertidas em lei no prazo de sessenta dias.

          Segundo Raul Machado Horta (1994):

          "O modelo italiano projetou-se no Projeto de Constituição (A) da Comissão de Sistematização da Assembléia Nacional Constituinte de nosso País, sob a Presidência do Senador Afonso Arinos de Mello Franco, que adotou o regime parlamentar de governo e a ele incorporou as Medidas provisórias, com força de lei, reduzindo a técnica recolhida no modelo parlamentar italiano.

          No Projeto da Comissão de Sistematização, as Medidas Provisórias, em caso de relevância e urgência, poderiam ser adotadas pelo presidente da República, quando precedidas de solicitação do Primeiro-Ministro (art. 76). A substituição do regime parlamentar pelo regime presidencial, a partir do projeto de Constituição (B), no 2º Turno da deliberação da Assembléia Nacional Constituinte, converteu a adoção das Medidas provisórias em ato da competência monocrática e privada do presidente da República (arts. 64 e 87, XXXVI), o que se manteve na Constituição presidencialista de 1988 (arts. 62, parágrafo único, e 84, XXVI)".

          O texto constitucional italiano de 1947, no artigo 77, refere-se à figura da medida provisória com força de lei como provvedimenti provvisori com forza di legge. Para Constantino Mortati (apud Horta, 1995), há distinção entre norma e provvedimenti. A segunda designa ato particular e concreto. Logo, é termo usado para indicar provisoriedade, o que elimina a idéia de seu uso para regular uma série indeterminada de casos futuros. Por isso mesmo, que a Constituição italiana não empregou a palavra norma, pois, se assim o fizesse, reclamaria duradoura a aplicação no tempo.


III - Limitações da Medida Provisória

          Após análise comparativa da figura da medida provisória e do decreto-lei, notamos que há um grave agravante, pois as disposições legais sobre medita provisória apresentam uma esfera muito restrita de limitações. Entretanto, muitos juristas buscam estabelecer limitações teóricas.

          A primeira observação a ser feita versa sobre os requisitos para a edição de uma medida provisória, que são a RELEVÂNCIA e a URGÊNCIA.

          Numa ordem natural, a "relevância" seria a categoria que possa levar à exceção do processo legislativo que ocorreria em casos de extrema necessidade onde a falta de comando legal pudesse levar a uma situação caótica, de desgoverno ou de grave abalo à paz social ou econômica, que pudesse comprometer os fundamentos do Estado - a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político.

          E ainda que verificada a relevância, esta não é suficiente para a edição de uma medida provisória, pois o artigo 62, da Constituição Federal de 1988, faz uso da preposição aditiva "e" e, por tanto, exige cumulativamente a presença do requisito "urgência", cujo significado e importância, segundo o Juiz José Anselmo de Oliveira (1999):

          "pode-se extrair do conceito existente como pressuposto da ação cautelar, assim URGENTE é o que não se pode prescindir sob pena de dano irreparável ou de difícil reparação sob a ótica dos direitos existentes (...). A falta de um dos requisitos torna a Medida Provisória inválida e ilegítima, passando a ser instrumento de arbítrio e da força contrária à democracia e ao Estado de direito".

          Oliveira (1999) acrescenta:

          "analisando as centenas de Medidas já editadas não encontramos os requisitos exigidos na maioria delas, pois a gama de temas que foram alcançados por esse meio de legislar, surpreendentemente não passavam de situações normais onde o processo legislativo atenderia satisfatoriamente, merecendo a discussão de interesse do povo ser debatida e votada de acordo com os princípios da democracia representativa que vige entre nós, porém o que menos importava era o respeito ao direito, e sim os resultados, trazendo insegurança jurídica e provocando danos irreparáveis para a sociedade brasileira. De tudo se tratou. Medidas econômicas, impostos, direito processual, direito material, trem da alegria, direito administrativo, enfim, uma verdadeira panacéia para atender os fins do governo nem sempre claros e de interesse do povo brasileiro".

          Para Marcelo Figueiredo (1991),

          "matéria relevante, seja de fato ou de direito, é a que se apresenta em toda exuberância, em todo evidencia, para ser acatada ou apreciada como justificativa do pedido, da pretensão, ou da proteção ao direito".

          Já urgência:

          "assinala o estado das coisas que se devam fazer imediatamente, por imperiosa necessidade, e para que se evitem males, ou perdas, conseqüentes de maiores delongas ou protelações". (Figueiredo, 1991)

          Logo, relevância deve ser entendida como o insuperável e urgência, como inadiável.

          Outra observação a ser feita é quanto aos limites materiais das medidas provisórias.

          Ives Martins (1995) dá sua posição quanto ao assunto:

          "Tenho para mim que estes limites existem e são os mesmos da lei delegada. Se o Constituinte não permitiu que determinadas matérias, por sua gravidade, fossem decididas por um homem só homem (direitos e garantias individuais, separação de poderes, matéria orçamentária e tributária) em veículo legislativo de maior dignidade (lei delegada), não teria sentido excluir tais limites ao arbítrio, à irresponsabilidade administrativa ou incompetência gerencial em veículo processual provisório, condenado à morte em trinta dias".

          Para Michel Temer (1997), representam limitações às medida provisórias as matérias que: a) sejam entregues à lei complementar; b) que não possam ser objeto de delegação legislativa; c) legislação em matéria penal; d) legislação em matéria tributária. Segundo o autor:

          "No primeiro caso porque não tem sentido autorizar medida provisória onde o constituinte exigiu quorum especial – maioria absoluta – para a aprovação.

          No segundo caso porque a Constituição determinou a iindelegabilidade, fixando, portanto, a idéia de que só o Legislativo pode dispor a respeito daqueles temas.

          Na terceira hipótese porque a Constituição determina, principiologicamente, a impossibilidade da definição de crime ou pena sem prévia cominação legal (CF, art. 5º, XXXIX). Nem seria sentido que medida provisória determinasse prisão temporária, por exemplo, se é da sua natureza a transitoriedade (...).

          Na quarta hipótese, extrai-se do Texto Constitucional que a única possibilidade de sacar recursos do patrimônio individual (propriedade) se dá por via de lei formal (CF, art. 150, I)."

          A medida provisória como espécie normativa definitiva e acabada, mesmo possuindo caráter temporário, está sujeita ao controle de constitucionalidade como todas as demais leis e atos normativos. Representando este controle de constitucionalidade, também, mais uma forma de limitação da medida provisória.

          Porém, uma das questões que mais querem atenção e estudo por parte dos juristas brasileiros é quanto à reedição de uma media provisória, pois o grande número de reedições tem feito os juristas questionar o aspecto de urgência das medidas provisórias (para maiores informações veja tabela no item APÊNDICE).

          Como bem afirma Toshio Mukai (1999):

          "Verifica-se, assim, que a reiteração exagerada das medidas provisórias, por seis meses ou até mesmo por mais de um ano, é um procedimento que violenta a Constituição por mais de uma vez, posto que:

          a) tal reiteração das medidas provisórias além dos noventa dias já não conta mais com qualquer respaldo constitucional baseado no pressuposto da urgência.

          b) descaracteriza a medida provisória, que passa então a ser diploma legal indefinidamente e, portanto, definitivo, com clara usurpação das funções constitucionais atribuídas ao Congresso Nacional.

          c) a reiteração excessiva de medida provisória constitui abuso de poder por afrontar as funções exclusivas de legislar, e de inovar a ordem jurídica de acordo com os parâmetros constitucionais, próprias do Congresso Nacional, pois tais medidas provisórias, reeditadas indefinidamente, configuram o exercício de função legislativa pelo Poder Executivo contrariamente aos preceitos constitucionais pertinentes".

          Mukai (1999) acrescenta, ainda que:

          "ultimamente, o presidente da República tomou a reiteração da edição das medias provisórias uma praxe comum e corriqueira, tanto que passou a simplesmente reedita-las, mensalmente, com idêntico conteúdo e a mesma numeração, apenas acrescentando um ou dois dígitos, conforme o caso, para diferenciar cada uma, seqüencial e sucessivamente, da que lhe antecedeu no mês imediatamente anterior".

          O autor, ainda, afirma sua posição ao dizer que uma segunda via para os assuntos tratados por medida provisória seria a apresentação da mesma matéria da medida provisória anterior, na forma de um projeto de lei e solicitar urgência na apreciação, conforma dispõem os §§ 1º e 2º do art. 64 da Constituição Federal vigente. Neste caso, o texto constitucional determina que se a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem, sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, sobre a proposta, esta será incluída na Ordem do Dia, sobrestando-se a deliberação quanto aos demais assuntos, para que se ultime a votação. Esta seria uma alternativa muito mais apropriada com o universo de um Estado Democrático de Direito, conforme mesmo atesta o art. 1º da Carta Magna em vigor e com o respeito ao princípio de separação de Poderes, previsto no art. 2º do mesmo texto constitucional.

          Entretanto, pode-se observar justamente o inverso, pois a cada ano aumenta de forma exagerada a quantidade de medidas provisórias que são reeditadas pelo presidente da República, como bem mostra o quadro a seguir:

Quadro demonstrativo de edições de Medidas Provisórias por ano

Ano

Total de edições

Total de edições + reedições

Reedições c/ alteração

Transformadas em Lei

1988 

15 

15 

11 

1989 

93 

103 

80 

1990 

89 

163 

20 

74 

1991 

11 

1992 

10 

1993 

47 

96 

28 

1994 

91 

405 

37 

40 

1995 

30 

438 

86 

45 

1996 

39 

648 

69 

15 

1997 

33 

716 

71 

31 

1998 

24 

458 

50 

13 

          Sobre a reedição de medida provisória, a Profª Carmem Lúcia Antunes Rocha (1997), ao escrever o artigo "Constituição e Prepotência", utilizou um texto do então Senador Fernando Henrique Cardoso:

          "O Executivo abusa da paciência e da inteligência do país, quando insiste em editar medidas provisórias sob o pretexto de que, sem sua vigência imediata, o Plano (econômico Collor) vai por água abaixo, e, com ele, o combate à inflação. Com esse ou com pretextos semelhantes, o governo afoga o Congresso numa enxurrada de "medidas provisórias". O resultado lamentável: a Câmara e o Senado nada mais fazem que apreciá-las aos borbotões. É certo porém que, seja qual for o mecanismo, ou o Congresso põe ponto final no reiterado desrespeito a si próprio e à Constituição, ou então é melhor reconhecer que no País só existe um Poder de verdade, o do Presidente. E daí por diante esqueçamos também de falar em democracia."


IV- Medidas PROVISÓRIAS e o Poder Judiciário

          Ao Supremo Tribunal Federal (STF), nos termos das atribuições contidas no art. 102 da Constituição Federal de 1988, compete a guarda da Constituição. Por isso, é se sua competência o julgamento de ações de inconstitucionalidades (ADIns) de lei ou atos normativos federias (art. 102, I, a da Constituição Federal vigente). Logo, as medidas provisórias também são passíveis de argüição de inconstitucionalidade. Deste modo, além do controle das medidas provisórias é exercido por parte do Congresso Nacional, que vota pela conversão ou não de uma determinada medida provisória em lei, quando provocado, o Poder Judiciário pode apreciar da medida provisória quanto a sua constitucionalidade. E é no exercício da atividade jurídico-política, que se insere a principal possibilidade de controle jurisdicional dos pressupostos de relevância e urgência das medidas provisórias.

          Na ADInMC n.º 162 de 14 de dezembro de 1989, o Supremo Tribunal Federal admitiu, pela primeira vez, a possibilidade de submeter à análise os pressupostos de uma medida provisória, desde que configurado o abuso ou desvio de poder. Já em 1990, por ocasião da ADInMC n.º 293, o Supremo Tribunal Federal, com o ministro relator Celso de Mello, demonstrou em diversos graus o interesse em melhor analisá-las e limitá-las. Segundo Ivo Teixeira Gico Junior, em voto revelando vasto estudo sobre o assunto, o relator esmiuçou o instituto e concluiu que mesmo sendo o Presidente da República "o árbitro inicial da conveniência, necessidade, utilidade e oportunidade de seu exercício", isto não subtrairia "ao Judiciário o poder de apreciar e valor, até, se for o caso, os requisitos constitucionais de edição das medidas provisórias. A mera possibilidade de avaliação arbitrária daqueles pressupostos, pelo chefe do Executivo, constitui razão bastante para justificar o controle jurisdicional".

          Em outras muitas oportunidades, as ações diretas de inconstitucionalidades questionaram a existência dos pressupostos. Porém, o Supremo Tribunal Federal, na visão de Gico Junior, foi além da mera previsão da possibilidade de seu controle, reiterada nas ADIns n.ºs 1.130, 1.397 e 1.647.

          Apenas dez anos após da entrada em vigor das Constituição de 1988 é que na ADInMC n.º 1.753 de 16 de abril de 1998, o controle efetivo fundamentou-se na ausência de um dos pressupostos essenciais à medida, que foi a ausência de configuração de urgência.

          Além do preenchimento dos requisitos de urgência e relevância, assim como qualquer lei ou ato normativo, a medida provisória não pode prejudicar o direito adquirido, a coisa julgada e o ato jurídico perfeito (art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal de 1988). Neste sentido manifesta-se o seguinte acórdão da Paraíba:

          "Jurisprudência - Acórdão 34763

          Decisão: 18/06/97

          Processo: RO - 431/ 97

          RECURSO ORDINÁRIO

          Publicado no DJ em: 03/08/97 Página: 17

          Ementa: Antecipação do 13º Salário. Medida Provisória 434 de 94.
Irretroatividade.
Constitui regra de interpretação legislativa a irretroatividade (Decreto-Lei 4.657 de 42, artigo 6º), "a fortior", quando a Lei em questão puder acarretar qualquer prejuízo ao cidadão e, acrescente-se, essencialmente ao empregado, que recebe proteção especial do sistema normativo.
Assim, ocorrendo antecipação das parcelas do 13º salário em janeiro e fevereiro de 1994, anteriormente à edição da Medida Provisória 434 de 94, devem os empregados ter preservado o seu direito de ser a devida compensação procedida sem qualquer alteração dos valores antecipados, consoante sistemática da Lei 4.749 de 65, combinado com o Decreto-Lei 75 de 66, à época vigente.

          Recurso a que se dá provimento.

          Relator
104 - Juiz Edvaldo de Andrade

          Partes:
Recorrentes: Edivande de Carvalho Andrade e Outros.

          Recorrida: TELPA - S/A - Telecomunicações da Paraíba S/A.

          Decisão:
Por unanimidade, dar provimento ao Recurso, para que a compensação dos 13º salários seja procedida sem qualquer alteração dos valores antecipados.

          Síntese:
TEMAS ABORDADOS NO ACÓRDÃO:

          I - Antecipação de gratificação natalina.

          Provido.

          Referência Legislativa:

          Leg:Fed Del:004657 Ano:1942 Art:00006

          ***** LICC-42 Lei de Introdução ao Código Civil

          Leg:Fed MPV:000434 Ano:1994

          ***** PEEG D/S o Programa de Estabilização Econômica e da OP

          Leg:Fed Lei:004749 Ano:1965

          ***** PGN D/S o Pagamento da Gratificação de Natal

          Leg: Fed Del:000075 Ano:1966

          ***** CMDT D/S Aplic. da Correç. Monetária aos Déb. Trabalh.

          Indexação:
Décimo terceiro salário.

          Catálogo:
AA0692 Gratificação Natalina

          AA0168 Antecipação

          Inclusão:
14-08-97 Olga"


Apêndice:

RESOLUÇÃO Nº 1, DE 1989 - Congresso Nacional

          Dispõe sobre a apreciação, pelo Congresso Nacional, das Medidas Provisórias a que se refere o art. 62 da Constituição Federal.

          Art. 1º O exame e a votação, pelo Congresso Nacional, de Medidas Provisórias adotadas pelo Presidente da República, com força de lei, nos termos do art. 62 da Constituição Federal, será feita com a observância das normas contidas na presente resolução.

          Art. 2° Nas quarenta e oito horas que se seguirem à publicação, no Diário Oficial da União, de Medida Provisória adotada pelo Presidente da República, a Presidência do Congresso Nacional fará publicar e distribuir avulsos da matéria, e designará Comissão Mista para seu estudo e parecer.

          § 1° A Comissão Mista será integrada por seis Senadores e seis Deputados e igual número de suplentes, indicados pelos respectivos líderes, obedecida, tanto quanto possível, a proporcionalidade partidária ou de blocos parlamentares.

          § 2° Ao aplicar-se o critério da proporcionalidade partidária prevista no parágrafo anterior, observar-se-á a sistemática de rodízio para as representações não contempladas, de tal forma que todos os partidos políticos ou blocos parlamentares possam se fazer representar nas Comissões Mistas previstas nesta resolução.

          § 3° A indicação pelos líderes deverá ser encaminhada à Presidência do Congresso Nacional até as doze horas do dia seguinte ao da publicação da Medida Provisória.

          § 4° Esgotado o prazo estabelecido no parágrafo anterior, sem a indicação, o Presidente do Congresso Nacional fará a designação dos integrantes do respectivo partido.

          § 5° A Constituição da Comissão Mista e a fixação do calendário de tramitação da matéria poderão ser comunicadas em sessão do Senado ou conjunta do Congresso Nacional, sendo, no primeiro caso, dado conhecimento à Câmara dos Deputados, por ofício, ao seu Presidente.

          § 6° O Congresso Nacional estará automaticamente convocado se estiver em recesso quando da edição de Medida Provisória, cabendo ao seu Presidente marcar sessão a realizar-se no prazo de cinco dias, contado da publicação da mesma no Diário Oficial da União.

          Art. 3° Uma vez designada, a Comissão terá o prazo de 12 horas para sua instalação, quando serão eleitos o seu Presidente e o Vice-Presidente e designado relator para a matéria.

          Art. 4° Nos cinco dias que se seguirem à publicação da Medida Provisória no Diário Oficial da União, poderão a ela ser oferecidas emendas que deverão ser entregues à Secretaria da Comissão.

          § 1° É vedada a apresentação de emendas que versem matéria estranha àquela tratada na Medida Provisória, cabendo ao Presidente da Comissão o seu indeferimento liminar.

          § 2° O autor de emenda não aceita poderá recorrer, com apoio de três membros da comissão, da decisão do Presidente para o Plenário desta, que decidirá, definitivamente, por maioria simples, sem discussão ou encaminhamento de votação.

          § 3° A emenda deverá ser acompanhada de texto regulando as relações jurídicas decorrentes do dispositivo da Medida Provisória objeto da mesma.

          § 4° Os trabalhos da Comissão Mista serão iniciados com a presença mínima de um terço de seus membros.

          Art. 5° A Comissão terá o prazo de cinco dias, contado da publicação da Medida Provisória no Diário Oficial da União, para emitir parecer que diga respeito à sua admissibilidade total ou parcial, tendo em vista os pressupostos de urgência e relevância a que se refere o art. 62 da Constituição.

          § 1° O parecer, em qualquer hipótese, e sem prejuízo do normal funcionamento da comissão, será encaminhado à Presidência do Congresso Nacional, para as seguintes providências:

          I - no caso de o parecer da comissão concluir pelo atendimento dos pressupostos constitucionais, abertura de prazo máximo de vinte e quatro horas para apresentação de recursos no sentido de ser a Medida Provisória submetida ao Plenário, a fim de que este decida sobre sua admissibilidade;

          II - no caso de o parecer da comissão concluir pelo não atendimento daqueles pressupostos, convocação de sessão conjunta para deliberar sobre a admissibilidade da Medida Provisória.

          § 2° O recurso a que se refere o inciso I do parágrafo anterior deverá ser interposto por um décimo dos membros do Congresso Nacional, ou líderes que representem este número.

          § 3° Havendo recurso, a Presidência convocará sessão conjunta, a realizar-se no prazo máximo de vinte e quatro horas do seu recebimento, para que o Plenário delibere sobre a admissibilidade da Medida Provisória.

          § 4° No caso do inciso II do § 1°, a sessão conjunta deverá ser realizada no prazo máximo de vinte e quatro horas, contado do recebimento, pelo Presidente do Congresso Nacional, do parecer da comissão. § 5º Se, em duas sessões conjuntas, realizadas em até dois dias imediatamente subseqüentes, o Plenário não decidir sobre a matéria, considerar-se-ão como atendidos pela Medida Provisória os pressupostos de admissibilidade do art. 62 da Constituição Federal.

          Art. 6º Verificado que a Medida Provisória atende aos pressupostos de urgência e relevância, a matéria seguirá a tramitação prevista nos artigos posteriores. Tida como rejeitada, será arquivada, baixando o Presidente do Congresso Nacional Ato declarando insubsistente a Medida Provisória, feita a devida comunicação ao Presidente da República.

          Parágrafo único. No caso deste artigo in fine, a Comissão Mista elaborará Projeto de Decreto Legislativo, disciplinando as relações jurídicas decorrentes da vigência da Medida, o qual terá sua tramitação iniciada na Câmara dos Deputados.

          Art. 7° Admitida a Medida Provisória, o parecer da Comissão, a ser encaminhado à Presidência do Congresso Nacional no prazo máximo de quinze dias, contado de sua publicação no Diário Oficial da União, deverá examinar a matéria quanto aos aspectos constitucional e de mérito.

          § 1° A Comissão poderá emitir parecer pela aprovação total ou parcial ou alteração da Medida Provisória ou pela sua rejeição; e, ainda, pela aprovação ou rejeição de emenda a ela apresentada, devendo concluir quando resolver por qualquer alteração de seu texto:

          I - pela apresentação de projeto de lei de conversão relativo à matéria;

          II - pela apresentação de projeto de decreto legislativo, disciplinando as relações jurídicas decorrentes da vigência dos textos suprimidos ou alterados, o qual terá sua tramitação iniciada na Câmara dos Deputados.

          § 2° Aprovado o projeto de lei de conversão será ele enviado à sanção do Presidente da República.

          Art. 8° Esgotado o prazo da Comissão sem a apresentação do parecer, tanto com referência à admissibilidade da Medida, quanto à sua constitucionalidade e mérito, será designado, pelo Presidente do Congresso Nacional, relator que proferirá parecer em plenário, no prazo máximo de vinte e quatro horas.

          Art. 9° Em plenário, a matéria será submetida a um único turno de discussão e votação.

          Art.10. Se o parecer da Comissão concluir pela inconstitucionalidade total ou parcial da Medida Provisória ou pela apresentação de emenda saneadora do vício, haverá apreciação preliminar da constitucionalidade antes da deliberação sobre o mérito.

          Parágrafo único. Na apreciação preliminar, quando não houver discussão, poderão encaminhar a votação quatro Congressistas, sendo dois contra e dois a favor.

          Art. 11. Decidida a preliminar pela constitucionalidade da Medida Provisória ou pela aprovação de emenda saneadora do vício, iniciar-se-á, imediatamente, a apreciação da matéria quanto ao mérito.

          Art. 12. A discussão da proposição principal, das emendas e sub-emendas será feita em conjunto.

          Art. 13. Na discussão, os oradores falarão na ordem de inscrição, pelo prazo máximo de dez minutos, concedendo-se a palavra, de preferência, alternadamente, a Congressistas favoráveis e contrários à matéria.

          § 1° A discussão se encerrará após falar o último orador inscrito. Se, após o término do tempo da sessão, ainda houver inscrições a atender, será ela prorrogada por duas horas, findas as quais será automaticamente, encerrada a discussão.

          § 2° A discussão poderá ser encerrada por deliberação do plenário a requerimento escrito de dez membros de cada Casa ou de líderes que representem esse número, após falarem dois senadores e seis deputados.

          § 3° Não se admitirá requerimento de adiamento da discussão ou da votação da matéria.

          Art. 14. Encerrada a discussão, passar-se-á a votação da matéria, podendo encaminhá-la seis Congressistas, sendo três a favor e três contra, por cinco minutos cada um.

          Art. 15. Admitir-se-á requerimento de destaque, para votação em separado, a ser apresentado até o encerramento da discussão da matéria.

          Art. 16. Faltando cinco dias para o término do prazo do parágrafo do art. 62 da Constituição Federal, a matéria será apreciada em regime de urgência, sendo a sessão prorrogada, automaticamente, até decisão final.

          Art. 17. Esgotado o prazo a que se refere o parágrafo único do art. 62 da Constituição Federal, sem deliberação final do Congresso Nacional, a Comissão Mista elaborará projeto de Decreto Legislativo, disciplinando as relações jurídicas decorrentes e que terá tramitação iniciada na Câmara dos Deputados.

          Art. 18. Sendo a Medida Provisória aprovada, sem alteração de mérito, será o seu texto encaminhado em autógrafos ao Presidente da República para publicação como lei.

          Art. 19. Em caso de notória e excepcional urgência, o Presidente do Congresso Nacional, não havendo objeção do plenário, poderá reduzir os prazos estabelecidos nesta Resolução.

          Art. 20. Aplicar-se-ão, ainda, subsidiariamente, na tramitação da matéria, no que couber, as normas gerais estabelecidas no Regimento Comum.

          Art. 21. Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.

          Art. 22. Revogam-se as disposições em contrário.

Senado Federal, 2 de maio de 1989.

SENADOR NELSON CARNEIRO

Presidente

RESOLUÇÃO Nº 2 DE 1989 - Congresso Nacional

          Dá nova redação ao § 1º do art. 2º da Resolução nº 1, de 1989, do Congresso Nacional.

          Art. 1º O § 1º do art. 2º da Resolução nº 1, de 1989, do Congresso Nacional, passa a vigorar com a seguinte redação:

           "Art.2º............."

          § 1º A Comissão Mista será integrada por sete Senadores e sete Deputados e igual número de suplentes, indicados pelos respectivos líderes, obedecida, tanto quanto possível, a proporcionalidade partidária ou de bloco parlamentares.

          .............

          Art. 2º Esta resolução entra em vigor na data de sua publicação.

          Art. 3º Revogam-se as disposições em contrário.

Senado Federal, 4 de maio de 1989.

SENADOR NELSON CARNEIRO

Presidente


          Referências Bibliográficas

BASTOS, Celso Ribeiro. Martins, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva, 1995. v. 4. t. 1. 548 p. p. 307-311.

___. Ibid., p. 431.

Constituição da República Federativa do Brasil. São Paulo: Saraiva, 1998. 19 ed. 236 p. p. 49.

FERREIRA FILHO, Manuel Gonçalves. Comentários à Constituição Brasileira. São Paulo: Saraiva, 1977. v. 2. 246 p. p. 11.

Figueiredo, Marcelo. A medida provisória na Constituição. São Paulo: Atlas, 1991.137 p. p. 24.

HORTA, Raul Machado. Estudos de Direito Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. 756 p. p. 573-576.

Leal, Rosemiro Perreira. Teoria Geral do Processo. Primeiros estudos. :Síntese, 1999. p. 219. p.185.

Morais, Alexandre. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 1998. 691 p.

OLIVEIRA, José Anselmo. Conceito de relevância e urgência na MP. O Neófito. São Paulo, 1999.

ROCHA, Carmem Lúcia Antunes. Constituição e Prepotência. Correio Brasiliense. Brasília, 07 de jul. de 1997.

Temer, Michel. Elementos de Direito Constitucional. São Paulo: Malheiros, 1997. 13 ed. P.223. p. 151-152.


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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

PEDRON, Flávio Quinaud. Da medida provisória. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 5, n. 43, 1 jul. 2000. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/176. Acesso em: 29 mar. 2024.