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Coordenação fiscal no Mercosul: obstáculos e perspectivas

Coordenação fiscal no Mercosul: obstáculos e perspectivas

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Resumo

A coordenação macroeconômica entre países que compõem um processo de integração regional abarca as políticas cambial, monetária e fiscal.

O presente artigo analisa a vertente fiscal da coordenação macroeconômica no processo de integração regional do Mercado Comum do Sul – Mercosul, instituído pelo Tratado de Assunção, de 21 de março de 1991.

A coordenação fiscal representa um conjunto de ações de harmonização, cooperação e convergência dos indicadores fiscais, cujo objetivo consiste na geração de impactos positivos em uma economia regional.

A importância da coordenação fiscal em um processo de integração regional como o Mercosul reside na criação de condições que buscam melhorar o desempenho fiscal do bloco de forma compatível com a estabilidade e o nível de crescimento econômico de longo prazo.

Este estudo analisa a dinâmica fiscal da coordenação macroeconômica e discorre sobre os obstáculos e as perspectivas que tendem, respectivamente, a refrear ou avançar o processo de integração regional do Mercosul.

Palavras-chave: Mercosul, integração regional, coordenação macroeconômica, política fiscal, coordenação fiscal.

Abstract

The macroeconomic coordination among countries composed of a regional integration comprises the currency, monetary and fiscal politics. This article analyses the fiscal ascent of the macroeconomic coordination in the process of regional integration of The Common Market of the South, Mercosur, which was created by the Assuncion Treaty on March 21st, 1991. The fiscal coordination consists of a group of harmonical actions, cooperation and convergence of fiscal indicators with the objective of creating positive impacts in a regional economy. The importance of a fiscal coordination in a process of regional integration such as Mercosur resides in the creation of conditions that thrive to improve the fiscal performance of this bloc in a compatible way with the stability and the level of economic growth on the long run. The study analyses the fiscal dynamics of the macroeconomic coordination and discusses the obstacles and perspectives that have a tendency of restraining or advancing the process of regional integration of Mercosur.

Key-words: Mercosul, regional integration, macroeconomic coordination, fiscal policy, fiscal coordination.

Sumário: 1. Introdução. 2. Integração regional na América Latina: o caminho percorrido até a formação do Mercosul. 3. O Mercosul e a coordenação macroeconômica. 3.1. O Conselho do Mercado Comum (CMC). 3.2. O Grupo de Monitoramento Macroeconômico (GMM) e suas realizações. 3.3. A Declaração de Florianópolis: metas e medidas de correção de desvio. 3.3.1. Variáveis fiscais. 3.3.1.1. Variável de fluxo fiscal. 3.3.1.2. Variável fiscal de estoque. 3.4. Avanço e aprofundamento da coordenação macroeconômica no Mercosul. 4. Coordenação fiscal e Mercosul. 4.1. Obstáculos. 4.2. Perspectivas. 5. Considerações finais.


1. INTRODUÇÃO

Desde a celebração do Tratado de Assunção, em 21 de março de 1991, os países integrantes do Mercado Comum do Sul – Mercosul passaram por transformações de todas as ordens. Na seara econômica, o bloco seguiu em meio a fases turbulentas. Enfrentou crises internacionais, como as do México (1995), dos Tigres Asiáticos (1997), da Rússia (1998) e, até mesmo, de seus países-membros (Argentina e Brasil, 1999 e 2001, respectivamente).

Em uma trajetória marcada por aprendizados e conquistas, o Mercosul mantém acessa a chama integracionista pela busca incessantemente de suplantar os entraves que freiam seu pleno desenvolvimento.

Como mecanismos apto a lidar com as assimetrias intra-bloco, o Tratado de Assunção previu, expressamente, a coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais entre os Estados Parte [01].

Embora houvesse alusão expressa à coordenação macroeconômica no corpo do Tratado de Assunção, a concretização do tema só ocorreu com a criação do Grupo de Monitoramento Macroeconômico – GMM por meio da Decisão nº. 30/2000, na ocasião da XVIII Reunião do Conselho do Mercado Comum (CMC), realizada em Buenos Aires em 29 de junho de 2000.

O presente artigo pretende contribuir para a discussão acerca da coordenação macroeconômica, sob a perspectiva fiscal dos Estados Parte do Mercosul.

Com o fim de atingir o objetivo proposto, os autores apresentam, na parte seguinte, um panorama histórico da integração latino americana, desde a constituição da Associação Latino-Americana de Livre Comércio – ALALC, passando pela concretização formal do bloco, até culminar nos preparativos do eventual ingresso da República Bolivariana da Venezuela como mais novo país-membro. Na parte 3, serão apresentadas as instituições, as normas e as regras voltadas para a aplicação efetiva da coordenação fiscal no Mercosul. A parte 4 presta-se à análise da dinâmica da coordenação fiscal, sob o enfoque dos obstáculos e perspectivas que se apresentam ao Mercosul. Por fim, a parte 5 reserva-se às considerações finais.


2. INTEGRAÇÃO REGIONAL NA AMÉRICA LATINA: O CAMINHO PERCORRIDO ATÉ A FORMAÇÃO DO MERCOSUL

As tentativas de integração da América Latina remontam o documento, publicado em 1959 pela Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), cujo objetivo fixava metas para o estabelecimento de um mercado comum latino-americano.

A Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC) [02] foi criada em 1960 pelo Tratado de Montevidéu (TM-60), tendo como objetivo estimular a industrialização e a diversificação da pauta de exportações dos países da América Latina, bem como reduzir o grau de dependência dos países industrializados (FLORÊNCIO & ARAÚJO, 1995).

Durante a existência da ALALC (1960-1980) todos os países estavam interessados em proteger as suas indústrias nacionais dos concorrentes estrangeiros. A persistência em não abrir seus mercados aos produtos importados foi um fator decisivo para a desintegração do bloco. A rigidez dos mecanismos de liberalização, a instabilidade política na região e o processo de substituição de importações também contribuíram para estiolar o processo de integração da ALALC. Outro fator de destaque para a desintegração da ALALC foi a assimetria econômica entre seus membros, principalmente Brasil, Argentina e México, países que apresentavam grandes disparidades econômicas frente aos demais membros.

Apesar de a ALALC não ter alcançado seus objetivos, no final da década de 70, os países da região saíram em busca de novas bases para efetivar uma integração que atendesse aos seus desígnios.

Em substituição à ALALC, foi criada, em 1980, a Associação Latino-Americana de Integração (ALADI) que estabeleceu como meta a liberalização do comércio entre seus os 11 países-membros [03].

A ALADI inovou ao possibilitar o estabelecimento de acordos sub-regionais entre grupo de países. O processo de redemocratização da região e a diversificação industrial proporcionada pela superação do processo de substituição de importações, principalmente nas três maiores economias do bloco (Brasil, Argentina e México), contribuíram para a consecução do processo de formação da ALADI.

Embasados nos princípios e objetivos delineados pela ALADI, Brasil e Argentina, em meados da década de 1980, iniciaram negociações para reduzir suas tarifas comerciais com o intuito de fomentar o comércio bilateral com foco em alguns setores fundamentais (bens de capital, alimentício e automobilístico).

Em 1985, Brasil e Argentina celebraram a Declaração de Iguaçu que, pela ação de uma comissão bilateral, emplacou a feitura de diversos acordos comerciais. Em 1986, foi formalizado o Programa de Integração e Cooperação Econômica Brasil-Argentina previamente estabelecido na Ata de Iguaçu (1985).

Ambos os países assinaram o Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, em novembro de 1988, com o objetivo de reduzirem gradualmente as tarifas alfandegárias, a fim de, futuramente, formarem um mercado comum, caracterizado pela livre circulação de pessoas e de capitais. O tratado previu, também, a adoção de uma Tarifa Externa Comum (TEC) e a coordenação de políticas macroeconômicas, aí incluídos Paraguai e Uruguai, países cujas pautas de exportação e importação faziam constar o Brasil e a Argentina na qualidade de seus principais parceiros (FLORÊNCIO & ARAÚJO, 1995).

No início da década de 1990, Paraguai e Uruguai aderiram às intenções integradoras de Brasil e Argentina. Em 26 de março de 1991, o processo de integração entre os quatro países membros foi consolidado sob a denominação Mercado Comum do Sul – Mercosul.

A fim de fortalecer sua posição nas discussões sobre a Área de Livre Comércio das Américas – ALCA [04], o Mercosul tem atraído novos associados. Desde 1996, Bolívia e Chile integram o bloco na qualidade de membros associados.

Em 2000, o Chile declarou intenção de tornar-se membro efetivo, mas retirou sua proposta, em dezembro daquele mesmo ano, uma vez que o governo chileno entendeu ser mais vantajoso ao país, naquela ocasião, a assinatura de um acordo bilateral com os Estados Unidos.

Em 2003 e 2004, aderiram, respectivamente, também sob status de membros associados, Peru e Venezuela, estando este país em vias de se integrar como mais novo Estado Parte do Mercosul. Em 4 de julho de 2006, foi firmado o Tratado de Adesão da República Bolivariana da Venezuela ao Mercosul, cujo efetivo ingresso está, até o fechamento deste artigo, pendente de apreciação dos Poderes legislativos do Paraguai e do Brasil.


3. O MERCOSUL E A COORDENAÇÃO MACROECONÔMICA

A formação do Mercosul tem respaldo no art. 4º, § único da Constituição Federal brasileira que trata dos princípios que regem as relações internacionais da República Federativa do Brasil, de acordo com a seguinte transcrição:

"Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios:

(...)

Parágrafo único. A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações."

Nos termos do Tratado de Assunção, o Mercosul surge com o intento de lograr uma "adequada inserção" nos mercados internacionais, tendo em conta as vicissitudes impostas pelo processo de globalização.

O Tratado de Assunção objetivou ampliar a dimensão dos mercados nacionais dos países-membros para aprimorar seus processos de desenvolvimento econômico e de justiça social. Também fixou metas, prazos e instrumentos para consolidação do processo de integração econômica entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, conforme destaca o artigo 1 do Capitulo I:

"ARTIGO 1. Os Estados Partes decidem constituir um Mercado Comum, que deverá estar estabelecido a 31 de dezembro de 1994, e que se denominará Mercado Comum do Sul (Mercosul).

Este Mercado Comum implica:

(...)

A coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais entre os Estados Partes – de comércio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetária, cambial e de capitais, de serviços, alfandegária, de transporte e comunicações e outras que se acordem, a fim de assegurar condições adequadas de concorrência entre os Estados Partes; e

O compromisso dos Estados Partes de harmonizar suas legislações, nas áreas pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integração." (g.n).

O artigo 3º do Tratado definiu um período de transição correspondente a um interstício compreendido entre o início da vigência do Tratado e o dia 31 de dezembro de 1994. Nessa etapa do processo de integração, houve a redução gradual das tarifas aduaneiras incidentes sobre os produtos comercializados entre os países membros do bloco.

Já o artigo 5º previu os instrumentos a serem utilizados na constituição do Mercado Comum durante o período de transição. Imprime-se destaque à alínea "b" que trata da coordenação de políticas macroeconômicas.

"ARTIGO 5. Durante o período de transição, os principais instrumentos para a constituição do Mercado Comum são:

(....)

b – A coordenação de políticas macroeconômicas que se realizará gradualmente e de forma convergente com os programas de desgravação tarifária e de eliminação de restrições não tarifárias (...)". (g.n.)

3.1. O Conselho do Mercado Comum (CMC)

Para a administração e execução do Tratado e dos acordos e decisões no âmbito do Mercosul, foram criados o Grupo do Mercado Comum – GMC e o Conselho do Mercado Comum – CMC.

O artigo 10 do Tratado define que o CMC "é o órgão superior do Mercado Comum, correspondendo-lhe a condução política do mesmo e a tomada de decisões para assegurar o cumprimento dos objetivos e prazos estabelecidos para a constituição definitiva do Mercado Comum".

O CMC é composto pelos Ministros das Relações Exteriores e pelos Ministros da Economia dos Estados Parte. O CMC reúne-se com uma periodicidade mínima de uma vez ao ano e conta com a participação dos Presidentes dos Estados Partes.

Na XVIII Reunião do CMC, realizada em Buenos Aires em 29 de junho de 2000, foi criado, por meio da Decisão n 30/2000, o Grupo de Monitoramento Macroeconômico – GMM.

3.2. O Grupo de Monitoramento Macroeconômico (GMM) e suas realizações [05]

Com a criação do GMM, foram dados os primeiros passos rumo à coordenação macroeconômica do Mercosul.

O objetivo principal do GMM é estabelecer metas comuns a todos os países do bloco no que pertine a alguns agregados macroeconômicos. Por esse motivo, fez-se necessário incumbir o GMM da tarefa de detectar diferenças metodológicas dos registros estatísticos oficiais dos Estados Parte.

O GMM conseguiu consenso em torno de algumas metas fiscais. Com isso, já em outubro de 2000, foi lançada a metodologia para harmonização das estatísticas dos países do Mercosul descritas detalhadamente no Manual de Estatísticas Fiscais do GMM – MEF/GMM.

As estatísticas condensadas no MEF/GMM são as de resultado fiscal nominal, resultado primário e dívida líquida dos governos nacionais, bem como as de dívida líquida e variação da dívida líquida (Necessidade de Financiamento do Setor Público) do setor público consolidado. O âmbito de abrangência circunscreve-se, segundo o MEF/GMM, "a totalidade de jurisdições, organismos e entidades que constituem o Governo Nacional, os Governos Provinciais e os Governos Municipais", com exceção dos bancos e empresas que tenham como finalidade principal a intermediação financeira (MEF/GMM, 2000).

O teor fiscalista das estatísticas introduzidas pelo MEF/GMM revela a preocupação do CMC frente à questão da sustentabilidade e solvência das dívidas dos países membros.

O passo seguinte ao processo de coordenação macroeconômica ocorreu no mesmo ano da divulgação do MEF/GMM, momento em que os membros do CMC resolveram fixar as metas e os mecanismos de convergência macroeconômica baseados naquele manual. Tal intento foi concretizado na cidade de Florianópolis, por meio da Declaração Presidencial Sobre Convergência Macroeconômica – Declaração de Florianópolis, de 13 de dezembro de 2000.

3.3. A Declaração de Florianópolis: metas e medidas de correção de desvio

Inicialmente foi estipulada uma etapa de transição na qual os Estados Parte declararam seus objetivos quanto as trajetórias de inflação, dívida líquida do setor público e variação da dívida líquida do setor público consolidado para o ano de 2001.

Os objetivos declarados clamavam por ser consistentes com a realização das metas comuns acordadas para vigência a partir de 2002. As metas comuns centram-se nas variáveis fiscais de fluxo e estoque e na variável monetária de inflação. Como o estudo está voltado para as variáveis fiscais, fixar-nos-emos nas primeiras.

3.3.1. Variáveis fiscais

3.3.1.1. Variável de fluxo fiscal

Para a apuração da variável de fluxo fiscal, utilizou-se como indicador da variação da dívida líquida do setor público consolidado (variação da DLSP) que corresponde ao conceito de Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP) [06] medido pelo critério abaixo da linha.

A meta comum a todos os países-membros, com vigência a partir de 2002, foi fixada com um valor máximo de 3% do Produto Interno Bruto – PIB ao ano para todos os países, com exceção do Brasil que passaria por um período de transição nos anos 2002-2003, em que ficou estabelecido um patamar máximo de 3,5% do PIB ao ano.

3.3.1.2. Variável fiscal de estoque

Para a apuração da variável de estoque, definiu-se como indicador a média trienal da razão DLSP consolidado (deduzidas as reservas internacionais) sobre o PIB nominal, tendo como triênio base os anos 2002-2004.

A meta fixada estipula um limite máximo de 40% da DLSP consolidado em relação ao PIB, a partir de 2010, com a possibilidade de os países estabelecerem, individualmente e por sua própria vontade, metas inferiores, caso optem por um perfil de dívida mais consistente.

A partir do triênio 2002-2004, os países que se encontram com o estoque de dívida acima daquele patamar definiram trajetórias decrescentes para as médias trienais vindouras. Significa dizer que, nesses casos, devem ser gerados superávits primários superiores ao superávit requerido, entendido este como o superávit que mantém a trajetória dívida/PIB constante. Qualquer acréscimo marginal do superávit requerido atua no sentido de forçar a queda da relação dívida/PIB.

3.3.2. Medidas de correção de desvios

O desvio das metas deve ser reportado ao GMM na reunião que ocorrer logo em seguida à detecção do problema. O país que nele incorrer deve formular as medidas corretivas a serem utilizadas para o retorno à meta estabelecida na Declaração de Florianópolis. A convergência à meta original deve ocorrer até o final do ano seguinte ao da verificação do desvio.

As medidas serão apresentadas ao GMM que levará o problema ao CMC para discussão. O CMC fará comentários à qualidade das medidas de correção propostas. Entretanto, a discussão nesse foro restringe-se à emissão de opiniões sobre a qualidade técnica das medidas, sem que haja qualquer mecanismo que force a adoção das sugestões propostas pelo CMC.

3.4. Avanços e aprofundamentos da coordenação macroeconômica no Mercosul

A III Reunião Extraordinária do Conselho do Mercado Comum, realizada em 18 de fevereiro de 2002 na cidade de Olivos, reiterou a importância da coordenação macroeconômica entre os Estados Parte e sublinhou a disposição de aprofundá-la, dali em diante com a participação de Bolívia e Chile, membros associados do Mercosul.

Na ocasião, o CMC solicitou aos Ministros de Economia e Presidentes dos Bancos Centrais que consolidassem os resultados alcançados e propusessem novas condições que possibilitassem maiores progressos ao processo de convergência macroeconômica.

Em atendimento à solicitação do CMC, em reunião de 4 de dezembro de 2002, realizada em Brasília, os Ministros de Economia e Presidentes dos Bancos Centrais recomendaram, em termos de políticas fiscais, o que segue:

a)Comprometimento com a disciplina fiscal e com as metas fixadas na Declaração de Florianópolis;

b)Criação de um sistema de monitoramento ex ante da trajetória de convergência para cada país e que o GMM divulgue, semestralmente, a avaliação dos resultados obtidos;

c)Concessão da prerrogativa ao GMM de sugerir cursos de ação para a correção de desvios das metas de convergência (tarefa centrada no CMC).

Por meio de manifestação contida na Ata nº 02/2004, redigida quando da XXVII Reunião do CMC, os membros do Mercosul demonstraram interesse na cooperação técnica, na área de coordenação macroeconômica, oferecida por representantes da União Européia. Na Reunião do GMM realizada na cidade do Rio de Janeiro, em 3 de dezembro de 2004, houve a divulgação dos entendimentos mantidos em Bruxelas com os representantes da União Européia acerca do tema coordenação macroeconômica.

Na XXVIII Reunião do CMC, realizada na cidade de Assunção nos dias 18 e 19 de junho de 2005, foram enfatizados os importantes avanços obtidos em matéria de harmonização de estatísticas e coordenação macroeconômica. Segundo o documento, mesmo com a persistência de um elevado grau de volatilidade dos indicadores da região, observou-se uma crescente convergência dos indicadores macroeconômicos consistente com as metas estabelecidas na Declaração de Florianópolis de 2000.

Em 15 de dezembro de 2008, na cidade de salvador, os Ministros da Fazenda e Economia e os Presidentes dos Bancos Centrais lançaram o "Projeto de Cooperação Técnica Apoio ao Monitoramento Macroeconômico" celebrado com a União Européia.

Enfim, o GMM vem trabalhando na elaboração de uma nova versão do Manual Estatísticas Fiscais – MEF/GMM, que pretende apresentar princípios econômicos e contábeis para a geração de estatísticas harmonizadas entre os Estados integrantes do grupo.


4. COORDENAÇÃO FISCAL E MERCOSUL

A coordenação de políticas macroeconômicas no âmbito do processo de integração regional - incluídas aí as políticas de cunho fiscal - é objetivo declarado desde a formação dos primeiros blocos regionais da América Latina. Entretanto, foram poucos os avanços concretos na área das políticas macroeconômicas (SANCHEZ-GOMEZ, 2006).

O alto nível de endividamento, a formação de recorrentes déficits fiscais e a volatilidade dos ingressos de recursos que assolaram as economias dos países latino-americanos deram a tônica da instabilidade presente na região durante as últimas décadas. Nesse contexto, a política fiscal tem um importante papel na estabilidade econômica.

A política fiscal adotada por um governo influencia a alocação de recursos econômicos entre consumo, investimento e gastos governamentais, componentes que determinam a demanda agregada de uma economia. Além disso, influencia, indiretamente, a formação da taxa de juros.

A coordenação dos agregados fiscais tem um lugar de destaque em virtude da relevância da situação fiscal sobre o equilíbrio macroeconômico e o crescimento do Mercosul.

Os Estados Parte do Mercosul adotaram ao longo do tempo medidas remediativas para tentar driblar as dificuldades fiscais que lhe eram impostas. Dentre as políticas por eles perseguidas, algumas serviram bem a cada um dos países, enquanto outras apenas responderam às necessidades da hora. Essas diversas opções de como estabilizar a economia trazem para cada país integrante do bloco visões conflitantes sobre como se deveria processar a coordenação das políticas no Mercosul.

Se considerarmos os aspectos técnicos envolvidos, abstraindo-nos de quaisquer pretensões ideológicas, diríamos que, atualmente, há certo consenso em torno de algumas das opções de estabilização econômica. Disciplina fiscal, equilíbrio orçamentário (controle dos gastos públicos) e construção de um sistema tributário eficiente são pretensões que vão além de qualquer discussão ideológica tendente a refrear a concretização de tais medidas.

A coordenação macroeconômica, seja na vertente fiscal, monetária ou cambial, deve contribuir para o crescimento sustentável de longo prazo, bem como favorecer a integração econômica dos países da região, além de contribuir para a estabilidade regional com o conseqüente crescimento dos países que compõem o bloco. Logo, a perseverança na construção de um cenário de dívidas sustentáveis no longo prazo deve ser "o dever de casa" dos membros do Mercosul.

4.1. Obstáculos

Os processos de integração econômica iniciados desde 1960 sempre contemplaram iniciativas de coordenação macroeconômica para o desenvolvimento e crescimento da América Latina. Entretanto, em decorrência de fatores de ordem conjuntural e estrutural nenhum dos blocos regionais foi, até então, capaz de atingir esse objetivo.

Os países integrantes do Mercosul têm enfrentado, desde sua formação, uma grande volatilidade macroeconômica no que diz respeito aos indicadores fiscais, monetários e cambiais (BAUMANN & MUSSI, 2006).

As sucessivas crises financeiras ocorridas no México (1995), Sudeste Asiático (1997), Rússia (1998), Brasil (1999) e Argentina (2001) contribuíram para aumentar a incerteza na região, especialmente por se tratarem de países altamente dependentes de capitais externos. O aumento da incerteza proveniente das crises exógenas afetou diretamente a política fiscal dos países do Mercosul em decorrência do aumento da taxa de juros e da diminuição da maturidade dos títulos emitidos para financiamento de seus recorrentes déficits públicos.

Após a bem sucedida política de coordenação macroeconômica introduzida pela União Européia7 durante o processo de unificação monetária, vários blocos regionais da América Latina reiniciaram discussões acerca do tema, inclusive o Mercosul.

Além do exemplo fornecido pela União Européia, outro fator determinante para iniciar o processo de coordenação macroeconômica no Mercosul foi a maxidesvalorização do real em janeiro de 1999. Naquele momento, os integrantes do Mercosul perceberam os efeitos negativos que uma crise num Estado Parte pode acarretar nas demais economias do bloco (efeito contágio). Na medida em que os efeitos da crise de um país são transmitidos aos demais membros do bloco, torna-se necessário iniciar um programa de coordenação macroeconômica para mitigá-los e para, consequentemente, minimizar as perdas do processo de contágio.

Os efeitos de uma crise variam de acordo com a interdependência econômica entre os países. A interdependência é medida pelo grau de comercialização e pelos movimentos de capitais externos. Quanto maior o grau de interdependência econômica, maiores serão os efeitos negativos gerados nos países.

Poder-se-ia, com isso, supor que a redução do grau de interdependência seria medida eficaz para dispersar o efeito contágio. Essa suposição é falha se considerarmos que o comércio e o movimento de capitais entre países conformam uma realidade econômica inescapável. Certo grau de interdependência será sempre possível. Sendo assim, torna-se mais consistente a tese segundo a qual quanto maior a interdependência econômica entre os países integrantes de um processo de integração regional, maiores os efeitos que as políticas macroeconômicas, tomadas individualmente, exercem sobre os demais países, o que, por conseguinte, gera incentivos à coordenação de políticas macroeconômicas que tencionem diminuir os riscos de desequilíbrio.

Segundo Florêncio e Araújo (1995), as metas de construção do Mercosul foram delimitadas e traduzidas nos seguintes elementos: a) Eliminação das barreiras tarifárias e não tarifárias no comércio entre os países membros; b) Adoção de uma Tarifa externa Comum (TEC); c) Livre comércio de serviços; d) Livre circulação de mão-de-obra; e) Livre circulação de capitais e; f) Coordenação de políticas macroeconômicas.

Dentre as metas delineadas, a coordenação de políticas macroeconômicas constitui o próximo passo para a possibilidade de se alcançar objetivos voltados para uma maior inserção dos países nas relações econômicas internacionais. Contudo, há, atualmente, um baixo grau de cooperação em termos de políticas macroeconômicas entre os países envolvidos.

Apesar da cooperação macroeconômica constantemente ter sido colocada como pauta prioritária nas discussões em torno do processo de implementação do Mercosul, nos moldes do que dispõe o capítulo primeiro do Tratado de Assunção, as dificuldades de estabelecer incentivos à integração tem sido um entrave ao avanço do Mercosul, haja vista o cenário de persistente instabilidade econômico-financeira na região.

4.2. Perspectivas

Apesar do baixo grau de interdependência no Mercosul, não se pode ignorar o fato de que a ampliação da coordenação das políticas macroeconômicas é motivo adicional destinado ao incremento da relação econômica intra-bloco. A coordenação das políticas fiscais pelo estabelecimento de metas pode ser exercida, por exemplo, de forma a aumentar o influxo de recursos externos na região de modo que o comércio entre os membros do bloco seja estimulado. Como conseqüência, tem-se o aumento do grau de interdependência econômica entre os países. Quanto maior o grau de interdependência econômica na região, maior se tornaria a demanda por coordenação fiscal.

A partir de 2003, as autoridades dos países membros do Mercosul têm dado importância primordial à reativação das economias e à manutenção de um baixo nível de inflação. Nesse contexto, considerando o atual estágio do bloco, bem como as demandas por cooperação em tudo aquilo que se faz necessário para a consolidação do processo de integração, a coordenação macroeconômica no Mercosul tende a se tornar uma realidade cada vez mais substantiva.

A elaboração de um plano conjunto de políticas também contribui para uma menor exposição dos países ao risco de choques externos e para o fortalecimento da posição do bloco em negociações globais.

De acordo com documento publicado pelo Sistema Econômico Latino-Americano (2005), a coordenação macroeconômica do Mercosul é um elemento central para ir além de um acordo de livre comércio. A coordenação é essencial para aprofundar a integração regional para que seja um instrumento de progresso de governança de forma a permitir um crescimento elevado e sustentável.

Na medida em que os processos de integração se constituem, os países tendem a tornar-se, ao menos em tese, cada vez mais interdependentes. Tanto os ciclos econômicos como a execução das políticas tomadas de forma individualizada passam a afetar os países vizinhos. Com isso, espera-se que a concretização do processo de coordenação macroeconômica implique melhora no resultado global de cada participante bem como da região como um todo.

Com o aumento do grau de integração cresce a necessidade de avaliação dos efeitos das políticas macroeconômicas nacionais nos países integrantes de um bloco regional. Por meio de controle e coordenação das variáveis de política fiscal, almeja-se a intensificação do processo de integração no bloco, integração essa suficientemente capaz de romper o ciclo vicioso que emperra o desenvolvimento do Mercosul.

A coordenação fiscal consiste, no âmbito da política fiscal, no conjunto de ações de harmonização, cooperação e convergência que impacta uma economia regional, tendo como finalidade gerar condições para melhorar o desempenho fiscal, compatível com a estabilidade econômica e o nível de crescimento de longo prazo, de tal forma a favorecer a integração dos países da região (SÁNCHEZ-GOMEZ, 2006).

Notadamente, os países em desenvolvimento, a exemplo dos integrantes do Mercosul, são importadores líquidos de capitais. Os agentes econômicos que os financiam acompanham bem de perto a evolução da relação dívida/PIB de cada um deles. A análise da sustentabilidade das dívidas diz respeito à capacidade que os governos têm de fomentar expectativas favoráveis em relação à condução da política fiscal. O Manual Estatístico de Finanças Governamentais, elaborado pelo Fundo Monetário Internacional – FMI define política fiscal sustentável como "aquela que não conduz ao aumento da dívida expressa como proporção do PIB; que estabiliza a relação entre a dívida e o PIB em um contexto de taxas razoáveis de crescimento econômico, juros e inflação". Por outro lado, uma política fiscal é insustentável quando está orientada de forma a manter um aumento persistente e acelerado da relação dívida/PIB (MASSON, 1985).

A estabilidade da relação dívida/PIB não implica necessariamente uma situação confortável para a economia de um país. Como os países membros do Mercosul são importadores líquidos de capitais, seja sob a forma de Investimento Direto Estrangeiro – IDE, seja sob a forma de capitais especulativos, é importante que a relação dívida/PIB seja tal que satisfaça a avaliação dos investidores. Caso contrário, pode acarretar custos adicionais consubstanciados pela demanda por maiores taxas de juros necessárias à rolagem da dívida. Conseqüentemente, o aumento dos juros acresce o montante da dívida, que na ausência de crescimento do PIB torna a dívida insustentável.

Dívida elevada deixa em alerta as expectativas dos agentes econômicos que passam a crer que a política fiscal do governo não tem credibilidade. Assim, os fluxos financeiros destinados ao fechamento das contas públicas minguam, dificultando ainda mais o ajustamento das contas.

Dentro dessa perspectiva, os integrantes do Mercosul vêm experimentando ganhos substantivos no que concerne ao controle de suas variáveis fiscais. Como exemplo, veja-se o gráfico a seguir que demonstra a evolução da relação resultado primário/PIB dos países membros do Mercosul.

De acordo com o gráfico, desde junho de 2004, a relação resultado primário/PIB vem mantendo uma trajetória convergente, situada em patamares superavitários, o que, de certa forma, tende a contribuir para a redução da relação dívida/PIB dos países do bloco.


5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O trabalho versou sobre a evolução histórica do Mercosul, desde os aspectos políticos e econômicos da fase anterior a sua constituição até a fase mais avançada de sua concretização jurídico-política. Algumas luzes foram lançadas sobre o tema coordenação macroeconômica em sua vertente fiscal. Procurou-se, também, demonstrar a importância do controle e da convergência dos indicadores fiscais na evolução da estabilidade macroeconômica da região.

Os autores partem do princípio de que, apesar de reconhecer que a coordenação macroeconômica implica limitação - ainda que bastante reduzida - na autonomia de cada país na condução das suas políticas econômicas, ela traz mais estabilidade e maior proteção para os países envolvidos.

A despeito de o estudo centrar-se nos aspectos fiscais, mais notadamente no controle dos níveis de endividamento público e da evolução dos déficits fiscais, reconhecemos a importância de se conjugar a eles o controle das taxas de inflação e de câmbio. Todos os agregados macroeconômicos devem, sem exceção, contribuir para estabilidade econômica na região, a fim de dotar o Mercosul de maior credibilidade no cenário internacional globalizado.

A convergência dos indicadores fiscais pressupõe a existência de certo grau de ajuste nas economias dos países-membros. De uma forma geral, os ajustes que caracterizam os países da América Latina são mal sucedidos. Ainda que fortes e persistentes, estão apoiados no aumento da carga tributária e na redução das despesas com investimentos. Os superávits primários, obtidos dessa maneira, chegam a um limite que não comporta mais espaço para ajuste. Com a carga tributária no limite máximo suportável pelos contribuintes, a relação dívida/PIB entra numa espiral ascendente, o que implica aumento do prêmio de risco pela expectativa de ocorrência de default.

O problema que se coloca está ligado à qualidade do ajuste fiscal feito pelos países. Um ajuste para ser bem sucedido deve ser forte e de longo prazo. Deve-se basear no corte de despesas correntes, notadamente gasto com pessoal e custeio. O sucesso do ajuste fiscal pode ser reconhecido quando há redução na probabilidade de default e no prêmio de risco. Outras possibilidades repousam na redução estrutural da carga tributária incidente sobre as empresas, o que ocasiona impacto direto no aumento dos investimentos produtivos e no aumento da lucratividade.


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Notas

  1. A previsão consta no artigo 1, do Capítulo 1, do Tratado de Assunção, intitulado Propósitos, Princípios e Instrumentos.
  2. Formada inicialmente por Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguai, Peru e Uruguai a ALALC contou com o ingresso, em 1967, de Colômbia, Equador, Venezuela e Bolívia. Sua constituição alberga todos os países da América do Sul (com exceção das Guianas) e o México.
  3. Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, México, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. Em 1999, houve a adesão de Cuba.
  4. Criada em 1994, por iniciativa do governo norte-americano, pretendia, inicialmente, a completa eliminação de barreiras comerciais entre os 34 países americanos, exceto Cuba. O Brasil sugeriu a criação de uma "Alca Light", permeada por acordos bilaterais e plurilaterais, tendo em vista que o projeto original da Alca ia de encontro aos interesses definidos no Mercosul.
  5. Em razão da escassa bibliografia sobre o assunto, esse tópico foi elaborado, em grande medida, com informações extraídas do sítio do GMM (http://gmm.mecon.gov.ar/indice_por.htm).
  6. A NFSP é um conceito desenvolvido no início da década de 1980 pelo Fundo Monetário Internacional – FMI, com o objetivo de acompanhar o resultado fiscal dos países sob sua supervisão financeira (Além & Giambiagi, 2001). A medição "abaixo da linha" é levada a termo pelo Banco Central do Brasil/BACEN.
  7. 7 Via Tratado de Maastricht assinado em 1992 pelos membros da Comunidade Européia. Criou a União Européia e previu a formação de um mercado único, um sistema financeiro comum e uma moeda própria, o Euro.

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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

NOGUEIRA, Jorge Henrique de Saules; PAZ, Juliana Torres da. Coordenação fiscal no Mercosul: obstáculos e perspectivas. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 16, n. 2771, 1 fev. 2011. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/18391. Acesso em: 28 mar. 2024.