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Quem decide o futuro das favelas?

Assimetrias e participação popular na implementação do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) no Complexo do Alemão/RJ

Quem decide o futuro das favelas? Assimetrias e participação popular na implementação do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) no Complexo do Alemão/RJ

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Resumo: No ano de 2007, o Governo Federal lançou o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) em todo Brasil. Segundo o governo, o objetivo do programa é promover investimento em infra-estrutura e cidadania nas regiões mais pobres do País. No município do Rio de Janeiro, desde abril de 2008, entre outros territórios escolhidos, o PAC está no Complexo do Alemão, local de estudo deste trabalho. Assim, considerando alguns pressupostos da sociologia e da filosofia política, o objetivo mais amplo desta pesquisa é compreender como se desenvolve a dinâmica de relação entre os movimentos sociais locais e os agentes implementadores que atuam na execução do PAC em tal comunidade. Para tanto, é utilizada uma metodologia que articula análises quantitativas e qualitativas. Até o presente momento, os resultados alcançados mostram que há um processo de mercantilização das relações entre estado e sociedade. Assim, no cotidiano das práticas empreendidas no PAC na comunidade do Alemão, os movimentos sociais ora não participam de decisões significativas do programa, ora estabelecem uma relação com o governo nos moldes de uma interação patron-cliente na busca por ganhos eleitorais.


Introdução

Nas últimas duas décadas, principalmente nos anos de 1990 – período de grande radicalismo dos ideais liberais em países de capitalismo tardio -, com a organização e o fortalecimento dos movimentos sociais, alguns espaços de interlocução entre sociedade e Estado foram criados para que demandas de grupos subalternizados ganhassem visibilidade, legitimidade e efetividade na ação política estatal. Desde então, para além do exercício da democracia representativa, tornou-se fundamental ampliar os canais de participação, deliberação e controle da sociedade junto ao Estado [01].

Nesse movimento, o Programa de Aceleração do Crescimento – PAC - o governo federal, em parceria com os governos estaduais e municipais, propôs um modelo de desenvolvimento econômico e social de regiões periféricas que pudesse conjugar tanto investimentos em infra-estrutura e geração de emprego e renda, como ações que estimulassem o fortalecimento das organizações da sociedade civil e dos próprios moradores locais. A proposta do Estado nesse programa é viabilizar tanto o desenvolvimento material de regiões pobres do País, quanto proporcionar aos próprios sujeitos impactados pelas obras possibilidades de participação na formulação e na implementação, bem como na gestão dessas políticas públicas. Uma transformação que contemple os conhecimentos e as potencialidades locais.

Contudo, mesmo com as iniciativas de ampliação dos canais institucionais de interlocução que buscam o fortalecimento da participação popular em programas governamentais, por meio de uma gestão compartilhada, numa sociedade estruturalmente fundada sob relações assimétricas e de privilégios, tal esfera pública ainda se apresenta incapaz de incorporar sujeitos historicamente subalternizados e discriminados. Além da herança patrimonialista e personalista que a sociedade brasileira cultivou ao longo de sua trajetória republicana [02], o próprio alicerce ideológico que fundamenta o modelo de democracia no País, contribui para a permanente não-inclusão de grande parcela da sociedade em espaços de deliberação e tomada de decisão política.

Nesse sentido, esse trabalho visa apresentar alguns dados sobre a participação popular e as propostas de gestão compartilhada no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) no Complexo do Alemão, município do Rio de Janeiro. O objetivo é utilizar tais informações para reflexão sobre as dificuldades de se estabelecer mecanismos e processos que possibilitem a construção de espaços de participação e deliberação verdadeiramente democráticos. Uma esfera pública que tenha como princípio o reconhecimento mútuo entre os sujeitos, valorizando a equidade de possibilidades de inclusão e escuta, conseqüentemente, de uma ação comunicativa norteada pelo princípio da solidariedade.

Assim, compartilharei com o leitor, os impedimentos que dificultam a efetivação da proposta de gestão compartilhada, e que mantêm no desenrolar do jogo político "cada um no seu lugar": ora no olhar dos gestores públicos e representantes da iniciativa privada sobre os sujeitos afetados pelas intervenções do PAC – moradores das comunidades -, bem como na postura e no tratamento dos problemas destes, ora pela personificação do Estado nos "agentes de acesso" - que buscam potencializar ganhos eleitorais, bem como aumentar seu capital político e social através de relações clientelistas e mercantilizadas (relação patron-cliente).

Ao final, além de reafirmar a necessidade de fortalecimento dos canais institucionais de participação, pautado em associações comunitárias "horizontais" e em "redes de solidariedade" não hierarquizadas, chamo atenção para a importância dos atores com maior capital econômico, político, social e cultural – no caso, os gestores do poder público e da iniciativa privada, reconhecerem nos próprios moradores, possibilidades para participação efetiva dos processos decisórios. Antes de ampliar os espaços de participação, incluir (se é que já não estão incluídos), é preciso considerá-los, ouvir o que morador das comunidades tem para dizer. Considerar relevantes suas proposições, angústias e demandas para que os mesmos também se reconheçam como sujeitos de sua própria história, o que poderá proporcionar ao longo da implantação do programa, maior grau da organização, participação e comprometimento da população. Onde a cidadania não será vista como dádiva, mas como valor conquistado.


Complexo do Alemão: a promessa precarizada

Antes de analisarmos o desenvolvimento da gestão compartilhada do PAC, faz-se necessária uma breve apresentação da região de intervenção do Estado. Abrangendo os bairros da Penha, Olaria, Ramos, Bonsucesso e Inhaúma, o Complexo do Alemão, situado na Zona Norte do Rio de Janeiro, é formado por um conjunto de 12 (doze) favelas [03]: Morro da Baiana, Morro do Alemão (núcleo do complexo), Alvorada, Matinha, Morro dos Mineiros, Nova Brasília, Pedra do Sapo, Palmeiras, Fazendinha, Grota, Vila Cruzeiro e Morro do Adeus. A região hoje é considerada uma das mais populosas do município.

A proposta para região, segundo o governo e os coordenadores do programa, leva em consideração a própria formação histórica do Complexo. Até os anos 40, as terras do "alemão" [04] formavam uma grande fazenda, com cerca de três quilômetros quadrados. A partir desse período, algumas indústrias começaram a se instalar na região, como a Cortume Carioca, na Penha - que nos anos 50 chegou a ser a maior indústria de curtição e fabricação de produtos de couro das Américas e a segunda do mundo, empregando cerca de 3.000 pessoas. Aos poucos, a área foi sendo desmembrada e vendida em lotes, tendo como compradores os próprios trabalhadores das indústrias que se instalaram por ali. Contribuindo para o grande fluxo migratório na região, a abertura da Avenida Brasil, em 1946, levou mais indústrias para região, fazendo com que até os anos de 1980, esses bairros se apresentassem como o principal pólo industrial da cidade.

Contudo, com o fechamento das fábricas, crises econômicas, acentuado processo de precarização do mundo trabalho, bem como o aumento dos índices de violência, muitas das famílias que viam nesse movimento sua "salvação", passaram a viver em situação de extrema pobreza ou miséria absoluta. Estima-se que o fechamento das indústrias da região tenha dado fim a cerca de 20.000 postos de trabalho.

Hoje, de acordo com a Relatoria Nacional para o Direito Humano à Educação, em pesquisa realizada no Complexo do Alemão, em decorrência da falta de pesquisas sobre a área, há muitos dados contraditórios por parte de diferentes fontes governamentais sobre sua população e situação socioeconômica. Segundo dados do IBGE, o Complexo possui IDH de 0,709 e está em último lugar no ranking do IDH das 32 Regiões Administrativas (R.A.) do município do Rio de Janeiro. Enquanto a média da renda per capita na R.A. Lagoa é de R$ 2228,78, na R.A. do Complexo do Alemão é de apenas R$ 177,31 (tabela 1). A mesma relação está para a média de anos de estudo (tabela 2). Enquanto a R.A. Lagoa possui uma média de 10,14 anos, na R.A. Complexo a média é de 4,21 anos, a segunda pior do município.

De acordo com Relatório do Plano de Desenvolvimento Sustentável, produzido pela empresa de consultoria Agencia 21, contratada pelo Consórcio Rio Melhor – responsável pelo trabalho social do PAC – a média da renda per capita no Complexo é de R$ 257,00, 3 vezes menor que a média do município (R$ 858,00). Outro dado que explicita a precariedade da região mostra que 29% dos habitantes do Complexo vivem com renda inferior a ½ salário mínimo, ou seja, abaixo da linha da pobreza.

Ordem segundo o IDH

Região Administrativa

Esperança de vida ao nascer (em anos)

Taxa de alfabetização de adultos (%)

Taxa bruta de frequência escolar (%)

Renda per capita (em R$ de 2000)

Índice de longevidade (IDH-L)

Índice de educação (IDH-E)

Índice de renda (IDH-R)

Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH)

1

Copacabana

77,76

98,51

107,97

1631,44

0,879

0,99

1

0,956

2

Lagoa

76,83

98,32

103,74

2228,78

0,864

0,989

1

0,951

3

Botafogo

76,52

98,57

113,07

1498,2

0,859

0,99

0,993

0,947

4

Tijuca

74,73

97,99

107,1

1184,43

0,829

0,987

0,954

0,923

5

Barra da Tijuca

72,69

96,62

94,91

1694,12

0,795

0,961

1

0,918

...

 

28

Guaratiba

67,12

90,74

74,37

234,37

0,702

0,853

0,684

0,746

29

Rocinha

67,91

87,9

69,5

219,95

0,715

0,818

0,673

0,735

30

Jacarezinho

66,3

92,2

75,68

177,98

0,688

0,867

0,638

0,731

31

Maré

66,03

89,46

68,76

187,25

0,684

0,826

0,646

0,719

32

Complexo do Alemão

64,38

89,07

72,04

177,31

0,656

0,834

0,637

0,709

Tabela 1 – Dados básicos: IBGE - microdados dos Censos Demográficos 1991 e 2000.

Regiões Administrativas - Cinco mais

Média

Regiões Administrativas - Cinco menos

Média

Lagoa

10,14

Guaratiba

4,76

Copacabana

10,09

Jacarezinho

4,72

Botafogo

10,01

Maré

4,28

Tijuca

9,3

Complexo do Alemão

4,21

Vila Isabel

8,97

Rocinha

4,12

Tabela 2 – Média de anos de estudo - CPS-FGV a partir dos microdados do Censo Demográfico 2000-IBGE.

Dessa forma, considerando a grande precariedade que os moradores do Complexo estão submetidos em seus cotidianos, como garantir a participação em grau de paridade entre atores numa esfera pública marcada pela assimetria dos mesmos? Se entendermos que a esfera pública se constitui como o espaço para realização efetiva das deliberações consensuais (HABERMAS, 2007), ou ainda, o local de mediação necessária entre a sociedade civil e o Estado, como assegurar que a participação entre os distintos atores políticos que formulam, executam e fiscalizam o PAC aconteça de forma equânime? Conseguiriam sujeitos historicamente subalternizados ter "voz", ou melhor serem ouvidos, numa sociedade fundada sob resquícios de um passado de dominação escravista, oligárquico, autoritário e, agora, sobretudo meritocrático?


PAC nas favelas: quem decide o futuro das comunidades?

Como proposta de mudança e transformação de áreas como a do Complexo do Alemão, desde o início de 2007, o Governo Federal tem implantado o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) em todo Brasil. No Complexo, essa intervenção vem acontecendo, em parceria com o Governo do Estado, desde 2008. Aliado às ações que buscam a reestruturação física das favelas (construção de conjuntos habitacionais, transporte público, saneamento básico, escolas, postos de saúde, centros poliesportivos etc.), o governo federal – por meio do Ministério das Cidades - propôs como metodologia de trabalho, ações que priorizam o "lado social" das intervenções urbanísticas através do Trabalho Técnico Social (TTS).

Nas comunidades do Complexo, todo o TTS está sob responsabilidade da Agência 21, empresa terceirizada pelo Consórcio Rio Melhor, grupo de empreiteiras responsáveis pela execução das obras. Essa empresa apresenta-se como o "braço social e humanizado" do PAC tendo como princípio orientador três eixos básicos de atuação para intervenção técnico-social: apoio à mobilização e organização comunitária/condominial, capacitação profissional/geração de trabalho e renda, e educação sanitária/ambiental/patrimonial. Cabe ressaltar que todo o trabalho está fundamentado pelo Caderno de Orientação Técnico Social (COTS), elaborado pela Caixa Econômica Federal, entidade que disponibiliza os recursos para execução do PAC, e está sob acompanhamento e fiscalização de técnicos da equipe do trabalho social da Secretaria Estadual de Assistência Social e Direitos Humanos.

Dessa forma, o Trabalho Técnico Social visa potencializar a capacidade de mobilização dos moradores, "capacitá-los" para a vida em condomínios, bem como estabelecer diálogos permanentes com organizações que já atuam nas 9 comunidades contempladas pelo PAC do estado. O objetivo maior desse trabalho social, segundo seus formuladores, é criar condições para que os moradores atuem de forma emancipada, junto com as ONGs, o governo e a iniciativa privada, numa gestão compartilhada que busque atender as demandas locais, sempre levando em consideração as potencialidades – como de trabalho e renda - já existentes na comunidade.

A proposta de gestão compartilhada se apresenta como uma alternativa fundamental para que sujeitos historicamente subalternizados tenham a possibilidade de atuar sobre suas próprias necessidades. Contudo, alguns problemas são centrais para efetivação da proposta: 1) o baixo nível de participação popular; 2) o grau de relevância que espaços como fóruns populares, conselhos gestores ou grupos de trabalho comunitários possuem diante das representações governamentais; 3) a forma como os moradores são vistos pelos gestores públicos e atores da iniciativa privada; 4) o processo de mercantilização das relações entre lideranças comunitárias, governo e moradores.

Segundo Bourdieu(1989), no caso do primeiro problema, esse fato pode ser explicado pela forma como alguns grupos e/ou sujeitos são reconhecidos diante de seus pares. Sujeitos que possuem maior poder e legitimidade para determinar quais crenças devem ser compartilhadas, quais modelos devem ser reproduzidos, como também quais propostas políticas devem ser acatadas pela maioria, contribuem para a descrença de sujeitos com menores possibilidades de atuação. As decisões ficam restritas a atores que atuam nas instâncias mais altas de representação, tanto do Estado, quanto da iniciativa privada. Assim, a suposta falta de participação da população nas decisões não necessariamente significa desinteresse, mas uma apatia do público subalternizado, uma vez que tal público compreende que somente alguns sujeitos e/ou grupos possuem a palavra final e o poder de decisão.

Dessa forma, entrando no segundo problema, ainda com base na teoria bourdiesiana, a própria legitimação dos espaços criados para a construção de consensos fica comprometida. Entendendo o próprio conceito de esfera pública como espaço que possibilita a construção de redes de categorias, pensamentos e significados intersubjetivos, o meio de se criar mecanismos de auto-reconhecimento, levando em consideração a realidade vivida pelos agentes, tendo nela o "espaço insubstituível de constituição democrática da opinião e da vontade coletivas, a mediação necessária entre a sociedade civil, de um lado, e o Estado e o sistema político, de outro" (Avritzer, 2004:708), tendo em vista as assimetrias das relações que marcam e determinam quem possui a palavra final, qualquer idéia de esfera pública plural, democrática e participativa apresenta-se, de saída, comprometida.

As hierarquias e as relações de poder determinam onde e quais as propostas serão formuladas e executadas. São os sujeitos políticos de instâncias superiores de representação – tanto do Estado quanto da iniciativa privada, e até mesmo da própria sociedade civil organizada –, em salas fechadas, com acesso restrito, que colocarão suas prioridades, formas de atuação, atribuições e urgências no processo. Dessa forma, as decisões mais importantes não passam pelos conselhos ou fóruns de debate. Foram pré-determinadas e chegam muitas vezes para ser referendadas.

Para entrarmos no terceiro problema, tentando complementar as duas primeiras questões, pergunto: por que somente alguns sujeitos participam e decidem de fato como as políticas deverão ser empreendidas? Por que aqueles que serão atingidos pelas políticas, não são vistos pelos gestores públicos como sujeitos capazes de contribuir, e até mesmo (re)construir e (re)significar suas próprias realidades?

De acordo com Jessé Souza (2003), vigora em nossa sociedade certa perversidade social provocada pelos efeitos "da ideologia espontânea" fundamentada pela modernidade capitalista, sobre tudo em razão de tornarem opacos os critérios da hierarquia valorativa – consequentemente de reconhecimento – de quem é ou não capaz de exercer sua cidadania. Para Souza, há um pano de fundo moral nas sociedades modernas que mantém "cada um no seu lugar". Consequentemente, constroem-se entendimentos carregados de conteúdo valorativo depreciativo, aprofundando preconceitos e discriminações sociais.

Para Souza, a fonte dessa interpretação negativa de grande parte da população – em especial sujeitos moradores de periferias ou favelas – fazendo com que desempenhem papéis secundários e passivos com relação a formulação e implementação das políticas públicas -, está no próprio entendimento sobre o que é o sujeito moderno. Segundo Taylor (1989), esse sujeito moderno se constitui pautado numa "topografia moral", resultado do "processo de expansão do racionalismo ocidental do centro para periferia". Para que esse sujeito seja visto (e reconhecido) como apto a tomar decisões, opinar e deliberar, precisa estar imbuído de um conjunto de atributos que constituem o que poderia se definir como self moderno.

Tal self moderno está pautado em exigências comportamentais e visões sobre o papel do ser humano no mundo. Constitui-se a partir de alguns pressupostos como: o princípio da interioridadevalorização da nossa capacidade de racionalizar a busca pelo conhecimento; a hierarquia valorativa - os que existem (os viventes) e os inteligentes. Os últimos se sentem capazes de julgar os primeiros; a visão cartesiana do sujeito moderno– ação metódica e disciplinadora. Instrumentalização da vida e da vontade; e o poder de suspender e dirigir desejos e sentimentos – treinamento do self pontual [05] (Autocontrole, auto-responsabilidade, raciocínio prospectivo).

Contudo, o que torna evidente a desigualdade de oportunidades de participação é justamente quando se "desmascara",o que Souza chama de"ideologia espontânea e da igualdade de oportunidades", pedra angular do processo de dominação simbólica entre os sujeitos. Essa ideologia, segundo o autor, estabelece-se de forma opaca, invisível, fazendo com que naturalizemos as desigualdades de oportunidade, pois tal "ideologia espontânea" está fundamentada sob dois pilares: valores meritocráticos e o juízo sobre o gosto e a "boa estética". Com relação ao primeiro, a esfera meritocrática estaria no âmbito dos pressupostos fundamentais para constituição plena de uma cidadania jurídica e social, ligada à noção de Reinhardt Kreckel (apud. Souza, 2003) sobre a "ideologia do desempenho". Para este autor esta "ideologia" se baseia na "tríade meritocrática" formada pelos seguintes quesitos: qualificação, posição e salário. Somente a partir do atendimento destes requisitos o indivíduo se torna um "cidadão completo", do contrário, se constitui como "subcidadão".

Consequentemente, partindo do pressuposto que aqueles que possuem melhor qualificação, posicionamento e renda, terão mais possibilidades de colocar quais crenças e gostos devem ser valorizados e compartilhados pela maioria (Bourdieu, 1989), a forma como os sujeitos se apresentarão nos espaços de debates e discussões – em sua forma estética e comunicativa - também influenciará a maneira como esses sujeitos serão lidos, interpretados e reconhecidos perante o grupo, principalmente, pelos que detêm maior capital político, econômico e social.

Desse modo, considerando as relações assimétricas de poder que marcam, historicamente, os processos de constituição das esferas públicas contemporâneas, é necessária a problematização da própria dinâmica de participação que se constitui no PAC do Complexo do Alemão. É importante chamar a atenção para o grau de reconhecimento que cada sujeito ou grupo tem nos espaços disponíveis para o livre agir político (Arendt, 2003). As relações entre os sujeitos na arena implicam na definição de quem serão os atores ouvidos e quais os temas que, efetivamente, serão tratados como públicos (Fraser, 2007). O tipo da ação ou política empreendida acaba por ser o resultado da legitimidade que determinado grupo e/ou sujeito tem diante dos outros atores envolvidos no processo.

Um caso que demonstra bem a questão debatida é a visão dos moradores do Complexo sobre a implantação do teleférico nas comunidades. Grande parte dos moradores das comunidades que possuirão as estações, que conversei em trabalho de campo, demonstrou descontentamento com a obra, considerando-a pouca útil para reais necessidades de transporte público. Muitos alegaram que não foram consultados em momento algum sobre a implantação do serviço, e ainda tiveram que sair das suas casas por conta das obras [06]. Nesse sentido, é interessante pensar que toda a política de habitação empreendida na região – levando em consideração o grande déficit habitacional que o município possui [07] -, foi conseqüência exclusiva dos avanços das obras do teleférico [08]. Todas as pessoas que tiveram que desocupar suas casas, sendo obrigadas a optarem por uma forma de compensação material, saíram ou porque tiveram suas casas impactadas, ou porque estavam na impedindo o avanço das retroescavadeiras.

Dessa forma, fica evidente que somente alguns atores terão o privilégio de decidir que rumo o processo de desenvolvimento tomará nas comunidades do Complexo do Alemão. A proposta de gestão compartilhada ganhará maior efetividade somente em questões "menores", naquelas que servem para o exercício do convívio coletivo. Até o presente momento, dos eixos apresentados para o desenvolvimento do Trabalho Técnico Social, somente as mobilizações e organização comunitária/condominial merecem destaque. Moradores que passaram a ocupar as unidades habitacionais construídas pelo governo – são duas: Itaóca 1174 e 1833 – em um primeiro momento participam de oficinas de integração, para que "entendam" como deve se viver em conjuntos habitacionais. Em um outro momento, já morando nos apartamentos, após a formação de comissões gestoras condominiais, moradores que ocupam cargos de síndicos realizam reuniões periódicas, junto com técnicos do trabalho social da empresa terceirizada, expondo seus problemas e dificuldades. Contudo, reclamam permanentemente da ausência de retorno das instâncias governamentais e do Consórcio sobre os problemas apresentados.

Para os eixos capacitação profissional/geração de trabalho e renda, e educação sanitária/ambiental/patrimonial, foram realizados 9 encontros chamados "Fóruns populares" em que estiveram presentes representantes da sociedade civil (ONGs, microempresários locais e lideranças comunitárias), representantes do governo estadual e técnicos da Agência 21. Desse encontro saiu o "Relatório do Plano de Desenvolvimento Sustentável", que teria como função relacionar todas as proposições colocadas, debatidas e encaminhadas no fórum pelos participantes. Contudo, o resultado final se limitou a uma apresentação do histórico do Complexo do Alemão e um conjunto de intenções para as comunidades. Nenhuma proposta efetiva foi apresentada.


Máquinas políticas e a permanência das relações clientelistas no Complexo do Alemão

A quarta questão que debilita o processo de fortalecimento das organizações populares, bem como sua atuação emancipada diante do Estado e das empresas contratadas, se apresenta de maneira permanente nas relações entre os sujeitos na dinâmica política local: o atendimento assistencialista e clientelista das demandas das comunidades.

Hoje no Complexo do Alemão, existem doze (12) associações de moradores, com seus respectivos presidentes eleitos. Até o momento, tive a oportunidade de acompanhar em pesquisa de campo dois (2) desses presidentes. Analisando o comportamento e as relações que estes mantêm com representantes governamentais, ora orientam suas ações numa perspectiva mais individualista – buscando visibilidade e recompensas (materiais e simbólicas) do governo -, ora como representantes dos interesses da comunidade. De um modo geral, tentam conciliar interesses individuais e coletivos, pois, precisam se mostrar competentes na obtenção de recursos e projetos para comunidade – o que traz maior visibilidade e respeito diante dos moradores -, assim como precisam fortalecer as bases eleitorais dos representantes governamentais do momento.

Vale ressaltar que no caso dos dois presidentes acompanhados por mim, um pertence ao quadro de filiados do PMDB do Rio de Janeiro. Seu papel de articulador político torna-se fundamental para o fortalecimento da legenda em uma das comunidades do Complexo, consequentemente, as relações de troca se apresentam bem mais "intensas". O outro ainda busca legitimidade perante os moradores e os representantes governamentais. Tem tentado estabelecer alianças, pois está a pouco tempo na presidência da associação e não possui qualquer vínculo político-partidário. Seu esforço por obtenção de recursos e projetos torna seu trabalho mais "árduo" e com poucas possibilidades de negociação.

Todo esse movimento das associações de moradores acontece em consonância com o trabalho dos "agentes de acesso governamental". Esses "agentes" são figuras políticas que atuam na região como "ponte" entre os interesses do governo, das associações e da comunidade. São pessoas que atuam de maneira informal e estratégica, que conhecem bem a realidade da região e que "falam a língua" dos moradores. Dessa forma, buscam viabilizar junto às instâncias do estado, sempre por meio das relações pessoais alguns projetos, obras, empregos, apartamentos nos conjuntos habitacionais do PAC, vaga nas escolas e nos hospitais, e tudo que possa fortalecer a imagem do governo nas comunidades.

Tanto presidentes de associação, quanto os "agentes", estão dentro do que Kuschnir (1993) define como "acessos": conhecimento que abre os caminhos para o atendimento dos pleitos. "Ter acesso é o que diferencia os parlamentares (no nosso caso, "agentes de acesso governamental") das demais pessoas" (KUSHINIR, 1993). Os acessos são fundamentais para que a política clientelista traga resultados satisfatórios para ambos os lados e estabeleça um grau de importância ao agente político perante a sua comunidade ou base eleitoral. Esses acessos não podem ser comprados, pois os mesmos não têm preço [09].

Conversando com um dos "agentes", o mesmo deixa claro que "poder econômico e poder político são de natureza distinta". Os acessos precisam ser conquistados através de alianças que envolvem o trabalho na comunidade. Caso os governantes do momento sejam eleitos (ou reeleitos), o maior benefício obtido pelo político e seus representantes, não é o dinheiro, mas sua posição de intermediário ou "facilitador" [10].

Cabe ressaltar que esse tipo de política não é privilégio dos presidentes de associação e governo. Muitas organizações não-governamentais também compartilham da mesma filosofia de prática política, alegando dificuldades para obtenção de recursos financeiros e a urgência no atendimento de demandas essenciais da população mais vulnerável.

Para NUNES (1999), este comportamento se desenvolve devido a relação patron-cliente [11] estabelecida tanto em sociedades rurais ligadas ao mercado, quanto em centros urbanos capitalistas. O patron é aquele que possui contatos com o mundo exterior e tem comando sobre os recursos políticos externos. Possibilitam a realização de demandas a partir dos recursos que obtém, dos quais dependem os clientes. Logo, dentro desses universos "o mundo econômico e o social se confundem" constituindo assim um "sistema de valores que se sustenta em critérios pessoais e não-universalistas". O clientelismo acaba se configurando como "um sistema caracterizado por situações paradoxais":

(...) primeiro, uma combinação peculiar de desigualdade e assimetria de poder com uma aparente solidariedade mútua, em termos de identidade pessoal e sentimentos e obrigações interpessoais; segundo, uma combinação de exploração e coerção potencial com relações voluntárias e obrigações mútuas imperiosas; terceiro, uma combinação de ênfase nestas obrigações e solidariedade com o aspecto ligeiramente ilegal ou semilegal destas relações (...) O ponto crítico das relações patron-cliente é, de fato, a organização ou regulação da troca ou fluxo de recursos entre atores sociais" (NUNES, 1997: 28)

Assim, "estas redes envolvem uma pirâmide de relações que atravessam a sociedade de alto a baixo. As elites políticas nacionais contam com uma complexa rede de corretagem política que vai dos altos escalões até as localidades" (NUNES, 1999), comprometendo qualquer tipo de proposta de organização popular autônoma e emancipada. Consequentemente, uma esfera pública pautada na equidade e nos valores democráticos de participação.


Não há alternativa?

Essa é a primeira pergunta que nos vem à cabeça. Como romper com tais códigos que mantêm relações de assimetria entre os sujeitos e que compromete qualquer tentativa de estabelecimento de uma esfera pública plural e democrática, onde todos possuem as mesmas oportunidades de agir político? Há esperança para efetivação de uma gestão compartilhada da coisa pública?

Para tentar responder essa questão, além das questões apresentadas acima, faz-se necessário também problematizar alguns conceitos (e suas interpretações) que embasam ideologicamente a própria formação dessa esfera pública "democrática". Jürgen Habermas (2007) contribui para essa reflexão quando norteia as discussões sobre participação e deliberação mapeando as duas matrizes do pensamento ocidental sobre os temas. O autor traz-nos o embasamento normativo que possibilita identificar como a perspectiva liberal "entende" o próprio "jogo democrático", diante dos conceitos de "cidadão" e "processo político". Como os papéis individuais ou coletivos se orientam em busca de seus objetivos e demandas.

Para tradição liberal, o conceito de "cidadão" defini-se pelos: 1) Direitos subjetivos que eles têm diante do Estado e dos demais cidadãos. Na condição de portadores de tais direitos, gozam de proteção do Estado na medida em que se orientam em prol de seus interesses privados dentro dos limites estabelecidos pela lei. Tais direitos são negativos, pois garantem o âmbito da escolha, estando os cidadãos livres de coações externas, e; 2) pelos direitos políticosquese estabelecem da mesma forma. Permitem que interesses privados possam se agregar a outros interesses privados até que se forme uma vontade política capaz de exercer uma efetiva influência sobre a administração. Exercem influência direta no Estado (através de eleições e da composição do parlamento e do governo), controlando-o na medida em que seus interesses privados podem ser atendidos.

Já o conceito de "processo político", na tradição liberal, se orientará essencialmente: 1) Numa luta por posições que assegurem a capacidade de dispor de poder administrativo. Concorrência entre atores coletivos, que agem estrategicamente com o objetivo de conservar ou adquirir posições de poder; 2) embasado por um conceito de democracia que se desenvolve a partir da idéia de representação da soberania popular através de eleições, onde aqueles que são escolhidos se organizam em seus partidos visando a maximização de seus interesses próprios, pois o modelo está estruturado nas idéias de coordenação, barganha, ofertas de condicionais de serviços e abstenções, e não nos ideais de cooperação, deliberação, argumentos ou reivindicações. Lógica do mercado nas relações político-partidárias.

Se analisarmos a forma como os "agentes" e presidentes de associações (bem como as ONGs), se orientam politicamente, teremos a constatação empírica dessa formulação teórica. As relações entre os sujeitos dentro da esfera pública são o resultado do que Habermas chama de processo de "colonização do mundo da vida pelo sistema", tendência esta observada em sociedades de capitalismo tardio, onde as esferas de reprodução simbólica ("mundo da vida") são invadidas pela lógica instrumental da economia e pelo poder administrativo ("sistema"). Ele apresenta esta invasão utilizando os termos "monetarização" e "burocratização" crescentes da vida social, segundo as quais "as relações interpessoais passam a ser coordenadas não pelo entendimento recíproco dos participantes, mas pelos meios padronizantes e linguisticamente empobrecidos do dinheiro e do controle burocrático" (SILVA, 2008).

Nesse cenário, somente os atores que possuem maior poder e legitimidade perante os sujeitos subalternizados e as instituições políticas, terão possibilidades reais de participar de maneira efetiva da esfera pública. Nesse sentido, Vera Lúcia da Silva Telles (1994), afirma a necessidade de ampliar o conceito de "direito a participação" que está para além dos mecanismos institucionais, e que passa, sem sombra de dúvidas, pela questão do reconhecimento dos atores. O princípio da alteridade que somente se estabelece quando há equidade nos processos de formação política, social e cultural de uma sociedade que busca verdadeiramente o princípio republicano.

Alguns autores vão apontar nessa direção e propor estratégias de resignificação dos espaços de participação e das relações entre os sujeitos, levando em consideração que o processo de inclusão somente acontece por meio da luta política pelo reconhecimento, tanto da identidade quanto da redistribuição material. Nancy Fraser (2007) afirma a necessidade de se construir uma concepção ampliada de justiça onde distribuição e reconhecimento são dimensões distintas de uma única idéia de justiça, numa estrutura mais ampla e abrangente sobre a questão. Neste sentido, o centro normativo de Fraser se sustenta especificamente sobre a noção de paridade da participação.

Para que essa paridade se configure, ela defende duas condições fundamentais: a distribuição dos recursos materiais deve ser tal que assegure a independência e a voz (direito à fala) dos participantes; e a necessidade de que "padrões institucionalizados de valor cultural" expressem respeito igual para com todos os participantes e assegurem oportunidade igual para alcançar estima social. Todos devem ser enxergados como possuidores de qualidades para exercerem suas funções de participação, com o mesmo grau de reconhecimento nas proposições e colocações.

A primeira seria uma condição objetiva, onde as necessidades de cunho material fossem atendidas a garantir efetividade desta participação, subtraindo qualquer tipo de relação de submissão ou dependência entre os pares. A segunda, condição intersubjetiva, seria a supressão de estigmas – ou a não-aceitação de diferenças e peculiaridades - que impedem a efetividade desta participação. Tanto uma quanto a outra são fundamentais à paridade participativa, onde uma não se realiza independente da outra.

Entretanto, para a superação de visões estereotipadas, dentro do que Souza (2003) define como "subcidadão", e a construção e o fortalecimento dos canais de participação na esfera pública, faz-se necessário estabelecer associações "horizontais e redes de solidariedade" (Putnam,1996: p.17) não hierarquizadas dentro das próprias comunidades, que possibilitem a superação de qualquer sentimento de auto-depreciação do valor social, bem como estabelecer relações de igualdade, gerando confiança mútua entre os pares, com base em normas democráticas. Nesse sentido, é fundamental que os próprios moradores se construam e se reconheçam como "cidadãos atuantes e imbuídos de espírito público, por relações políticas igualitárias, por uma estrutura social firmada na confiança e na colaboração" (Putnam, 1996: p. 31).

No plano local – ou melhor, dentro dos espaços de convivência comunitária -, tal "horizontalização" dos processos decisórios apresenta-se como mecanismo capaz de fortalecer, não só a participação dos que historicamente estiveram alijados dos processos de decisão, mas também o poder de deliberação desses mesmos sujeitos. Mais uma vez Putnam contribui quando traz a idéia de "capital social". Esse seria o resultado das "conexões entre os indivíduos, redes sociais e às normas de reciprocidade e lealdade que nascem dela" (Gohn, 2004:24). Quanto maior o "capital", maior a "virtude cívicos", desde que os sujeitos estejam densamente articulados entre eles, permeados por compromissos mútuos e coletivos.

Contudo, todo esse movimento só terá sentido se os sujeitos estiverem pautados em valores "do mundo da vida". A solidariedade no agir comunicativo poderá levar, segundo Habermas (2007), os interlocutores a uma comunicação sem entraves, onde mesmo as idéias contrárias serão utilizadas como condição necessária para todo entendimento e a aprendizagem social, comunitária, e acima de tudo, coletiva. Dessa forma, fortalecer-se-iam compromissos mútuos que poderiam ser levados a esfera pública, ressignificando seus interlocutores diante das representações governamentais e da iniciativa privada, dando maior poder aos que Fraser (2007) denomina como "públicos subalternizados". A escuta estaria mais "garantida".

Assim, mais importantes que dados quantitativos apresentados à opinião pública pelos meios de comunicação sobre os "sucessos do PAC para as comunidades carentes", faz-se necessário considerar os seus resultados qualitativos – como esta pesquisa procura mostrar. Não basta ser apenas ser um beneficiário da política do programa, mas, sobretudo, participar da elaboração e da implementação da política como sujeito de proposição na transformação de sua própria realidade. Todo o conjunto de fatores que permeiam as relações nessa esfera de consensos e conflitos deve ser trabalhado levando em consideração a multiplicidade e a diversidade dos atores na arena política e os mecanismos de relacionamento entre a sociedade civil e o Estado.

Participar, mais do que estar inserido, é reconhecer no outro as mesmas possibilidades que reconheço em mim. Trata-se do exercício permanente da superação da moral vigente que estigmatiza e fortalece preconceitos que abismam a construção da democracia real neste País.


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Notas

  1. Um bom exemplo neste sentido é o Conselho Municipal de Assistência Social embasado pela Lei 8.742 de 07/12/93 como instância local de formulação de estratégias e de controle da execução da política de assistência social, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros.
  2. Teóricos como Sergio Buarque de Holanda e Roberto Da Matta atribuirão ao subdesenvolvimento e a desigualdade brasileiras a permanência de relações personalistas e patrimonialistas no Estado moderno brasileiro, o que contribuiu para permanente "confusão" entre esfera pública e privada. Dessa forma, os "jeitinhos" se tornariam a alternativa viável aos que estiveram fora do processo de desenvolvimento da chamada "sociedade burguesa" brasileira.
  3. O PAC estadual está na região exceto na Vila Cruzeiro, Grota e Nova Brasília, que estão sob responsabilidade do PAC municipal.
  4. A história sobre a origem do nome do Complexo remonta a década de 20 (Século XX), no período do pós-Guerra, quando um imigrande de origem polonesa, Leonard Kaczmarkiewicz, chegou ao Rio de Janeiro e adquiriu terras na Serra da Misericórdia, que correspondia à região rural da Zona da Leopoldina. Devido as suas características físicas, branco e alto, assim como o seu sotaque estrangeiro, os moradores da região passaram a se referir ao proprietário da fazenda como o "alemão". Logo depois, a própria localidade passou a ser denominada como o "Morro do Alemão".
  5. Para John Locke (1632-1704), teórico e contratualista inglês, sendo a sociedade o resultado da reunião de indivíduos, que visam garantir suas vidas, sua liberdade e sua propriedade, faz-se fundamental que cada indivíduo instrumentalize sua razão em prol do governo coletivo. O self pontual seria justamente a capacidade que o indivíduo tem de suspender seus desejos e sentimentos, na busca por objetivos e resultados calculados e pré-estabelecidos. Nesse sentido, há necessidade do sujeito se comportar e se colocar no mundo de maneira disciplinada, autocontrolada e prospectiva. Max Weber (1864-1920), atribui a formação desse self pontual, em sua obra clássica "A ética protestante e o ‘espírito’ do capitalismo", a própria revolução cultural empreendida pela reforma protestante.
  6. Até o momento, cerca de 1813 pessoas foram realocadas de suas moradias, conseqüência dos impactos das obras do PAC. Dessas, 735 receberam indenização para compra assistida de outra moradia, 648 receberam somente indenização e 430 foram remanejadas para unidades habitacionais.
  7. De acordo com o estudo inédito da Fundação Centro de Informações e Dados do Rio de Janeiro (CIDE), o Estado do Rio de Janeiro tem hoje um exército de sem-teto e um déficit habitacional que alcança 293.848 moradias. Esse número equivaleria à necessidade habitacional de quase 1,2 milhão de pessoas e corresponde a 6,89% das 4,2 milhões de residências fluminenses. Em números absolutos, o déficit aumentou em 12.032 residências entre 1991 e 2000, diz a pesquisa, que teve como base de dados o Censo do IBGE.
  8. Inspirado no modelo da cidade de Medellín, na Colômbia, onde os teleféricos funcionam desde 2004, ligando a periferia ao centro da cidade, o governo do estado do Rio de Janeiro iniciou as obras do teleférico do Complexo do Alemão em outubro de 2007. Segundo o governo, o teleférico terá capacidade para transportar 30 mil pessoas por dia. Ao longo de um percurso de 2,9 quilômetros. O percurso terá seis estações: começando na Fazendinha, passará por Itararé/Alvorada, Morro do Alemão, Morro da Baiana, Morro do Adeus e chegará à estação de trem de Bonsucesso.
  9. KUSCHNIR (1993)
  10. KUSCHNIR (1993:88)
  11. Edson Nunes mantém a expressão patron na tradução em português. O termo abrange o que no Brasil é compreendido nas expressões "coronel", chefe de máquinas políticas urbanas, pequenos chefes locais ou mesmo líderes que controlam máquinas sindicais. O importante é observar que a relação patron-cliente define um tipo especial de relação de troca assimétrica.

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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

OLIVEIRA, Bruno Coutinho de Souza. Quem decide o futuro das favelas? Assimetrias e participação popular na implementação do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) no Complexo do Alemão/RJ. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 16, n. 2844, 15 abr. 2011. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/18922. Acesso em: 29 mar. 2024.