A vinculação do orçamento federal como meio otimizador da eficiência na segurança pública

Publicado em 03/2012. Elaborado em 11/2011.

Inaceitável que o Estado não aplique o percentual constitucional do orçamento com segurança pública com a alegação de que não há uma conjuntura econômica favorável, por ser a segurança um direito realizador de outros direitos fundamentais.

RESUMO: A temática sobre a qual se desenvolveu este estudo está centrada na análise da efetivação dos direitos fundamentais a partir do incremento da eficiência do Estado na prestação do serviço de segurança pública em razão da constitucionalização da obrigação da União de aplicar uma parcela mínima de seu orçamento nessa área. Procurou-se alcançar o objetivo proposto pela correlação entre os dispositivos normativo-constitucionais relativos aos direitos fundamentais, aos deveres políticos do Estado, à segurança pública e às questões orçamentárias. Do estudo verificou-se que direitos sociais como saúde e educação, que embora possuam a garantia de um investimento orçamentário mínimo, estão em situação precária. Nesse viés, a constitucionalização do dever do governo federal investir um percentual mínimo do seu orçamento na segurança pública não resolverá o problema que a criminalidade atualmente representa, mas contribuiria para a maior eficiência na prestação desse serviço estatal. Infere-se, assim, que no sistema jurídico-constitucional pátrio não há óbice para a implantação de tal mandamento constitucional e que tal postura legislativa colaboraria com a concretização dos direitos que o Brasil assumiu o dever de proteger.

SUMÁRIO: 1- Introdução. 2- Direito à segurança no Estado democrático. 3- Estrutura do orçamento público brasileiro. 4- Vinculação do orçamento público a políticas públicas. 5-Eficiência da segurança pública através do orçamento estatal. 6- Conclusões. 7- Referências.

1. INTRODUÇÃO

Se a realidade nos mostra que os crimes contra as pessoas, patrimônio e meio-ambiente vêm aumentando em todas as regiões do Brasil, é evidente que o Estado não vem apresentando uma adequada resposta a essas circunstâncias que obstruem o desenvolvimento pacífico da sociedade, que é o interesse maior da coletividade. Nesse aspecto, acredita-se que a crescente complexidade social, reflexo da descentralização das atividades econômicas, políticas e culturais dos cidadãos, fez com que a manutenção da segurança pública se tornasse uma tarefa cada vez mais difícil para o Estado.

A sociedade exige que o Estado exerça sua tarefa de preservar a ordem pública, porém, frente ao caso real, o Estado muitas vezes se vê em uma incômoda posição, precisando, inclusive, decidir pela prevalência valorativa dos princípios, inclusive entre os de ordem econômica e os de apelo social.

A segurança integra um dos direitos que a sociedade democrática brasileira elegeu como fundamental para o seu progresso. O direito à segurança possui tamanho interesse para a nossa sociedade que a Constituição Federal de 1988 expressamente o eleva à condição de único direito fundamental a ser garantido em seu viés individual e social (arts. 5º e 6º, respectivamente), sendo que, além disso, é exigência constitucional que a proteção dos direitos fundamentais seja de aplicação imediata (art. 5º, § 1º), o que impõe ao administrador público uma gestão eficiente, o que também é outra imposição de matriz constitucional (art. 37, caput).

A pretensão é averiguar as possíveis implicações sociais que se originariam da implantação de um dispositivo constitucional que obrigasse a União a aplicar um percentual mínimo do seu orçamento na área da segurança pública a fim de melhorar a prestação desse serviço estatal.

Para que haja a concretização dos direitos constitucionalmente assegurados, principalmente aqueles de cunho social, requer-se a destinação de uma alta quantia de verbas públicas. A reconhecida escassez de recursos públicos traz o problema da eleição de quais políticas públicas devem ser implementadas, já que a limitação orçamentária não comportaria o cumprimento irrestrito e integral de todas as necessidades sociais.

Por serem as políticas públicas os meios pelos quais o Estado age na efetivação dos direitos dos cidadãos, elas devem ser objeto de um estudo constante e voltado à compreensão das mudanças sociais e dos problemas que essas mudanças acarretam. Em todas as áreas as demandas sociais vêm crescendo em ritmo mais acelerado que a capacidade de recursos humanos e materiais que o próprio Estado põe a sua disposição. Assim, qualquer governo que pretenda aplicar recursos em uma determinada área social deve utilizá-los de maneira mais racional e otimizada possível, pois, diante de tantas mazelas sociais vivenciadas pela sociedade brasileira, a má gestão da coisa pública e a insuficiência orçamentária do Estado inviabilizam a garantia de um patamar protetivo mínimo de qualquer direito.

2. DIREITO À SEGURANÇA NO ESTADO DEMOCRÁTICO

A evolução social tem gerado em favor dos indivíduos, principalmente em virtude da maior complexidade nas relações humanas e sociais, uma gama cada vez maior de direitos e de perspectivas de direitos. Em razão disso tem havido um correspondente incremento de antagonismos de interesses, os quais muitas vezes se exteriorizam de modo a atingir negativamente tanto os direitos pessoais individuais, mas também aqueles que se manifestam em âmbito coletivo. Dessa forma, a fim de sanar essa visível instabilidade no convívio social é que o Estado, através de órgãos e instituições específicas, age na consecução desse intento, que é garantir a segurança pública^[1].

A mudança para o paradigma Democrático se deu quando o Estado incorporou ao modelo Social elementos representativos de alcance popular para determinar os caminhos a serem seguidos pela administração do Estado. Por conseguinte, consoante Meirelles^[2], essa alteração no poder sócio-político ocasionou substanciais mudanças no exercício do poder de polícia, as quais decorreram, principalmente, da "multiplicação das atividades humanas, a expansão dos direitos individuais e as exigências do interesse social".

A legitimação democrática do poder estatal no Brasil se consagrou com o advento da Constituição Federal de 1988. O Estado Democrático de Direito se exterioriza como uma organização política onde a soberania da vontade popular, o respeito pela dignidade da pessoa humana e a busca pela eficácia dos direitos e liberdades fundamentais são os alicerces da sociedade. Nesse modelo de Estado o poder de polícia representa o exercício de um poder de governo balizado pela legalidade e destinado a condicionar a liberdade e a propriedade ao bem-comum, favorecendo, portanto, um desenvolvimento social justo, solidário e igualitário. Ademais, os Estados contemporâneos são formados por sociedades de massa, marcadas por grande contingente populacional, o que causa à Administração Pública uma acentuada dificuldade para um satisfatório gerenciamento do Estado.

A legitimidade da soberania popular democrática se efetivou com a instauração de procedimentos jurídico-constitucionais que foram delineados para garantir que o Estado de Direito não perca a qualidade primordial de sua existência, que é trabalhar com a intenção de perpetuar e desenvolver os direitos que a sociedade elegeu como fundamentais, evitando que haja retrocesso do Estado a uma situação política totalitária. Isso porque, o Estado Democrático surge na tentativa de compatibilizar o desenvolvimento econômico com uma ordem social realmente justa, na qual deve ser favorecida uma estrutura social moldada pela segurança e paz jurídicas.

A garantia da livre participação política é fundamental para se caracterizar o Estado de Direito Democrático. Porém, não é suficiente para o sucesso desse modelo de Estado, isso porque a democracia não deveria se cingir apenas pelo viés político, devendo ser deslocada para o âmbito social, de modo que se permita haver uma democracia econômica, uma democracia cultural, ou seja, que a democracia seja a base para o desenvolvimento dos cidadãos em toda a dimensão do social.

Além dos princípios estruturantes da noção de justiça democrática existem aqueles que formam o alicerce dessa própria concepção de Estado de Direito, como a efetividade da segurança física e jurídica. O fato é que a sociedade contemporânea é demasiadamente complexa e, portanto, enfrenta uma infinidade de dificuldades para se organizar e satisfazer os anseios comuns dos seus cidadãos, sendo que tal complexidade de relações sociais leva o cidadão a enfrentar, diuturnamente, penosas situações em relação a sua segurança física e patrimonial. Salienta-se que a liberdade possui dois lados antagônicos, um negativo e outro positivo, os quais significam, respectivamente, o lado negativo da liberdade, ou seja, o espaço de liberdade de atuação individual face ao Estado e a “liberdade do status activus”, ou seja, a liberdade de participação na formação da vontade comum.^[3]

Deverá o Estado julgar em respeito ao princípio da proporcionalidade, o qual será efetivo quando a limitação direta das liberdades fundamentais em prol do bem comum seja feita através de um exercício do poder de polícia que esteja em consonância à realidade social e, não somente, pautada pelo estrito cumprimento do texto legal. Para Di Pietro o Brasil adotou um conceito que define o poder de polícia como a “atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos individuais em benefício do interesse público".^[4]

No modelo democrático de Estado de Direito a discricionariedade no exercício do poder deixa de ser um atributo político, sendo transformada, definitivamente, em um poder jurídico, o qual é legitimamente exercido quando respaldado pela participação política do povo e quando o Direito é utilizado como uma via para a consecução da justiça material^[5]. Assim, o Estado só poderia limitar os direitos individuais se a restrição for realmente necessária e estiver dentro dos limites constitucionais da razoabilidade e proporcionalidade, pois, nas palavras de Cretella Júnior, a “coexistência da liberdade individual e do poder de polícia repousa na conciliação entre a necessidade de respeitar essa liberdade e a de assegurar a ordem social”^[6]. Ademais, em um Estado Democrático de Direito o poder de polícia deve ser a capacidade que a Administração Pública (governo) detém para condicionar a liberdade e a propriedade individual aos interesses coletivos.

Defende-se, nesse ponto, que a estabilidade social é resultante da efetividade do direito à segurança, tanto social quanto individual, pois, um forte desequilíbrio entre o particular e o público, como é o caso do favorecimento constitucional ao indivíduo, prejudicaria a ordem do próprio Estado Democrático. No Estado Democrático de Direito os direitos políticos concernentes ao cidadão o autorizam a fiscalizar o poder público, uma vez que ele é qualificado como agente e paciente na condução dos negócios do Estado. Além disso, em um Estado democrático se pressupõe que os cidadãos tenham plena compreensão acerca da necessidade de uma atuação solidária, pois a democracia também se alicerça na responsabilidade que cada um possui no progresso harmônico da sociedade.

O constitucionalismo brasileiro expressa em sua vigente Carta Política que os direitos fundamentais devem ser efetivados, pois a concretização desses direitos é um dever jurídico da Administração Pública^[7]. O Estado Democrático de Direito está organizado de maneira que o poder gire em torno das instituições públicas, exigindo que as atividades administrativas e políticas se realizem de acordo com a legalidade e a legitimidade do uso da força contra os cidadãos.

A vinculação do Direito à moral e à justiça nos remete ao entendimento de o ordenamento jurídico (o próprio Direito) parte de uma concepção filosófica que transcende o puro positivismo e que pode ser, conforme Guerra Filho^[8], a “fórmula sintetizadora das idéias de paz jurídica e justiça, mas que, para nós, se condensa positivamente na fórmula política adotada em nossa Constituição: Estado Democrático de Direito”.

Pela absorção da principiologia democrática se dá a transformação do poder político em poder jurídico, de modo que o Estado substitui a arbitrariedade no exercício do poder por uma administração que tem na preponderância da segurança jurídica a base da organização social. O mais relevante valor do Estado Democrático está na possibilidade do próprio cidadão fiscalizar o poder^[9]. Isso porque, conforme abstraiu Bobbio^[10], um regime democrático é aquele no qual se defende a humanização do próprio Direito e onde a preocupação maior é com o indivíduo e não com os bens.

A garantia do direito à segurança significa a garantia à preservação do ser humano, pois, consoante Bobbio^[11], a essência social do indivíduo é derivada do seu próprio “instinto de conservação”. Para Celso Antonio Bandeira de Mello a segurança jurídica coincide com uma das mais profundas aspirações do ser humano^[12]. A premissa básica a ser assumida é a de que as feições jurídicas, instrumentais e finalísticas da Administração Pública necessitam se amparar no sistema da Constituição quando se organizar para proteger, promover e compatibilizar direitos individuais e coletivos.

A Constituição Federal prevê no caput do artigo 5º, o qual está inserido no Título dos direitos e garantias fundamentais, que a todos aqueles que residem no Brasil, sem qualquer distinção, será garantido o direito à segurança^[13]. O que vincula o direito individual à segurança ao Estado é o fato de que a segurança pública é um dever estatal e, portanto, a garantia da integridade física do particular é uma tarefa do Estado.

O fato é que mesmo numa ordem constitucional democrática se necessita de direitos de defesa, na medida em que também a democracia não deixa de ser exercício de poder dos homens sobre homens, encontrando-se exposta às tentações do abuso de poder, bem como pelo fato de que mesmo num Estado de Direito os poderes públicos correm o risco de praticar injustiças^[14]. Conforme Gomes Canotilho, os direitos fundamentais funcionam como direitos de defesa dos cidadãos através de uma dupla perspectiva, pois “constituem, num plano jurídico-objetivo, normas de competência negativa para os poderes públicos, proibindo fundamentalmente as ingerências destes na esfera individual” e, ainda, possuem implicação jurídico-subjetiva, pois os cidadãos podem exercer positivamente seus “direitos fundamentais (liberdade positiva)” e “exigir omissões dos poderes públicos, de forma a evitar agressões lesivas por parte dos mesmos”^[15].

Como destaca Nicolau Junior^[16], a democracia é a única forma de governar que trata a todos com igualdade, na medida em que atribui a cada indivíduo um idêntico poder de influência nas decisões coletivas que atingirão sua vida. Desse modo, a atuação do Poder Público deve ser no sentido de garantir a efetivação dos direitos e garantias previstos, mesmo que através de mecanismos de coerção, uma vez que a intenção constitucional não é no sentido de uma satisfação meramente jurídica. Assim, se procurou manter os direitos fundamentais afastados das variações de interesses políticos, protegendo-os, inclusive, de uma reforma constitucional, nos termos do inciso 4º do §4º do art. 60 da Constituição Federal de 1988.

O reconhecimento de deveres fundamentais diz com a participação ativa do cidadão na vida pública e implica em um empenho solidário de todos na transformação das estruturas sociais, portanto, reclama um mínimo de responsabilidade social no exercício da liberdade individual e implica a existência de deveres jurídicos de respeito pelos valores constitucionais e pelos direitos fundamentais, inclusive na esfera nas relações entre privados, justificando, inclusive, limitações ao exercício dos direitos fundamentais. Com efeito, as limitações aos direitos fundamentais não se encontram unicamente fundamentadas na ordem subjetiva das liberdades ou direitos dos outros particulares, mas também por razões de ordem objetiva, representadas pelas justas exigências da moral, da ordem pública e do bem numa sociedade democrática^[17].

Celso Bastos sustenta que os direitos fundamentais são, em princípio, diretamente aplicáveis, regra que, no entanto, comporta duas exceções: a) quando a Constituição expressamente remete à concretização do direito fundamental ao legislador, estabelecendo, por exemplo, que este apenas será exercido, na forma prevista em lei; b) quando a norma do direito fundamental não contiver os elementos mínimos indispensáveis que lhes possam assegurar a aplicabilidade, no sentido de que não possui normatividade suficiente à geração de seus efeitos principais sem que haja necessária assunção, pelo judiciário da posição reservada ao legislador^[18].

O que parece certo é que todos os direitos fundamentais possuem uma dimensão positiva e, portanto, alguma relevância econômica^[19]. Segundo esse autor todos os direitos fundamentais são, de certo modo, sempre direitos positivos, no sentido de que também os direitos de liberdade e os direitos de defesa em geral exigem para a sua realização um conjunto de medidas positivas por parte do poder público, que abrangem a alocação significativa de recursos materiais e humanos para a sua proteção e implementação^[20].

Da mesma forma que no direito individual à segurança a Constituição Federal prevê, no caput do art. 6º, também disposto no Título referente aos direitos e garantias fundamentais, que a segurança é um direito social^[21]. Nesse viés, o fato de haver uma crescente insegurança no âmbito da segurança social (em sentido lato) decorre de uma demanda cada vez maior por prestações sociais, principalmente pela exclusão social causada pela desigualdade econômico-social, e de um paralelo decréscimo da capacidade prestacional do Estado e da sociedade^[22].

Os direitos sociais não podem ser apreciados de modo apartado, apenas na esfera jurídica, pois reclama uma exegese orientada pela realidade do mundo circundante, ou seja, os direitos sociais devem ser considerados perante aos fatores climáticos, culturais, econômicos e outros que possam influenciar no exercício dos mesmos^[23]. Portanto, a concretização dos direitos sociais é, na verdade, a concretização dos direitos fundamentais individuais, pois, conforme Canotilho^[24], eles apontam “para a especial dignidade e proteção dos direitos num sentido formal e material”, o que justifica pregar que a fundamentalidade dos direitos fundamentais individuais deve ser estendida aos direitos sociais.

Partindo-se do ponto de que os direitos sociais também são direitos fundamentais auto-aplicáveis. No Brasil, costuma-se negar aos direitos sociais prestacionais o caráter de direito subjetivo, ou seja, direitos possíveis de serem deduzidos em juízo^[25]. Mas, se em última análise os direitos sociais são direitos fundamentais individuais (não se olvidando que no caso específico do direito à segurança o mesmo é simultaneamente um direito fundamental individual e social), que possuem aplicação imediata, como os direitos sociais não poderiam ser considerados como direitos subjetivos e, portanto, exigidos perante o Poder Judiciário? Sobre o reconhecimento de direitos subjetivos a prestações sociais Ingo W. Sarlet^[26] se dirige à problemática de garantir a “proteção de um padrão mínimo em segurança e benefícios sociais, ou relacionados com as condições materiais de efetivação dos direitos fundamentais”.

Inegável é que os direitos fundamentais sociais a prestações, diversamente dos direitos de defesa, objetivam assegurar, mediante a compensação das desigualdades sociais, o exercício de uma liberdade e igualdade real e efetiva, que pressupõem um comportamento ativo do Estado, já que a igualdade material não se oferece simplesmente por si mesma, devendo ser devidamente implementada^[27]. Em razão dessa característica distributiva a segurança pública teria esse molde caso pudesse ser direcionado àqueles que não dispusessem de recurso econômicos de proverem a própria segurança.

Nesse contexto a segurança pública representa o primeiro estágio na aplicação do direito à segurança, isto porque atua como uma resposta direta na realidade humana quando há um desequilíbrio na ordem previamente instituída como socialmente desejável. Desse modo se afirma que os órgãos policiais são os primeiros representantes da administração pública que mantém contato com os envolvidos nos conflitos sociais e, por esse motivo, uma solução mais justa dos mesmos depende de uma melhor qualificação desses profissionais. Canotilho afirma que o Estado, os poderes públicos e o legislador estão vinculados a proteger o direito à vida conforme as mínimas prestações existenciais que a vida humana exige e, portanto, estão obrigados a escolher o melhor meio, dentre os disponíveis, ou até mesmo criar um instrumento para que esse direito seja efetivamente exercido^[28].

Cabe salientar que mesmo quando se busca a proteção de um direito coletivo (a exemplo da paz ou do meio-ambiente), em verdade, se está protegendo o ser humano em sua individualidade. José Afonso da Silva^[29] define os direitos e garantias individuais como aqueles direitos que “reconhecem autonomia aos particulares, garantindo a iniciativa e independência aos indivíduos diante dos demais membros da sociedade política e do próprio Estado”. Nesse sentido os direitos coletivos são tidos como “direitos individuais de expressão coletiva”, isso porque a paz social é simultaneamente um interesse público e particular.

3. ESTRUTURA DO ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO

Abordar a temática que envolve a estrutura do orçamento público brasileiro exige, preliminarmente, expor as bases principiológicas que formam o seu sistema jurídico, especialmente aquelas de matriz constitucional. Nos países de regime democrático o orçamento público é praticado de maneira que ao Poder Legislativo é prevista a competência para prever e autorizar que o Poder executivo, por certo período de tempo e respeitando certas condições específicas, execute as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outras finalidades definidas pela política econômica ou geral do Estado, assim como a arrecadação das receitas previstas em lei^[30].

Para José Ribamar Ferreira os princípios constitucionais financeiros aplicados no Brasil representam a resultante dos interesses e decisões que organizam ou reorganizam o Estado brasileiro^[31]. Esse mesmo autor define que os princípios gerais do Direito Financeiro são as normas fundamentais “imediatamente resultantes da experiência jurídica da normação da atividade financeira do Estado e demais entes públicos e da solução das questões surgidas com essa atividade”^[32]. Outro autor, Ricardo Lobo Torres, afirma que “os princípios gerais do orçamento são os enunciados genéricos que informam a criação, a interpretação e a aplicação das normas jurídicas orçamentárias”.^[33]

O Estado brasileiro orienta seu direito orçamentário-fiscal por vários princípios constitucionais. No tocante aos princípios constitucionais expressos^[34] são mencionados aqueles consubstanciados no art. 5º da C.F. de 1988: o da prestação jurisdicional (inciso XXXV), por este princípio, todo indivíduo lesado tem o direito de recorrer ao Poder Judiciário; do contraditório (inciso LV), não podem as autoridades administrativas, mesmo nos autos de infração que venham a lavrar contra os contribuintes, dificultar-lhes o direito de defesa; da inconstitucionalidade da prisão por dívidas (inciso LXVII), será inconstitucional a lei tributária que determinar a pena de prisão civil para contribuintes faltosos; da proteção de direito líquido e certo (inciso LXVIII), visa a concessão do mandado de segurança para proteger o direito tributário líquido e certo; da legalidade (inciso II), em um Estado de Direito o consentimento do povo, como manifestação válida de vontade, só pode ser dado através da lei; da igualdade (inciso I), por ele se entende que as normas tributárias devem alcançar a todos, sendo todos iguais perante o Fisco.^[35]

Por sua vez, no art. 150 da C.F. de 1988, onde são tratadas muitas das limitações do poder de tributar, estão previstos outros princípios aplicáveis especificamente ao orçamento público, quais sejam: da anterioridade (inciso III, b), visa evitar que se cobre do contribuinte um tributo no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que o instituiu ou aumentou; da imunidade do tráfego de pessoas ou mercadorias (inciso V), por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais. No art. 150 também foram repetidos alguns princípios já elencados no art. 5º, como ocorre no inciso I do art. 150, onde também está previsto o princípio da legalidade e no inciso II do mesmo art. 150, o qual igualmente estabelece o princípio da isonomia^[36]. Também merece destaque o princípio “da capacidade contributiva”, disposto no § 1º do art. 145, o qual diz que os impostos terão caráter pessoal e serão graduados conforme a capacidade econômica do contribuinte.

Utiliza-se o escólio de José Ribamar Ferreira para condensar a análise dos princípios jurídico-constitucionais vigentes no orçamento público nacional. Esse autor apresenta cinco princípios: 1º) a atividade financeira estatal é regulada, ou seja, decorre de expressa previsão legal; 2º) a realização da receita pública deverá ser feita conforme dispuser a lei; 3º) a execução da despesa pública dependerá de expressa autorização legal e obedecerá aos procedimentos legalmente estabelecidos; 4º) as transações financeiras públicas devem ser registradas e seus resultados demonstrados após cada ano de exercício, visando-se respeitar a publicidade que deve acompanhar os atos que envolvem verbas públicas; 5º) os administradores do Estado estão obrigados à prestação de contas dos valores públicos que recebem, administram ou gastam^[37].

Além dos princípios constitucionais cabe mencionar os princípios dispostos em normas infraconstitucionais. Nesse propósito se cita a Lei nº 4.320/64, a qual obriga, segundo prescreve o seu art. 2º, que a peça orçamentária obedeça aos princípios de unidade, da universalidade e da anualidade. No entendimento de Elcio Fiori Henriques^[38], o princípio da unidade determina que todas as receitas e despesas do Estado devem estar agrupadas em uma única peça orçamentária, sendo vedada a sua repartição e, portanto, é um princípio de conteúdo formal, e não material. Por sua vez, o princípio da universalidade determina que todas as receitas e despesas do Estado devem ser abrangidas pelo orçamento^[39] e, quanto ao princípio da anualidade, esse determina que o orçamento deve abranger apenas um ano, ou seja, apenas um exercício contábil-financeiro^[40].

O Brasil desenvolveu seu sistema orçamentário público alicerçado na noção de normas de incidência geral. Isto porque, haja vista que o Estado brasileiro assumiu uma feição federalizada de sua administração política, a solução encontrada para a distribuição do exercício do poder estatal nas três esferas (municipal, estadual e federal) foi a constitucionalização da competência do governo central (federal) para instituir regras gerais de organização dos orçamentos públicos^[41].

A Constituição Federal de 1988 também, a exemplo das Cartas anteriores, adotou a sistemática de normas gerais para o direito financeiro^[42], sendo que, embora haja questionamentos acerca do conceito de “normas gerais”, não há dúvidas que a matéria relativa aos orçamentos públicos seja norma geral de direito financeiro, pois, nos termos do art. 24, I, § 1º, da C.F. de 1988, assim é exigido^[43]. No art. 24 da C.F. se verifica que a União, os Estados e o Distrito Federal possuem competência concorrente para legislar sobre direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico, bem como de legislarem sobre o orçamento público. Atenta-se que no âmbito da legislação concorrente a competência da União se limita ao estabelecimento de normas gerais, que a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados, que inexistindo lei federal sobre normas gerais os Estados exercerão a competência legislativa plena e, ainda, que a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual naquilo que lhe for contrário.

Assim, pela sistemática do art. 24 da C.F. de 1988, constata-se que o direito financeiro continua sendo matéria regulada por normas gerais que se veiculam por leis complementares^[44]. E, como até o momento não foi publicada lei complementar sobre os orçamentos públicos, entende-se que a Lei nº 4.320/64 foi recepcionada pelo ordenamento jurídico brasileiro em vigor com status de norma complementar^[45]. Misabel A. Machado Derzi esclarece que a Lei de Responsabilidade Fiscal (que é lei complementar) está no mesmo nível hierárquico da Lei nº 4.320/64 e, portanto, a Lei nº 4.320/64 se constitui em norma geral de Direito Financeiro, a qual foi devidamente “recepcionada pela Constituição Federal de 1988 e ainda em vigor em todos aqueles seus dispositivos por ela não modificados ou revogados” ^[46].

Pode-se dizer que o orçamento público visa exteriorizar, através das políticas públicas, o que nele se programou, de tal sorte que se verifica a existência de uma relação sinalagmática entre o orçamento e as políticas públicas, pois o orçamento estabelece e permite que se façam as despesas necessárias para a execução das políticas públicas, contudo, essas deverão ser limitadas pelas possibilidades financeiras e pelos princípios e normas jurídicas.^[47]

Nos termos do § 5º do seu art. 165, a C.F. de 1988 diz que o orçamento público será composto por três partes distintas, quais sejam: 1ª) pelo orçamento fiscal referente aos Poderes, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; 2ª) pelo orçamento de investimentos das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto, ressaltando-se que as receitas e as despesas operacionais destas empresas não são incluídas no orçamento público porque elas não são matéria reservada à lei; e 3ª) pelo orçamento da seguridade social, que abrangerá todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público^[48]. Ressalta-se que o orçamento não constitui a única peça financeira obrigatória, pois também o são a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o Plano Plurianual^[49].

Para arrecadar recursos o Estado retira do patrimônio dos contribuintes os valores necessários para custear suas atividades, fazendo-o através do seu poder/direito de exigir tributos. As principais formas de receitas compulsórias são: os tributos^[50], as penas pecuniárias^[51] e as indenizações de guerra^[52]. As receitas tributárias podem ser legalmente destinadas tanto ao custeio de atividades gerais do Estado quanto ao financiamento de políticas públicas específicas^[53]. A destinação de uma dada receita tributária dependerá da identificação de qual espécie tributária ela pertence, sendo que as espécies tributárias devem ser classificadas de acordo com a causa da tributação. A especificação das receitas e despesas públicas possibilitam um maior controle político-social sobre a atividade financeira do Estado, sendo que o art. 5º da Lei nº 4.320/1964 proíbe as dotações globais nos orçamentos públicos, respeitando-se o princípio jurídico-financeiro da discriminação das despesas públicas quanto à finalidade das mesmas.^[54]

A causa dos impostos reside no fato de que há despesas gerais do Estado que não podem ser individualmente imputadas a um contribuinte ou a um grupo de contribuintes, devendo ser, portanto, financiadas por toda a coletividade. O produto da arrecadação dos impostos, nesse passo, não se vincula a qualquer atividade estatal específica, exceto aquelas previstas no próprio texto constitucional, destinando-se ao custeio das despesas gerais do ente tributante. Em relação às taxas^[55], cuja racionalidade está na equivalência (princípio do benefício), já que elas têm por fundamento a provocação, por parte do contribuinte, de uma determinada atividade estatal, o que faz sentido que o valor por ele pago financie tal atividade^[56].

No tocante à administração federal deve ser esclarecido que, segundo o art. 48 da C.F. de 1988, é do Congresso Nacional a competência para, com a sanção do Presidente da República, regulamentar todas as matérias de competência da União, especialmente aquelas pertinentes ao sistema tributário, de arrecadação e de distribuição de rendas, plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado. Cabe sinalar que, embora o Presidente da República possa adotar medidas provisórias com força de lei em casos de relevância e urgência, consoante o art. 62 da C.F. de 1988, é vedada a edição de medidas provisórias que tenham por objeto os planos plurianuais, as diretrizes orçamentárias, o orçamento e os créditos adicionais e suplementares, ressalvada a ocorrência das situações previstas no § 3º do art. 167^[57].

Conforme Aliomar Baleeiro^[58], o orçamento público compreende quatro aspectos fundamentais: 1º) o jurídico, que envolve a natureza do ato orçamentário quanto aos direitos e obrigações que ele gera à Administração, aos agentes públicos e aos administrados; 2º) o político, que indica para qual direção o poder político está atuando, isto é, qual necessidade coletiva entendeu ser de interesse público e usará, para sua satisfação, o serviço público mediante seu critério de gasto; 3º) o econômico, quanto às diretrizes econômicas e políticas fiscais adotadas em sua elaboração e que deverão ser seguidas; 4º) o técnico, estabelecendo metodologias e procedimentos administrativos e contábeis para a persecução dos fins do instrumento orçamentário. A política orçamentária se refere aos atos e medidas relacionadas com a forma de aplicação dos recursos, permeando todo o processo de discussão e aprovação da lei orçamentária, expressando-se por meio da contabilidade e completando-se com o controle sobre o seu desenvolvimento^[59].

Importa, ainda, trazer algumas classificações dos tributos existentes e, para tal propósito, pautar-se-á nas lições de Dejalma Campos^[60]. Esse autor assim classifica os tributos: 1) quanto à competência: a) Federais^[61], competem à União; b) Estaduais^[62], competem aos estados e Distrito Federal; c) Municipais^[63], competem aos Municípios; 2) quanto à exclusividade da competência fiscal: a) Privativos, os impostos de competência exclusiva a uma entidade da Federação; b) Comuns, constituem-se das taxas e contribuições de melhoria de competências de todos os entes federativos; c) residuais ou não concorrentes, aqueles impostos de caráter extraordinário, que apesar de não terem previsão constitucional expressa podem ser instituídos pelos entes federativos; 3) quanto à vinculação com a atividade estatal: a) Vinculados, aqueles que surgem em razão de uma atuação estatal ou de uma conseqüência da mesma em relação ao obrigado (taxas e contribuições de melhoria); b) não vinculados, aqueles que independem de qualquer atuação do Estado para serem exigidos (impostos).

4. VINCULAÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO A POLÍTICAS PÚBLICAS

A implementação de quaisquer direitos sociais carece de recursos. Gilmar Mendes, ao se manifestar sobre o direito fundamental a prestações estatais positivas, sustentou que, mesmo havendo um vínculo jurídico dos direitos fundamentais dos cidadãos ao dever estatal de provê-los, “é certo que a sua efetivação está submetida, dentre outras condicionantes, à reserva do financeiramente possível”^[64]. Essa Teoria da reserva do possível é, como resume Flávia Lima, “uma construção da doutrina alemã que coloca, basicamente, que os direitos já previstos só podem ser garantidos quando há recursos públicos”.^[65]

A efetivação dos direitos sociais sempre envolvem, embora não exclusivamente, a definição e a execução de políticas públicas. Por sua vez, a concretização desses direitos sempre exigirá uma disponibilidade orçamentária, a qual se sujeitará às limitações de recursos financeiros. Ademais, a vinculação entre direitos constitucionais fundamentais e políticas públicas é permanente, pois, consoante Konrad Hesse, as “questões constitucionais não são, originariamente, questões jurídicas, mas sim questões políticas^[66]”.

A realidade social obriga que os poderes públicos, quando do planejamento e realização das políticas públicas, interprete as necessidades sociais de modo a maximizar a efetivação dos direitos fundamentais individuais e sociais, contudo, quando da execução dos interesses estabelecidos há que se ter em mente a existência de limites fáticos e jurídicos. Isso porque, conforme Ingo W. Sarlet, “a dependência, da realização dos direitos sociais prestacionais, da conjuntura socioeconômica é tudo menos retórica^[67]”. Obviamente a previsão de um direito não pode significar que se desconsidere a existência real de recursos para a sua concretização, pois isso resultaria em fechar os olhos para a realidade. A existência de verbas públicas para o adimplemento de um direito, denominada de reserva do possível, deve ser considerada em pelo menos três dimensões: a efetiva disponibilidade fática dos recursos, a disponibilidade jurídica dos recursos humanos e materiais e a titularidade daquele de quem se pode exigir o direito^[68].

Qualquer direito exige uma alocação mínima de recursos para que seja efetivamente exercido. Dessa forma, a fim de que se cumpram as disposições acerca de direitos constitucionalmente garantidos é que se impõe à Administração Pública que ela disponibilize um padrão mínimo de qualidade dos serviços públicos, dentre os quais aqueles referentes à segurança pública. Salienta-se que não são apenas os direitos sociais que implicam políticas públicas, mas também os direitos habitualmente designados como direitos de liberdade, pois, exemplificando, o direito de caminhar pelas ruas de qualquer cidade sem o perigo de ser assaltado impõe uma obrigação ao Estado.

Importante salientar que a Constituição não prevê, politicamente, como serão aplicados os recursos, pois sempre é analisada a conjuntura sócio-econômica global, motivo pelo qual essa função foi deixada primeiramente ao legislador e posteriormente ao Poder Executivo, através das políticas públicas^[69]. A competência constitucional sobre os recursos disponíveis para a realização dos direitos sociais prestacionais é vista por Canotilho como de responsabilidade do legislador, pois ao Poder Legislativo “compete, dentro das reservas orçamentais, dos planos económicos e financeiros, das condições sociais e económicas do país, garantir as prestações integradoras dos direitos sociais, económicos e culturais^[70]”.

Para tentar resolver o problema da escassez de recursos e o cumprimento de direitos fundamentais positivos, Alexy propõe a aplicação do método de ponderação, pelo qual a prestação pleiteada pelos cidadãos deve estar cingida àquilo que se pode razoavelmente exigir do poder público. Ainda que existam recursos, há o limite do razoável que veda aos cidadãos exigirem do estado aquilo que possam prover como seus próprios recursos. Entretanto, segundo o autor impende reconhecer que o direito a um mínimo vital, à educação escolar, à assistência médica, à formação profissional, deve ter a efetivação garantida pelo poder público, por conta de que é mínimo o conflito com os demais princípios constitucionais^[71]. Para tanto, as circunstâncias do caso concreto devem ser analisadas em conformidade à aplicação do princípio da proporcionalidade.

A Constituição é a baliza mestra da atuação do poder público e vincula toda a ação do Estado, exigindo que essas ações se voltem para o cumprimento das disposições constitucionais. Assim, aceitando-se que a Constituição tem força normativa ativa e vinculante em relação a direitos e garantias por ela estabelecidos é que se deve impor às instituições públicas que elas atuem para implementar os ditames da Carta Política, devendo, nesse desiderato, utilizar da maneira mais eficiente possível os recursos que a sociedade pôs a disposição das mesmas.

Tratar da vinculação das dotações orçamentárias leva, obrigatoriamente, à análise dos dispositivos constitucionais relativos ao assunto, porém, importa estabelecer uma definição prévia do que vem a ser a dotação orçamentária. Segundo José Teixeira Machado e Heraldo da Costa Reis^[72], a dotação orçamentária representa a “quantificação monetária do recurso aportado a um programa, atividade, projeto, categoria econômica ou objeto de despesa” que esteja autorizada em “lei do orçamento ou de créditos adicionais” para a aplicação de quaisquer verbas públicas.

Classicamente, esclarece Kiyoshi Harada^[73], os tributos são divididos em vinculados e não vinculados à atuação estatal, sendo que para poder instituir e cobrar os tributos não vinculados, o Estado não precisa desenvolver uma atividade ou serviço específico, pois basta que exerça o seu poder de império. Os tributos não vinculados à atuação do Estado possuem expressa menção constitucional^[74], não sendo tal disposição constitucional exigida em relação aos tributos vinculados, pois cada ente político da Federação será o titular da competência para arrecadar o tributo pertinente ao serviço específico que promover. Assim, à exceção dos impostos, todas as demais espécies tributárias são vinculadas à determinada atuação estatal. Ademais, o art. 4º do Código Tributário Nacional estabelece que a espécie do tributo será determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação tributária.

Quanto aos mandamentos da Carta Política de 1988 diretamente relacionados à distribuição do produto da arrecadação tributária, inicia-se com a abordagem do inciso primeiro do art. 159, o qual determina que a União entregará 48% do que arrecadar com o imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza (IR) e com o imposto sobre produtos industrializados (IPI) da seguinte forma: a) 21,5 % ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal^[75]; b) 22,5% ao Fundo de Participação dos Municípios^[76]; c) 3% para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras regionais e de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região; d) 1% ao Fundo de Participação dos Municípios, entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano.

O mesmo art. 159 estabelece em seu inciso 2º que 10% do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados serão entregues aos Estados e ao Distrito Federal, sendo o valor dividido proporcionalmente em relação ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados que esses entes realizarem^[77]. O art. 159 ainda prevê, no inciso 3º, que 29% do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico prevista no parágrafo 4º do art. 177 da C.F. será entregue aos Estados e ao Distrito Federal, respeitando-se o disposto na alínea “c” do inciso 2º do § 4º, ou seja, que esses recursos sejam destinados ao financiamento de programas de infra-estrutura de transportes.

Por sua vez, quanto aos Estados, esses deverão, conforme reza o parágrafo 3º do art. 159, entregar aos seus respectivos Municípios 25% dos recursos que receberem da União a título da sua participação na arrecadação do imposto federal sobre produtos industrializados, também cabendo aos Municípios o mínimo de 75% na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e de até 25% do montante que os Municípios arrecadarem em função do imposto de prestação dos serviços realizados nos seus territórios, conforme dispuser lei estadual ou, tratando-se de Território, lei federal. Ainda serão devidos aos Municípios a parcela de 25% do montante dos recursos que cada Estado receber da União a título de participação no produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico, conforme enuncia o parágrafo 4º do art. 159.

O parágrafo 4º do art. 167 permite que Estados, Distrito Federal e Municípios vinculem parte das receitas próprias geradas pelos impostos de sua competência. Em razão dessa autorização é que Estados, D.F. e Municípios podem atrelar parte dos seus recursos à prestação de garantia e pagamento de suas dívidas com a União, respeitando-se essas condições: os Estados, o D.F. e os Municípios poderão vincular a parcela que receberem da União através do Fundo de Participação relativo aos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados; os Estados e o D.F. poderão vincular a parcela que tiverem direito sobre a repartição do imposto de produtos industrializados em razão das receitas de exportação desses entes federados com relação a esses produtos.

Os objetivos do Estado brasileiro para com a ordem social são, nos termos do art. 193 da Carta Política de 1988, o bem-estar e a justiça. Visando tais propósitos é que a C.F. de 1988 estabelece no § 2º do art. 198 que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde os recursos mínimos derivados da aplicação de percentuais calculados sobre suas receitas. Segundo o art. 77 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, os recursos mínimos aplicados nas ações e serviços públicos de saúde serão equivalentes: quanto aos Estados, de 12% da arrecadação dos seus impostos e transferências recebidas da União, quanto aos Municípios e o D.F., de 15% da arrecadação dos seus impostos e transferências recebidas da União. Frisa-se que a Emenda Constitucional nº 29 de 2000^[78], que instituiu os parâmetros para os investimentos mínimos na saúde previa em sua redação original que a União aplicaria 10% de sua receita corrente na saúde, contudo, deixou-se que tal regulamentação ficasse a cargo de uma lei complementar, a qual não foi editada após mais de 10 anos da promulgação da referida Emenda^[79].

Conforme dispõe o art. 204 da C.F., todos os entes federados realizarão suas ações governamentais na área da assistência social com os recursos do orçamento da seguridade social elencados no art. 195^[80] da C.F., além de outras fontes, facultando-se aos Estados e ao D.F. vincular a programa de apoio à inclusão e promoção social até 0,5% de sua receita tributária líquida, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de despesas com pessoal e encargos sociais, com serviço da dívida e com qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações na área de assistência social apoiados por esses entes.

Para a área educacional também há menção constitucional expressa sobre a obrigatoriedade da vinculação de uma parcela mínima da receita pública. Conforme o art. 212, a União aplicará, anualmente, nunca menos de 18%, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios no mínimo 25%, da receita resultante de impostos, incluída a proveniente de transferências, em benefício da educação. E, facultativamente, nos termos do parágrafo 6º do mesmo art. 212, podem os Estados e o D.F. vincular a um fundo estadual de financiamento de programas e projetos culturais até 0,5% de sua receita tributária líquida. Ressalta-se que, conforme prevê o art. 34 da C.F. de 1988, a União poderá intervir nos Estados e no Distrito Federal e os Estados poderão intervir nos Municípios, quando os respectivos entes federados não aplicarem na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde o percentual mínimo constitucionalmente exigido das suas arrecadações tributárias. Sendo que para os Estados e o D.F. serão computadas as receitas dos impostos estaduais, compreendidas as transferências recebidas da União, e para os Municípios será computada o total das receitas auferidas.

A Constituição Federal de 1988 prevê que, além das vinculações pertinentes à distribuição e aplicação de parte das receitas dos impostos, será vinculada parte dos recursos obtidos pelo Estado com as contribuições para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público^[81], de modo que pelo menos 40% desses recursos sejam destinados, via Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, ao financiamento dos programas de desenvolvimento econômico, consoante o § 1º do art. 239 da C.F. de 1988.

Paulo Vicente e Marcelo Alexandrino^[82] citam os seguintes dispositivos constitucionais como exceções ao princípio da não vinculação dos impostos: a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159 (repartição das receitas tributárias, entre os entes federados); a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde (art. 198, § 2º); a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212); a destinação de recursos para realização das atividades da administração tributária (art. 37, inciso XXII); e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita (art. 165, § 8º e art. 167, § 4º).

Tão importante quanto às normas que vinculam os recursos públicos arrecadados são as regras que tratam da não vinculação desses recursos. As vedações constitucionais relativas à vinculação das receitas públicas estão centradas no texto do art. 167 da C.F., o qual veda, em seu inciso 4º, a “vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos” da parcela pertencente aos Municípios e a parcela dos impostos que a União está obrigada a entregar^[83]. A não-vinculação das receitas dos impostos é a regra, porém, as exceções também estão expressamente dispostas no mesmo art. 167 da C.F., sendo relativas aos recursos destinados para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária.

Pode-se aduzir, assim, que via de regra o produto da arrecadação dos impostos não possui destinação pré-definida, pois são considerados tributos de receitas desvinculadas, mas a Constituição Federal impõe que no caso da saúde e da educação o Estado aporte uma parcela mínima, o que significa dizer que em assuntos de extrema importância social os impostos possuem sim uma finalidade vinculada, mesmo que parcial. Porém, independentemente de tecnicismos jurídicos ou contábeis classificatórios e conceituais, o que a sociedade espera é que a totalidade dos impostos pagos seja revertida em benefício de toda a coletividade.

5. EFICIÊNCIA DA SEGURANÇA PÚBLICA ATRAVÉS DO ORÇAMENTO ESTATAL

A necessidade de garantir constitucionalmente que um percentual mínimo do orçamento da União seja investido na segurança pública deriva do fato de que os índices de criminalidade têm aumentado constantemente^[84], que dentre todos os entes federados a União capta o maior montante em impostos e que os serviços públicos de educação e saúde, embora possuindo a garantia constitucional de uma participação orçamentária mínima, se encontram em precária situação. Assim, a partir desses termos é que se acredita que se impondo à União o dever de investir na segurança pública uma quota mínima do seu orçamento estar-se-ia colaborando com a diminuição da sensação de insegurança que tem assolado a sociedade brasileira.

O orçamento público há muito deixou de ser peça de natureza meramente contábil para se tornar um instrumento efetivo de controle da sociedade sobre as finanças públicas. Para Oliveira o orçamento público “tem seu aspecto político, porque revela desígnios sociais e regionais, na destinação das verbas; econômico, porque manifesta a atualidade econômica; técnico, com o cálculo de receitas e despesas; e jurídico, pelo atendimento às normas constitucionais e legais”^[85].

As necessidades públicas são satisfeitas por meio de serviços de interesse geral, os denominados “serviços públicos”. Nessa toada, os serviços públicos representam o conjunto de atividades pelas quais o Estado realiza seus fins e são, de acordo com Groppali, a defesa, a ordem, o bem-estar e o progresso social^[86]. As principais características dos serviços públicos são: a) seletividade, porque são selecionados dentre toda a massa de serviços que podem ser prestados à comunidade; b) universalidade, porque objetivam toda à coletividade, não personalizam os beneficiários; c) coercibilidade, porque decorrem do poder de soberania do Estado; d) não-reciprocidade, porque o Estado não tem obrigação de retribuir em serviços a importância recebida do particular pagador de impostos^[87].

O orçamento deve ser entendido como um instrumento de realização das disposições constitucionais ou, de outra forma, deve expressar o planejamento das políticas públicas que serão postas em execução pela administração pública. Neste sentido a Constituição vincula a elaboração e a execução das leis orçamentárias, as quais deverão estar em conformidade com as metas e os objetivos delimitados pela própria Constituição, o que exige que os programas e planos governamentais sejam destinados, a priori, à promoção dos direitos fundamentais.

O que se abstrai da análise do direito orçamentário brasileiro é que a Constituição Federal se constitui na normatização básica relativa à aplicação e distribuição das verbas públicas oriundas da arrecadação dos tributos estatais. Sendo que para esse propósito vários dispositivos constitucionais foram criados visando regular a divisão das receitas orçamentárias e dispor sobre a aplicação de uma parcela mínima do orçamento público em determinadas áreas, a exemplo da saúde e da educação, a fim de “recompensar” a sociedade tributada.

Os serviços públicos, exemplificando-se com a atividade policial, são pagos por toda a população e devem estar efetivamente disponíveis para toda à sociedade, pois não há como saber quem vai usar e quanto ou quando do serviço irá necessitar^[88]. Os serviços públicos devem ser criados, organizados e mantidos para todo o povo e, como todos necessitam e todos pagam, é indispensável que os serviços sejam criados tendo em vista as necessidades comuns, devendo ser proporcionados coletivamente com a mesma qualidade e presteza. Dalmo Dallari fala da indispensabilidade de se considerar que “a prestação de serviços essenciais significa o atendimento de necessidades básicas da pessoa humana” e que, por isso, é inaceitável que nesse as decisões relativas às necessidades básicas dos cidadãos sejam subordinados “ao critério da conveniência econômica”, pois, antes de qualquer coisa, “essas despesas são necessárias, e seria ilógico pretender que atividades dessa espécie dessem lucro para o estado”^[89].

A Constituição Federal de 1988 prevê no § 1º do seu art. 5º que as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata e, por isso, afirma-se que “cabe ao poder público o ônus da comprovação efetiva da indisponibilidade total ou parcial de recursos, do não desperdício dos recursos existentes, assim como da eficiente aplicação dos mesmos^[90]”. Há que se considerar que, por ser uma obrigação da Administração Pública a garantia dos direitos essenciais, existe a possibilidade de responsabilização do Estado por conta de sua inoperância administrativa e legal indispensáveis à plena realização de direitos, notadamente quando existir um dever de proteção e de atuação por parte dos órgãos públicos^[91]. Celso Bastos, ao tratar da aplicação imediata dos direitos fundamentais, sustenta que, em regra, esses direitos são diretamente aplicáveis, no entanto, fala da existência de duas exceções: a) quando a Constituição expressamente remete à concretização do direito fundamental ao legislador, estabelecendo, por exemplo, que este apenas será exercido na forma da lei; b) quando a norma do direito fundamental não contiver os elementos mínimos indispensáveis que lhes asseguram a aplicabilidade, no sentido de não possuir normatividade suficiente à geração de seus efeitos principais sem que haja necessária assunção, pelo judiciário, da posição reservada ao legislador^[92].

Celso A. Bandeira de Mello reconhece, de modo incontroverso, que a norma constitucional sempre poderá ser aplicada, mesmo sem intermediação legislativa, já que, do contrário, se estaria outorgando maior força à lei do que à própria Constituição^[93]. Esse mesmo autor fala sobre a relevância dos princípios da moralidade e probidade na administração pública, afirmando que só é possível a “maximização da eficácia e efetividade de todos os direitos fundamentais, na sua dupla dimensão defensiva e prestacional”^[94], se houver um sério comprometimento do administrador público com os princípios da moralidade e da eficiência na condução da atividade estatal.

O direito social à segurança pode deixar de ser prestado quando a única justificativa para o não fornecimento do serviço estatal for a ausência de recursos humanos e materiais? Ingo W. Sarlet entende que só pode haver recusa quanto à garantia de proteção imediata a um direito fundamental em situações excepcionais, devendo, mesmo assim, ser necessariamente fundamentada e justificada^[95]. Nesse ponto cabe indagar, de que adianta o juiz determinar ao Estado que proteja uma testemunha ou determine uma reintegração de posse se a ele não estiver disponível força pública suficiente? Ou, onde estaria a eficácia da segurança jurídica das decisões judiciais nesses casos? Portanto, o que deve ser analisado é se as normas vigentes possuem eficácia social e se elas contribuem para que o sistema jurídico atinja seus objetivos. Partindo-se dessa consideração é que se pode questionar se o sistema jurídico é efetivo socialmente, por ser cumprido e aceito pela coletividade e se estão disponíveis os instrumentos para que aqueles que o aplicam atuem de maneira a efetivá-lo e, em outro viés, se a utilização desses meios cumpre com a finalidade que a Constituição predeterminou.

Um eficiente planejamento político-administrativo constitui condição fundamental para a eficácia e efetividade dos direitos fundamentais. Nesse sentido, visando à efetividade dos direitos eleitos como prioritários há, conforme Ingo W. Sarlet, a necessidade de procedimentos adequados e eficientes para um planejamento seguido de efetivos resultados, bem como a imprescindibilidade de mecanismos de controle social, político e jurídico do próprio planejamento, mas acima de tudo de sua implementação^[96].

Por se tratar de dinheiro arrecadado pelo Estado dos próprios destinatários dos serviços é que se impõe uma deliberação responsável a respeito da destinação dessas verbas públicas, o que nos “remete diretamente à necessidade de buscarmos o aprimoramento dos mecanismos de gestão democrática do orçamento público”.^[97]

A concretização do direito à segurança depende de políticas públicas específicas que assegurem o regular exercício desse direito. De tal sorte, a satisfação do interesse social de pacificação dependerá da implementação de políticas públicas bem definidas e projetadas para possibilitar que um maior contingente de pessoas venha a obter, de modo menos custoso aos cofres públicos, uma proteção mais eficiente do seu direito à liberdade, à vida, à integridade física, à igualdade e ao patrimônio.

O que fundamenta a existência das políticas públicas no Brasil é o caráter de Estado Social assumido em nosso país^[98], o qual, em razão disso, se obriga a uma atividade de concretização dos direitos fundamentais já positivados, dentre os quais o direito à segurança. Nesse sentido as políticas públicas podem ser definidas como as ações programadas pelo governo que visam "coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados^[99]", ou seja, as políticas públicas representam os instrumentos de ação dos governos.

No Estado constitucional democrático a função básica da Administração Pública é a concretização dos direitos fundamentais através de políticas públicas, que formam um conjunto de ações coletivas transformadoras do espaço público (comum) voltadas para a garantia dos direitos sociais, configurando um compromisso público que visa dar conta de determinada demanda exigida pela sociedade^[100]. E isto porque as normas, decisões e atos que integram a política pública têm a finalidade de delimitar os parâmetros (princípios basilares) de desenvolvimento ou implantação da política pública^[101], pois, como sustenta Dworkin, “os princípios são proposições que descrevem direito” e “as políticas são proposições que descrevem objetivos”^[102].

No constitucionalismo pátrio vigente a essencialidade do direito à segurança pública decorre da previsão do caput do art. 144 da C.F. de 1988^[103], no qual está determinado que a “segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio”. Entretanto, qualquer segurança jurídica somente será alcançada com a petrificação da garantia constitucional da participação política democrática.^[104]

O direito à segurança está constitucionalizado tanto como um direito fundamental individual, conforme dispõe o art. 5º da Constituição Federal, quanto como um direito fundamental social, consoante prevê o artigo 7º da mesma Carta Política. Partindo dessa idéia, no caso específico da segurança, é um direito individual, mas a idéia de paz é coletiva, paz social, sinônimo de segurança social. A necessidade é de paz, tanto individual quanto social. Contudo, mesmo sendo a paz a razão central do direito à segurança, a paz não é um direito fundamental, pois a Constituição brasileira só firma a importância do direito à paz em suas relações internacionais, consoante o inciso VI do art. 4º, esquecendo-se da sua importância para a ordem interna. Logo, aduz-se que é tarefa dos órgãos da segurança pública intervir oportunamente e eficientemente na manutenção e no restabelecimento da paz.

A observação das políticas públicas de segurança deve ser feita diante do seguinte fato: o Estado arrecada tributos e está obrigado a aplicá-los da melhor maneira possível na consecução da harmonia social. No Brasil as políticas públicas relacionadas à saúde, educação e segurança sempre figuraram como as grandes promessas eleitorais e, por outro lado, foram aquelas que sempre estiveram aquém das expectativas da coletividade. Essa situação se justifica, no mais das vezes, com o permissivo histórico-político brasileiro, o qual se caracteriza pela centralização dos recursos, favorecendo o clientelismo e a corrupção, e a falta de participação da sociedade no controle sobre os serviços prestados.

Como a Constituição Federal impõe ao Estado o dever de manter a segurança pública é inegável que o Estado deve estabelecer políticas públicas nessa área. Santin define as políticas públicas de segurança como o meio utilizado pelo Estado para estabelecer as “regras, sistemas, programas, ações e mecanismos para a manutenção da ordem pública e proteção da incolumidade e patrimônio das pessoas e controle da criminalidade, preventiva ou repressivamente”, cumprindo seu dever constitucional através dos órgãos policiais e do auxílio da população^[105].

A vinculação da segurança pública aos demais interesses sociais é evidente e vital para a sociedade, pois, segundo Celso Ribeiro Bastos, a política de segurança se mostra como o “denominador comum de todas as políticas, haja vista ser inviável estabelecer o bem-estar sem segurança e, portanto, as políticas de segurança pública servem de suporte para as outras e para a própria sobrevivência do estado”^[106]. Porém, não se deve olvidar que a eficácia das políticas de segurança pública têm se mostrado dependente da eficácia de políticas sociais educacionais, trabalhistas, de saúde.

Ainda há que ser mencionada a participação do particular na garantia da paz pública. Sobre esse aspecto relembra-se do direito infraconstitucional do particular de tomar parte nos assuntos de segurança pública em virtude do disposto no § 3º do art. 5º do Código de Processo Penal, o qual afirma que “qualquer pessoa do povo que tiver conhecimento da existência de infração em que caiba ação pública poderá” informar à autoridade policial^[107].

Aqui são apresentadas três propostas de Emenda à Constituição Federal que tratam especificadamente da vinculação do orçamento estatal à segurança pública. Duas propostas partiram do Senado Federal, a E.C. nº 21/2005, do senador Tasso Jereissati, arquivada em 07-01-2011 e que propunha que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios criassem um fundo de segurança pública que tivesse recursos específicos para serem aplicados nas ações de segurança pública, sendo que a União aportaria 5% da sua receita resultante dos impostos federais e os Estados e Municípios aportariam 9% das suas receitas resultante dos seus impostos.^[108]

A proposta mais recente apresentada no Senado Federal é a E.C. nº 102/2011^[109], do senador Blairo Maggi. Essa Emenda Constitucional busca alterar o inciso IV do art. 167 da Constituição Federal, permitindo a vinculação de receitas de impostos da União às ações de segurança pública, porém, tal Emenda não faz qualquer referência a percentual a ser investido, o que provavelmente significará, se for aprovada, mais um dispositivo constitucional morto, sem qualquer eficácia social.

Da Câmara dos Deputados surgiu a E.C. nº 502/2010, do deputado federal José Maia Filho. Essa Emenda intenta acrescentar um artigo ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias a fim de assegurar os recursos mínimos para o financiamento das ações e serviços públicos de segurança. Nesse sentido, o deputado federal José Maia Filho propõe que a União aplique, anualmente, e por um período de 10 (dez) anos, a contar da promulgação da Emenda Constitucional proposta, uma porcentagem mínima de 6% do seu Orçamento Geral para o financiamento das ações e serviços públicos de segurança^[110]. De um modo geral essas propostas de Emenda à Constituição objetivam adequar o orçamento federal às reais necessidades do sistema brasileiro de segurança pública.

Os motivos trazidos à tona por esses parlamentares de modo a justificar a vinculação de parcela do orçamento do Estado à área da segurança pública são de amplo conhecimento social. Nesse aspecto são várias as causas apontadas como responsáveis pelo aumento da violência no Brasil, sendo que a desigualdade sócio-econômica está em primeiro lugar, mas se juntam a ela a corrupção, a falta de investimentos, baixa qualidade educacional, impunidade etc. Essa combinação de fatores tem tido como conseqüência social mais gravosa o incremento da atividade criminosa organizada, permeando a sociedade com um poder paralelo ao estatal.

Os estudiosos da área da segurança pública constatam que as organizações criminosas se instalam principalmente nas periferias das grandes cidades, e que essas organizações do crime possuem como o elemento mais promissor para suas atividades a falta de uma efetiva presença do Poder Público nessas áreas. A verdade é que apenas a melhoria na prestação do serviço dos órgãos policiais através de investimentos em recursos humanos e materiais não serão suficientes para reduzir os alarmantes e crescentes índices de crimes no Brasil, pois as instituições correlatas às policiais, como penitenciária e de justiça criminal, também precisam de um maior aporte de recursos, além de um maior comprometimento institucional de seus membros com a segurança pública. Frisa-se que a corrupção é o problema que mais afronta a moralidade e a eficiência da administração pública brasileira, pois favorece a ineficiência preventiva e repressiva das polícias, promove a fuga de presos das penitenciárias e dá margem à morosidade e à impunidade no interior do Poder Judiciário.

A segurança pública deve ser vista de modo contextualizado às questões econômicas e à exclusão social, a qual é normalmente associada à desigualdade econômica. Desse modo, para combater essa desigualdade econômica há a necessidade de incrementar os benefícios sociais, o que acarreta a necessidade de aumento da arrecadação por parte do Estado. Não pode ocorrer apenas formalmente, apenas na esfera jurídico-constitucional, impondo uma exegese pautada pela realidade social do mundo, considerada em seus mais diversos fatores, como os culturais e econômicos. Contudo, a concretização do direito à segurança pública (garantia de paz no meio social) dependerá, invariavelmente, do aporte de recursos materiais e humanos.

Também se argumenta em favor da impossibilidade de retrocesso dos direitos já concretizados, pois a manutenção de um Estado Social de Direito “impõe um patamar mínimo de segurança jurídica, o qual necessariamente abrange a proteção da confiança e a manutenção de um nível mínimo de continuidade da ordem jurídica”^[111], evitando, assim, que haja retrocesso do nível de qualidade no fornecimento dos serviços públicos, ou seja, os serviços públicos devem ser caracterizados pelo aprimoramento.

Motivado em preservar a sociedade é que o Estado se obriga a manter a ordem ou restabelecê-la quando houver conduta contrária aos interesses sociais. Essa linha vinculativa entre o Estado e o seu dever de uma garantia eficaz da segurança pública se mostra clara quando a lei diz que “as autoridades policiais e seus agentes deverão prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito”^[112]. Salienta-se que responderá por contravenção o agente público que deixar de comunicar a ocorrência de crimes de ação penal pública incondicionada.^[113]

Embora não se possa olvidar que existe uma real limitação orçamentária frente todas as carências sociais, por ser a segurança pública um instrumento assecuratório de direitos fundamentais, não é aceitável, segundo aponta Marcos Rolim, que se reduza “o problema enfrentado pelo trabalho policial à falta de investimentos”, pois se estaria encobrindo “os problemas referentes à ausência de gestão e à inaptidão para a avaliação de programas e iniciativas tomadas” pelas autoridades responsáveis pela condução das políticas governamentais aplicadas nessa área.^[114]

6. CONCLUSÕES

Admitindo-se que a Constituição Federal de 1988 é a norma cogente superior vigente no ordenamento jurídico brasileiro é que se sustenta que instituições e administradores públicos estão compelidos a atuar na concretização dos direitos dos cidadãos, notadamente os reconhecidos como fundamentais. Tendo em vista que as inversões públicas possuem limitações orçamentárias, a Constituição fixa para toda a administração pública o respeito ao princípio da eficiência. Desse modo, os órgãos responsáveis pela segurança pública necessitam de adequados e suficientes recursos humanos e materiais para a satisfatória prevenção e repressão da criminalidade, a fim de evitar que o próprio Estado brasileiro viole sua Constituição, especificamente os artigos 37 e 144.

Embora não se possa olvidar que sempre existirá uma limitação orçamentária para qualquer atividade estatal, caso haja uma insuficiência de recursos que comprometa o exercício de direitos essenciais ao equânime convívio humano, tal insuficiência deve ser comprovada e não apenas alegada, como é recorrente no discurso político pátrio. Por isso se entende inaceitável que a não obediência aos ditames constitucionais se dê pela simples alegação governamental de que não há uma conjuntura econômica favorável e, exatamente por ser a segurança um direito realizador de outros direitos fundamentais, sua prestação insatisfatória representaria a permissão do Estado para que os direitos constitucionais fundamentais à vida, à liberdade e à propriedade de seus cidadãos sejam indevidamente (inconstitucionalmente) expostos a riscos desnecessários.

A Constituição delega à lei complementar a regulamentação da limitação ao poder de tributar, entretanto, como não há lei complementar que se manifeste contra a possibilidade da instituição de imposto ou taxa para manutenção da segurança pública, é juridicamente lícito que o governo federal, caso ele reconheça a real importância da pacificação social para o seu desenvolvimento, vincule uma parcela do seu orçamento em favor da segurança pública.

Dentre os direitos sociais de maior repercussão política e social está a segurança, ao lado dos direitos à saúde e à educação. Contudo, o direito à segurança é o único dos três que não possui qualquer garantia orçamentária constitucional. De tal sorte, embora a educação e a saúde já possuam uma proteção nesse sentido, a situação delas é calamitosa, o que leva a imaginar o quão pior seria se essas áreas não dispusessem desse mínimo orçamentário para investimento. Frisa-se que, mesmo se constitucionalizando o dever da União de investir uma parte de seu orçamento na segurança pública, não se resolverá o complexo problema que a criminalidade atual representa, mas autorizaria que se exigisse dos gestores públicos um melhor desempenho na execução desse serviço.

Percebe-se que o intuito do Estado brasileiro tem sido direcionado na responsabilização do administrador público que se exceder no gasto das verbas públicas (cita-se a Lei de Responsabilidade Fiscal), todavia, o mesmo rigor não se inflige ao gestor público que não investe o mínimo legalmente exigido em benefício daqueles que lhe remuneram. As manifestas aspirações políticas que operam no Brasil podem ser confirmadas com a E.C. nº 56/2007, que aprovou a desvinculação de 20% dos impostos arrecadados pela União, evidenciando-se que no Brasil os interesses estatais têm preponderado sobre os humanos.

Visto que já foram apresentadas propostas vinculativas de uma parcela do orçamento federal para a segurança pública, como a E.C. nº 502/2010, que impõe que a União invista no mínimo 6% de seu orçamento por um período de 10 anos e a E.C. nº 21/2005, que foi arquivada e que propunha vincular 5% da receita dos impostos da União à segurança pública. Isso demonstra que é mínima a vontade política voltada à proteção constitucional do direito à segurança. Porém, independente do percentual ou do período durante o qual seria investido, o óbvio é que qualquer proposta nesse sentido contribuiria com a segurança dos cidadãos, pois, o intolerável é o que se passa com a saúde pública, pois, mesmo contando com expressa constitucionalização do dever da União de aplicar um quantum mínimo de seu orçamento, aguarda há mais de 10 anos a regulamentação desse percentual.

Por sua vez, aceitando-se a vigência do princípio da não supremacia valorativa entre direitos fundamentais no sistema constitucional nacional, argumenta-se a favor da razoabilidade da instituição, para fins de preservação da vida humana, da obrigação da União de investir em segurança pública o mesmo percentual orçamentário que os estados federados devem aplicar em saúde. Tal posicionamento se plausibiliza porque em muitas situações a falta de segurança pública prejudica a saúde física dos indivíduos e financeira do Estado, como ocorre pela falta de segurança viária, que tem levado milhares de pessoas à morte e, ainda, ajudado a sobrecarregar as despesas públicas com hospitais e benefícios previdenciários.

Portanto, em razão da importância que a segurança pública representa para o progresso social, principalmente porque sua ineficiência reflete direta e negativamente no direito à saúde dos cidadãos, é que se entende justo atribuir a União a obrigação de aplicar na área da segurança pública um percentual mínimo de 12% do que arrecadar com impostos. Além disso, sustentando-se a prevalência do princípio da isonomia na promoção de direitos, o fato da União poder intervir nos estados federados caso eles não apliquem em saúde o mínimo de 12% dos seus impostos (e os estados nada poderem fazer frente à inércia federal), reforça-se a justiça da idéia de impelir que o governo federal aplique na segurança pública semelhante percentual que os estados devem empenhar na saúde pública. Acrescenta-se que, na tentativa de evitar qualquer retrocesso em políticas sociais públicas, quando for editada a lei complementar definidora do percentual que a União deverá investir em saúde, semelhante índice deverá ser vinculado à segurança pública.

E, a fim de valorizar e fazer cumprir os mandamentos constitucionais, só resta aumentar a responsabilidade, inclusive penal, dos gestores da coisa pública caso eles não promovam as mínimas inversões orçamentárias constitucionalmente impostas em prol dos direitos fundamentais. Ademais, o gestor público tão-somente justifica sua existência se trabalhar para melhorar as condições de vida da população pagadora de impostos.

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Notas

^[1] Walter Ceneviva conceitua a segurança pública como um dever estatal de pacificar a sociedade e como o “elemento necessário à prática democrática”, sendo que, para esse autor, é através da segurança pública que se “garante a incolumidade das pessoas e o patrimônio público e privado”, entretanto, ressalva Ceneviva, o Estado assume as responsabilidades decorrentes desse seu dever assumido, pois há lei que disciplina “a organização e o funcionamento dos órgãos de segurança pública, tendo em vista a eficiência de suas atividades” (CENEVIVA, Walter. Direito constitucional brasileiro. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 1991, p. 239).

^[2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 10ª ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p.351.

^[3] ZIPPELIUS, Reinhold. Teoria Geral do Estado. 3ª ed., Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1997, p.375.

^[4] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 4ª ed. São Paulo: Atlas, 2000, 94.

^[5] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa na Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 1991, pp. 17 e 25.

^[6] CRETELLA JUNIOR, Jose. Do poder de policia. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 16.

^[7] A Constituição Federal de 1988 é muitas vezes taxativa quanto ao dever do Estado de proteger determinados direitos, como no art. 144, no qual se impõe: “A segurança pública, dever do Estado”, ou no art. 196, que decide: “A saúde é [...] dever do Estado”, ou ainda no art. 205, que determina: “A educação, [...] dever do Estado”. Poderiam ser citados outros exemplos, mas o que importa é que o Estado, em muitas circunstâncias, tem uma obrigação inafastável de materializar certos direitos, independentemente de questões políticas, econômicas ou culturais.

^[8] GUERRA FILHO, Willis Santiago. Teoria da ciência jurídica. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 146.

^[9] A Constituição Federal brasileira de 1988 enfatiza essa possibilidade quando prevê, no inciso LXXIII do seu artigo 5º, que “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”.

^[10] BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1992, pp. 60-81.

^[11] BOBBIO, Norberto. Sociedade e estado na filosofia política moderna. Trad. Carlos Nelson Coutinho. 4ª ed. São Paulo: Ed. Brasiliense, 1994, p.58.

^[12] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 113.

^[13] Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em 18-11-2011.

^[14] SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 9ª ed. ver. atual., e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, p. 186.

^[15] CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional. 6. Ed. Coimbra: Almedina, 1993.

^[16] NICOLAU JÚNIOR, Mauro. A decisão judicial e os direitos fundamentais constitucionais da democracia. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 763, 6 ago. 2005. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/7101>. Acesso em 20-11-2011.

^[17] NABAIS, José Casalta. O Dever Fundamental de Pagar Impostos. Coimbra: Livraria Almedina, 1998, pp. 30-31.

^[18] BASTOS, Celso Ribeiro. Comentários à Constituição do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Bastos, Celso e Martins, Ives Gandra, São Paulo: Saraiva, 1º, 2º, 4º e 5º vols., 1989, p. 393.

^[19] Op. cit. SARLET, 2008, p. 304.

^[20] Ibidem p. 305.

^[21] Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso: 17-11-2011.

^[22] Ibidem p.441.

^[23] Op. cit. SARLET, 2008, p. 374.

^[24] CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. Coimbra: Almedina, 1999, p.509.

^[25] Ibidem p. 310.

^[26] Op. cit. SARLET, 2008, p 364.

^[27] MIRANDA, Jorge. Os direitos fundamentais - sua dimensão individual e social. In: Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, nº1, out/dez de 1992, pp.199-200.

^[28] CANOTILHO, J.J. Gomes. Tomemos a sério os direitos econômicos, sociais e culturais. Coimbra: Coimbra Editora, 1988, p.34.

^[29] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 3ª ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 163 e 174-5.

^[30] BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 14ª ed. rev. atual. por Flávio Bauer Novelli. Rio de Janeiro: Forense, 1996, p. 387.

^[31] FERREIRA, José Ribamar Gaspar. Os princípios do direito financeiro. Revista de Direito, Curitiba, ano 26, nº 26, pp. 47-54, 1990/91, p. 51.

^[32] Ibidem p. 47.

^[33] TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário. Vol. V: O Orçamento na Constituição. 3ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 147.

^[34] Há princípios constitucionais implícitos: incolumidade do direito adquirido, ato jurídico perfeito e coisa julgada em matéria tributária, bem como do direito do acesso a informações para defesa de direitos (CAMPOS, Dejalma. Direito Financeiro e orçamentário. 4ª ed. São Paulo: Atlas, 2006, p. 20).

^[35] Op. cit. CAMPOS, 2006, p. 20.

^[36] A Constituição Federal, nos termos do art. 151 I, prevê a aplicação do princípio da isonomia na instituição de tributos quando veda que a União institua tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique distinção ou preferência entre Estado, Distrito Federal ou Município.

^[37] Op. cit. FERREIRA, 1990, p. 52.

^[38] HENRIQUES, Elcio Fiori. Arts. 1º a 8º da Lei 4.320, de 17 de março de 1964. In: CONTI, José Mauricio (coord.). Orçamentos públicos: a Lei 4.320/1964 comentada. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008, pp. 32-33.

^[39] Elcio Henriques observa que, embora o orçamento público deva conter, frente ao princípio da universalidade, todas as despesas públicas, é permitido ao Poder Executivo a abertura de créditos suplementares até certa importância, proibindo-se a instituição de créditos ilimitados, conforme prevê o art. 167, III, da Constituição de 1988 (Op. cit. HENRIQUES, 2008, p. 39).

^[40] O exercício financeiro coincidirá com o ano civil (1º de jan. a 31 de dez., art. 34 da Lei nº 4.320/64). E, caso sejam planejadas política pública que ultrapassem o período de um ano, elas deverão ter suas despesas listadas em plano plurianual.

^[41] Esse sistema de distribuição de competência orçamentário-fiscal é como uma estrutura fundada na cooperação entre as entidades federadas e desenvolvida em virtude da necessidade de solidariedade “por meio de políticas conjuntas e de compensação das disparidades regionais” (BERCOVICI, Gilberto. Dilemas do Estado Federal brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004, pp. 58-59).

^[42] Segundo Aliomar Baleeiro, a atividade financeira do Estado consiste em “obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou acometeu àqueloutras pessoas de direito público” (BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 16. ed. rev. e atualizada por Dejalma de Campos. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 4).

^[43] Para Sainz de Bujanda o direito orçamentário é um segmento do direito financeiro, pois, quando enquadramos o direito orçamentário dentro do direito financeiro estamos sustentando que o direito orçamentário é um setor do ordenamento jurídico e não algo alheio a ele (MARTINS, Ives G. e BASTOS, Celso R. Comentários à Constituição do Brasil (promulgada em 5 de outubro de 1988). 6º Vol. Tomo II. São Paulo: Saraiva, 1991, p. 217).

^[44] O art.163 I da C.F. de 1988 dispõe que lei complementar disporá sobre as finanças públicas, assim, o objeto principal das finanças públicas é a atividade fiscal do Estado (Op. cit. HENRIQUES, p. 30).

^[45] Op. cit. HENRIQUES, 2008, p. 30.

^[46] DERZI, Misabel Abreu Machado. Comentários aos arts. 40 a 47. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do (orgs.). Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 266.

^[47] Op. cit. TORRES, 2008, pp. 109-110.

^[48] Op. cit. HENRIQUES, 2008, pp. 31-32.

^[49] AAVV. Governabilidade, Urgência e Relevância: medidas provisórias e a judicialização da política orçamentária no Brasil. Revista Política Hoje. Vol. 18, ano 2, 2009, p. 209.

^[50] Ricardo Torres define o tributo como "o dever fundamental” de prestação pecuniária limitado pelas liberdades fundamentais, sob a ótica dos princípios constitucionais da capacidade contributiva, do custo/benefício ou da solidariedade do grupo, com a finalidade principal ou acessória de captar recursos para custear as necessidades públicas ou atividades desenvolvidas pelo Estado (TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributário. Rio de Janeiro: Renovar, 1993, pp. 306-307).

^[51] As penalidades pecuniárias correspondem às sanções que o Estado aplica no caso de descumprimento de obrigações legais (Op. cit. CAMPOS, 2006, pp. 8-10).

^[52] Para Dejalma Campos as indenizações de guerra representam, atualmente, mais um assunto de política do que propriamente de finanças públicas (Ibidem pp. 10-11).

^[53] Segundo Flávio Rubinstein, as receitas tributárias correspondem somente às receitas de impostos, taxas e contribuições de melhoria (RUBINSTEIN, Flávio. Arts. 9º a 11º da Lei 4.320, de 17 de março de 1964. In: CONTI, José Mauricio (coord.). Orçamentos públicos: a Lei 4.320/1964 comentada. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008, p. 60).

^[54] Op. cit. HENRIQUES, 2008, p. 40.

^[55] O art. 145 II da C.F/1988 confere a todos os entes tributantes competência para instituir taxas, as quais serão vinculadas à atuação estatal no exercício de poder de polícia ou de prestação de serviços públicos específicos e divisíveis, não podendo ter base de cálculo própria dos impostos (Op. cit. RUBINSTEIN, 2008, p. 520).

^[56] Ibidem pp. 53-54.

^[57] O § 3º do art. 167 estabelece que “a abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62”.

^[58] Op. cit. BALEEIRO, 1996, p. 387.

^[59] MATIAS-PEREIRA, José. Finanças públicas: A política orçamentária no Brasil. 3ª ed. São Paulo: Atlas, 2006, p.134.

^[60] Op. cit. CAMPOS, 2006, p. 20.

^[61] São impostos federais os referentes à: importação de produtos estrangeiros; sobre exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados; renda e proventos de qualquer natureza; produtos industrializados; operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários; propriedade territorial rural; e grandes fortunas (art. 153 da C.F.).

^[62] São impostos estaduais os referentes à: I - transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos; II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior; III - propriedade de veículos automotores (art. 155 da C.F.).

^[63] São impostos municipais os referentes à: I - propriedade predial e territorial urbana; II - transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição; III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, da C.F. (art. 156 da C.F.).

^[64] MENDES, Gilmar Ferreira. Os direitos fundamentais e seus múltiplos significados na ordem constitucional. Revista Jurídica Virtual nº 14, edição de julho de 2000. Disponível em <http://www.presidencia.gov.br/ccivil_03/revista/Rev-14/direitos_fund.htm>. Acesso em 15-11-2011.

^[65] LIMA, Flávia Danielle Santiago Lima. Em busca da efetividade dos direitos sociais prestacionais: considerações sobre o conceito de reserva do possível e do mínimo necessário. Disponível em <http://jus.com.br/artigos/2177>. Acesso em 14-11-2011.

^[66] HESSE, Konrad. A força normativa da Constituição (Die normative Kraft der Verfassung). Tradução de Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Sergio Antônio Fabris Editor, 1991, p. 9.

^[67] Op. cit. SARLET, 2008, p. 370.

^[68] Ibidem p.307.

^[69] Ibidem pp.307-8.

^[70] CANOTILHO, J.J. Gomes. Constituição dirigente e vinculação do legislador. Coimbra: Coimbra Editora, 1982, p.369.

^[71] ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. Tradução Virgílio Afonso da Silva da 5ª ed. alemã publicada pela Suhrkamp Verlag (2006). São Paulo: Malheiros, 2008, pp. 511-519.

^[72] MACHADO JR, José Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A lei 4.320 comentada. 31ª ed. Rec. Atual. Rio de Janeiro: IBAM, 2002/2003, p. 21.

^[73] HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e tributário. 6ª ed., São Paulo: Atlas, 2000, p. 257.

^[74] Os tributos não vinculados (impostos) estão enumerados nos artigos 153, 155 e 156 da Constituição Federal, além dos impostos extraordinários e residual.

^[75] Aos Estados e ao Distrito Federal pertencem 20% do produto da arrecadação do imposto que a União instituir no exercício da competência que lhe é atribuída pelo art. 154, I” (art. 157, II, da C.F.).

^[76] Também pertencem aos Municípios a arrecadação da União do “Imposto de Renda” sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e fundações; 50% da arrecadação do imposto federal sobre a propriedade territorial rural dos imóveis neles situados, cabendo a totalidade no caso da hipótese do art. 153, § 4º, III; 50% da arrecadação do imposto estadual sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios e 25% da arrecadação do imposto estadual sobre a circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (segundo os incisos I, II, III e IV do art. 158 da C.F.).

^[77] O parágrafo 2º do art. 159 da C.F. impede que seja destinada a qualquer unidade federada parcela superior a 20% do montante que a União arrecadar com o imposto sobre produtos industrializados.

^[78] A E.C. nº 29/2000, regulamentada no Projeto de Lei do Senado nº 121/2007, dispõe que a União aplicará em ações e serviços públicos de saúde o percentual mínimo de 10% de suas receitas correntes brutas, sendo vedada a dedução das parcelas transferidas aos demais entes da Federação a qualquer título. Os senadores governistas e da oposição ainda não chegaram a um acordo que possibilite a votação desse projeto que regulamenta essa Emenda. (Informações disponíveis em <http://www.senado.gov.br/noticias/adiada-votacao-de-regulamentacao-da-emenda-29.aspx>. Acesso em 23-11-2011).

^[79] Cita-se que a E.C. nº 56/2007 prorrogou até 31-12-2011 a desvinculação de 20% da arrecadação da União com impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico. Atualmente o governo, através da PEC nº 114/2011, busca prorrogar até o ano de 2015 a desvinculação desses 20% do montante das receitas da União. (Informações disponíveis em <http://www.senado.gov.br/noticias/adiada-votacao-de-regulamentacao-da-emenda-29.aspx>. Acesso em 23-11-2011).

^[80] O art. 195 da C.F. diz que a seguridade social será financiada direta e indiretamente por toda a sociedade, através de recursos dos orçamentos da União, Estados, D.F. e Municípios e das contribuições sociais do empregador, empresa e a ela comparados, dos trabalhadores e das receitas de concursos de prognósticos e do importador de bens ou serviços do exterior e a eles comparados.

^[81] Programas criados, respectivamente, pelas Leis Complementares nº 7/1940 e nº 8/1970.

^[82] PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Constitucional Descomplicado. 4ª. Ed. São Paulo: Editora Método, 2009.

^[83] A União entregará parte da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico para Estados e Distrito Federal (art. 159 da C.F.).

^[84] Pesquisa realizada pela Organização não-governamental Fórum Brasileiro de Segurança Pública informa que entre os anos de 2009 e 2010, dos 26 estados da federação e Distrito Federal, 13 deles tiveram aumento nas taxas de homicídios dolosos, sendo que em 7 estados o índice foi superior a 20% (42,8% em Alagoas, 32,2% no Amazonas, 23,9% no Rio Grande do Norte, 23% em Sergipe, 22,6% em Minas Gerais, 22,45 na Paraíba e 20,7% no Ceará). Por sua vez, no mesmo período esses mesmos estados, considerados os mais violentos, incrementaram o investimento na área da segurança pública nos percentuais de 4,7% em Alagoas, 7,1% no Amazonas, -8,9% no Rio Grande do Norte, 44,9% em Sergipe, 7,5% em Minas Gerais, 2,6% na Paraíba e 9,1% no Ceará. Assim, com exceção do estado do Sergipe, 6 dos 7 estados mais violentos do Brasil, que tiveram aumento anual de mais de 20% em homicídios dolosos no período de 2009 a 2010, aumentaram, no mesmo período, menos de 10% o investimento na área da segurança pública, salientando-se que no Rio Grande do Norte, que teve um aumento de 23,9% na taxa de homicídios dolosos “reduziu”, no mesmo período, em 8,9% o investimento no setor. (Dados disponíveis em <http://www2.forumseguranca.org.br/sites/default/files/anuario_2011_final_21nov.pdf`>. Acesso em 21-11-2011).

^[85] OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. São Paulo: RT, 2ª ed., 2006, p. 305.

^[86] No entender de Dejalma Campos, as necessidades da sociedade podem ser divididas em “coletivas”, que são aquelas satisfeitas pelo esforço coordenado da sociedade, como as necessidades de escolas particulares, de oficinas mecânicas, de transportes coletivos, dentre outras, e em “públicas”, que são aquelas tuteladas pelo Estado, que toma para si a responsabilidade pela satisfação, como a manutenção de ordem pública, a defesa nacional, a proteção da ordem interna, a proteção da saúde pública, a previdência social, a proteção trabalhista etc (Op. cit. CAMPOS, 2006, p. 2).

^[87] Ibidem, p. 3.

^[88] DALLARI, Dalmo de Abreu. Direitos humanos e cidadania. 2ª ed. reform. São Paulo: Moderna, 2004, p. 91.

^[89] Ibidem p. 91.

^[90] Op. cit. SARLET, 2008, p.378.

^[91] FREITAS, Juarez. O Estado, a responsabilidade extracontratual e o princípio da proporcionalidade. In: SARLET, Ingo Wolfgang (Org.). Jurisdição e direitos fundamentais: anuário 2004/2005 – Escola Superior da Magistratura do Rio Grande do Sul (AJURIS). Porto Alegre: Livraria do advogado, 2006, p. 179 e ss.

^[92] Op. cit. BASTOS, 1989, p. 393.

^[93] MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Eficácia das Normas Constitucionais sobre Justiça Social. In: Revista de Direito Público, nº 57, 1981, p.233 e ss.

^[94] Op. cit. SARLET, 2008, p. 382.

^[95] Op. cit. SARLET, 2008, p. 289.

^[96] Ibidem, p. 376.

^[97] Op. cit. SARLET, 2008, p.376.

^[98] BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 135.

^[99] Ibidem p. 241.

^[100] GUARESCHI, Neuza. Et al. Problematizando as práticas psicológicas no modo de entender a violência. In: STREY, Marelene N.; AZAMBUJA, Mariana P. Ruwer; JAEGER, Fernanda Pires. (Orgs). Violência, Gênero e Políticas Públicas. Porto Alegre- RS: EDIPUCRS, 2004, p. 180.

^[101] COMPARATO, F. K. Ensaio sobre o juízo de constitucionalidade de políticas públicas. Revista dos Tribunais, ano 86, v.737, mar. 1997, p. 18.

^[102] DWORKIN, Ronald. Los Derechos en Serio. Trad. Marta Guastavino. 2ª ed. Barcelona: Ariel Derecho, 1989, pp. 158-160. Tradução livre do autor. Texto original diz: “los principios son proposiciones que describen derechos” e “las políticas son proposiciones que describen objetivos”.

^[103] Op. cit. BRASIL, Constituição Federal de 1988.

^[104] TEIXEIRA, Ariosto. Decisão liminar: a Judicialização da Política no Brasil. Brasília: Plano Editora, 2001, pp.169-170.

^[105] SANTIN, Valter Foleto. Controle judicial da segurança pública: eficiência do serviço na prevenção e repressão ao crime. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 110.

^[106] Op. cit. BASTOS, 1989, p.65.

^[107] Código de Processo Penal do Brasil. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Decreto-Lei/Del3689Compilado.htm>. Acesso em 19-11-2011.

^[108] PEC 21/2005. Disponível em <http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp? p_cod_ mate= 73687>. Acesso em 25-11-2011.

^[109] PEC 102/2011. Disponível em <http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/98139.pdf>. Acesso em 18-11-2011.

^[110] PEC 502/2010. Disponível em <http://www.camara.gov.br/ proposicoesWeb/fichadetramitacao?id Proposicao= 483702>. Acesso em 22-11-2011.

^[111] Ibidem p. 450.

^[112] Op. cit. BRASIL, Código de Processo Penal, caput do art. 301.

^[113] Art. 66 da Lei das Contravenções Penais. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del3688.htm>. Acesso em 24-11-2011.

^[114] ROLIM, Marcos. A síndrome da rainha vermelha: policiamento e segurança pública no século XXI. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed.; Oxford, Inglaterra: University of Oxford, Centre for bralizilian studies, 2006, p.45.

Autor

Fabio Trevisan Moraes

Policial Rodoviário Federal. Doutorando em Direito Penal. Mestre em Direito. Especialista em Direito Civil e Processual Civil. Especialista em Direito Público. Especialista em Direito Penal e Processual Penal. Bacharel em Direito.

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MORAES, Fabio Trevisan. A vinculação do orçamento federal como meio otimizador da eficiência na segurança pública. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 17, n. 3195, 31 mar. 2012. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/21397. Acesso em: 26 abr. 2024.

A vinculação do orçamento federal como meio otimizador da eficiência na segurança pública