Notas gerais e críticas sobre o regime dos bens públicos

Publicado em 05/2013. Elaborado em 06/2012.

O uso dos bens públicos de forma “anormal” ou “extraordinária” dependerá, em regra, de permissão normativa que indicará os instrumentos próprios para tanto, sendo comumente citadas na doutrina as figuras da autorização, permissão ou concessão. Mas cada ente possui seu ordenamento, com figuras próprias e nomenclaturas diversas.

Resumo: Estuda conceito de bem público. Analisa a classificação dos bens públicos no Código Civil. Apresenta conceito de afetação e desafetação. Elenca as características peculiares dos bens públicos. Trata da aquisição de bens pelas pessoas jurídicas de direito público interno. Elenca aspectos relativos ao uso dos bens públicos. Retrata as formas da retirada do bem da esfera jurídica do ente público.

Palavras-chave: bens públicos – conceito – classificação – características – aquisição – uso – extinção - alienação.

Sumário: 1 Introdução. 2 Premissas metodológicas. 3 Conceituação. 4 Classificação. 5 Afetação e desafetação. 6 Características. 7 Aquisição de bens pelos entes públicos. 8 Uso dos bens públicos. 9 Retirada do bem da esfera jurídica do ente público. Considerações finais.

1 Introdução

A Administração Pública existe como instrumento para que a República alcance os objetivos constitucionalmente fixados.

Para tanto, age vinculada a princípios previstos na Constituição e também depende de certos instrumentos para realizar seus fins, entre eles, os bens públicos.

Em última análise, o bem público é o que pertence ao povo, de modo que, o que se faz com ele depende da manifestação de sua vontade, que se dá, em regra, por meio de lei.

A lei regula a forma de aquisição, de uso e de desfazimento dos bens públicos.

Com base nesse pressuposto, o presente estudo buscará trazer notas gerais, isto é, comuns a todos os bens públicos.

Ao mesmo tempo, procurará, quando for o caso, tecer eventuais críticas quando a lição da doutrina não estiver adequada aos termos da lei.

Em primeiro lugar, apresentará as premissas a serem adotadas no trato do tema.

Com base nessas premissas, buscará o conceito de bem público.

Relacionado a esse conceito, apresentará a classificação legal dos bens públicos, a noção de afetação e de desafetação, bem como as características peculiares deles.

Conceituado o bem público, será visto seu ingresso na titularidade de um ente público e as peculiaridades para tanto.

Ao ingressar o patrimônio público, interessa verificar a forma de utilização dos bens públicos, inclusive quando particulares fazem uso privativo deles.

Por fim, caberão algumas palavras sobre a saída do bem público da esfera jurídica dos entes públicos.

2 Premissas metodológicas

Tratar do regime dos bens públicos, ainda que de modo geral, é analisar o conjunto de normas que os regem, compreender os princípios que os informam, construindo um sistema interpretativo a partir do próprio ordenamento jurídico (SUNDFELD, 1996, p. 135-136).

De nada adianta dizer que em determinado país a concessão é um tipo de contrato, se na legislação do Brasil houver outra definição.

Da mesma forma, não terá valor o ensinamento da doutrina se ele contrariar a redação da lei.

Assim, terão mais valor, em ordem de prioridade, os argumentos baseados em disposição normativa.

Porém, mesmo diante de texto expresso de lei, não se deve olvidar que "deve o direito ser interpretado inteligentemente não de modo que a ordem legal envolva um absurdo, prescreva inconveniências, vá ter a conclusões insubsistentes ou impossíveis." (MAXIMILIANO, 2003, p. 136).

Somente quando a norma mencionar algum termo sem defini-lo é que ganhará mais força o auxílio da doutrina. Isso porque, nesses casos, presume-se que o legislador utilizou o conceito corrente.

É certo que não se pode olvidar o risco de se tomar um conceito de determinada lei para aplicação geral. Às vezes, certo conceito somente se aplica ao diploma em que ele está contido, outras ao ente político que o editou, abrangendo ou não, os entes da Administração indireta.

Cite-se, por exemplo, o Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967 (BRASIL, 1967), em que há conceitos de entes da administração indireta. Alguns conceitos originariamente lá estabelecidos foram alterados pelo Decreto-lei nº 900, de 29 de setembro de 1969.

Não bastasse, como esses entes hão de ser criados por lei, a lei que os criará não necessitará seguir o conceito dado pelo Decreto-lei nº 200, de 1967, já que a nova lei terá a mesma hierarquia que esse Decreto-lei. Aliás, a lei nova prevalece sobre a mais antiga. Com isso, não haveria nenhum óbice de a lei nova criar um ente denominado empresa pública, mas com capital público composto não só por entes da União, mas por diversos entes públicos da federação.

Nessa hipótese haveria gritos em razão da falta de técnica, de atentado contra a univocidade científica ou de que esse novo diploma estaria causando confusão no sistema jurídico. Mas não haveria inconstitucionalidade nela.

Não só a nova lei poderia fazer isso, mas mesmo a jurisprudência acaba, no caso concreto, ao interpretar a lei vigente, por fazer certas afirmações que poderiam até causar surpresa. Vale registrar, a propósito, o exemplo da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, que, apesar de ser empresa pública, teve reconhecida pelo Pleno do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 229.696-7, a imunidade e a impenhorabilidade de seus bens. É certo que, para tanto, reconheceu-se como recepcionada a norma do art. 12 do Decreto-lei nº 509, de 20 de março de 1969, que lhe assegurava tal situação. Contudo, no voto do Ministro CARLOS VELLOSO, e aqui está a surpresa, houve a menção de que ela teria natureza jurídica de uma autarquia (BRASIL, 2002).

3 Conceituação

É tormentosa a construção de um conceito de bem público, já que tanto o termo “bem” como a palavra “público” são equívocos (GASPARINI, 2008, p. 864).

Bem é noção fundamental do direito ao lado das pessoas e dos fatos jurídicos. Tanto que abrem o Código Civil em sua Parte Geral (BRASIL, 2002).

Bens são objetos de relações jurídicas (MELLO, 2003, p.178) ou, mais precisamente, de direitos subjetivos (LEITE, 2006).

Podem ser tidos como gênero do qual as coisas são espécies. Nesse sentido, eles aparecem na Parte Geral do Código Civil, ao passo que as coisas constam da Parte Especial (BRASIL, 2002). As coisas seriam os bens corpóreos. A palavra “bens” compreende “coisas, direitos reais, obrigacionais e hereditários”, sendo que os bens econômicos formam o que se chama patrimônio (BEVILÁQUA, 1940, p.269; MELLO, 2003, p.197).

Aqueles que definem bens como “coisas úteis ao homem”, empregam o verbete “coisa” não no sentido jurídico, mas no sentido extrajurídico, que consiste em tudo que é exterior ao homem. Por estar no princípio, no fundamento do direito, por ser gênero, não se encontram termos jurídicos para defini-lo, mas extrajurídicos.

Mas também há o termo “coisa” com sentido jurídico, utilizado para designar os bens corpóreos, como dito.

GISELE PEREIRA JORGE LEITE (2006) realiza amplo apanhado doutrinário, demonstrando as controvérsias a respeito do conceito de bem. Em seu texto, nota-se convergência dos autores quanto ao fato de os bens serem úteis ao homem, ou passíveis de valoração.

Porém, não se deve olvidar que, aquilo que é útil para determinada pessoa, pode não ser útil para outra. Com isso, o objeto seria ou não bem conforme a pessoa envolvida. Também a possibilidade de valoração ou de apreciação pecuniária sofre de certa forma do mesmo problema.

Enfim, a utilidade ou valor de algo parece não importar juridicamente. São noções do mundo extrajurídico. Algo pode ser considerado bem, no sentido jurídico, porque extrajuridicamente tem valor ou é útil, mas, juridicamente, o que há de elementar e comum em todos os bens, é o fato de serem objeto de direito subjetivo (VENOSA, 2003, p.313), conforme definido pelo próprio ordenamento.

O ordenamento jurídico ou Direito, sob certo sentido, é um conjunto de normas voltadas à orientação do comportamento humano em sociedade (KELSEN, 1995, p.33) e, em última análise, a garantir a paz social.

O Direito, como ordenamento, incide sobre tudo aquilo que possa, de certa forma, servir à satisfação dos interesses dos homens e, portanto, ser objeto de eventuais conflitos.

Para tanto, como se vê na Parte Geral do Código Civil, rege as pessoas, os agentes do direito, os bens, como objetos do direito, e os fatos jurídicos, que são os fenômenos jurídicos, geradores e transformadores do direito.

Nessa linha, tanto objetos materiais (prédios, terrenos, veículos) quanto imateriais (direitos etc.) são bens. Basta atentar, por exemplo, para os termos do art. 80. I, do Código Civil (BRASIL, 2002): “Art. 80. Consideram-se imóveis para os efeitos legais: I - os direitos reais sobre imóveis e as ações que os asseguram;”

Para a finalidade do presente artigo, mostra-se suficiente, em princípio, a conceituação de bem como objeto de direito subjetivo. A partir dela, pode-se dizer que bem público é espécie de bem.

Bens públicos são aqueles titulados por pessoas jurídicas de direito público interno, e particulares todos os demais, conforme os expressos termos do art. 98 do Código Civil (BRASIL, 2002).

São pessoas de direito público interno, de acordo com o art. 41 do Código a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, as autarquias, as associações públicas e “as demais entidades de caráter público criadas por lei” (BRASIL, 2002).

Por conveniência, será adotada no presente trabalho a nomenclatura “ente público” para se referir a essas pessoas jurídicas.

Apesar dos termos da lei, predomina na doutrina administrativista o entendimento de que o que importa para o enquadramento do bem como sendo público é sua destinação a uma finalidade pública e não seu proprietário (GASPARINI 2008, p.865; MELLO, 2011, p.921; MEIRELLES, 2008, p.526).

Para HELY LOPES MEIRELLES (2008, p.526), “bens públicos, em sentido amplo, são todas as coisas, corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos, direitos e ações, que pertençam, a qualquer título, às entidades estatais, autárquicas, fundacionais e empresas governamentais”. Como se vê, aqui, mesmo as pessoas jurídicas de direito privado poderiam ser titulares de bens públicos.

Em sentido contrário, leciona JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO (2008, p.1050), considerando privados os bens dessas pessoas, “mesmo que em certos casos a extinção dessas entidades possa acarretar o retorno dos bens ao patrimônio da pessoa de direito público de onde se haviam originado”.

Segundo CLÓVIS BEVILÁQUA, o Código Civil distingue os bens particulares e os públicos em razão do modo diverso pelo qual se exerce sobre estes os direitos de seus titulares (1940, p.300).

É certo que há bens públicos que são explorados por particulares, como as rodovias administradas por concessionárias ou os espaços em prédios públicos cedidos para instalação de feiras ou comércio. Há também bens particulares utilizados pelo Poder Público, como nos casos de requisição, prevista no art. 5º, XXV da Constituição (BRASIL, 1988), ou de imóveis alugados para instalar repartições públicas. Por isso, JOSÉ CRETELLA JÚNIOR aponta como falho o critério da destinação (1975, p.19), e sugere que esse critério seja considerado conjuntamente com a titularidade (1975, p.21).

Embora possa se considerar como controvertido ou que contrariaria o disposto no art. 98 do Código Civil o enquadramento de bens pertencentes a particulares como sendo bens públicos, deve-se reconhecer a peculiar condição em que se encontram esses bens privados, quando utilizados para satisfação de uma finalidade pública.

Daí ser importante fixar, para justificar essa situação, duas noções.

A primeira delas, de certo modo, já foi exposta. É o fato de que direitos também podem ser considerados bens. Com isso, se um ente público, por exemplo, alugar um imóvel, embora esse bem não se converta em público, é inquestionável que o direito de o ente utilizá-lo será considerado bem público.

Nesses casos, o art. 53 da Lei nº 8.245, de 18 de outubro de 1991^[1], para alguns tipos de serviços, impõe certas restrições para a rescisão do contrato.

A segunda noção importante que pode ser utilizada para justificar a especial sujeição de bens particulares ao atendimento do interesse público é a noção de domínio público, que compreenderia os bens efetivamente públicos e aqueles com essa destinação (MEIRELLES, 2008, p.523).

HELY LOPES MEIRELLES (2008, p.523) esclarece que essa expressão “domínio público” é empregada com os mais diferentes sentidos pelos autores, valendo ressaltar que ela abrangeria o domínio eminente e o domínio patrimonial. Aquele, exteriorizado como poderes da Soberania, de o Estado reger tudo o que está em seu território, justificando, com base nele, as limitações de direitos inclusive sobre bens de particulares. Esse último manifestado como direitos de propriedade do Estado (2008, pp. 523/524). No mesmo sentido JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO (2008, p.1047).

A contrapartida do domínio eminente é a possibilidade de sujeitar a propriedade privada a restrições em nome do interesse público. Por isso, embora garantido o direito de propriedade no inciso XXII do art. 5.º da Constituição, impõe-se o atendimento da função social, conforme determina o inciso XXIII do art. 5.º da CF, cujos fundamentos podem ser buscados em IMMANUEL KANT (In MORRIS, 2002, p. 255):

... O Povo uniu-se de fato por sua Vontade comum numa Sociedade, que tem de ser mantida para sempre; e com esse propósito sujeitou-se ao Poder interno do Estado, a fim preservar os membros dessa Sociedade mesmo quando estes não são capazes de se sustentar. Pelo princípio fundamental do Estado, o Governo está justificado e tem o direito de obrigar aqueles que são capazes a fornecer os meios necessários para a preservação daqueles que não são capazes de suprir as necessidades mais básicas da Natureza. Porque a existência de pessoas com propriedade no Estado implica sua submissão a ele para proteção e provisão pelo Estado daquilo que é necessário para sua existência; e, dessa maneira, o Estado funda um Direito sobre uma obrigação de parte delas de contribuir com seus meios para a preservação de seus concidadãos...

O domínio eminente justifica, quando houver necessidade de proteção de direitos da comunidade (MEIRELLES, 2008, p. 604), a possibilidade de o Estado intervir na propriedade privada, como nos casos de tombamento, servidão administrativa, limitações administrativas, desapropriação, requisições e ocupação temporária.

Enfim, os bens privados, com destinação pública, de certa forma acabam sofrendo incidência de normas que garantem, entre outras coisas, a continuidade do serviço público.

De qualquer forma, ambas as noções só tem valia se baseadas em norma escrita. Apenas dizer em tese que o público prevalece sobre o particular não resolve os casos concretos que são submetidos para análise do aplicador do direito.

Cabe uma última nota a respeito do conceito de bem público. Viu-se que bem público é aquele bem pertencente a um ente público.

Se a expressão “público” traz a noção leiga daquilo que a todos pertence, poder-se-ia questionar a razão de os bens públicos, na prática, serem titulados por entes públicos.

Para evidenciar essa necessidade, basta analisar alguns exemplos.

Em uma via pública, todos que nela transitam, consciente ou inconscientemente, têm direito de utilizá-la.

Pode ocorrer e ocorre de eventualmente essa via apresentar certos danos, alguns buracos, algumas crateras etc.

Se o bem a todos pertencesse efetivamente, pode-se cogitar quão difícil seria operacionalizar o reparo do bem. Quem custearia? Quem está compreendido na noção “todos”? Todos os munícipes? Todos os domiciliados no Estado-membro? Todos os brasileiros?

E se o dano fosse causado por determinado sujeito, pode-se imaginar como seria tortuoso obter a respectiva indenização. Quem pagaria o advogado? Quem tomaria a iniciativa de coletar as contribuições? Quem fiscalizaria a obra de reparo?

Num outro exemplo, imagine-se a venda de um terreno público baldio. Se o bem a todos pertencesse efetivamente, como seria obter a assinatura de todos os proprietários?

Um último exemplo pode ser o de um aterro sanitário público. Imaginando que esse aterro estivesse deixando correr líquido tóxico para o terreno particular vizinho e causando danos, por hipótese, a uma plantação, quem seria o responsável? Contra quem seria aforada a demanda?

Chega-se assim à conclusão de que o fato de os bens públicos pertencerem aos entes públicos decorre de uma necessidade prática, tanto para facilitar e possibilitar a identificação de um responsável pela sua administração, quanto para responsabilizar seu titular em casos de danos a terceiros.

Não se olvide que o bem público, por tendência natural do ser humano, não recebe o mesmo tratamento e cuidado que a coisa particular. O ser humano age por interesse, ou por incentivo (LEVITT; DUBNER, 2010). É mais interessante para ele investir no cuidado de suas próprias coisas do que nas coisas públicas, por motivos óbvios.

A percepção da falta de zelo pela coisa pública não é nova. Já aparece em ARISTÓTELES (2003, p.40):

§ 10. Esta proposição "tudo é meu", tem ainda outro inconveniente: é que nada inspira menos confiança do que algo cuja posse?é comum a muitas pessoas. Damos exagerada importância ao que?propriamente nos pertence, ao passo que só consideramos as propriedades comuns em proporção a nosso interesse. Entre outras?razões, são elas mais desprezadas por estarem entregues aos cuidados?de outrem. Do mesmo modo o trabalho doméstico: tanto mais de deficiente quanto maior é o número de serviçais.

Daí se percebe possível causa da situação decadente de certos bens públicos ou da aparente facilidade com que se desvia o dinheiro público.

Enfim, o que não se deve perder de vista é que os bens públicos são meros instrumentos na consecução dos fins da Administração Pública.

4 Classificação

O art. 89 do Código Civil classifica os bens públicos em: bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens dominicais (BRASIL, 2002).

Essa classificação leva em conta o uso do bem. Enquanto os primeiros podem ser utilizados por todos, os de uso especial, como o próprio nome já indica, possuem certas restrições, por estarem empregados em algum serviço público (BEVILÁQUA, 1940, p.301; VENOSA, 2003, p.340).

Não houvesse limitações, o próprio interesse público correria o risco de ser prejudicado, na medida em que o serviço vinculado ao bem poderia ser inviabilizado. Tome-se como exemplo a invasão de uma escola pública por pessoas sem moradia.

Quanto aos bens de uso especial, podem ser móveis ou imóveis, segundo ressalta JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO (2008, p.1055). Aliás, o art. 99, II, do Código Civil (BRASIL, 2002) é meramente exemplificativo.

Por fim, os bens dominicais são os que não estão empregados, nem no uso comum, nem no uso especial, a exemplo de terrenos e prédios desocupados.

São considerados dominicais, por força do parágrafo único do art. 99 do Código Civil, “os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado” (BRASIL, 2002). Não é objetivo do presente artigo a análise das pessoas jurídicas, mas vale frisar que, para CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, esse dispositivo se refere às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público, já que não existiriam pessoas de direito público com estrutura de direito privado (2011, p.921).

Importante registrar aqui que a classificação do art. 89 do Código Civil não gera maiores repercussões jurídicas no que diz respeito à alienação dos bens públicos.

ODETE MEDAUAR (2008, pp.240/241), a propósito, assevera que:

Como já se disse, tais bens aparecem tratados sob a rubrica de bens do domínio privado do Estado ou bens do patrimônio disponível. Com tais expressões se pretenderia significar que os vínculos da Administração com os bens dominicais seriam semelhantes aos vínculos do particular com os bens de seu patrimônio, em especial pela facilidade de alienação; menciona-se também que seu regime seria precipuamente privado.

Contudo, após demonstrar que mesmo esses bens, sob diversos aspectos, estão sujeitos às mesmas normas que os demais tipos de bens, conclui que “as afirmações clássicas[...] não mais prevalecem.” (MEDAUAR, 2008, p.241)

Convém registrar ainda a classificação dos bens públicos segundo a pessoa política a que pertença. De acordo com essa classificação, os bens seriam federais, estaduais, municipais ou distritais (CARVALHO FILHO, 2008, p. 1051; GASPARINI, 2008, p. 867).

5 Afetação e desafetação

Afetação, no caso dos bens públicos, é a sua destinação a uma determinada finalidade pública. DIÓGENES GASPARINI (2008, p. 871) afirma que afetação ou consagração é “atribuir ao bem uma destinação; é consagrá-lo ao uso comum do povo ou ao uso especial”.

Segundo ODETE MEDAUAR (2008, p. 241), ela pode ser explícita, mediante lei, ato administrativo ou registro de projeto de loteamento e pode ser implícita, quando o Poder Público passa a utilizar o bem para alguma finalidade pública.

CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (2011, p.922) além da afetação decorrente de uma lei ou ato do Executivo, também refere à afetação proveniente do destino natural do bem, “como ocorre com os mares, rios, ruas, estradas, praças”.

A desafetação, por sua vez, é o inverso da afetação, isto é, passar um bem de uso comum do povo para bem de uso especial ou bem dominical, ou passar um bem de uso especial para bem dominical.

CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (2011, p. 922), relativamente aos bens de uso comum, indica a necessidade de lei para desafetá-los. Já os de uso especial poderiam, segundo ele, passar para dominicais mediante lei ou ato administrativo.

DIÓGENES GASPARINI também menciona a desafetação por fato jurídico, quando, por exemplo, um terremoto destrói um edifício em que funcionava uma creche pública (2008, p. 871). Para este administrativista, a alienação de um bem, autorizada por lei que não faz menção à desafetação, tornar-se-ia inválida. (2008, p.873)

Não parece ser acertada essa posição, já que a vontade do legislador de alienar o bem deve prevalecer quando colidente com a afetação do bem. Além disso, a exigência de desafetação dos bens públicos consta de lei, de modo que lei ulterior que autorize a venda, sendo eventualmente incompatível com a consagração do bem, estará, implicitamente, revogando a anterior, segundo art. 2º, §1º, da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro^[2] (BRASIL, 1942).

JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO (2008, p. 1059) posiciona-se no sentido de que a afetação e a desafetação seriam fatos administrativos, “independentemente da forma com que se apresentem.” Para ele, seria irrelevante a forma pela qual se processa a alteração da finalidade do bem.

Se o conceito de afetar é destinar e o de desafetar é desconsagrar, de fato, é irrelevante o instrumento ou a forma para efetivar a alteração da destinação do bem.

Embora possa ser irrelevante a forma do ato pela qual ocorre a mudança de destinação para que se diga que houve afetação ou desafetação, o mesmo não se pode dizer quanto às exigências para tanto. A título de ilustração, não seria admissível, em princípio, fechar a Avenida Paulista na cidade de São Paulo para transformá-la em uma praça mediante mero ato administrativo.

A repercussão que esse fato teria na vida dos munícipes, por si só, evidencia a necessidade de lei para tanto, já que, por meio dela, da lei, o povo fala. Por isso, nesse aspecto, a razão está com CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (2011, p.922).

Mesmo no caso de bens de uso especial, se a afetação se der por lei, ao que tudo indica, em princípio, será necessária outra lei para desafetá-los ou alterar sua destinação. Caso contrário, haveria descumprimento da lei. Mesmo no caso do terremoto citado acima por DIÓGENES GASPARINI, como fato ensejador de desafetação, isso não significa que o ente público estaria autorizado a reconstruir o prédio para lhe dar finalidade distinta da anterior, se esta estiver determinada por lei.

É importante apontar que afetação não é forma de aquisição de propriedade. Se um ente público ingressa em um imóvel particular desocupado e nele erige um hospital público, não se nega que houve afetação.

Mas o imóvel continuará a ser privado até que se regularize a situação, mediante desapropriação, usucapião ou outra forma de aquisição.

Caso contrário, estar-se-ia admitindo uma ofensa ao direito de propriedade. Aliás, a própria Constituição garante o direito de propriedade e, mesmo quando admite a desapropriação, exige prévia e justa indenização em dinheiro.

6 Características

Em razão da destinação dos bens públicos, efetiva ou potencial, a uma finalidade pública, decorrem certas características peculiares.

DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO (2001, p. 333) assevera que elas seriam consequência da indisponibilidade dos bens públicos, já que dependeriam de lei para sua disposição.

A primeira característica seria sua alienabilidade condicionada (CARVALHO FILHO, 2008, p.1060), normalmente denominada inalienabilidade. O art. 100 do Código Civil menciona que “os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar” (BRASIL, 2002). Os bens dominicais, por seu turno, são tratados no art. 101 do Código Civil como passíveis de alienação desde que atendidas as “exigências da lei”.

Apesar dessa aparente distinção, é certo que as três espécies de bens públicos estão sujeitas ao mesmo regime nos art. 17 a 19 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Nessa linha, nos termos desses dispositivos, quando trata de imóveis, tanto uma via pública quanto um terreno baldio, por exemplo, somente poderão ser alienados se houver autorização legislativa, salvo se o bem a ser alienado houver sido adquirido por dação em pagamento.

De qualquer forma, observa-se que não se pode dizer que haja uma absoluta inalienabilidade, mesmo em relação aos bens de uso comum e aos de uso especial. Trata-se efetivamente de alienabilidade condicionada, já que o administrador público pode efetuá-la, desde que autorizado por lei.

Além da alienabilidade condicionada, também há a imprescritibilidade, isto é, a impossibilidade de serem objeto de usucapião, consoante os termos do art. 102 do Código Civil (BRASIL, 2002) e também do §3º do art. 183 e no parágrafo único do art. 191 da Constituição Federal (BRASIL, 1988).

A jurisprudência, ora refere à natureza do titular do bem^[3], ora à destinação desse bem^[4], para considerar a incidência ou não da imprescritibilidade.

Também se verifica outra peculiaridade dos bens públicos pela impossibilidade de serem penhorados (impenhorabilidade). Para CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (2011, p. 923), essa restrição seria decorrência da necessidade de os pagamentos devidos pelos entes públicos em razão de sentença transitada em julgado serem feitos necessariamente por precatório, nos termos do art. 100 da Constituição, cujo regime é incompatível com a expropriação em juízo.

DIÓGENES GASPARINI (2008, p.874) lembra que a impenhorabilidade dos bens públicos também decorre do art. 649, I, do Código de Processo Civil^[5]. Mas ressalva a possibilidade de o ente público, por meio de lei, autorizar a oneração (GASPARINI, 2008, p.875).

Esse autor também menciona que “não se deve estranhar tal possibilidade, que já é viável em relação aos créditos de natureza alimentícia, que podem ser executados nos termos da legislação comum, e bens do Poder Público executante podem ser penhorados para garantir o exequente” (GASPARINI, 2008, p.875).

Ao que tudo indica, o autor quis referir-se a “Poder Público executado” em vez de “executante”. O que importa, de qualquer forma, é que a lei estabeleça quais bens podem ser onerados e para quais finalidades. Pode-se trazer em favor dessa tese o argumento de que, se a lei pode autorizar o mais, que é alienação, poderia o menos, isto é, a penhora.

Por outro lado, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2001, p.538) considera impossível a penhora e mesmo a oneração dos bens públicos, com base no disposto do art. 100 da Constituição, razão pela qual, segundo ela, nem lei poderia dispor em contrário. Seguindo esse raciocínio, também poderia ser levantada eventual ofensa à isonomia, uma vez que o ente público, ainda que por lei, estaria estabelecendo vantagem em favor de determinado sujeito em detrimento dos demais.

Mas, em sentido contrário, pode-se dizer que é razoável tratar sujeitos que estão em situação jurídica diferente de forma diferente. Se um determinado sujeito oferece uma vantagem ao ente público, como, por exemplo, um financiamento com condições especiais, condicionando tal empréstimo ao oferecimento de garantia, talvez o interesse público seja melhor atendido com a aprovação, por lei, do atendimento dessa condição.

De qualquer forma, a reflexão sobre o assunto merece maior desenvolvimento, incabível no presente artigo, valendo citar, todavia, que o art. 8º da Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004 (BRASIL, 2004), já apresenta hipóteses de garantia prestada pela Administração Pública.

Em relação aos bens das sociedades de economia mista e empresas públicas, se eles estiverem afetados a uma prestação de serviço público, também serão impenhoráveis, segundo forte corrente doutrinária e jurisprudencial. O principal fundamento seria o fato de essas empresas, ao prestarem serviço público, não se enquadrarem como exploradoras de atividade e econômica, afastando-se a incidência do art. 175, §2º, da Constituição^[6] (BORGES, 2002).

Ligada à impenhorabilidade, cita-se a impossibilidade de oneração, isto é, de os bens públicos serem dados em garantia, por meio de hipoteca, penhor, anticrese (MEDAUAR, 2008, p.243; CARVALHO FILHO, 2008, p.1063). O que se disse a respeito da impenhorabilidade também se aplica à oneração.

ODETE MEDAUAR (2008, pp.243/244) menciona, com o título polícia dos bens públicos, a possibilidade de os entes públicos promoverem medidas por si próprios para retirar, mesmo utilizando a força, eventuais invasores de espaços públicos. Assere que alguns autores baseariam essa possibilidade na autotutela administrativa. Apesar disso, a autora também cita a possibilidade de utilização das vias judiciais, como as ações possessórias para reaver a posse dos bens (2008, p. 244).

DIÓGENES GASPARINI (2008, p. 866) cita que “se o bem objeto do esbulho for de uso comum ou de uso especial”, caberia “a retomada auto-executória da Administração Pública, sua proprietária, como já decidiu o Tribunal de Justiça de Brasília (DJU, 9 mar. 1983).”

Ocorre que essa posição merece esclarecimento. Se for possível a autotutela, não caberia ação possessória, pois faltaria interesse processual, no que diz respeito à necessidade (SANTOS, 1997, p.170). Por outro lado, se a ação judicial for necessária, então não se poderia admitir a possibilidade de a Administração agir de ofício nesse caso.

Ainda que se sustente que a inadmissibilidade de interrupção do serviço público autorizaria medidas de ofício (por exemplo: retirar invasores de escola ou de hospital para possibilitar o atendimento), deve-se buscar uma base legal para tanto.

No exemplo citado, é certo que a possibilidade de a retomada ser efetivada pelo próprio titular do bem é prevista no art. 1.210, §1º, do Código Civil, desde que “o faça logo” (BRASIL, 2002)^[7]. Mas, quando se trata de um terreno baldio, invadido por diversas pessoas e há muito tempo, esse dispositivo não seria aplicável.

Por fim, como última característica dos bens públicos que merece nota, cite-se a imunidade de imposto (MEDAUAR, 2008, p. 244), com fundamento no art. 150, VI, a, da Constituição^[8] (BRASIL, 1988).

Relativamente às autarquias, em razão de o §2º desse dispositivo prever que a imunidade a elas se estende “no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes”, há quem sustente que, em caso de bens sem utilização, haveria incidência de impostos (OLIVEIRA, 2010). Nessa linha, a título de exemplo, eventuais bens imóveis que uma autarquia federal não estivesse utilizando estariam sujeitos à incidência do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU.

Esse entendimento, todavia, não é compatível com a racionalidade constitucional.

Ao que tudo indica, o constituinte quis permitir a tributação de tais bens somente quando utilizados na “exploração de atividades econômicas regidas pelas normas aplicáveis a empreendimentos privados, ou em que haja contraprestação ou pagamento de preços ou tarifas pelo usuário”, nos termos do §3º do art. 150 da Constituição Federal (BRASIL, 1988). Seria o caso, por exemplo, de um bem público explorado por particulares, como nos boxes de mercados municipais.

Para as autarquias, há de se presumir o uso de acordo com seus fins essenciais, já que a atuação pública presume-se legal e legítima até prova em contrário (MOREIRA NETO, 2001, p.138). Dessa forma, se algum ente pretender cobrar impostos de bens imóveis da autarquia, deverá comprovar, pelo menos, o desvirtuamento de seu fim. Mais do que isso: deverá demonstrar a exploração econômica do bem.

7 Aquisição de bens pelos entes públicos

Preferiu-se não nomear o presente tópico como aquisição de bens públicos para tentar obter maior precisão terminológica. Se se diz aquisição de bens públicos, pode-se induzir ao entendimento de que o bem já é público quando da aquisição. Daí que sua aquisição poderia estar sendo feita tanto pelos entes públicos quanto pelos particulares.

O que se pretende no presente tópico é tratar do ingresso dos bens, independentemente de sua natureza, no domínio público.

Inicialmente, é bom frisar que alguns bens, por força do próprio ordenamento jurídico, já são integrantes do patrimônio público.

Como exemplos, a Constituição, em seu art. 20, traz um rol de bens da União, e, no art. 26, apresenta uma relação de bens dos Estados.

CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (2011, pp. 925/931, passim), menciona os seguintes bens, assim como as normas respectivas: o mar territorial (art. 1º da Lei 8.617, de 4 de janeiro de 1993), as águas correntes e dormentes, segundo o art. 2º e 5º do Código de Águas, Decreto nº 24.643, de 10 de julho de 1934), as terras devolutas (conforme Lei nº 601, de 18 de setembro de 1850, e Constituição Federal, arts. 20, II, e 26, IV), terrenos de marinha (Constituição, art. 20, VII e art. 2º, par. único, do Decreto-lei 9.760, de 5 de setembro de 1946), praias (Constituição Federal, art. 20, IV, e Lei nº 7.661, de 16 de maio de 1988), os terrenos reservados (art. 4º do Decreto-lei nº 9.760, de 1946 e art. 14 do Código de Águas), terrenos acrescidos (Código de Águas, art. 16), ilhas (art. 20, IV, Constituição Federal e art. 26, II), o subsolo (art. 20, IX e X, e art. 176 da Constituição Federal).

A respeito de bens públicos pertencentes a entes públicos por força direta do próprio ordenamento jurídico, há interessante julgado, inclusive do ponto de vista histórico, tratando de imóvel do Município de São Paulo que foi ocupado pela União (BRASIL, 2009). Nele se considerou inviável a reintegração do imóvel à posse do Município, mas apenas um direito à indenização^[9].

Além dos casos acima em que, por força direta da norma, os bens são titulados por entes públicos, há casos, por exemplo, no Código Civil^[10] (BRASIL, 2002) e na Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979^[11] (BRASIL, 1979) em que a aquisição depende da ocorrência de certos fatos, do mesmo modo como a pena de perdimento de bens prevista no Código Penal (BRASIL, 1940) e na Lei de Improbidade Administrativa (BRASIL, 1992).

DIÓGENES GASPARINI (2008, p. 876) assevera que importa mais conhecer os modos de aquisição da propriedade imobiliária, dada a simplicidade relativa aos bens móveis, exigindo-se apenas licitação, processo de compra e, se for o caso, registro patrimonial.

Em relação ao modo de aquisição dos bens imóveis, divide-os em originário e derivado. O primeiro ocorreria independentemente da vontade do anterior titular, não havendo transferência, mas aquisição independente. O segundo compreenderia as hipóteses de transmissão de propriedade, ou seja, quando há um transmitente e um adquirente (GASPARINI, 2008, p. 877).

Exemplos do primeiro modo seriam a usucapião e a desapropriação. Do segundo, pode-se mencionar a compra e venda e a doação.

Afora algumas formas de aquisição próprias dos entes públicos, no mais, eles passam a ter direitos sobre os bens pelas formas normais previstas no Código Civil, inclusive quanto aos contratos que antecedem a aquisição de propriedade (MEIRELLES, 2008, p.552; MELLO, 2011, 931). Podem até mesmo adquirir por usucapião (MEIRELLES, 2008, p.553).

ODETE MEDAUAR (208, pp.250/251) arrola os seguintes modos de aquisição: compra e venda, doação, dação em pagamento, permuta, usucapião, sucessão, desapropriação, apossamento administrativo (desapropriação indireta), obra pública, registro de projeto de loteamento, lei instituidora de entidade da Administração Indireta e perda ou confisco de bens de criminosos.

Conforme lembra JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO (2008, p. 1065), é importante ressaltar que, segundo o Código Civil (BRASIL, 2002), a aquisição de bens imóveis por meio de atos entre vivos somente se efetiva com o registro do respectivo título no serviço de Registro de Imóveis, nos termos do art. 1227. Da mesma forma, os bens móveis, conforme art. 1226, somente são adquiridos após a tradição^[12].

Com relação à aquisição, aponta-se a existência de certos requisitos prévios.

Em primeiro lugar, costuma-se citar a necessidade de lei autorizando sua aquisição. Ora, a lei é para o ente público o que é a vontade para o particular. Sob esse ponto de vista, não haveria nenhuma peculiaridade nisso. Trata-se de corolário do princípio democrático (MOREIRA NETO, 2001, p.78).

Seguindo, todavia, na linha da exigência de lei, há quem considere necessária não apenas uma autorização legal, mas uma autorização específica, indicando o bem a ser adquirido (GASPARINI, 2008, p. 885). Não parece ser o mais acertado.

Essa posição traria amarras que, na prática, poderiam não levar à melhor solução para o interesse público.

Para esclarecer melhor, é necessário mencionar que, afora necessidade de lei, é preciso, conforme o caso, haver licitação, nos termos da Lei n.º 8.666, de 21 de junho de 1993. Dessa forma, além do prazo necessário à promulgação da lei, haveria mais um lapso necessário à conclusão do processo de contratação.

Surgem, então, três hipóteses.

Na primeira delas, somente um bem atende às necessidades da Administração. Por óbvio, inviável seria a competição, aplicando-se, por conseguinte, as normas relativas à inexigibilidade de licitação.

Na segunda hipótese, ainda que houvesse mais de um imóvel compatível com os intentos da Administração, poderia ocorrer de, na prática, um deles ser escolhido, por dispensa de licitação, em razão das “necessidades de instalação e localização”, “desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia”, conforme art. 24, X, da Lei n.º 8.666, de 1993^[13].

Nessas duas hipóteses, ainda que houvesse prévia autorização da despesa, o processo teria que ser interrompido, após devidamente instruído com a indicação do imóvel a ser adquirido e as justificativas cabíveis, para aguardar aprovação da referida lei específica.

A terceira hipótese seria aquela em que houvesse possibilidade de competição em caso não subsumido ao citado inc. X do art. 24.

Esse caso seria ainda pior: o bem somente seria conhecido após o término da competição. Com isso, seria impossível indicá-lo previamente na lei autorizadora, salvo se conhecidos todos os imóveis que participariam da disputa.

Só isso já demonstra o risco de a Administração perder o negócio, já que o pretenso alienante poderia não querer aguardar o demorado e incerto trâmite burocrático, mormente quando depender de uma aprovação legislativa.

Portanto, ao que tudo indica, basta lei de autorização orçamentária.

Vale registrar que não é necessária lei específica indicando o bem a ser adquirido nem mesmo na desapropriação, que é uma aquisição feita até contra a vontade do particular. Isso reforça a desnecessidade de lei específica indicando o bem nas aquisições mediante atos entre vivos.

Aliás, diante do que foi visto, a desapropriação acaba sendo o meio mais prático para adquirir o imóvel.

ODETE MEDAUAR (2008, p.250) acrescenta que a exigência de autorização para aquisição de bens dependerá do ordenamento de cada ente.

É bom salientar que DIÓGENES GASPARINI (2008, p. 890) menciona que não há necessidade de autorização legislativa para um ente público receber bem em doação sem encargo.

Ainda sobre os requisitos para aquisição, cita HELY LOPES MEIRELLES que (2008, p.553):

Toda aquisição de bens pela Administração deverá constar de processo regular no qual se especifiquem as coisas a serem adquiridas e sua destinação, a forma e as condições de aquisição e as dotações próprias para a despesa a ser feita com prévio empenho (Lei federal 4.320/64, art. 60), nos termos do contrato aquisitivo, precedido de licitação, quando for o caso (Lei 4.320/64, art. 70, e legislação estadual e municipal pertinentes).

A propósito da desapropriação, trata-se de peculiaridade do Poder Público, já que somente os entes públicos possuem o direito de adquirirem bens independentemente da vontade do seu titular anterior.

8 Uso dos bens públicos

“O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem”, nos termos do art. 103 do Código Civil (BRASIL, 2002).

De acordo com o que foi estabelecido nas premissas metodológicas, deve-se partir do texto legal para construir o sistema normativo. Nos casos em que a lei não definir o instituto, será necessário, em primeiro lugar, buscar essa definição na legislação do mesmo ente político. Não sendo suprida a dúvida, então caberá socorrer-se da doutrina para captar o sentido corrente do termo utilizado pelo legislador.

A propósito da doutrina, três institutos são mais frequentemente citados, mas não são os únicos, quando se trata do uso privativo de bens públicos: a autorização, a permissão e a concessão de uso.

Para JOSÉ CRETELLA JÚNIOR (1975, p.61), a permissão seria o “ato unilateral, gratuito ou remunerado, discricionário, mediante o qual o Estado faculta ao particular a utilização privativa de bem público, superficial ou profunda, a título precário, revogável a qualquer tempo a critério da Administração”.

Já a “concessão de uso é ato administrativo bilateral, tendo como fundamento o interesse público. É figura jurídica autônoma, que se caracteriza pela ocupação permanente, e ‘com empresa’, do domínio público, não precariamente.” (CRETELLA JÚNIOR, 1975, p.102).

CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (2011, passim) trata do uso bens segundo sua classificação estabelecida pelo art. 89 do Código Civil (BRASIL, 2002).

Para ele, o bem de uso comum do povo permite o uso livre, desde que conforme os fins normais a que a ele se destina. Contudo, eventualmente, poderá ocorrer utilização para fins especiais, “por implicarem sobrecarga do bem, transtorno ou impedimento para a concorrente e igualitária utilização de terceiros ou ainda por demandarem até mesmo o desfrute de uma exclusividade no uso sobre parte do bem” (MELLO, 2011, p.934).

Em casos tais, ora seria necessária prévia ciência e manifestação da Administração, mediante autorização ou permissão de uso, ora apenas cientificação prévia, para que, se for o caso, vete o uso pretendido (MELLO, 2011, 934).

No caso de bem de uso comum, CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO cita a autorização de uso como “o ato unilateral pelo qual a autoridade administrativa faculta o uso de bem público para utilização episódica de curta duração.” (MELLO, 2011, p; 935).

Também faz menção da licença, “quando a utilização para quem a solicite, for razoavelmente qualificável como indispensável” (2011, p. 935).

Assim, da premissa de que se trata de bem de uso comum do povo, uso esse em princípio livre, não decorre a possibilidade de fazer com ele o que bem entender o usuário. Por conseguinte, a título ilustrativo, é questionável a frequente utilização da Avenida Paulista na cidade de São Paulo para passeatas e manifestações, mesmo diante do que preceitua o art. 5º, XVI, da Constituição (BRASIL, 1988)^[14], que garante o direito de reunião.

Nessa linha, assevera CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (2011, p.935):

Não seria de supor que a Constituição estivesse, com tal dispositivo, facultando que as distintas facções políticas, mais as inúmeras entidades sindicais ou agrupamentos de trabalhadores, mais quaisquer contingentes de pessoas interessadas na propagação de ideias (religiosas, culturais, humanitárias, sociais etc.), pudessem promover, onde melhor lhes parecesse e com a frequência que lhes apetecesse, concentrações capazes de implicar a interrupção de vias de grande circulação, como, verbi gratia, em São Paulo, a av. Paulista, a av. São João, av. Ipiranga ou, no Rio de Janeiro, av. Rio Branco ou outras da mesma importância. Fosse isso possível, artérias como as aludidas estariam com alarmante regularidade subtraídas à sua destinação principal, com os consequentes transtornos sérios para toda a coletividade, assim agravada para atender aos interesses, ainda que respeitáveis, de uma simples fração dela. Não se pode admitir que o interesse do todo seja sobrepujado pelo interesse de alguma ou algumas de suas partes.

O uso normal da via é para circulação de veículos e pedestres e não para reunião.A privação do direito de uso normal do povo para o uso especial de alguns pode ser encarada, sob o ponto de vista administrativo, como uma desafetação temporária sem amparo legal e, sob o ponto de vista civil, como uma turbação da posse.

No mesmo sentido, DIÓGENES GASPARINI (2008, p.868) lembra que “o uso anormal deve ser prévia e detalhadamente informado à autoridade competente (art. 5º, XVI, da CF)” e que “esse direito não é absoluto, pois deve ser avaliado ante o direito de outras pessoas igualmente garantido pela Constituição Federal, conforme decidiu o TJSP (Boletim da AASP, n. 2.299, p. 2522)”.

Nos bens de uso especial, CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (2011, p. 937) elucida que, em regra, eles somente são utilizados para os fins relacionados ao serviço público nele prestado. Mas não afasta a possibilidade de particulares obterem permissão ou concessão de uso de espaços. Aqui, conceitua concessão de uso como “contrato administrativo pelo qual, como o nome já o indica, a Administração trespassa a alguém o uso de um bem público para uma finalidade específica. Se o Poder Público, instado por conveniências administrativas, pretender rescindi-la antes do termo estipulado, terá de indenizar o concessionário”.

Relativamente aos bens dominicais, menciona que poderiam ser utilizados em caráter exclusivo por particulares mediante locação, arrendamento, comodato, permissão de uso, concessão de uso, concessão de direito real de uso, concessão de direito especial, autorização de uso e enfiteuse (MELLO, 2011, p. 937).

HELY LOPES MEIRELLES (2008, p. 533) aponta que a autorização de uso “é o ato unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração consente a prática de determinada atividade individual incidente sobre bem público.”

Para ele, a permissão “é o ato negocial, unilateral, discricionário e precário através do qual a Administração faculta ao particular a utilização individual de determinado bem público” (MEIRELLES, 2008, p. 533). Embora semelhante o conceito ao de autorização, referido autor assere que na permissão é necessário que haja interesse coletivo envolvido (2008, p. 534).

A concessão de uso “é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público atribui a utilização exclusiva de um bem de seu domínio a particular, para que o explore segundo sua destinação específica. O que caracteriza a concessão de uso e a distingue dos demais institutos assemelhados – autorização e permissão de uso – é o caráter contratual e estável da outorga do uso do bem público ao particular, para que o utilize com exclusividade e nas condições convencionadas com a Administração.” (MEIRELLES, 2008, p. 535) No mesmo sentido JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO (2008, p. 1082).

O autor também tratou da cessão de uso, que seria “a transferência gratuita da posse de um bem público de uma entidade ou órgão para outro, a fim de que o cessionário o utilize nas condições estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado. É ato de colaboração entre repartições públicas, em que aquela que tem bens desnecessários aos seus serviços cede o uso a outra que deles está precisando.” (MEIRELLES, 2008. pp.534/535).

A distinção entre autorização de uso e permissão de uso estaria no fato de a primeira destinar-se a atender interesse predominante do usuário, enquanto que na permissão haveria maior incidência de interesse público (CARVALHO FILHO, 2008, pp. 1079/1080)

Como foi dito, toda essa base doutrinária somente terá valia depois de analisado o ordenamento, já que é o sistema normativo de cada ente que prescreve a forma de uso de cada bem, bem como o nome do instrumento próprio para tanto.

Nessa linha, tomando, por exemplo, os bens da União, o Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946 (BRASIL, 1946), dispõe em seu art. 64 que “os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.” Como se vê, não consta aqui nem autorização, nem permissão e nem concessão.

Já no art. 18 da Lei n.º 9.636, de 15 de maio de 1998 (BRASIL, 1998), verifica-se que locação, o aforamento e a cessão seriam considerados como regimes de cessão^[15].

Note-se que, nos termos do art. 39 da Lei nº 9.636, de 1998 (BRASIL, 1998), “as disposições previstas no art. 30 aplicam-se, no que couber, às entidades da Administração Pública Federal indireta, inclusive às autarquias e fundações públicas e às sociedades sob controle direto ou indireto da União.” O citado art. 30^[16] trata de permuta, de modo que, no mais, os dispositivos dessa lei não seriam aplicáveis, por exemplo, às autarquias.

Isso porque, de acordo com o art. 5º, I, do Decreto-lei nº 200, de 1967 (BRASIL, 1967), a autarquia é “o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.”

Com isso, em regra, para cumprir suas finalidades, a autarquia é que define, por decorrência de sua autonomia, a melhor forma de usar seus bens, já que eles são meros instrumentos para cumprir seu papel.

Sendo a lei quem outorga a autonomia, é ela quem a excepciona. Verifica-se exceção à autonomia, por exemplo, para os casos de alienação de bens imóveis, em que é exigida prévia autorização legislativa, salvo se esses bens houverem ingressado no patrimônio público em decorrência de dação em pagamento^[17].

Também se verifica restrição à liberdade das autarquias na exigência de prévia licitação para outorgar o uso de espaço de seus prédios a particulares, como, por exemplo, para instalação de cantina ou restaurante para os servidores. Essa restrição decorre do princípio da impessoalidade, bem como do princípio da isonomia. Havendo múltiplos possíveis interessados em instalar o comércio no local, o certame licitatório é o instrumento adequado à garantir a observância dos referidos princípios.

Tomando o Banco Central do Brasil, por exemplo, as normas para o uso de seus bens estão em seu Regimento Interno^[18]. Nele, encontram-se disposições sobre o uso de seus bens^[19], todavia sem definir as formas para tanto.

Daí ser necessário recorrer, em primeiro lugar, às demais normas federais e, mantendo-se a omissão, buscar subsídios na doutrina.

9 Retirada do bem da esfera jurídica do ente público

Viu-se como os bens passam a ser públicos. É necessário, agora, verificar como se desfaz esse processo.

Tratando-se de direito de propriedade, que é o mais comum, ele se desfaz nas hipóteses do art. 1275 do Código Civil (BRASIL, 2002), quais sejam, a alienação, a renúncia, o abandono, o perecimento da coisa e a desapropriação.

Entre essas, a alienação é a forma mais comum.

Aponta-se a necessidade de lei como peculiaridade na alienação dos bens públicos.

Mas, sob determinado ponto de vista, como visto a propósito da aquisição, essa necessidade não seria uma peculiaridade. Com efeito, o particular, quando quer comprar, necessita manifestar sua vontade. Os entes públicos, da mesma forma, necessitam manifestar a vontade de adquirir e essa vontade, como dito, é expressa na lei.

Fosse uma sociedade empresária, a vontade seria manifestada em assembleia dos sócios.

Enfim, toda vez que o bem é titulado por mais de uma pessoa, o que há de especial é a forma de considerar a vontade coletiva, havendo casos em que se exige unanimidade, outros em que se exige maioria simples ou qualificada.

Conforme o número de titulares aumenta, vão surgindo inconvenientes que ensejam a busca de solução para gerenciar a manifestação e atendimento da vontade dos membros do grupo.

Mas, na prática, a partir do momento em que determinado bem tem mais de um titular, não importa mais qual o número de titulares para efeito de classificação. Tanto é assim que, traçando um paralelo com as formas de governo, após ARISTÓTELES ter efetuado a classificação delas segundo o número de governantes em três tipos (um, poucos e muitos), MAQUIAVEL distinguiu apenas em dois (um e muitos) (DALLARI, 1995, p.189).

Ainda a título de notas gerais a respeito dos bens públicos, vale lembrar que o Brasil é uma república, nos termos do art. 1º da Constituição (BRASIL, 1988).

Daí decorre que os bens dos entes públicos, em última análise, a todos os brasileiros pertencem, de modo que só se pode fazer com eles o que o povo permitir. E o que pode ou não ser feito é dito pelos representantes do povo ou por ele diretamente, em caráter excepcional, nos termos do parágrafo único desse mesmo art. 1º.

No caso dos bens das autarquias, como dito, embora, por sua autonomia, elas pudessem aliená-los livremente, respeitando, contudo, os princípios da administração pública, a Lei nº. 8.666, de 1993, exigiu, entre outras coisas, autorização legislativa para os imóveis e, para todos, em regra, licitação e avaliação prévia, com algumas exceções.

A propósito, a lição de HELY LOPES MEIRELLES (2008, p.351):

Os bens e rendas das autarquias são considerados patrimônio público, mas com destinação especial e administração própria da entidade a que foram incorporados, para realização dos objetivos legais e estatutários. Daí porque podem ser utilizados, onerados e alienados independentemente de autorização legislativa especial, salvo para os bens imóveis (Lei 8.666/93, art. 17, I), porque essa autorização está implícita na lei que a criou e outorgou-lhe os serviços com os consequentes poderes para bem executá-los. Por essa razão, os atos lesivos ao patrimônio autárquico são passíveis de anulação por ação popular (Lei 4.717/65, art. 1º). Por idêntico motivo, extinguindo-se a autarquia, todo o seu patrimônio reincorpora-se no da entidade estatal que a criou.

Enfim, além das exigências gerais da Lei nº 8.666, de 1993, o ordenamento de cada ente público que estabelecerá eventuais outros requisitos para alienação.

DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO (2001, p.335) afirma que somente o Chefe do Poder Executivo teria autonomia para decidir pela alienação de bens públicos, e cita o art. 99 da Constituição para demonstrar que o Poder Judiciário não teria autonomia patrimonial, já que esse dispositivo apenas mencionaria autonomia administrativa e financeira. Mas se qualquer alienação, por exemplo, de imóvel, depende de aprovação do Legislativo, ainda que sejam bens do Executivo, onde estaria a autonomia? No máximo se poderia dizer que haveria direito de iniciativa.

A propósito da renúncia, ela exigirá os mesmos requisitos que a alienação. Exemplo comum é a renúncia de receita, disciplinada na Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.

É difícil imaginar o cabimento de abandono de bem público. De qualquer forma, tendo em vista que, nos termos do art. 1276 do Código Civil (BRASIL, 2002), o bem abandonado passa à propriedade do Município, Distrito Federal ou União, ele não deixará de ser público.

O perecimento da coisa também pode ser citado como hipótese de extinção da propriedade, por motivos óbvios. Imagine-se, por exemplo, um veículo público que é incendiado e totalmente destruído.

A respeito da desapropriação, não se deve olvidar que o ente público também pode ser expropriado por ente político superior, isto é, “os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa” nos termos do art. 1º, §2º, do Decreto-lei nº 3.365, de 21 de junho de 1945 (BRASIL, 1945).

Considerações finais

Tratar do regime jurídico dos bens públicos é analisar o ordenamento jurídico para, a partir dele, estruturar um sistema interpretativo que permita a obtenção de conclusões adequadas sobre suas normas.

Isso significa que o ordenamento é a primeira fonte que deve ser tomada para compreender o conceito de bem público, sua classificação, os modos de utilização, a forma como ele se torna e como deixa de ser público.

Comumente se diz que o público prevalece sobre o privado, de modo que os bens públicos e mesmo os bens privados destinados a uma finalidade pública estariam sujeitos a um regime próprio. Mas essa assertiva ou esse princípio somente terá aplicação na prática se baseado em norma escrita.

Juridicamente, bem é tudo aquilo que possa ser objeto de direito subjetivo. Os bens materiais são as coisas, sobre as quais mais comumente se escreve Entre os bens materiais, os que suscitam mais questões são os imóveis. Mas direitos também são bens e não podem ser olvidados.

Bem público é uma espécie de bem. É o bem que pertence às pessoas jurídicas de direito público interno, chamadas de entes públicos no presente artigo para facilitar a referência a elas.

Os bens públicos podem ou não estar afetados, isto é, destinados ou consagrados a uma finalidade pública. Os afetados são os de uso comum do povo e os de uso especial. Os não afetados são os bens dominicais.

Os bens passam a ser públicos quando adquiridos por pessoas de direito público interno.

Essa aquisição se dá pelas formas tradicionais previstas no Código Civil para aquisição de direitos. Aqui, a maior parte da literatura consultada aponta predominantemente o estudo sobre a forma de se adquirir os direitos reais, principalmente o direito de propriedade.

Porém, não só a propriedade e não só os direitos reais podem ser adquiridos pelos entes públicos.

Além das formas tradicionais de aquisição, pode-se citar a desapropriação como forma peculiar de o ente público adquirir um bem.

Em razão dos princípios constitucionais da Administração Pública, a aquisição de bens por ela depende de lei. Essa exigência, em regra, é satisfeita pela autorização contida na Lei Orçamentária Anual.

Também a licitação, em princípio, é necessária para aquisição de bens mediante contrato.

Os bens públicos servem a uma finalidade pública. Os bens de uso comum do povo àquilo que sua natureza comporta. Os de uso especial, às necessidades instrumentais da Administração.

O uso desses bens de forma “anormal” ou “extraordinária” dependerá, em regra, de permissão normativa que indicará os instrumentos próprios para tanto, sendo comumente citadas na doutrina as figuras da autorização, permissão ou concessão. Mas cada ente possui seu ordenamento e cada ordenamento possui figuras próprias com nomenclaturas diversas.

Por fim, o bem deixa de ser público pelas formas admissíveis juridicamente para extinção de direitos. As mais comuns são as formas de extinção da propriedade.

Referências

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BORGES, Alice Maria Gonzalez. Parecer. Impenhorabilidade de bens. Sociedade de economia mista concessionária de serviços portuários. Bens afetados à prestação de serviço público. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ – Centro de Atualização Jurídica, nº. 10, janeiro, 2002. Disponível na Internet: <http://www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 29 de dezembro de 2011

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Notas

^[1] Art. 53 - Nas locações de imóveis utilizados por hospitais, unidades sanitárias oficiais, asilos, estabelecimentos de saúde e de ensino autorizados e fiscalizados pelo Poder Público, bem como por entidades religiosas devidamente registradas, o contrato somente poderá ser rescindido. I - nas hipóteses do art. 9º; II - se o proprietário, promissário comprador ou promissário cessionário, em caráter irrevogável e imitido na posse, com título registrado, que haja quitado o preço da promessa ou que, não o tendo feito, seja autorizado pelo proprietário, pedir o imóvel para demolição, edificação, licenciada ou reforma que venha a resultar em aumento mínimo de cinquenta por cento da área útil.

^[2] Art. 2º Não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue. § 1º A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior. § 2º A lei nova, que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes, não revoga nem modifica a lei anterior.

^[3] RESP 200400386937, CASTRO FILHO, STJ - TERCEIRA TURMA, DJ DATA:23/10/2006 PG:00300; RESP 199700124916, RUY ROSADO DE AGUIAR, STJ - QUARTA TURMA, DJ DATA:20/08/2001 PG:00468; AC 200038000444832, DESEMBARGADOR FEDERAL FAGUNDES DE DEUS, TRF1 - QUINTA TURMA, e-DJF1 DATA:12/11/2010 PAGINA:242; Tribunal de Justiça do RS, Décima Oitava Câmara Cível, Apelação Cível Nº 70019319664, Relator: Mario Rocha Lopes Filho, Julgado em 19/6/2008; AC 200237000013947, JUIZ FEDERAL LEÃO APARECIDO ALVES (CONV.), TRF1 - SEXTA TURMA, DJ DATA:14/03/2005 PAGINA:67.

^[4] AC 199935000077275, DESEMBARGADORA FEDERAL MARIA ISABEL GALLOTTI RODRIGUES, TRF1 - SEXTA TURMA, e-DJF1 DATA:26/07/2010 PAGINA:120; AC 9802083704, Desembargador Federal SERGIO FELTRIN CORREA, TRF2 - SEGUNDA TURMA, DJU - Data:22/12/2004 - Página:103.

^[5] Art. 649. São absolutamente impenhoráveis: I - os bens inalienáveis e os declarados, por ato voluntário, não sujeitos à execução;

^[6] Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. [...] § 2º - As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.

^[7] Art. 1.210. O possuidor tem direito a ser mantido na posse em caso de turbação, restituído no de esbulho, e segurado de violência iminente, se tiver justo receio de ser molestado. § 1º O possuidor turbado, ou esbulhado, poderá manter-se ou restituir-se por sua própria força, contanto que o faça logo; os atos de defesa, ou de desforço, não podem ir além do indispensável à manutenção, ou restituição da posse.

^[8] Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: [...] VI - instituir impostos sobre: a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros; [...] § 2º - A vedação do inciso VI, "a", é extensiva às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes. § 3º - As vedações do inciso VI, "a", e do parágrafo anterior não se aplicam ao patrimônio, à renda e aos serviços, relacionados com exploração de atividades econômicas regidas pelas normas aplicáveis a empreendimentos privados, ou em que haja contraprestação ou pagamento de preços ou tarifas pelo usuário, nem exonera o promitente comprador da obrigação de pagar imposto relativamente ao bem imóvel.

^[9] ADMINISTRATIVO. ESTADO NOVO. REVOLUÇÃO DE 1932. CAMPO DE MARTE – SÃO PAULO. OCUPAÇÃO PELA UNIÃO. MUNICÍPIO. REINTEGRAÇÃO. PEDIDO SUBSIDIÁRIO DE INDENIZAÇÃO. LEI 601/1850. TERRA DEVOLUTA. IMÓVEL PÚBLICO NÃO DESTINADO A USO PÚBLICO ESPECÍFICO. SÚMULA 487/STF. AFETAÇÃO AO SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL. INDENIZAÇÃO. 1. Hipótese em que União e Município de São Paulo discutem a posse e o domínio do "Campo de Marte", em São Paulo, aeroporto que abrigou a aviação bélica alinhada com os paulistas na Revolução Constitucionalista de 1932 e que, nesse contexto, foi conquistado pelas forças federais.

2. Com o fim do Estado Novo, em 1945, e a retomada de parcela da autonomia local, foram iniciadas tratativas para a devolução do imóvel. Frustradas as negociações, o Município propôs Ação Possessória, com pedido subsidiário de indenização, em 1958. 3. A área integrava, na época colonial, sesmaria dos jesuítas, até ser confiscada em 1759 com a expulsão da Companhia de Jesus pelo Marquês de Pombal. Com o advento da República, o Estado de São Paulo, considerando o imóvel devoluto, cedeu-o ao Município de São Paulo. Foi dada destinação pública à área somente em 1912, com sua ocupação pelo corpo de cavalaria e, posteriormente, pela aviação bélica paulista. 4. A União argumenta que a área lhe pertence. Pelo fato de ter sido confiscada dos jesuítas, não poderia ter sido considerada terra devoluta, pois não se enquadraria na definição do art. 3º da Lei 601/1850 (Lei de Terras). 5. Não há omissão se o Tribunal decide a demanda com fundamentos suficientes. 6. Admite-se o julgamento de ação possessória pela análise do domínio, se esse for o fundamento aduzido pelos litigantes. 7. Discussão que se restringe à caracterização da área como devoluta (ou não) em 1891. Se o era, foi transferida ao Estado pela primeira Constituição Republicana, que, por sua vez, cedeu-a ao Município naquele mesmo ano (fatos incontroversos). Se não era devoluta, a cessão pelo Estado para o Município seria inválida e ineficaz, inexistindo justo título em seu favor. 8. A Companhia de Jesus possuía vasto patrimônio imobiliário no Brasil, em outras colônias e no próprio solo português, todo ele confiscado pelo Marquês de Pombal em 1759. 9. Não se pode excluir do conceito de terras devolutas as áreas antes ocupadas pela Companhia de Jesus, sobretudo se abandonadas e nunca destinadas a uma finalidade pública. Do contrário, seria criar uma espécie de propriedade da União, abarcando um imenso território, incerto e incomensurável. Pior, os Estados surgidos com a República, titulares das terras devolutas por força da CF/1891, seriam obrigados a pesquisar quase quatro séculos de histórico fundiário para descobrirem se as terras abandonadas em seu território pertenceram aos jesuítas e foram confiscadas no século XVIII, hipótese em que não seriam devolutas. Tal exigência inviabilizaria a delimitação dessas áreas, gerando inegável insegurança jurídica quanto à situação fundiária no País, exatamente aquilo que a Lei 601/1850 procurou evitar. 10. A Lei de Terras surgiu para regularizar os títulos de propriedade derivados das sesmarias, as quais, em quase sua totalidade, caíram em comisso por descumprimento dos requisitos de ocupação, moradia, cultura e medição. O fim mediato era dar ao País um instrumento de retomada dos imóveis improdutivos e permitir a efetiva ocupação da terra. A maior parte dos dispositivos da Lei 601/1850 trata exatamente da alienação de terras devolutas, inclusive a colonos estrangeiros, além do fomento à imigração com recursos do tesouro público. Nesse contexto é que deve ser interpretada a definição de terras devolutas por ela veiculada. 11. Nos termos do art. 3º da Lei 601/1850, terras devolutas são aquelas de domínio público e sem destinação pública específica. Irrelevante a origem da terra pública (conquistada, confiscada, comprada, caída em comisso, etc.). 12. Sendo incontroverso que a área onde hoje se encontra o Campo de Marte somente foi ocupada pelo poder público em 1912, constata-se que era devoluta em 1891 e, portanto, integrante do domínio Estadual. Também não se discute a sua cessão, pelo Estado, ao Município, nos termos da Lei de Organização Municipal de 13.11.1891. 13. "Será deferida a posse a quem, evidentemente, tiver o domínio, se com base neste for ela disputada" (Súmula 487/STF). 14. A área estritamente afetada ao serviço público federal não pode ser reintegrada ao Município, ressalvado o remédio da indenização. 15. Determinação de retorno dos autos à instância de origem, para análise da área insuscetível de reintegração e apreciação do pedido subsidiário de indenização. 16. Recurso Especial provido. (STJ, REsp 991.243/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 22/04/2008, DJe 21/09/2009)

^[10] Art. 39. Regressando o ausente nos dez anos seguintes à abertura da sucessão definitiva, ou algum de seus descendentes ou ascendentes, aquele ou estes haverão só os bens existentes no estado em que se acharem, os sub-rogados em seu lugar, ou o preço que os herdeiros e demais interessados houverem recebido pelos bens alienados depois daquele tempo. Parágrafo único. Se, nos dez anos a que se refere este artigo, o ausente não regressar, e nenhum interessado promover a sucessão definitiva, os bens arrecadados passarão ao domínio do Município ou do Distrito Federal, se localizados nas respectivas circunscrições, incorporando-se ao domínio da União, quando situados em território federal. [...] Art. 61. Dissolvida a associação, o remanescente do seu patrimônio líquido, depois de deduzidas, se for o caso, as quotas ou frações ideais referidas no parágrafo único do art. 56, será destinado à entidade de fins não econômicos designada no estatuto, ou, omisso este, por deliberação dos associados, à instituição municipal, estadual ou federal, de fins idênticos ou semelhantes. § 1º Por cláusula do estatuto ou, no seu silêncio, por deliberação dos associados, podem estes, antes da destinação do remanescente referida neste artigo, receber em restituição, atualizado o respectivo valor, as contribuições que tiverem prestado ao patrimônio da associação. § 2º Não existindo no Município, no Estado, no Distrito Federal ou no Território, em que a associação tiver sede, instituição nas condições indicadas neste artigo, o que remanescer do seu patrimônio se devolverá à Fazenda do Estado, do Distrito Federal ou da União. [...] Art. 1.276. O imóvel urbano que o proprietário abandonar, com a intenção de não mais o conservar em seu patrimônio, e que se não encontrar na posse de outrem, poderá ser arrecadado, como bem vago, e passar, três anos depois, à propriedade do Município ou à do Distrito Federal, se se achar nas respectivas circunscrições. §1º O imóvel situado na zona rural, abandonado nas mesmas circunstâncias, poderá ser arrecadado, como bem vago, e passar, três anos depois, à propriedade da União, onde quer que ele se localize. §2º Presumir-se-á de modo absoluto a intenção a que se refere este artigo, quando, cessados os atos de posse, deixar o proprietário de satisfazer os ônus fiscais. [...] Art. 1.822. A declaração de vacância da herança não prejudicará os herdeiros que legalmente se habilitarem; mas, decorridos cinco anos da abertura da sucessão, os bens arrecadados passarão ao domínio do Município ou do Distrito Federal, se localizados nas respectivas circunscrições, incorporando-se ao domínio da União quando situados em território federal. [...]

^[11] Art. 22 - Desde a data de registro do loteamento, passam a integrar o domínio do Município as vias e praças, os espaços, livres e as áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo.

^[12] Tradição é a entrega da coisa (CUNHA, 2003, p. 247).

^[13] Art. 24. É dispensável a licitação: [...] X - para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia;

^[14] Art. 5º [...]XVI - todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao público, independentemente de autorização, desde que não frustrem outra reunião anteriormente convocada para o mesmo local, sendo apenas exigido prévio aviso à autoridade competente;

^[15] Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a: [...]

^[16] Art. 30. Poderá ser autorizada, na forma do art. 23, a permuta de imóveis de qualquer natureza, de propriedade da União, por imóveis edificados ou não, ou por edificações a construir.

^[17] Tudo conforme art. 17 a 19 da Lei nº 8.666, de 1993.

^[18] Aprovado pela Portaria nº 29.971, de 4 de março de 2005 e alterado pela Portaria nº. 43.003, retificada em 7 de abril de 2008, Portaria nº 64.255, de 31 de março de 2011 e Portaria nº 67.022, de 6 de setembro de 2011, publicada no Diário Oficial de 8.9.2011.

^[19] Art. 14. São atribuições do Diretor de Administração: I - autorizar: a) alterações de estimativas das receitas e fixação das despesas organizacionais constantes do orçamento; b) a cessão e a concessão de uso de bens móveis; c) a doação de bens móveis; d) a realização de despesas com locação de imóveis, bem como os atos e contratos decorrentes; e) aquisição de bens imóveis, inclusive recebimento em dação em pagamento, assim como a construção, locação e concessão de uso; II - decidir sobre cessão, permissão e autorização de uso de bens imóveis; [...] Art. 49. São atribuições dos Chefes-Adjuntos do Demap, nas respectivas áreas de atuação: [...] III - autorizar o uso de bens móveis e imóveis a empresas que executam obras e serviços de interesse do Banco Central; [...] Art. 107. São atribuições dos Gerentes Administrativos Regionais, no que couber, as descritas no art. 23 e ainda: [...]III - quanto a recursos materiais e patrimônio: [...] f) autorizar o uso de bens móveis e imóveis a empresas que executam obras e serviços de interesse do Banco Central;

Abstract: It studies the concept of public good. It analyzes the classification of public goods in the Brazilian Civil Code. It introduces the concept of public allocation and deallocation. It lists the peculiar characteristics of public goods. It treats about the acquisition of property by legal persons governed by public law. It shows aspects relating to the use of public goods. It studies the ways of withdrawal of the public goods from the legal sphere of the public entities.

Keywords: public goods – concept – classification – characteristics – acquisition – use – extinction - disposal.

Autor

Leandro Sarai

Doutor e Mestre em Direito Político e Econômico e Especialista em Direito Empresarial pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Advogado Público.

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Informações sobre o texto

Esse artigo foi publicado originalmente no Boletim de Direito Administrativo - BDA, nº 6, ano XXVIII, de junho de 2012.

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

SARAI, Leandro. Notas gerais e críticas sobre o regime dos bens públicos. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 18, n. 3598, 8 maio 2013. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/24384. Acesso em: 24 abr. 2024.

Notas gerais e críticas sobre o regime dos bens públicos