A insegurança jurídica decorrente do uso abusivo e inconstitucional do ato das disposições constitucionais transitórias

Sumário: 1. Considerações iniciais: o papel do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e seus limites; 2. O ADCT nas Constituições brasileiras; 3. A EC nº 73, de 6 de junho de 2013; 4. Notas conclusivas. Referências.

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1. Considerações iniciais: o papel do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e seus limites

O tema do presente trabalho diz com assunto de grande relevo, mas que não vem sendo objeto da devida atenção pela doutrina, nem pela jurisprudência pátrias. Abarca o uso abusivo do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), inclusive e sobretudo, com sucessivas emendas constitucionais às normas nele contidas, tanto no sentido de ampliar o conteúdo dos dispositivos, como visando a alongar, em termos temporais, aquilo que foi a estrita previsão do Constituinte Originário, muitas vezes com o claro objetivo de afastar a manifestação de Poderes que participariam compulsoriamente do processo legislativo correspondente, observando-se as normas procedimentais infraconstitucionais.

O ADCT tem, na doutrina constitucional, reconhecidamente, o papel de conjunto normativo de adequação, visando a evitar rupturas na ordem jurídica, mormente quando a nova Ordem Constitucional decorre de uma Assembléia Nacional Constituinte, e não de um brusco rompimento. Mas, mesmo nessa última hipótese, há, não raras vezes, a necessidade de preceitos de adaptação, de normas com forte carga de intertemporalidade, não se prestando, o ADCT, a funcionar como norma de caráter permanente ou como “instrumento de contorno” de normas constantes do corpo permanente da Constituição.

O que aqui se pretende demonstrar é a utilização exorbitante de emendas constitucionais ao ADCT, figura anômala, estranha aos demais sistemas jurídicos, e que, no Brasil, vem sendo empregada, corriqueira e flagrantemente, para violar normas - regras e princípios do Texto Constitucional.

PONTES DE MIRANDA, ao comentar o Título V, “Das Disposições Gerais e Transitórias”, da Constituição anterior, bem lecionava sobre a função desses preceitos, basicamente de direito intertemporal da Constituição, sublinhando:

PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DA LEGISLAÇÃO. - (a) O princípio da continuidade da legislação, a despeito da mudança da Constituição, apenas traduz a necessidade de se evitar o 'vazio jurídico' (o vácuo): já os habitantes contavam com a estabilidade da ordem jurídica, que não dependia deles; a anterioridade não se impõe contra as regras posteriores que sejam contrárias às anteriores, mas enche o que, no tempo futuro, está vazio (salvo se o novo governo é radicalmente contrário à legalidade, ou à constitucionalidade, como se deu em relação a Balmaceda, e com o governo de D. Maria de Portugal, em relação ao governo Miguelista, a 8 de junho de 1832). No Brasil, o bom-senso, que vem dos governantes juristas do tempo do Império, tem sempre salvo nossas revoluções dos desbaratos dos grandes golpes, exceto em 1930, que foi de inspiração alienígena, como o de 1964^[1].

Apresentava, o notável autor, na sequência, inúmeras situações a justificar a existência dessa normatização temporária, capaz de realizar a ponte, de estabelecer o link não traumático entre a antiga e a nova Ordem Constitucional. Essa funcionalidade, específica, relevante, mas limitada do ADCT, não tem tido a adequada atenção, por parte dos doutrinadores brasileiros (salvo por uns poucos), especialmente frente a uma Constituição, como a ora vigente, que o hipertrofiou, e a um Poder Constituinte Derivado que o vem desvirtuando.

Merecem referências algumas lições, para melhor balizar a análise dos problemas concretos, que serão adiante examinados.

IVO DANTAS, ao dissertar sobre as funções das Disposições Constitucionais Transitórias, corretamente realçava cumprir àquelas equacionar, pelo menos, três situações:

a)  aplicação do 'Novo Direito';

b)  regular a situação de determinadas normas de direito público;

c) estabelecer normas referentes a situações que serão objeto de legislação infraconstitucional posterior^[2].

Após analisar tais especificações, concluía o citado jurista:

Se a Constituição de um Estado é a espécie legislativa que mais sofre as influências políticas e ideológicas, além das históricas, nelas as Disposições Transitórias servem (e a repetição é proposital), exatamente, para proceder à substituição de um texto pelo outro (apesar do acima analisado princípio da imediata vigência das constituições), sobretudo, quando o novel ordenamento não resultou de uma ruptura social e política profunda^[3].

A mesma direção toma o pensamento de ALEXANDRE MORAES, que, comentando a Constituição Federal vigente, destaca, ao reportar-se ao ADCT, à natureza jurídica e à finalidade desse segmento da Carta Magna:

O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, previsão tradicional na história constitucional brasileira desde a 1ª. Constituição republicana de 1891, destina-se a regulamentar a transição entre a antiga e a nova ordem constitucional, com previsões passageiras de mesma hierarquia que as normas constitucionais do corpo permanente e que se extinguirão com o cumprimento de sua finalidade, qual seja, harmonizar as situações jurídicas pretéritas^[4].

Não se pretende discordar da posição ressalvada por esse último doutrinador, quanto à possibilidade de eventual emenda constitucional a dispositivo inserido no ADCT. No entanto, tem-se firme convicção de que tal tipo de alteração não pode ter o condão ou objetivo de desvirtuar a natureza específica dessa espécie de disposição, o que, infelizmente e com atecnia inaceitável, vem ocorrendo no Brasil. Irreparável, sem dúvida, a áspera crítica de UADI LAMMÊGO BULOS:

Disposições constitucionais transitórias são normas jurídicas passageiras, efêmeras, momentâneas, temporárias, que possibilitam a passagem de uma ordem constitucional a outra. O único lugar em que tais disposições não são transitórias é o Brasil, onde os verdugos da inconstitucionalidade as convertem em definitivas [...]^[5].

Ademais, antes de se incursionar pelo exame das situações em que se evidencia a descaracterização das normas do ADCT, no Brasil, e pelas graves consequências decorrentes, interessante se faz observar, ainda que de modo superficial, pontual, como tal instituto vem sendo tratado em alguns ordenamentos jurídicos estrangeiros, tecendo, outrossim, uma breve retrospectiva histórica acerca de sua evolução no Brasil.

Em Portugal, também é pacífico o reconhecimento da natureza efêmera das Disposições Constitucionais Transitórias e do seu papel, especificamente limitado. Nesse sentido, GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA lecionam:

A divisão final da Constituição tem fundamentalmente por objecto a solução das questões levantadas pela transição revolucionária, constituída após 25 de abril, para a ordem constitucional institucionalizada pela Constituição [...] As normas desta divisão podem ser reunidas, de acordo com seu objecto e com os problemas que pretendem resolver, em cinco grupos: (1) normas relativas à existência da própria constituição, isto é, ao início de sua vigência (art. 298); (2) normas relativas à sucessão de ordens jurídico-constitucionais, isto é, à transição de um ordenamento jurídico para outro (art. 290); (3) normas contendo regimes transitórios sobre determinadas matérias, enquanto não surge o regime legal previsto na Constituição (art. 291 e 297); (4) normas que atendem a determinadas situações especiais (arts. 292, 293 e 295); (5) normas de recepção de algumas medidas revolucionárias de execpção, discrepantes em relação às regras gerais da Constituição (art. 294)^[6].

E destacam a principal característica desses dispositivos:

É próprio das normas transitórias irem caducando com o decurso do tempo, à medida que se esgotam os seus efeitos^[7].

Na Constituição Espanhola de 1978, de seu lado, houve melhor técnica, quanto à definição e à limitação das Disposiciones Transitorias, com apenas nove dispositivos, tipicamente de transição, acrescidas de mais três normas que compõem a Disposición Derogatoria^[8].

Reforça-se: o paulatino exaurimento das normas transitórias é intrínseco à própria natureza dessas normas.

Poder-se-ia seguir com a indicação de outros ordenamentos jurídicos, seja daqueles em que ausente previsão da figura das Disposições Constitucionais Transitórias, seja daqueles nos quais presente essa espécie de ato, mas sempre com objetivo limitado, inclusive em termos temporais^[9]. Entretanto, para os fins deste estudo, mostra-se, de logo, apropriado, passar à a conformação das Disposições Constitucionais Transitórias, nas Constituições brasileiras que as adotaram.

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2. O ADCT nas Constituições brasileiras

Na primeira Constituição brasileira a veicular disposições de caráter transitório (a de 1891), essas representaram apenas oito artigos, com características de pouca duração^[10]. A Constituição subsequente, a de 1934, trouxe em seu bojo um conjunto de disposições transitórias mais amplo (vinte e seis artigos), embora sem fugir do padrão tradicional dessas disposições, marcado pela efemeridade. Observe-se, na esteira de ARAÚJO CASTRO, inclusive, a técnica de conciliação entre preceitos do corpo constitucional permanente e do corpo transitório:

O que não se infere, nem da letra, nem do elemento histórico, seria incorreto interpretar um artigo isolado, e, coisa pior, antepor disposição transitória a uma regra permanente. Deve-se antes conciliar as duas; no caso de dissídio, a primeira cede à preeminência à segunda. Rigorosamente constitucional só é o que se encontra no corpo do Estatuto Básico^[11].

Essa afirmação é pertinente e atual. Pode ser invocada em situações nas quais uma regra de transição se choca, inclusive com regras de competência constitucionalmente fixadas, transformando uma exceção temporária e tópica, em regra perenizada, em desarmonia com a Carta Magna. Em casos como esse, não há como se afastar a conclusão, no sentido da inconstitucionalidade por manipulação abusiva do ADCT, mormente quando, excepcionalmente, se emenda o ADCT, o que não deveria ocorrer dada a transitoriedade ontológica desse conjunto normativo.

A Constituição outorgada de 1937 também não contou com um ADCT de grande expressão (eram apenas doze artigos, do 175 ao 187). Já na Constituição Federal de 1946, separou-se o texto do ADCT, com trinta e seis artigos, mantendo-se, contudo, o papel doutrinariamente reconhecido como compatível com essa espécie de disposições^[12].

As duas Cartas Constitucionais do segundo período autoritário mantiveram conjuntos de disposições transitórias não excessivamente longos, mas houve excesso na prática de emendas ao ADCT, desvirtuando-o, sendo esse um dos caminhos utilizados pelo regime opressor para tantas violações à ordem jurídica, então ocorrentes.

Já a Constituição vigente (1988) inovou, em relação a muitos aspectos, dentre os quais no seu “gigantismo”, que marcou não somente o corpo permanente, como também o ADCT. Para além dessa deformação, no Brasil, vem-se utilizando emendas constitucionais com modificação de normas jurídicas do ADCT, como meio de se afastar regras constitucionais do corpo permanente, o que implica mácula a normas materiais e procedimentais, de modo flagrantemente abusivo.

Para se ter uma precisa idéia do que vem ocorrendo, em termos de deturpação do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, mister se faz elencar os dispositivos do ADCT da CF/88 que foram objeto de alguma forma de alteração, prorrogação, inserção, nos últimos vinte e cinco anos.

De pronto, vêm à memória as regras pertinentes aos precatórios requisitórios. Veja-se:

Art. 33. Ressalvados os créditos de natureza alimentar, o valor dos precatórios judiciais pendentes de pagamento na data da promulgação da Constituição, incluído o remanescente de juros e correção monetária, poderá ser pago em moeda corrente, com atualização, em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de oito anos, a partir de 1º de julho de 1989, por decisão editada pelo Poder Executivo até cento e oitenta dias da promulgação da Constituição. (com a modificação implementada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)

Parágrafo único. Poderão as entidades devedoras, para o cumprimento do disposto neste artigo, emitir, em cada ano, no exato montante do dispêndio, títulos de dívida pública não computáveis para efeito do limite global de endividamento.

Já o prazo de vinculação de recursos, previsto no art. 42, foi modificado dezesseis anos após a entrada em vigor da CF/88.

Art. 42. Durante 25 (vinte e cinco) anos, a União aplicará, dos recursos destinados à irrigação: (a redação doi dada pela Emenda Constitucional nº 43, de 15.4.2004)

I - vinte por cento na Região Centro-Oeste;

II - cinqüenta por cento na Região Nordeste, preferencialmente no semi-árido.

Observe-se, na mesma linha, a alteração do art. 60 e seus incisos, ocorrida dezoito anos depois da promulgação da Carta Constitucional:

Art. 60. Até o 14º (décimo quarto) ano a partir da promulgação desta Emenda Constitucional, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento da educação básica e à remuneração condigna dos trabalhadores da educação, respeitadas as seguintes disposições: (com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

I - a distribuição dos recursos e de responsabilidades entre o Distrito Federal, os Estados e seus Municípios é assegurada mediante a criação, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, de um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB, de natureza contábil; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

II - os Fundos referidos no inciso I do caput deste artigo serão constituídos por 20% (vinte por cento) dos recursos a que se referem os incisos I, II e III do art. 155; o inciso II do caput do art. 157; os incisos II, III e IV do caput do art. 158; e as alíneas a e b do inciso I e o inciso II do caput do art. 159, todos da Constituição Federal, e distribuídos entre cada Estado e seus Municípios, proporcionalmente ao número de alunos das diversas etapas e modalidades da educação básica presencial, matriculados nas respectivas redes, nos respectivos âmbitos de atuação prioritária estabelecidos nos §§ 2º e 3º do art. 211 da Constituição Federal; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

III - observadas as garantias estabelecidas nos incisos I, II, III e IV do caput do art. 208 da Constituição Federal e as metas de universalização da educação básica estabelecidas no Plano Nacional de Educação, a lei disporá sobre: (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

a) a organização dos Fundos, a distribuição proporcional de seus recursos, as diferenças e as ponderações quanto ao valor anual por aluno entre etapas e modalidades da educação básica e tipos de estabelecimento de ensino; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

b) a forma de cálculo do valor anual mínimo por aluno; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

c) os percentuais máximos de apropriação dos recursos dos Fundos pelas diversas etapas e modalidades da educação básica, observados os arts. 208 e 214 da Constituição Federal, bem como as metas do Plano Nacional de Educação; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

d) a fiscalização e o controle dos Fundos; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

e) prazo para fixar, em lei específica, piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

IV - os recursos recebidos à conta dos Fundos instituídos nos termos do inciso I do caput deste artigo serão aplicados pelos Estados e Municípios exclusivamente nos respectivos âmbitos de atuação prioritária, conforme estabelecido nos §§ 2º e 3º do art. 211 da Constituição Federal; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

V - a União complementará os recursos dos Fundos a que se refere o inciso II do caput deste artigo sempre que, no Distrito Federal e em cada Estado, o valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente, fixado em observância ao disposto no inciso VII do caput deste artigo, vedada a utilização dos recursos a que se refere o § 5º do art. 212 da Constituição Federal; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

VI - até 10% (dez por cento) da complementação da União prevista no inciso V do caput deste artigo poderá ser distribuída para os Fundos por meio de programas direcionados para a melhoria da qualidade da educação, na forma da lei a que se refere o inciso III do caput deste artigo; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

VII - a complementação da União de que trata o inciso V do caput deste artigo será de, no mínimo: (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

a) R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhões de reais), no primeiro ano de vigência dos Fundos; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

b) R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais), no segundo ano de vigência dos Fundos; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

c) R$ 4.500.000.000,00 (quatro bilhões e quinhentos milhões de reais), no terceiro ano de vigência dos Fundos; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

d) 10% (dez por cento) do total dos recursos a que se refere o inciso II do caput deste artigo, a partir do quarto ano de vigência dos Fundos; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

VIII - a vinculação de recursos à manutenção e desenvolvimento do ensino estabelecida no art. 212 da Constituição Federal suportará, no máximo, 30% (trinta por cento) da complementação da União, considerando-se para os fins deste inciso os valores previstos no inciso VII do caput deste artigo; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

IX - os valores a que se referem as alíneas a, b, e c do inciso (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

VII do caput deste artigo serão atualizados, anualmente, a partir da promulgação desta Emenda Constitucional, de forma a preservar, em caráter permanente, o valor real da complementação da União; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

X - aplica-se à complementação da União o disposto no art. 160 da Constituição Federal; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

XI - o não-cumprimento do disposto nos incisos V e VII do caput deste artigo importará crime de responsabilidade da autoridade competente; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

XII - proporção não inferior a 60% (sessenta por cento) de cada Fundo referido no inciso I do caput deste artigo será destinada ao pagamento dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício. (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

§ 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão assegurar, no financiamento da educação básica, a melhoria da qualidade de ensino, de forma a garantir padrão mínimo definido nacionalmente. (com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

§ 2º O valor por aluno do ensino fundamental, no Fundo de cada Estado e do Distrito Federal, não poderá ser inferior ao praticado no âmbito do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF, no ano anterior à vigência desta Emenda Constitucional. (com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

§ 3º O valor anual mínimo por aluno do ensino fundamental, no âmbito do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB, não poderá ser inferior ao valor mínimo fixado nacionalmente no ano anterior ao da vigência desta Emenda Constitucional. (com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

§ 4º Para efeito de distribuição de recursos dos Fundos a que se refere o inciso I do caput deste artigo, levar-se-á em conta a totalidade das matrículas no ensino fundamental e considerar-se-á para a educação infantil, para o ensino médio e para a educação de jovens e adultos 1/3 (um terço) das matrículas no primeiro ano, 2/3 (dois terços) no segundo ano e sua totalidade a partir do terceiro ano. (com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

§ 5º A porcentagem dos recursos de constituição dos Fundos, conforme o inciso II do caput deste artigo, será alcançada gradativamente nos primeiros 3 (três) anos de vigência dos Fundos, da seguinte forma: (com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

I - no caso dos impostos e transferências constantes do inciso II do caput do art. 155; do inciso IV do caput do art. 158; e das alíneas a e b do inciso I e do inciso II do caput do art. 159 da Constituição Federal: (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

a) 16,66% (dezesseis inteiros e sessenta e seis centésimos por cento), no primeiro ano; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

b) 18,33% (dezoito inteiros e trinta e três centésimos por cento), no segundo ano; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

c) 20% (vinte por cento), a partir do terceiro ano; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

II - no caso dos impostos e transferências constantes dos incisos I e III do caput do art. 155; do inciso II do caput do art. 157; e dos incisos II e III do caput do art. 158 da Constituição Federal: (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

a) 6,66% (seis inteiros e sessenta e seis centésimos por cento), no primeiro ano; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

b) 13,33% (treze inteiros e trinta e três centésimos por cento), no segundo ano; (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

c) 20% (vinte por cento), a partir do terceiro ano. (incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

§ 6º (Revogado). (com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

§ 7º (Revogado). (com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

A Emenda Constitucional n. 17, de 1997, é outro exemplo de veículo que serviu à dilatação do sentido ontológico do ADCT, ao ampliar o prazo do Fundo Social de Emergência, no artigo que já foi objeto de inúmeras alterações, com ultrapassagem dos estreitos limites, próprios a regras de transição. Leia-se:

Art. 71. É instituído, nos exercícios financeiros de 1994 e 1995, bem assim nos períodos de 01/01/1996 a 30/06/97 e 01/07/97 a 31/12/1999, o Fundo Social de Emergência, com o objetivo de saneamento financeiro da Fazenda Pública Federal e de estabilização econômica, cujos recursos serão aplicados prioritariamente no custeio das ações dos sistemas de saúde e educação, incluindo a complementação de recursos de que trata o § 3º do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, benefícios previdenciários e auxílios assistenciais de prestação continuada, inclusive liquidação de passivo previdenciário, e despesas orçamentárias associadas a programas de relevante interesse econômico e social. (com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 17, de 1997)

§ 1º Ao Fundo criado por este artigo não se aplica o disposto na parte final do inciso II do § 9º do art. 165 da Constituição. (renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 10, de 1996)

§ 2º O Fundo criado por este artigo passa a ser denominado Fundo de Estabilização Fiscal a partir do início do exercício financeiro de 1996. (incluído pela Emenda Constitucional nº 10, de 1996)

§ 3º O Poder Executivo publicará demonstrativo da execução orçamentária, de periodicidade bimestral, no qual se discriminarão as fontes e usos do Fundo criado por este artigo. (incluído pela Emenda Constitucional nº 10, de 1996).

Muitos dos dispositivos do ADCT da CF/88, a seguir indicados, foram objeto de sucessivas alterações por "encurtamento" do caminho, ou seja, através de mecanismos de veiculação atravessada de modificações normativas, sem observância da regras constitucionais de iniciativa, sem manifestação dos demais Poderes, a despeito de diretamente afetados:

Art. 72. Integram o Fundo Social de Emergência: (incluído pela Emenda Constitucional de Revisão nº 1, de 1994, devendo ser observada, ademais, a Emenda Constitucional nº 17, de 1997)

I - o produto da arrecadação do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza incidente na fonte sobre pagamentos efetuados, a qualquer título, pela União, inclusive suas autarquias e fundações; (incluído pela Emenda Constitucional de Revisão nº 1, de 1994, devendo ser observada, ademais, a Emenda Constitucional nº 17, de 1997)

II - a parcela do produto da arrecadação do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza e do imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos e valores mobiliários, decorrente das alterações produzidas pela Lei nº 8.894, de 21 de junho de 1994, e pelas Leis nºs 8.849 e 8.848, ambas de 28 de janeiro de 1994, e modificações posteriores; (com redação dada pela Emenda Constitucional nº 10, de 1996)

III - a parcela do produto da arrecadação resultante da elevação da alíquota da contribuição social sobre o lucro dos contribuintes a que se refere o § 1º do Art. 22 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, a qual, nos exercícios financeiros de 1994 e 1995, bem assim no período de 1º de janeiro de 1996 a 30 de junho de 1997, passa a ser de trinta por cento, sujeita a alteração por lei ordinária, mantidas as demais normas da Lei nº 7.689, de 15 de dezembro de 1988; (com redação dada pela Emenda Constitucional nº 10, de 1996)

IV - vinte por cento do produto da arrecadação de todos os impostos e contribuições da União, já instituídos ou a serem criados, excetuado o previsto nos incisos I, II e III, observado o disposto nos §§ 3º e 4º; (com redação dada pela Emenda Constitucional nº 10, de 1996)

V - a parcela do produto da arrecadação da contribuição de que trata a Lei Complementar nº 7, de 7 de setembro de 1970, devida pelas pessoas jurídicas a que se refere o inciso III deste artigo, a qual será calculada, nos exercícios financeiros de 1994 a 1995, bem assim nos períodos de 1ºde janeiro de 1996 a 30 de junho de 1997 e de 1º de julho de 1997 a 31 de dezembro de 1999, mediante a aplicação da alíquota de setenta e cinco centésimos por cento, sujeita a alteração por lei ordinária posterior, sobre a receita bruta operacional, como definida na legislação do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza. (com redação dada pela Emenda Constitucional nº 17, de 1997)

VI - outras receitas previstas em lei específica. (incluído pela Emenda Constitucional de Revisão nº 1, de 1994)

§ 1.º As alíquotas e a base de cálculo previstas nos incisos III e V aplicar-se-ão a partir do primeiro dia do mês seguinte aos noventa dias posteriores à promulgação desta Emenda. (incluído pela Emenda Constitucional de Revisão nº 1, de 1994)

§ 2º As parcelas de que tratam os incisos I, II, III e V serão previamente deduzidas da base de cálculo de qualquer vinculação ou participação constitucional ou legal, não se lhes aplicando o disposto nos artigos, 159, 212 e 239 da Constituição. (com redação dada pela Emenda Constitucional nº 10, de 1996)

§ 3º A parcela de que trata o inciso IV será previamente deduzida da base de cálculo das vinculações ou participações constitucionais previstas nos artigos 153, § 5º, 157, II, 212 e 239 da Constituição. (com redação dada pela Emenda Constitucional nº 10, de 1996)

§ 4º O disposto no parágrafo anterior não se aplica aos recursos previstos nos Artigos 158, II e 159 da Constituição. (com redação dada pela Emenda Constitucional nº 10, de 1996)

§ 5º A parcela dos recursos provenientes do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza, destinada ao Fundo Social de Emergência, nos termos do inciso II deste artigo, não poderá exceder a cinco inteiros e seis décimos por cento do total do produto da sua arrecadação. (com redação dada pela Emenda Constitucional nº 10, de 1996)

Art. 73. Na regulação do Fundo Social de Emergência não poderá ser utilizado o instrumento previsto no inciso V do art. 59 da Constituição. (incluído pela Emenda Constitucional de Revisão nº 1, de 1994)

Art. 74. A União poderá instituir contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira. (incluído pela Emenda Constitucional nº 12, de 1996)

§ 1º A alíquota da contribuição de que trata este artigo não excederá a vinte e cinco centésimos por cento, facultado ao Poder Executivo reduzi-la ou restabelecê-la, total ou parcialmente, nas condições e limites fixados em lei. (incluído pela Emenda Constitucional nº 12, de 1996)

§ 2º A contribuição de que trata este artigo não se aplica o disposto nos arts. 153, § 5º, e 154, I, da Constituição. (incluído pela Emenda Constitucional nº 12, de 1996)

§ 3º O produto da arrecadação da contribuição de que trata este artigo será destinado integralmente ao Fundo Nacional de Saúde, para financiamento das ações e serviços de saúde. (incluído pela Emenda Constitucional nº 12, de 1996)

§ 4º A contribuição de que trata este artigo terá sua exigibilidade subordinada ao disposto no art. 195, § 6º, da Constituição, e não poderá ser cobrada por prazo superior a dois anos. (incluído pela Emenda Constitucional nº 12, de 1996)

Art. 75. É prorrogada, por trinta e seis meses, a cobrança da contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira de que trata o art. 74, instituída pela Lei nº 9.311, de 24 de outubro de 1996, modificada pela Lei nº 9.539, de 12 de dezembro de 1997, cuja vigência é também prorrogada por idêntico prazo. (incluído pela Emenda Constitucional nº 21, de 1999)

§ 1º Observado o disposto no § 6º do art. 195 da Constituição Federal, a alíquota da contribuição será de trinta e oito centésimos por cento, nos primeiros doze meses, e de trinta centésimos, nos meses subseqüentes, facultado ao Poder Executivo reduzi-la total ou parcialmente, nos limites aqui definidos. (incluído pela Emenda Constitucional nº 21, de 1999)

§ 2º O resultado do aumento da arrecadação, decorrente da alteração da alíquota, nos exercícios financeiros de 1999, 2000 e 2001, será destinado ao custeio da previdência social. (incluído pela Emenda Constitucional nº 21, de 1999)

§ 3º É a União autorizada a emitir títulos da dívida pública interna, cujos recursos serão destinados ao custeio da saúde e da previdência social, em montante equivalente ao produto da arrecadação da contribuição, prevista e não realizada em 1999. (incluído pela Emenda Constitucional nº 21, de 1999)^[13]

Um dos mais expressivos exemplos de utilização inadequada de emenda constitucional ao ADCT é o referente a novas alterações de prazos de desvinculação de receitas, ocorrido em 2011:

Art. 76. São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2015, 20% (vinte por cento) da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais. (com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 68, de 2011).

§ 1° O disposto no caput não reduzirá a base de cálculo das transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios, na forma do § 5º do art. 153, do inciso I do art. 157, dos incisos I e II do art. 158 e das alíneas a, b e d do inciso I e do inciso II do art. 159 da Constituição Federal, nem a base de cálculo das destinações a que se refere a alínea c do inciso I do art. 159 da Constituição Federal. (com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 68, de 2011).

§ 2° Excetua-se da desvinculação de que trata o caput a arrecadação da contribuição social do salário-educação a que se refere o § 5º do art. 212 da Constituição Federal. (com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 68, de 2011).

§ 3° Para efeito do cálculo dos recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituição Federal, o percentual referido no caput será nulo. (com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 68, de 2011).

Art. 77. Até o exercício financeiro de 2004, os recursos mínimos aplicados nas ações e serviços públicos de saúde serão equivalentes: (incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

I - no caso da União: (incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

a) no ano 2000, o montante empenhado em ações e serviços públicos de saúde no exercício financeiro de 1999 acrescido de, no mínimo, cinco por cento; (incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

b) do ano 2001 ao ano 2004, o valor apurado no ano anterior, corrigido pela variação nominal do Produto Interno Bruto - PIB; (incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

II - no caso dos Estados e do Distrito Federal, doze por cento do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios; e (incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

III - no caso dos Municípios e do Distrito Federal, quinze por cento do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º. (incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que apliquem percentuais inferiores aos fixados nos incisos II e III deverão elevá-los gradualmente, até o exercício financeiro de 2004, reduzida a diferença à razão de, pelo menos, um quinto por ano, sendo que, a partir de 2000, a aplicação será de pelo menos sete por cento. (incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

§ 2º Dos recursos da União apurados nos termos deste artigo, quinze por cento, no mínimo, serão aplicados nos Municípios, segundo o critério populacional, em ações e serviços básicos de saúde, na forma da lei. (incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

§ 3º Os recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinados às ações e serviços públicos de saúde e os transferidos pela União para a mesma finalidade serão aplicados por meio de Fundo de Saúde que será acompanhado e fiscalizado por Conselho de Saúde, sem prejuízo do disposto no art. 74 da Constituição Federal. (incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

§ 4º Na ausência da lei complementar a que se refere o art. 198, § 3º, a partir do exercício financeiro de 2005, aplicar-se-á à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios o disposto neste artigo. (incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

No mesmo andar, com vistas a postergar pagamentos das Fazendas Públicas, criaram-se, pela via oblíqua, novas exceções ao art. 100 do corpo permanente da Carta Constitucional:

Art. 78. Ressalvados os créditos definidos em lei como de pequeno valor, os de natureza alimentícia, os de que trata o art. 33 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e suas complementações e os que já tiverem os seus respectivos recursos liberados ou depositados em juízo, os precatórios pendentes na data de promulgação desta Emenda e os que decorram de ações iniciais ajuizadas até 31 de dezembro de 1999 serão liquidados pelo seu valor real, em moeda corrente, acrescido de juros legais, em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de dez anos, permitida a cessão dos créditos. (incluído pela Emenda Constitucional nº 30, de 2000)

§ 1º É permitida a decomposição de parcelas, a critério do credor. (incluído pela Emenda Constitucional nº 30, de 2000)

§ 2º As prestações anuais a que se refere o caput deste artigo terão, se não liquidadas até o final do exercício a que se referem, poder liberatório do pagamento de tributos da entidade devedora. (incluído pela Emenda Constitucional nº 30, de 2000, devendo ser observada, outrossim, a Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

§ 3º O prazo referido no caput deste artigo fica reduzido para dois anos, nos casos de precatórios judiciais originários de desapropriação de imóvel residencial do credor, desde que comprovadamente único à época da imissão na posse. (incluído pela Emenda Constitucional nº 30, de 2000)

§ 4º O Presidente do Tribunal competente deverá, vencido o prazo ou em caso de omissão no orçamento, ou preterição ao direito de precedência, a requerimento do credor, requisitar ou determinar o seqüestro de recursos financeiros da entidade executada, suficientes à satisfação da prestação. (incluído pela Emenda Constitucional nº 30, de 2000)

Siga-se, com outro exemplo de "malversação" do ADCT, compelindo-se sua natureza jurídica - como se isso fosse possível - a agasalhar preceito destituído de transitoriedade:

Art. 79. É instituído, para vigorar até o ano de 2010, no âmbito do Poder Executivo Federal, o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, a ser regulado por lei complementar com o objetivo de viabilizar a todos os brasileiros acesso a níveis dignos de subsistência, cujos recursos serão aplicados em ações suplementares de nutrição, habitação, educação, saúde, reforço de renda familiar e outros programas de relevante interesse social voltados para melhoria da qualidade de vida. (incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000, devendo ser observadas, ademais, as Emendas Constitucionais nº 42, de 2003 e 67, de 2010)

Parágrafo único. O Fundo previsto neste artigo terá Conselho Consultivo e de Acompanhamento que conte com a participação de representantes da sociedade civil, nos termos da lei. (incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000)

Também como exemplos de utilização tardia do ADCT, poder-se-iam indicar as alterações que seguem:

Art. 80. Compõem o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza: (incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000, não se descurando da Emenda Constitucional nº 67, de 2012)

I - a parcela do produto da arrecadação correspondente a um adicional de oito centésimos por cento, aplicável de 18 de junho de 2000 a 17 de junho de 2002, na alíquota da contribuição social de que trata o art. 75 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; (incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000)

II - a parcela do produto da arrecadação correspondente a um adicional de cinco pontos percentuais na alíquota do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI, ou do imposto que vier a substituí-lo, incidente sobre produtos supérfluos e aplicável até a extinção do Fundo; (incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000)

III - o produto da arrecadação do imposto de que trata o art. 153, inciso VII, da Constituição; (incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000)

IV - dotações orçamentárias; (incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000)

V- doações, de qualquer natureza, de pessoas físicas ou jurídicas do País ou do exterior; (incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000)

VI - outras receitas, a serem definidas na regulamentação do referido Fundo. (incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000)

§ 1º Aos recursos integrantes do Fundo de que trata este artigo não se aplica o disposto nos arts. 159 e 167, inciso IV, da Constituição, assim como qualquer desvinculação de recursos orçamentários. (incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000)

§ 2º A arrecadação decorrente do disposto no inciso I deste artigo, no período compreendido entre 18 de junho de 2000 e o início da vigência da lei complementar a que se refere a art. 79, será integralmente repassada ao Fundo, preservado o seu valor real, em títulos públicos federais, progressivamente resgatáveis após 18 de junho de 2002, na forma da lei. (incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000)

Art. 81. É instituído Fundo constituído pelos recursos recebidos pela União em decorrência da desestatização de sociedades de economia mista ou empresas públicas por ela controladas, direta ou indiretamente, quando a operação envolver a alienação do respectivo controle acionário a pessoa ou entidade não integrante da Administração Pública, ou de participação societária remanescente após a alienação, cujos rendimentos, gerados a partir de 18 de junho de 2002, reverterão ao Fundo de Combate e Erradicação de Pobreza. (incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000, não se descurando da Emenda Constitucional nº 67, de 2012)

§ 1º Caso o montante anual previsto nos rendimentos transferidos ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, na forma deste artigo, não alcance o valor de quatro bilhões de reais. far-se-à complementação na forma do art. 80, inciso IV, do Ato das disposições Constitucionais Transitórias. (incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000)

§ 2º Sem prejuízo do disposto no § 1º, o Poder Executivo poderá destinar ao Fundo a que se refere este artigo outras receitas decorrentes da alienação de bens da União. (incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000)

§ 3º A constituição do Fundo a que se refere o caput, a transferência de recursos ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza e as demais disposições referentes ao § 1º deste artigo serão disciplinadas em lei, não se aplicando o disposto no art. 165, § 9º, inciso II, da Constituição. (incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000)

Art. 82. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem instituir Fundos de Combate á Pobreza, com os recursos de que trata este artigo e outros que vierem a destinar, devendo os referidos Fundos ser geridos por entidades que contem com a participação da sociedade civil. (incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000)

§ 1º Para o financiamento dos Fundos Estaduais e Distrital, poderá ser criado adicional de até dois pontos percentuais na alíquota do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS, sobre os produtos e serviços supérfluos e nas condições definidas na lei complementar de que trata o art. 155, § 2º, XII, da Constituição, não se aplicando, sobre este percentual, o disposto no art. 158, IV, da Constituição. (com redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

§ 2º Para o financiamento dos Fundos Municipais, poderá ser criado adicional de até meio ponto percentual na alíquota do Imposto sobre serviços ou do imposto que vier a substituí-lo, sobre serviços supérfluos. (incluído pela Emenda Constitucional nº 31, de 2000)

Destaque-se ainda:

Art. 83. Lei federal definirá os produtos e serviços supérfluos a que se referem os arts. 80, II, e 82, § 2º . (com redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

Art. 84. A contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira, prevista nos arts. 74, 75 e 80, I, deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, será cobrada até 31 de dezembro de 2004. (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

§ 1º Fica prorrogada até a data referida no caput deste artigo, a vigência da Lei nº 9.311, de 24 de outubro de 1996, e suas alterações. (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

§ 2º Do produto da arrecadação da contribuição social de que trata este artigo será destinada a parcela correspondente à alíquota de: (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

I - vinte centésimos por cento ao Fundo Nacional de Saúde, para financiamento das ações e serviços de saúde; (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

II - dez centésimos por cento ao custeio da previdência social; (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

III - oito centésimos por cento ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, de que tratam os arts. 80 e 81 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

§ 3º A alíquota da contribuição de que trata este artigo será de: (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

I - trinta e oito centésimos por cento, nos exercícios financeiros de 2002 e 2003; (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

Art. 85. A contribuição a que se refere o art. 84 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias não incidirá, a partir do trigésimo dia da data de publicação desta Emenda Constitucional, nos lançamentos: (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

I - em contas correntes de depósito especialmente abertas e exclusivamente utilizadas para operações de: (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002; cf. a Lei nº 10.982/2004)

a) câmaras e prestadoras de serviços de compensação e de liquidação de que trata o parágrafo único do art. 2º da Lei nº 10.214, de 27 de março de 2001; (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

b) companhias securitizadoras de que trata a Lei nº 9.514, de 20 de novembro de 1997; (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

c) sociedades anônimas que tenham por objeto exclusivo a aquisição de créditos oriundos de operações praticadas no mercado financeiro; (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

II - em contas correntes de depósito, relativos a: (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

a) operações de compra e venda de ações, realizadas em recintos ou sistemas de negociação de bolsas de valores e no mercado de balcão organizado; (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

b) contratos referenciados em ações ou índices de ações, em suas diversas modalidades, negociados em bolsas de valores, de mercadorias e de futuros; (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

III - em contas de investidores estrangeiros, relativos a entradas no País e a remessas para o exterior de recursos financeiros empregados, exclusivamente, em operações e contratos referidos no inciso II deste artigo. (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

§ 1º O Poder Executivo disciplinará o disposto neste artigo no prazo de trinta dias da data de publicação desta Emenda Constitucional. (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

§ 2º O disposto no inciso I deste artigo aplica-se somente às operações relacionadas em ato do Poder Executivo, dentre aquelas que constituam o objeto social das referidas entidades. (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

§ 3º O disposto no inciso II deste artigo aplica-se somente a operações e contratos efetuados por intermédio de instituições financeiras, sociedades corretoras de títulos e valores mobiliários, sociedades distribuidoras de títulos e valores mobiliários e sociedades corretoras de mercadorias. (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

Art. 86. Serão pagos conforme disposto no art. 100 da Constituição Federal, não se lhes aplicando a regra de parcelamento estabelecida no caput do art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, os débitos da Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal oriundos de sentenças transitadas em julgado, que preencham, cumulativamente, as seguintes condições: (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

I - ter sido objeto de emissão de precatórios judiciários; (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

II - ter sido definidos como de pequeno valor pela lei de que trata o § 3º do art. 100 da Constituição Federal ou pelo art. 87 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

III - estar, total ou parcialmente, pendentes de pagamento na data da publicação desta Emenda Constitucional. (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

§ 1º Os débitos a que se refere o caput deste artigo, ou os respectivos saldos, serão pagos na ordem cronológica de apresentação dos respectivos precatórios, com precedência sobre os de maior valor. (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

§ 2º Os débitos a que se refere o caput deste artigo, se ainda não tiverem sido objeto de pagamento parcial, nos termos do art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, poderão ser pagos em duas parcelas anuais, se assim dispuser a lei.(incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

§ 3º Observada a ordem cronológica de sua apresentação, os débitos de natureza alimentícia previstos neste artigo terão precedência para pagamento sobre todos os demais. (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

Art. 87. Para efeito do que dispõem o § 3º do art. 100 da Constituição Federal e o art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias serão considerados de pequeno valor, até que se dê a publicação oficial das respectivas leis definidoras pelos entes da Federação, observado o disposto no § 4º do art. 100 da Constituição Federal, os débitos ou obrigações consignados em precatório judiciário, que tenham valor igual ou inferior a: (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

I - quarenta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Estados e do Distrito Federal; (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

II - trinta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Municípios. (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

Parágrafo único. Se o valor da execução ultrapassar o estabelecido neste artigo, o pagamento far-se-á, sempre, por meio de precatório, sendo facultada à parte exeqüente a renúncia ao crédito do valor excedente, para que possa optar pelo pagamento do saldo sem o precatório, da forma prevista no § 3º do art. 100. (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

Art. 88. Enquanto lei complementar não disciplinar o disposto nos incisos I e III do § 3º do art. 156 da Constituição Federal, o imposto a que se refere o inciso III do caput do mesmo artigo: (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

I - terá alíquota mínima de dois por cento, exceto para os serviços a que se referem os itens 32, 33 e 34 da Lista de Serviços anexa ao Decreto-Lei nº 406, de 31 de dezembro de 1968; (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

II - não será objeto de concessão de isenções, incentivos e benefícios fiscais, que resulte, direta ou indiretamente, na redução da alíquota mínima estabelecida no inciso I. (incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)

Art. 89. Os integrantes da carreira policial militar e os servidores municipais do ex-Território Federal de Rondônia que, comprovadamente, se encontravam no exercício regular de suas funções prestando serviço àquele ex-Território na data em que foi transformado em Estado, bem como os servidores e os policiais militares alcançados pelo disposto no art. 36 da Lei Complementar nº 41, de 22 de dezembro de 1981, e aqueles admitidos regularmente nos quadros do Estado de Rondônia até a data de posse do primeiro Governador eleito, em 15 de março de 1987, constituirão, mediante opção, quadro em extinção da administração federal, assegurados os direitos e as vantagens a eles inerentes, vedado o pagamento, a qualquer título, de diferenças remuneratórias. (com redação dada pela Emenda Constitucional nº 60, de 2009)

§ 1º Os membros da Polícia Militar continuarão prestando serviços ao Estado de Rondônia, na condição de cedidos, submetidos às corporações da Polícia Militar, observadas as atribuições de função compatíveis com o grau hierárquico. (incluído pela Emenda Constitucional nº 60, de 2009)

§ 2º Os servidores a que se refere o caput continuarão prestando serviços ao Estado de Rondônia na condição de cedidos, até seu aproveitamento em órgão ou entidade da administração federal direta, autárquica ou fundacional. (incluído pela Emenda Constitucional nº 60, de 2009)

Art. 90. O prazo previsto no caput do art. 84 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias fica prorrogado até 31 de dezembro de 2007. (incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

§ 1º Fica prorrogada, até a data referida no caput deste artigo, a vigência da Lei nº 9.311, de 24 de outubro de 1996, e suas alterações. (incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

§ 2º Até a data referida no caput deste artigo, a alíquota da contribuição de que trata o art. 84 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias será de trinta e oito centésimos por cento. (incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

Art. 91. A União entregará aos Estados e ao Distrito Federal o montante definido em lei complementar, de acordo com critérios, prazos e condições nela determinados, podendo considerar as exportações para o exterior de produtos primários e semi-elaborados, a relação entre as exportações e as importações, os créditos decorrentes de aquisições destinadas ao ativo permanente e a efetiva manutenção e aproveitamento do crédito do imposto a que se refere o art. 155, § 2º, X, a. (incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

§ 1º Do montante de recursos que cabe a cada Estado, setenta e cinco por cento pertencem ao próprio Estado, e vinte e cinco por cento, aos seus Municípios, distribuídos segundo os critérios a que se refere o art. 158, parágrafo único, da Constituição. (incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

§ 2º A entrega de recursos prevista neste artigo perdurará, conforme definido em lei complementar, até que o imposto a que se refere o art. 155, II, tenha o produto de sua arrecadação destinado predominantemente, em proporção não inferior a oitenta por cento, ao Estado onde ocorrer o consumo das mercadorias, bens ou serviços. (incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

§ 3º Enquanto não for editada a lei complementar de que trata o caput, em substituição ao sistema de entrega de recursos nele previsto, permanecerá vigente o sistema de entrega de recursos previsto no art. 31 e Anexo da Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996, com a redação dada pela Lei Complementar nº 115, de 26 de dezembro de 2002. (incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

§ 4º Os Estados e o Distrito Federal deverão apresentar à União, nos termos das instruções baixadas pelo Ministério da Fazenda, as informações relativas ao imposto de que trata o art. 155, II, declaradas pelos contribuintes que realizarem operações ou prestações com destino ao exterior. (incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

Art. 92. São acrescidos dez anos ao prazo fixado no art. 40 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. (incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003; cf. Decreto nº 7.212/2010)

Art. 93. A vigência do disposto no art. 159, III, e § 4º, iniciará somente após a edição da lei de que trata o referido inciso III. (incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

Art. 94. Os regimes especiais de tributação para microempresas e empresas de pequeno porte próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios cessarão a partir da entrada em vigor do regime previsto no art. 146, III, d, da Constituição. (incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

Art. 95. Os nascidos no estrangeiro entre 7 de junho de 1994 e a data da promulgação desta Emenda Constitucional, filhos de pai brasileiro ou mãe brasileira, poderão ser registrados em repartição diplomática ou consular brasileira competente ou em ofício de registro, se vierem a residir na República Federativa do Brasil. (incluído pela Emenda Constitucional nº 54, de 2007)

Art. 96. Ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação. (incluído pela Emenda Constitucional nº 57, de 2008).

Importante referenciar a implementação de alteração ao art. 97 do ADCT da CF/88 pela EC que ficou conhecida - e assim foi tratada pelo STF - como a "emenda do calote":

Art. 97. Até que seja editada a lei complementar de que trata o § 15 do art. 100 da Constituição Federal, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que, na data de publicação desta Emenda Constitucional, estejam em mora na quitação de precatórios vencidos, relativos às suas administrações direta e indireta, inclusive os emitidos durante o período de vigência do regime especial instituído por este artigo, farão esses pagamentos de acordo com as normas a seguir estabelecidas, sendo inaplicável o disposto no art. 100 desta Constituição Federal, exceto em seus §§ 2º, 3º, 9º, 10, 11, 12, 13 e 14, e sem prejuízo dos acordos de juízos conciliatórios já formalizados na data de promulgação desta Emenda Constitucional. (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios sujeitos ao regime especial de que trata este artigo optarão, por meio de ato do Poder Executivo: (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

I - pelo depósito em conta especial do valor referido pelo § 2º deste artigo; ou (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

II - pela adoção do regime especial pelo prazo de até 15 (quinze) anos, caso em que o percentual a ser depositado na conta especial a que se refere o § 2º deste artigo corresponderá, anualmente, ao saldo total dos precatórios devidos, acrescido do índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança e de juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupança para fins de compensação da mora, excluída a incidência de juros compensatórios, diminuído das amortizações e dividido pelo número de anos restantes no regime especial de pagamento. (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

§ 2º Para saldar os precatórios, vencidos e a vencer, pelo regime especial, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devedores depositarão mensalmente, em conta especial criada para tal fim, 1/12 (um doze avos) do valor calculado percentualmente sobre as respectivas receitas correntes líquidas, apuradas no segundo mês anterior ao mês de pagamento, sendo que esse percentual, calculado no momento de opção pelo regime e mantido fixo até o final do prazo a que se refere o § 14 deste artigo, será: (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

I - para os Estados e para o Distrito Federal: (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

a) de, no mínimo, 1,5% (um inteiro e cinco décimos por cento), para os Estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, além do Distrito Federal, ou cujo estoque de precatórios pendentes das suas administrações direta e indireta corresponder a até 35% (trinta e cinco por cento) do total da receita corrente líquida; (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

b) de, no mínimo, 2% (dois por cento), para os Estados das regiões Sul e Sudeste, cujo estoque de precatórios pendentes das suas administrações direta e indireta corresponder a mais de 35% (trinta e cinco por cento) da receita corrente líquida; (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

II - para Municípios: (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

a) de, no mínimo, 1% (um por cento), para Municípios das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, ou cujo estoque de precatórios pendentes das suas administrações direta e indireta corresponder a até 35% (trinta e cinco por cento) da receita corrente líquida; (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

b) de, no mínimo, 1,5% (um inteiro e cinco décimos por cento), para Municípios das regiões Sul e Sudeste, cujo estoque de precatórios pendentes das suas administrações direta e indireta corresponder a mais de 35 % (trinta e cinco por cento) da receita corrente líquida. (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

§ 3º Entende-se como receita corrente líquida, para os fins de que trata este artigo, o somatório das receitas tributárias, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de contribuições e de serviços, transferências correntes e outras receitas correntes, incluindo as oriundas do § 1º do art. 20 da Constituição Federal, verificado no período compreendido pelo mês de referência e os 11 (onze) meses anteriores, excluídas as duplicidades, e deduzidas: (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

I - nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional; (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

II - nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios, a contribuição dos servidores para custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira referida no § 9º do art. 201 da Constituição Federal. (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

§ 4º As contas especiais de que tratam os §§ 1º e 2º serão administradas pelo Tribunal de Justiça local, para pagamento de precatórios expedidos pelos tribunais. (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

§ 5º Os recursos depositados nas contas especiais de que tratam os §§ 1º e 2º deste artigo não poderão retornar para Estados, Distrito Federal e Municípios devedores. (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

§ 6º Pelo menos 50% (cinquenta por cento) dos recursos de que tratam os §§ 1º e 2º deste artigo serão utilizados para pagamento de precatórios em ordem cronológica de apresentação, respeitadas as preferências definidas no § 1º, para os requisitórios do mesmo ano e no § 2º do art. 100, para requisitórios de todos os anos. (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

§ 7º Nos casos em que não se possa estabelecer a precedência cronológica entre 2 (dois) precatórios, pagar-se-á primeiramente o precatório de menor valor. (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

§ 8º A aplicação dos recursos restantes dependerá de opção a ser exercida por Estados, Distrito Federal e Municípios devedores, por ato do Poder Executivo, obedecendo à seguinte forma, que poderá ser aplicada isoladamente ou simultaneamente: (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

I - destinados ao pagamento dos precatórios por meio do leilão; (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

II - destinados a pagamento a vista de precatórios não quitados na forma do § 6° e do inciso I, em ordem única e crescente de valor por precatório; (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

III - destinados a pagamento por acordo direto com os credores, na forma estabelecida por lei própria da entidade devedora, que poderá prever criação e forma de funcionamento de câmara de conciliação. (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

§ 9º Os leilões de que trata o inciso I do § 8º deste artigo: (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

I - serão realizados por meio de sistema eletrônico administrado por entidade autorizada pela Comissão de Valores Mobiliários ou pelo Banco Central do Brasil; (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

II - admitirão a habilitação de precatórios, ou parcela de cada precatório indicada pelo seu detentor, em relação aos quais não esteja pendente, no âmbito do Poder Judiciário, recurso ou impugnação de qualquer natureza, permitida por iniciativa do Poder Executivo a compensação com débitos líquidos e certos, inscritos ou não em dívida ativa e constituídos contra devedor originário pela Fazenda Pública devedora até a data da expedição do precatório, ressalvados aqueles cuja exigibilidade esteja suspensa nos termos da legislação, ou que já tenham sido objeto de abatimento nos termos do § 9º do art. 100 da Constituição Federal; (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

III - ocorrerão por meio de oferta pública a todos os credores habilitados pelo respectivo ente federativo devedor; (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

IV - considerarão automaticamente habilitado o credor que satisfaça o que consta no inciso II; (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

V - serão realizados tantas vezes quanto necessário em função do valor disponível; (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

VI - a competição por parcela do valor total ocorrerá a critério do credor, com deságio sobre o valor desta; (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

VII - ocorrerão na modalidade deságio, associado ao maior volume ofertado cumulado ou não com o maior percentual de deságio, pelo maior percentual de deságio, podendo ser fixado valor máximo por credor, ou por outro critério a ser definido em edital; (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

VIII - o mecanismo de formação de preço constará nos editais publicados para cada leilão; (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

IX - a quitação parcial dos precatórios será homologada pelo respectivo Tribunal que o expediu. (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

§ 10. No caso de não liberação tempestiva dos recursos de que tratam o inciso II do § 1º e os §§ 2º e 6º deste artigo: (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

I - haverá o sequestro de quantia nas contas de Estados, Distrito Federal e Municípios devedores, por ordem do Presidente do Tribunal referido no § 4º, até o limite do valor não liberado; (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

II - constituir-se-á, alternativamente, por ordem do Presidente do Tribunal requerido, em favor dos credores de precatórios, contra Estados, Distrito Federal e Municípios devedores, direito líquido e certo, autoaplicável e independentemente de regulamentação, à compensação automática com débitos líquidos lançados por esta contra aqueles, e, havendo saldo em favor do credor, o valor terá automaticamente poder liberatório do pagamento de tributos de Estados, Distrito Federal e Municípios devedores, até onde se compensarem; (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

III - o chefe do Poder Executivo responderá na forma da legislação de responsabilidade fiscal e de improbidade administrativa; (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

IV - enquanto perdurar a omissão, a entidade devedora: (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

a) não poderá contrair empréstimo externo ou interno; (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

b) ficará impedida de receber transferências voluntárias; (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

V - a União reterá os repasses relativos ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal e ao Fundo de Participação dos Municípios, e os depositará nas contas especiais referidas no § 1º, devendo sua utilização obedecer ao que prescreve o § 5º, ambos deste artigo. (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

§ 11. No caso de precatórios relativos a diversos credores, em litisconsórcio, admite-se o desmembramento do valor, realizado pelo Tribunal de origem do precatório, por credor, e, por este, a habilitação do valor total a que tem direito, não se aplicando, neste caso, a regra do § 3º do art. 100 da Constituição Federal. (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

§ 12. Se a lei a que se refere o § 4º do art. 100 não estiver publicada em até 180 (cento e oitenta) dias, contados da data de publicação desta Emenda Constitucional, será considerado, para os fins referidos, em relação a Estados, Distrito Federal e Municípios devedores, omissos na regulamentação, o valor de: (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

I - 40 (quarenta) salários mínimos para Estados e para o Distrito Federal; (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

II - 30 (trinta) salários mínimos para Municípios. (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

§ 13. Enquanto Estados, Distrito Federal e Municípios devedores estiverem realizando pagamentos de precatórios pelo regime especial, não poderão sofrer sequestro de valores, exceto no caso de não liberação tempestiva dos recursos de que tratam o inciso II do § 1º e o § 2º deste artigo. (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

§ 14. O regime especial de pagamento de precatório previsto no inciso I do § 1º vigorará enquanto o valor dos precatórios devidos for superior ao valor dos recursos vinculados, nos termos do § 2º, ambos deste artigo, ou pelo prazo fixo de até 15 (quinze) anos, no caso da opção prevista no inciso II do § 1º. (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

§ 15. Os precatórios parcelados na forma do art. 33 ou do art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e ainda pendentes de pagamento ingressarão no regime especial com o valor atualizado das parcelas não pagas relativas a cada precatório, bem como o saldo dos acordos judiciais e extrajudiciais. (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

§ 16. A partir da promulgação desta Emenda Constitucional, a atualização de valores de requisitórios, até o efetivo pagamento, independentemente de sua natureza, será feita pelo índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança, e, para fins de compensação da mora, incidirão juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupança, ficando excluída a incidência de juros compensatórios. (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

§ 17. O valor que exceder o limite previsto no § 2º do art. 100 da Constituição Federal será pago, durante a vigência do regime especial, na forma prevista nos §§ 6º e 7º ou nos incisos I, II e III do § 8° deste artigo, devendo os valores dispendidos para o atendimento do disposto no § 2º do art. 100 da Constituição Federal serem computados para efeito do § 6º deste artigo. (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

§ 18. Durante a vigência do regime especial a que se refere este artigo, gozarão também da preferência a que se refere o § 6º os titulares originais de precatórios que tenham completado 60 (sessenta) anos de idade até a data da promulgação desta Emenda Constitucional. (incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)

Mister consignar, quanto à EC nº 62/2009, a declaração de inconstitucionalidade, efetivada recentemente pelo STF, nos autos da ADIN 4425, de acordo com informações veiculadas no Informativo nº 698, de março de 2013 (acórdão ainda não publicado).

Destarte, não é difícil constatar que o texto do ADCT foi constantemente alterado, dezenas de vezes, ampliando-se, por via desviante, regras, princípios e procedimentos previstos no corpo permanente da Carta Constitucional. Em verdade, tem-se derrogado preceitos da Constituição, utilizando-se como “técnica” dilatar ou alterar dispositivos do ADCT, ampliando exceções. Em várias situações, tal proceder afronta preceitos constitucionais de modo inaceitável.

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3. A EC nº 73, de 6 de junho de 2013

É exemplo de uso abusivo de emenda constitucional ao ADCT, a EC nº 73/2013, instrumento utilizado como forma de burlar regra constitucional inserida no corpo permanente da Carta Constitucional, referente à iniciativa privativa do Judiciário para projetos de criação de novas unidades jurisdicionais, inclusive, novos Tribunais Regionais Federais.

No último dia 6 de junho, as Mesas da Câmara dos Deputados (CD) e do Senado Federal (SF) promulgaram a EC nº 73/2013, que cria mais 4 Tribunais Regionais Federais (TRF), por desmembramento dos 5 atualmente existentes, nos seguintes termos:

Art. 1º O art. 27 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar acrescido do seguinte § 11:

'Art. 27. .............................................................................................................

§ 11. São criados, ainda, os seguintes Tribunais Regionais Federais: o da 6ª Região, com sede em Curitiba, Estado do Paraná, e jurisdição nos Estados do Paraná, Santa Catarina e Mato Grosso do Sul; o da 7ª Região, com sede em Belo Horizonte, Estado de Minas Gerais, e jurisdição no Estado de Minas Gerais; o da 8ª Região, com sede em Salvador, Estado da Bahia, e jurisdição nos Estados da Bahia e Sergipe; e o da 9ª Região, com sede em Manaus, Estado do Amazonas, e jurisdição nos Estados do Amazonas, Acre, Rondônia e Roraima.'

Art. 2º Os Tribunais Regionais Federais da 6ª, 7ª, 8ª e 9ª Regiões deverão ser instalados no prazo de 6 (seis) meses, a contar da promulgação desta Emenda Constitucional.

Segundo a dicção da EC, deverão ser criados:

a) o TRF6, com sede em Curitiba/PR e jurisdição nos Estados do Paraná, Santa Catarina e Mato Grosso do Sul. PORTANTO, o TRF4 passará a ter jurisdição apenas no Estado do Rio Grande do Sul; e o TRF3, apenas no Estado de São Paulo; b) o TRF7, com sede em Belo Horizonte/MG e jurisdição no Estado de Minas Gerais. PORTANTO, o TRF1 perderá a jurisdição no Estado de Minas Gerais; c) o TRF8, com sede em Salvador/BA e jurisdição nos Estados da Bahia e Sergipe. PORTANTO, o TRF1 perderá a jurisdição no Estado da Bahia (além de perder no Estado de Minas Gerais, pela criação do TRF7) e o TRF5 perderá, de sua composição originária, a jurisdição no Estado de Sergipe; e d) o TRF9, com sede em Manaus/AM e jurisdição nos Estados do Amazonas, Acre, Rondônia e Roraima. PORTANTO, o TRF1 que já perderá a jurisdição nos Estados de Minas Gerais e Bahia, perderá também nos Estados do Amazonas, Acre, Rondônia e Roraima, restringindo-se sua jurisdição nos Estados do Amapá, Goiás, Maranhão, Mato Grosso, Pará, Piauí e Tocantins e no Distrito Federal.

Essa EC de agigantamento da segunda instância da Justiça Federal (que praticamente dobrará de tamanho em exíguo tempo) impõe amplo e cuidadoso debate, no pertinente à constitucionalidade, à complexidade técnica e à repercussão orçamentária.

Vê-se que se trata de discussão, encetada nos limites de um Poder, sobre a estruturação de outro Poder do Estado, o que requer atenção ao delicado campo da independência e da harmonia entre os Poderes, princípio fundamental da República Federativa do Brasil (art. 2º da CF/88) e cláusula pétrea do nosso ordenamento constitucional (art. 60, § 4º, III, da Carta Magna de 1988).

Ademais, não precisa ser muito atento para depreender que a simplicidade redacional da EC contrasta com os complicados (e dispendiosos) procedimentos a serem disparados para fins de implantação efetiva, no curto prazo de 6 meses, dessas novas estruturas. Perquire-se, inclusive, nesse tocante, acerca da congruência da EC com as exigências encartadas no art. 169 da CF/88. Além dos complicadores técnicos e orçamentários associados ao implante, há os que inequivocamente se revelarão no passo subsequente, inclusive atingindo a consistência da jurisprudência, pela atomização dos precedentes.

A preocupação com a EC se acentua, especialmente, quando entra em cena o dado econômico, fator esse que não pode passar sem a devida ponderação, sem que a ele seja atribuída a devida relevância, especialmente considerada a moderna discussão representada pela teoria econômica do direito e mormente em tempos de crise econômica mundial, em que a maior parte dos países no mundo está lutando para sair ou para não cair no buraco econômico, com graves reflexos sociais.

Nesse tocante, deve ser objeto de consideração cautelosa o impacto orçamentário da EC, consideradas não somente as despesas de implantação, mas, especialmente, a elevação expressiva, que será por ela gerada, do custo fixo de manutenção da Justiça Federal de Segundo Grau.

Acresça-se, nessa contextura, que a opção por essa estratégia de ação, de multiplicação dos TRF, para se alcançar a finalidade declarada com a EC (promoção do acesso à Justiça pela aproximação dos órgãos jurisdicionais da população e pela maior rapidez da prestação jurisdicional, reputadas derivadas da descentralização), deveria estar lastreada em estudo objetivo (fundado em parâmetros reais, concretos) de eficiência e de economicidade (não se olvidando que tem assento constitucional o princípio da eficiência - art. 37, caput, da CF/88 -, cujo conceito está amalgamado ao de economicidade). O acolhimento da EC não poderia, assim, prescindir de exame demonstrativo de que, dentre todas, essa medida é a mais eficiente, produz as melhores respostas com os menores custos, não sendo possível, com menor nível de despesa, chegar aos mesmos ou melhores resultados em prol dos jurisdicionados.

Pensa-se que essas ponderações constitucionais, técnicas e financeiras não foram suficientemente maturadas, o que coloca em xeque a EC.

A PEC correspondente, nesse sentido, parece ter caminhando, muito mais, em decorrência de pressões políticas, por parte dos que, individualmente, vão ganhar com a exposição pública pela vinculação dos seus nomes aos Estados que, em específico, serão beneficiados diretamente com a nova organização administrativa, a exemplo de Paraná, Minas Gerais e Bahia, o que pode, inclusive, gerar mais trincas no federalismo brasileiro (guerra fiscal e distribuição dos royalties de petróleo, exemplificativamente, são pontos que o têm castigado bastante nos últimos tempos).

Observem-se, nessa linha, os Estados de origem dos deputados federais que formularam sucessivos requerimento de inclusão da PEC em questão na ordem do dia. Registrem-se, outrossim, outras PEC de mesma matéria: o Senador Eunício Oliveira (PMDB/CE) é o autor da PEC 61/2012, que sugere a criação de um TRF com sede em Fortaleza/CE; pelo parlamentar Flexa Ribeiro (PSDB/PA) foi sugerida a criação de um TRF com sede em Belém/PA, cuidando-se da PEC 46/2012; da parlamentar Vanessa Grazziotin (PCdoB-AM) é a PEC 86/2011, na qual sugere a criação de um TRF com sede em Manaus/AM; o senador Sérgio Souza (PMDB/PR) é o autor da PEC 45/2012, que cria um TRF com sede em Curitiba/PR; o senador Clésio Andrade (PMDB/MG) é o autor da PEC 65/2011, que cria um TRF com sede em Belo Horizonte/MG. Em outros termos, parece que cada parlamentar quer um TRF para seu Estado de origem, sem se preocupar com os impactos, especialmente os financeiros, que decorrem dessa fragmentação, tanto que muitos deles sequer se deram ao trabalho de dizer de onde adviriam os recursos necessários para essa implantação.

O Presidente do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), como dirigente máximo do Poder Judiciário brasileiro, já manifestou seu entendimento, no sentido da inconstitucionalidade da PEC (ora EC nº 73/2013). Se, por um lado, sua compreensão pode, eventualmente, não ser perfilhada por outros integrantes do STF, por outro lado, dela se pode depreender um fio importante do grande emaranhado de debates em que se encontra imersa a EC telada, novelo que pode vir a ser desfiado em eventual ação de controle de constitucionalidade.

Em verdade, no próprio Parlamento, há significativa discordância acerca da competência do Poder Legislativo para tratar da matéria, tida por muitos com afeta ao Poder Judiciário. Ao lado dos que defendem a constitucionalidade da EC, outros parlamentares discursam no sentido da inconstitucionalidade da criação de outros Tribunais Regionais Federais a partir do Poder Legislativo. Esses últimos parecem estar com a razão.

O art. 96 da CF/88 é claro (negritos acrescidos):

Art. 96. Compete privativamente:

I - aos tribunais:

a) eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observância das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos;

b) organizar suas secretarias e serviços auxiliares e os dos juízos que lhes forem vinculados, velando pelo exercício da atividade correicional respectiva;

c) prover, na forma prevista nesta Constituição, os cargos de juiz de carreira da respectiva jurisdição;

d) propor a criação de novas varas judiciárias;

e) prover, por concurso público de provas, ou de provas e títulos, obedecido o disposto no art. 169, parágrafo único, os cargos necessários à administração da Justiça, exceto os de confiança assim definidos em lei;

f) conceder licença, férias e outros afastamentos a seus membros e aos juízes e servidores que lhes forem imediatamente vinculados;

II - ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169:

a) a alteração do número de membros dos tribunais inferiores;

b) a criação e a extinção de cargos e a remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízos que lhes forem vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver;

c) a criação ou extinção dos tribunais inferiores;

d) a alteração da organização e da divisão judiciárias;

III - aos Tribunais de Justiça julgar os juízes estaduais e do Distrito Federal e Territórios, bem como os membros do Ministério Público, nos crimes comuns e de responsabilidade, ressalvada a competência da Justiça Eleitoral.

Vê-se, portanto, que a criação de novos TRF deve partir do Poder Judiciário, por expressa disposição constitucional (art. 96, II, c).

O argumento de que essa regra constitucional não foi maculada pela EC 73/2013, porque essa implementou apenas uma alteração do art. 27 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), da CF/88, é falacioso.

Além das considerações formuladas, antecedentemente, no início deste trabalho, observem-se os ensinamento de José Afonso da Silva, que bem resume a natureza jurídica e as características do que se designa de ADCT:

O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias traz um conjunto de disposições constitucionais, geralmente separado do corpo da Constituição, como a nossa de 1946 e a vigente, com numeração própria dos artigos. Essa é a melhor técnica, porque se trata de regular e resolver problemas e situações de caráter transitório, ligados à passagem de uma ordem constitucional à outra. São constitucionais, porque emanadas do mesmo poder constituinte de que emanaram as disposições definitivas e permanentes da Constituição; ou seja, são produzidas pelo legislador constituinte por ocasião de uma mutação formal do regime constitucional, com o objetivo de disciplinar situações jurídicas pendentes no momento da transição do regime velho para o novo, e têm por conteúdo uma disciplina diversa da velha e da nova normatividades constitucionais - e, por isso, apresentam particularidades a respeito de ambas. Daí suas características básicas: (a) são normas materiais, porque disciplinam situações fáticas; (b) têm sua eficácia circunscrita pela eficácia das disposições permanentes, por isso não são normas de indefinida aplicação, mas de aplicação limitada às situações jurídicas existentes naquele momento de transição como regra distinta quer daquela posta pela norma ab-rogada, quer daquela posta pela norma ab-rogante; (c) por isso, têm efeitos concretos, porque disciplinam situações determinadas e concretas; (d) não são disposições autônomas, mas destinadas a vincular-se ou com a velha ou com a nova ordem, ou trocar elementos de uma ou de outra; (e) não introduzem novidade, senão não seriam transitórias; mas introduzem particularidades na disciplina disposta por outras normas. Disse decorrem as seguintes consequências: (a) as disposições transitórias são necessariamente temporárias, não porque tenham um termo, mas porque destinadas a se exaurir com o exaurimento, progressivo ou instantâneo, da situação concreta por elas contemplada; (b) por essa razão, não admitem interpretação extensiva, nem integração analógica, porque as situações concretas, exatamente por serem concretas, são únicas e exclusivas - e, nessa qualidade, não admitem analogia - e porque situações analógicas são situações diferentes, conquanto semelhantes, e, assim, admitir-se a extensão de uma disposição transitória a uma situação análoga à que ela disciplina seria dar vida a outra disposição transitória; (c) disposições transitórias só disciplinam situações de transição a respeito das normas velhas, pois a respeito das novas normas não podem ocorrer questões transitórias; (d) eficácia exaurida de disposição transitória não se restabelece^[14].

É patente, portanto, que a matéria em questão (criação de novos TRFs) não poderia ser tratada na forma de alteração de ADCT, simplesmente porque ela não tem as características que justificariam sua inclusão naquele adendo ao Texto Constitucional. Reitere-se: o papel do ADCT é a adequação de situações preexistentes ou temporárias à nova Ordem Constitucional. Não pode essa figura ser utilizada para, vinte e quatro anos após a promulgação da Carta Magna, se burlar a regra constitucional, do seu corpo permanente, no sentido de que a iniciativa de projeto de lei de criação de novos Tribunais Regionais Federais é do Judiciário.

Trata-se de evidente manobra, para garantir a criação de novos tribunais pelo Poder Legislativo, sem a participação devida do Poder Judiciário no processo legislativo correspondente, em clara ofensa à cláusula pétrea, por invasão inadmissível do campo do Judiciário pelo Legislativo.

Nesse tocante, é apropriado dizer, de logo, que não se mostra suficiente ao atendimento da regra constitucional da iniciativa a manifestação, que tem sido invocada, do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), nos autos do Processo nº 0200511-29.2009.2.00.0000, haja vista a não implementação, na forma estatuída constitucionalmente, do relacionamento entre esse órgão e o Legislativo, em sede de processo legislativo.

Nesse ponto, também deve ser realçado que se mostra bastante limitada a tese de que a intromissão não teria ocorrido, porque a organização da estrutura do Judiciário não seria função típica desse. É consabido que, em nosso sistema republicano, a competência para a criação de Tribunais integra o rol de garantias institucionais do Poder Judiciário, constitucionalmente ancoradas, como garantia de autonomia orgânico-administrativa, de independência para estruturar e fazer funcionar os seus órgãos, reverberando, dessarte, no exercício da função típica.

Aluda-se, a propósito, ao fato de que, em 11.12.1989, o Supremo Tribunal Federal manifestou-se, para deferir medida cautelar (MC), nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 161-2/PR. Nesse feito, o Procurador-Geral da República, atendendo à solicitação do Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, havia alegado a inconstitucionalidade do art. 102 da Carta Estadual paranaense, bem como dos arts. 44, caput e parágrafo único, e 60 do ADCT respectivo, que dispunham:

Art. 102. Haverá três Tribunais de Alçada, com sede em Curitiba, Londrina e Cascavel, com jurisdição territorial definida pela Lei de Organização e Divisão Judiciárias, sendo que o da Capital será composto por um mínimo de vinte e cinco Juízes e os de Londrina e Cascavel por um mínimo de dezessete Juízes.

Art. 44. Os Tribunais de Alçada de Londrina e Cascavel serão instalados, no prazo de cento e oitenta e trezentos e sessenta dias, respectivamente, da promulgação desta Constituição.

Parágrafo único. Aos Juízes do Tribunal de Alçada da Capital será facultada a remoção para os tribunais criados, quando de sua instalação.

Art. 60. No prazo de noventa dias da promulgação desta Constituição, o Tribunal de Justiça remeterá projeto de lei à Assembleia Legislativa, propondo a nova Lei de Organização e Divisão Judiciárias.

Analisando o pedido de medida acautelatória na ADI, seu Relator, Ministro Celso de Mello destacou (o negrito é nosso):

O pedido do ilustre Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná - cujas razões foram adotadas pelo Procurador-Geral da República, como fundamento da ação - enfatiza que a '... postura do constituinte estadual, criando Tribunais de Alçada, sem proposta do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, (- aliás, criando dois Tribunais inferiores e contrariando expressa manifestação da mais alta Corte Estadual), invadiu esfera de competência alheia, posto que a Constituição Federal delegou tal iniciativa para proposta de criação ou extinção de tribunais inferiores única e exclusivamente aos Tribunais de Justiça dos Estados (cf. art. 96, inciso II, letra 'c'), sendo absolutamente incontestável que, para a organização da Justiça dos Estados, não poderia o legislador constitucional estadual, investido de poder derivado, secundário, condicionado e complementar, olvidar o texto do art. 125 da Lei Maior, que obrigava a manter obediência restrita aos princípios da Carta Magna'.

O confronto das normas impugnadas com o disposto nos artigos 2º, 96, II, c, e 125, § 1º, da Constituição Federal evidencia a relevância da questão jurídica posta nesta ação direta.

O relevo jurídico do tema evidencia-se, ainda, pela singular circunstância de que o poder constituinte do Estado-membro - denominado poder constituinte decorrente pela doutrina [...] - traduz função jurídica necessariamente sujeita aos condicionamentos normativos postos e impostos pela Carta Federal.

[...]

Esta Corte, em precedentes ações diretas que envolviam o tema do autogoverno da Magistratura e o poder de criar, alterar ou extinguir tribunais locais, sem o necessário concurso do Tribunal de Justiça, não só deferiu as medidas liminares requeridas (Rp nº 1.102-RS, relator Min. Soares Muñoz, in RTJ 104/496; ADIn nº 157-AM, relator Min. Paulo Brossard), como também proclamou a inconstitucionalidade de emenda constitucional promulgada pela Assembleia Legislativa local (RTJ 111/523).

Insurge-se o autor, ainda, contra a norma inscrita no art. 60 do ADCT, que impôs, em caráter vinculante, ao Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, o exercício do seu poder de iniciativa do processo de formação da lei de organização e divisão judiciárias, cuja instauração deverá ocorrer no prazo estabelecido pelo preceito ora impugnado.

O Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, na representação que dirigiu ao Procurador-Geral da República, acentuou que essa regra '... fere os princípios constitucionais superiores da interdependência e harmonia entre os Poderes da República (art. 2º, da Constituição Federal), quando fixa o prazo de 90 (noventa) dias da promulgação da Carta Estadual, para o Tribunal de Justiça remeter projeto de lei à Assembleia Legislativa, propondo nova Lei de Organização e Divisão Judiciárias do Estado'.

É também iniludível o relevo jurídico do tema suscitado por essa norma transitória, eis que ela converte em compulsório o exercício voluntário, nos termos da Constituição Federal, do poder de iniciativa da lei de organização judiciária deferido, pela Carta da República, com exclusividade, ao Tribunal de Justiça.

O texto constitucional federal limita-se a prescrever regra definidora do poder de instauração do processo legislativo pertinente à organização judiciária estadual, sem vincular ou subordinar o seu concreto exercício, pela mais alta Corte Judiciária do Estado-membro, a qualquer prazo.

A norma impugnada revela conteúdo inovador, pois adiciona elemento, de ordem temporal, aparentemente não autorizado pela Carta da República, a qual, prima facie, quis submeter à discrição do Tribunal de Justiça dos Estados-membros o exercício do poder de iniciativa da lei de organização judiciária.

A suspensão cautelar postulada atende, na perspectiva da orientação que vem sendo adotada pela Corte, a preservação da regularidade dos trabalhos judiciários, que restariam certamente afetados pela implantação de novos tribunais inferiores de 2ª instância.

Esse aspecto da questão foi bem realçado pelo ilustre Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, que acentuou a necessidade da concessão do provimento cautelar [...]:

'..................................................................................................................................

A medida cautelar impõe-se face à natureza da matéria regulada pelos dispositivos da Carta Estadual inquinados de inconstitucionalidade, pois a sua permanência em vigor, até o final da Ação, poderá ocasionar danos irreparáveis ao Erário Púbico Estadual, ou criar situação de difícil reparação, especialmente porque, para instalar os Tribunais recém criados, o Executivo terá que dispor de verbas para a aquisição de sedes, deverá designar Procuradores de Justiça, contratar pessoal, adquirir material e tomar outras providências de caráter administrativo.

Do mesmo modo, o Poder Judiciário deverá dispor de recursos de material e pessoal, devendo, inclusive, alterar todo o quadro da Magistratura Estadual, para viabilizar dita instalação.

Além do mais, o Tribunal de Justiça, no curtíssimo prazo de 90 (noventa), dias, segundo o previsto pelo referido artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Carta Estadual, deverá encaminhar, à Assembleia Legislativa, projeto dispondo sobre a nova Lei de Organização e Divisão Judiciárias do Estado. Este projeto deverá incluir na Estrutura do Judiciário os dois novos Tribunais de Alçada, podendo resultar, daí, situação de difícil e oneroso desfazimento, se declarada a inconstitucionalidade da norma que os criou.'

De outro lado, busca-se com a medida excepcional manter íntegro o auto-governo da Magistratura, erigido, como tem sido tradicional em nosso constitucionalismo republicano, à condição de garantia institucional do próprio Poder Judiciário.

[...]

A situação engendrada na EC 73/2013 se encaixa como uma luva no caso concreto decidido pelo STF (inclusive no que toca à imposição de um prazo - de uma exiguidade chocante, consideradas, sobretudo, as exigências de ordem financeira - para a implantação efetiva dos novos Tribunais), frisando-se que o Pretório Excelso não admitiu a invasão da esfera de competência do Poder Judiciário, pelo Legislativo. O Estado Legislador não pode criar, por sua iniciativa, Tribunais. Essa criação deve se dar, por norma constitucional expressa, a partir do Judiciário.

Em nome da completude, diga-se que, em 08.06.2005, o STF assim concluiu o julgamento da ADI 161:

DECISÃO: O Procurador-Geral da República, atendendo à solicitação do Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, propõe ação direta de inconstitucionalidade do artigo 102 da nova Carta estadual, bem assim dos artigos 44, caput, e parágrafo único, e 60, estes do ADCT respectivo. As normas impugnadas têm o seguinte teor: [...] A medida cautelar foi deferida nestes termos (DJ. 23.2.90): 'PARANÁ - CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - ADCT - CRIAÇÃO DE NOVOS TRIBUNAIS DE ALÇADA - EXTENSÃO DO PODER CONSTITUINTE DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA LOCAL - SUSPENSÃO CAUTELAR. O relevo jurídico do tema suscitado evidencia-se pela singular circunstância de que o poder constituinte do Estado-membro traduz função jurídica necessariamente sujeita aos condicionamentos normativos postos pela Constituição Federal que se localiza a fonte jurídica do Poder Constituinte do Estado-membro (RAUL MACHADO HORTA). Esta Corte tem concedido a suspensão liminar de atos normativos impugnados em ações diretas - como a presente - onde se discute o tema do autogoverno da Magistratura e o exercício do poder de criar, alterar ou extinguir tribunais locais sem o necessário concurso do Tribunal de Justiça (Rp n. 1.102-RS; ADIn n. 157-AM).' As informações foram prestadas. Manifestaram-se o Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República. Decido. Os Tribunais de Alçada foram extintos pela EC 45/04. No Estado do Paraná, a Resolução 2/05 - em anexo - obtida via correio eletrônico com a Presidência do TJPR - deu efetividade a alteração constitucional superveniente, que resulta na perda do objeto desta ação. Julgo prejudicada a ação direta (art. 21, IX, RISTF); prejudicada, também, a medida cautelar deferida. Brasília, 8 de junho de 2005.

(ADI 161, Relator Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, julgado em 08/06/2005, publicado em DJ 15/06/2005)

Mais: na EC 73/2013, lateja outra inconstitucionalidade gritante.

A fixação do prazo de 6 meses para a instalação desses 4 novos tribunais olvida a vedação constitucional à criação de despesa sem receita, de desembolso sem prévia fonte de custeio, com ferimento ao art. 169 da CF/88 (com a redação da EC nº 19/98), que estabelece os condicionantes à preservação do equilíbrio orçamentário, verbis:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites.

§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências:

I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança;

II - exoneração dos servidores não estáveis.

§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.

§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço.

§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos.

§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do disposto no § 4º.

A EC 73/2013 passa ao largo da complexidade das estruturas que, "simplesmente", manda criar e implantar - sequer se previu uma implantação paulatina. A simplicidade aparentada na redação da EC não se reflete na realidade dos fatos. Realmente, os procedimentos nela embutidos são complicados e dispendiosos. Ela imporá, caso prevaleça, dentre outras providências, a construção/aquisição de sedes com o guarnecimento de mobília, equipamentos (especialmente os de informática) e material, a compra de veículos, a criação em larga escala de cargos públicos, para as áreas fim e meio, e a realização de concursos públicos para provimento, medidas que já enunciam a possibilidade de gastos expressivos, de muitos milhões de reais. E isso somente para sua implantação, do que se deduz, sem grande esforço, que o impacto financeiro da criação e implantação em 6 meses dos novos TRF não se coaduna com o art. 169 da CF/88 e resultará em desrespeito aos limites de gastos impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Ao se acrescer a tais despesas de implantação as decorrentes do funcionamento de 4 novos tribunais, como pagamento de pessoal, encargos sociais, benefícios assistenciais, contratos de serviços terceirizáveis, custos de manutenção, dentre outros, é factível concluir pela repercussão econômica na casa do bilhão de reais. Na aferição do impacto econômico da EC devem, portanto, ser consideradas não somente as despesas de implantação (que são muitas e vultosas), mas, especialmente, a absurda elevação do custo fixo de manutenção da Justiça Federal de Segundo Grau, com o novo dimensionamento.

A par de tudo que se disse, cabe uma questão de particular relevo: será que esses gastos adicionais devem ser uma prioridade, diante de tantas carências de que se ressente nosso país, nas áreas de educação, saúde e habitação? Será que, no atual momento, os recursos em discussão não deveriam ser dirigidos a outros interesses públicos, mais urgentes, deixando para depois medidas drásticas e vultosas, como a criação de tribunais? Não se está querendo, com isso, dizer que o Judiciário não deva ser aprimorado, nem que o serviço jurisdicional não seja essencial, mas que, hodiernamente, é possível, sobretudo pela adoção de alternativas menos custosas, adiar a criação de novos tribunais, em favor do direcionamento dos recursos para outras essencialidades.

Ao lado dessas dificuldades (que evidenciam vícios gravíssimos), não se pode deixar de apontar para a diluição que sofrerá a jurisprudência brasileira.

Pode-se dizer que será liquefeita, na mesma proporção da fragmentação dos órgãos julgadores, em desfavor da coerência sistêmica que se tem enaltecido nos últimos anos, como forma mesmo de se reduzir o tempo de tramitação dos processos (o efeito da EC, então, será reverso). Isso porque a criação de novos Tribunais veiculará a possibilidade concreta de formação de novos entendimentos jurisprudenciais (já é difícil, hoje, chegar a um certa harmonia decisória), pela pluralização dos sujeitos enunciativos. A consequência direta corresponderá, ao que tudo indica, à multiplicação de precedentes jurisprudenciais a exigir uma uniformização, exercitável nas Cortes Superiores (especialmente no STJ), que, portanto, serão atingidas, no afunilamento, ao menos até que as mesmas cabeças que conceberam o desdobramento dos TRF concebam a criação de novos STJ.

Isso tudo, sem falar na competição agressiva que se estabelecerá no processo de indicação dos componentes dos novos tribunais, em desfavor da união institucional da Justiça Federal.

Qualquer decisão sobre a criação de novos TRF não poderia ser tomada sem ponderação sob a ótica dos princípios da eficiência e da economicidade (de base constitucional, explícita e implicitamente insertos no caput do art. 37 da CF/88) ou, em outros termos, é imprescindível ponderar se essa seria, de fato, a melhor (mas proveitosa e com menores custos) solução para os problemas que foram apresentados como justificantes da aludida implantação de novos órgãos de segundo grau. Um análise desse tipo comporta os seguintes questionamentos:

a) as necessidades atuais (veja-se que a EC telada decorreu de PEC que tem mais de 10 anos de discussão, embora outras similares tenham sido apresentadas mais recentemente) justificam a criação desses novos órgãos jurisdicionais, mormente quando considerados os últimos anos de aperfeiçoamento da Justiça Federal brasileira?

Ponderados tais fatos, evidencia-se a desnecessidade de criação de 4 novos TRF (o máximo que se poderia admitir, nessa linha, seria a criação de apenas um TRF, abrangendo Estados em situação mais delicada, no que tange a níveis de litigiosidade, como Bahia e Minas Gerais, desafogando-se o TRF1 que, de todos os TRF, se mostra o mais congestionado).

b) as despesas a serem realizadas com os novos Tribunais (não computado o que puder ser aproveitado pelo desdobramento dos Tribunais atualmente existentes, mas considerado o custo fixo criado para o pleno funcionamento das novas estruturas) compensam, considerados os atuais gastos envolvidos com as atividades dos cinco TRF existentes, acrescidos de eventuais gastos menos portentosos que possam ser realizados para a melhoria de sua eficiência? Há soluções mais econômicas, em termos estruturais, que possam produzir os mesmos resultados benfazejos pretendidos com a criação dos novos TRF, isto é, os fins colimados podem ser atingidos a custos menores?

Embora a criação de novos TRF tenha sido tratada como a única opção para o fim dos gargalos em segundo grau e, por consequência, para a agilização dos processos em segunda instância, tal premissa não é verdadeira. A criação dos novos tribunais não se lastreou em qualquer estudo comparativo acerca da eficiência (a custos menores) de outras alternativas. As opções que se passa a enumerar são as que, a toda evidência, geram custos infinitamente menores que os envolvidos na implantação de novos TRF, mas tendo condições de gerar maior dinamismo e redução de estoque processual: a) ampliação dos Tribunais já existentes (ou, ao menos, dos mais sobrecarregados, como o TRF1), com aumento do número de juízes neles em atuação (ampliação dos Gabinetes) e com a criação de turmas especializadas, para o que se aproveitaria a estrutura administrativa, adaptando-se a das secretarias judiciárias para comportar esse alargamento. Nesse ponto, diga-se que, há muito, se vem buscando esse alargamento no quantitativo de Juízes dos TRF (cf. PA nº 2004161265 CJF). Os custos seriam menores, porquanto a estrutura administrativa já está instalada; b) redistribuição de Estados para regiões menos congestionadas com alargamento do seu quadro de Julgadores. Considerando-se que os Estados com situação mais crítica, em relação à geração de processos ao segundo grau, são Bahia e Minas Gerais, do TRF1, e São Paulo, do TRF3, sugere-se a seguinte opção: reposiciona-se a Bahia no TRF5, que vem tendo melhora expressiva na administração do seu acervo, com a ampliação do número de juízes no TRF5, com custo bem reduzido, já que a atual estrutura física comporta, sem maiores gastos esse alargamento; e agrega-se Minas Gerais ao TRF2, também com ampliação do seu quadro de Juízes, ao passo que, no caso do TRF3, a solução mais plausível seria um aumento no número de Magistrados daquela Corte. Calcula-se que com apenas um décimo dos recursos envolvidos na criação dos novos 4 TRF se resolveria o problema do congestionamento na Justiça Federal. No máximo, poder-se-ia admitir a criação apenas de mais um TRF (o de nº 6), abarcando Bahia e Minas Gerais, e assim já seria uma redução do gargalo que tem sido apresentado como o grande incômodo norteador dos escopos de criação de novos Tribunais. Quanto aos demais Estados do Brasil e sua posição no âmbito da Justiça Federal, as estatísticas mostram que se pode ter posturas mais otimistas de reação ante o acervo em tramitação.

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4. Notas conclusivas

Essa alongada análise da natureza jurídica e da finalidade das Disposições Constitucionais Transitórias e, em concreção, da EC nº 73/2013 (que vem veicular mais uma - às dezenas - de alterações impostas ao ADCT da CF/88), acerca da criação de novos Tribunais Regionais Federais, é utilizada para destacar a necessidade de se preservar a segurança do sistema jurídico brasileiro, o que apenas pode ocorrer havendo respeito às previsões da Corpo Permanente da Constituição Federal, sem se pretender desrespeitar as normas constitucionais materiais e procedimentais.

Transporte-se o que se afirmou, em termos teóricos, ao caso concreto referenciado. Criação de novos TRF poderia ocorrer a partir de projeto de lei de iniciativa do Judiciário, com tramitação no Legislativo e sanção presidencial; nunca com dilatação de regras já exauridas, para justificar a supressão de competências constitucionais.

Relevante que os controles judiciais sobre a constitucionalidade sejam mais efetivos, afastando essas formas de agressão à ordem jurídica, que fragilizam a segurança, elemento imprescindível ao sistema jurídico.

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Referências

ARAÚJO CASTRO. A nova Constituição brasileira. 2.ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1936.

BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de Direito Constitucional. 4.ed. São Paulo: Saraiva, 2009.

CANOTILHO, JJ Gomes; MOREIRA, Vital. A Constituição portuguesa anotada. 3.ed. Coimbra: Coimbra Editora,1993.

CONSTITUCIÓN Española. 4.ed., preparada por José Manuel Martinez-Pereda Rodriguez, Juan J.G Rivas, Joaquin Huelin Y Martinez de Velasco, José Luis Ibãnez e Bernardino Correa Guimera (com a doutrina do Tribunal Constitucional, do Tribunal Supremo e do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos). Madrid: Colex, 2002.

DANTAS, Ivo. Das Disposições Constitucionais Transitórias (uma redução teórica). Revista de Informação Legislativa. Brasília: Senado Federal, ano 32, n. 126, abr./jun., 1995.

ESPÍNOLA, Eduardo. A nova Constituição do Brasil: direito político e constitucional brasileiro. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1946.

GELLI, Maria Angélica. Constitucion de La Nacion Argentina. 4.ed. Buenos Aires: La Ley, 2008, tomo II.

MILTON, Aristides. A Constituição do Brazil: noticia histórica, texto e comentários. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1898.

MORAES, Alexandre. Constituição do Brasil Interpretada. 4.ed. São Paulo: Atlas, 2004.

PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários à Constituição de 1967, com a Emenda n. 1, de 1969. 2.ed. 2.tir. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1974, tomo VI.

SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 2.ed. São Paulo: Malheiros, 2006.

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Notas

^[1] PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários à Constituição de 1967, com a Emenda n. 1, de 1969. 2.ed. 2.tir. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1974, tomo VI. p. 379.

^[2] DANTAS, Ivo. Das Disposições Constitucionais Transitórias (uma redução teórica). Revista de Informação Legislativa. Brasília: Senado Federal, ano 32, n. 126, abr./jun., 1995. p. 142.

^[3] DANTAS, Ivo. Das Disposições Constitucionais Transitórias (uma redução teórica). Revista de Informação Legislativa. Brasília: Senado Federal, ano 32, n. 126, abr./jun., 1995. p. 147.

^[4] MORAES, Alexandre. Constituição do Brasil Interpretada. 4.ed. São Paulo: Atlas, 2004. p. 2151.

^[5] BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de Direito Constitucional. 4.ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 1467

^[6] CANOTILHO, JJ Gomes; MOREIRA, Vital. A Constituição portuguesa anotada. 3.ed. Coimbra: Coimbra Editora,1993. p. 1069.

^[7] CANOTILHO, JJ Gomes; MOREIRA, Vital. A Constituição portuguesa anotada. 3.ed. Coimbra: Coimbra Editora,1993. p. 1070.

^[8] Cf. CONSTITUCIÓN Española. 4.ed., preparada por José Manuel Martinez-Pereda Rodriguez, Juan J.G Rivas, Joaquin Huelin Y Martinez de Velasco, José Luis Ibãnez e Bernardino Correa Guimera (com a doutrina do Tribunal Constitucional, do Tribunal Supremo e do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos). Madrid: Colex, 2002. p.721 a 732.

^[9] Veja-se que, em alguns casos, até em reformas a Constituições tradicionais, de grande longevidade, mas antes mutiladas por graves violações à ordem jurídica, encontram-se novas Disposições Constitucionais Transitórias, como é o caso da reforma à Constituição argentina, promulgada em 22 de agosto de 1994, ainda assim, reitere-se, com durabilidade limitada, funcionando como norma de adequação. A propósito, cf. GELLI, Maria Angélica. Constitucion de La Nacion Argentina. 4.ed. Buenos Aires: La Ley, 2008, tomo II. p. 665/668.

^[10] Cf. MILTON, Aristides. A Constituição do Brazil: noticia histórica, texto e comentários. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1898. p.501/518.

^[11] ARAÚJO CASTRO. A nova Constituição brasileira. 2.ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1936. p. 492.

^[12] Cf. ESPÍNOLA, Eduardo. A nova Constituição do Brasil: direito político e constitucional brasileiro. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1946. p. 541/548.

^[13] De se registrar, em nome da completude, que a EC nº 21/99 foi objeto de exame no Supremo Tribunal Federal, através da Ação Direta de Constitucionalidade nº 2031-5, que restou resolvida nos termos da seguinte ementa: "AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONTRIBUIÇÃO PROVISÓRIA SOBRE MOVIMENTAÇÃO OU TRANSMISSÃO DE VALORES E DE CRÉDITOS E DIREITOS DE NATUREZA FINANCEIRA-CPMF (ART. 75 E PARÁGRAFOS, ACRESCENTADOS AO ADCT PELA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 21, DE 18 DE MARÇO DE 1999)./1 - O início da tramitação da proposta de emenda no Senado Federal está em harmonia com o disposto no art. 60, inciso I da Constituição Federal, que confere poder de iniciativa a ambas as Casas Legislativas./2 - Proposta de emenda que, votada e aprovada no Senado Federal, sofreu alteração na Câmara dos Deputados, tendo sido promulgada sem que tivesse retornado à Casa iniciadora para nova votação quanto à parte objeto de modificação. Inexistência de ofensa ao art. 60, § 2º da Constituição Federal no tocante à alteração implementada no § 1º do art. 75 do ADCT, que não importou em mudança substancial do sentido daquilo que foi aprovado no Senado Federal. Ofensa existente quanto ao § 3º do novo art. 75 do ADCT, tendo em vista que a expressão suprimida pela Câmara dos Deputados não tinha autonomia em relação à primeira parte do dispositivo, motivo pelo qual a supressão implementada pela Câmara dos Deputados deveria ter dado azo ao retorno da proposta ao Senado Federal, para nova apreciação, visando ao cumprimento do disposto no § 2º do art. 60 da Carta Política./3 - Repristinação das Leis nºs 9.311/96 e 9.539/97, sendo irrelevante o desajuste gramatical representado pela utilização do vocábulo "prorrogada" no caput do art. 75 do ADCT, a revelar objetivo de repristinação de leis temporárias, não vedada pela Constituição./4 - Rejeição, também, das alegações de confisco de rendimentos, redução de salários, bitributação e ofensa aos princípios da isonomia e da legalidade./5 - Ação direta julgada procedente em parte para, confirmando a medida cautelar concedida, declarar a inconstitucionalidade do § 3º do art. 75 do ADCT, incluído pela Emenda Constitucional nº 21, de 18 de março de 1999" (ADI 2031-5, Relatora Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em 03/10/2002, DJ 17/10/2003, p. 00013).

^[14] SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 2.ed. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 889.