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A segurança jurídica e o princípio da autotutela

limites necessários à garantia dos direitos fundamentais

A segurança jurídica e o princípio da autotutela: limites necessários à garantia dos direitos fundamentais

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No campo administrativo, o princípio da segurança jurídica ganha uma posição de realce por conjugar a dignidade da pessoa humana e a necessária estabilidade nas relações sociais.

Resumo: O pós-positivismo jurídico trouxe consigo uma nova ordem constitucional, onde o reconhecimento e aplicação dos princípios se revelam mister. Nesse sentido, enorme a sua contribuição para a Administração Pública que, através do princípio da autotutela a ela delegado, se vê dotada do poder-dever de reexaminar e modificar os seus próprios atos. Entretanto, sendo essa possibilidade ilimitada e irrestrita, grandes prejuízos poderia ocasionar aos administrados, no que tange à segurança das relações jurídicas, o que expõe a necessidade de uma análise mais sensível e equilibrada de tal situação, a fim de se observar os direitos fundamentais do indivíduo assegurados na Constituição.  

Palavras-chave: Administração Pública; Princípio da Autotutela; Princípio da Segurança Jurídica.

Sumário: 1 PALAVRAS INICIAIS: DELIMITANDO O OBJETO. 2 A IMPORTÂNCIA DOS PRINCÍPIOS NO CONTEXTO PÓS-POSITIVISTA DO DIREITO. 3 PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA E SUAS LIMITAÇÕES. 4 PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA: UMA PONDERAÇÃO QUE SE FAZ NECESSÁRIA. 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS: ULTRAPASSANDO BARREIRAS. REFERÊNCIAS.


PALAVRAS INICIAIS: DELIMITANDO O OBJETO

Conquanto seja remota a existência do Estado, uma vez que de acordo com certo entendimento doutrinário, tanto a figura do Estado quanto a sociedade sempre existiram, ainda que possuíssem natureza primitiva de organização (DALMO DALLARI, 1983, p. 45), somente há pouco tempo atrás é que este passou a se submeter à ordem jurídica, com o surgimento do então denominado Estado de Direito em meados do século XVIII e início do século XIX, fruto das revoluções Americana e Francesa, o que representou um grande avanço no tocante à limitação do poderio estatal e, por conseguinte, à liberdade dos administrados.

Todavia, apenas com o advento do pós-positivismo jurídico e a ascensão da autoridade dos princípios enquanto fonte normativa do direito, a Administração Pública além de se submeter a regras de caráter cingido (direito-lei), passou a ser regida por princípios cuja característica peculiar é a plasticidade, que consiste na capacidade de se amoldar às diversas condições apresentadas, tornando-se a própria essência de seu exercício.  

Já que os princípios se tornaram o próprio fundamento da atividade administrativa, analisá-los é de suma importância. Nesse diapasão, tendo como objeto de cognição a Administração Pública Brasileira a qual se submete a princípios estabelecidos desde a Constituição Federal até as leis infraconstitucionais, este trabalho terá como meta aprofundar conhecimentos acerca dos princípios da autotutela e da segurança jurídica.

Isso porque, embora a autotutela corresponda a um poder-dever atribuído à Administração que implique em margem de “liberdade” a fim de rever seus próprios atos, seu desempenho não se dá de maneira absoluta e irrestrita – isto representaria retorno a uma era de trevas, onde a lei correspondia à vontade do Administrador –, haja vista que, caso assim não fosse, a estabilidade das relações jurídicas restaria prejudicada, ferindo-se o princípio da segurança jurídica.   

No decorrer deste trabalho, será feita a análise do crescente papel alcançado pelos princípios no novo paradigma do direito, em seguida, abordar-se-á, pormenorizadamente, o princípio da autotutela e seus alcances. Feito isso, tratar-se-á, em seqüência, do princípio da segurança jurídica, estabelecendo um paralelo entre ambos, observando as dificuldades apresentadas aos juristas na ponderação entre estes e, por fim, caminhos serão propostos para superação desses obstáculos. 


A IMPORTÂNCIA DOS PRINCÍPIOS NO CONTEXTO PÓS-POSITIVISTA DO DIREITO

A fase pós-positivista do Direito está visceralmente associada à história de conquista dos direitos fundamentais do homem. O primeiro grande marco histórico é a Revolução Francesa[1], em 1789, que originou o Estado Moderno, caracterizado pela separação de poderes, agora distintos e autônomos, que visavam conter o poder até então absoluto. Os direitos fundamentais surgidos, nesse momento, tendiam a proteger os cidadãos em face do poderio do Estado, voltando-se à proteção da liberdade individual.

No segundo momento, os direitos políticos foram postos em evidência, a fim de ampliar a participação freqüente e generalizada da sociedade no poder político, não somente de forma negativa, mas proporcionando a liberdade positiva como autonomia (BOBBIO, 1992, p. 32/33).

Posteriormente, marcando a terceira fase do Direito com a exigência da sociedade e, principalmente, dos trabalhadores socialmente organizados com o propósito de granjear a interferência do Estado nas relações privadas, houve a publicização do direito. Os direitos sociais passam, então, a ser incluídos em diversas constituições. Esse fenômeno é denominado de processo de constitucionalização dos direitos sociais. Todavia, essas normas eram interpretadas ainda como não autoaplicáveis.

A Segunda Guerra Mundial mudou esse entendimento. O abalo social surgido com as práticas nefastas ocorridas nesse período, legitimadas pelo direito positivado, impulsionou o desejo de mudança das normas, uma vez que a lei posta não previa o caso como antijurídico. Surgiu daí a necessidade de se buscar nos princípios constitucionais o comando imperativo. Serviriam estes, portanto, como meio de transformação social.

Segundo Luis Roberto Barroso,

a superação histórica do Jusnaturalismo e o fracasso político do Positivismo abriram caminho para um conjunto amplo e ainda inacabado de reflexões acerca do Direito, sua função social e sua interpretação. O Pós-Positivismo é a designação provisória e genérica de um ideário difuso, no qual se incluem a definição das relações entre valores, princípios e regras, aspectos da chamada Nova Hermenêutica Constitucional, e a teoria dos direitos fundamentais, edificada sobre o fundamento da dignidade humana. A valorização dos princípios e sua incorporação, explícita ou implícita, pelos textos constitucionais, e o reconhecimento pela ordem jurídica de sua normatividade fazem parte desse ambiente de reaproximação entre Direito e Ética (BARROSO apud CRUZ, 2009).

Esse último contexto histórico apontou uma nova era para o direito, onde se percebeu o equívoco de se interpretar a lei ignorando os direitos fundamentais previstos na Constituição. A respeito dessa nova fase jurídica, manifesta-se Ney Maranhão:

O direito está em crise. Como diz BARROSO, o direito positivista vive uma grave crise existencial, na medida em que não consegue entregar com eficiência os dois produtos que fizeram sua reputação ao longo dos séculos, mencionando o renomado autor que “a injustiça passeia pelas ruas com passos firmes e a insegurança é a característica da nossa era”. O pós-positivismo, nesse compasso, representa exatamente o anseio por um novo fôlego, a busca de uma nova perspectiva; a ousadia de erguer a cabeça e olhar por sobre as ondas [...] (MARANHÃO, 2009. Grifos originais).

A era pós-positivista se afasta da regra escrita, aproximando-se, em tese, da Justiça, da moral, da ética e da legitimidade. Os princípios tomam lugar inimaginável em outro momento, passando a ter o status de norma. Por conta disso, são considerados fontes formais do direito, deixando de ter aplicação tão-somente subsidiária (característico do positivismo jurídico), passando a assumir a posição de fonte normativa. Nesse sentido, acentua o jurista Maranhão:

Efetivamente, nosso atual panorama jurídico sinaliza pela alteração da tradicional hierarquia das fontes do direito, tal qual formulada pela Lei de Introdução ao Código Civil. De fato, ao invés de fontes subsidiárias do direito, cuja aplicação só se justificava na ausência de lei ou de costume relacionados ao caso, bem como na impossibilidade da analogia (CC, artigo 4º), os princípios recentemente assumiram o posto de fontes de alta dignidade normativa (MARANHÃO, 2009. Grifos originais).

Vólia Bomfim Cassar afirma que “o princípio diz o fim almejado, mas não diz o meio, o caminho para se chegar àquele fim. É mais plástico, mais aberto, de menor densidade e mais irradiante” (2010, p. 162). Representa, portanto, um caminho de atuação do direito mais voltado ao fim pelo qual se destina, qual seja, tutelar de forma satisfatória as demandas que lhes são direcionadas. E J. J. Gomes Canotilho enfatiza que os princípios são “normas que exigem a realização de algo, da melhor forma possível, de acordo com as possibilidades fáticas e jurídicas” (apud Cassar, 2010, p. 163).

A fase pós-positivista jurídica trouxe uma verdadeira mudança de paradigma no modo de pensar, interpretar e aplicar o direito. Os princípios jurídicos passam a exercer diversas funções. No entendimento de Vólia Bomfim Cassar (2010, p. 165), estas são três: uma informadora (porque inspira o legislador a legislar a favor do bem jurídico tutelado), outra interpretativa (pois opera como critério orientador do juiz ou do intérprete) e, por fim, diretiva e unificadora (porque unifica o ordenamento e direciona os juristas).

No pós-positivismo, o sistema jurídico é visto como aberto, complexo, marcando-se pela interdisciplinariedade. Dessa forma, espera-se do intérprete uma postura construtivista, na medida em que confere sentido aos preceitos legais, lembrando-se de que a Constituição é a norma suprema e de que os princípios possuem normatividade, tendo caráter potencializado e predominante. O juiz possui papel ativo, agindo como verdadeiro produtor do direito, transformando, deste modo, a realidade. É o método ponderativo (prudência) que prevalece na hermenêutica, predominando-se o valor justiça.

Sabe-se que não era desse modo que a hermenêutica era regida no paradigma anterior, isto é, no positivismo, conforme palavras de Ney Maranhão:

Com efeito, no positivismo: i) o intérprete há de ter uma postura neutra, apenas extraindo o sentido já embutido no enunciado legal; ii) o sistema jurídico é visto como fechado/completo, marcando-se pela unidisciplinariedade; iii) dá-se a supremacia da lei (foco no texto legal – prevalência da lex), destacando-se a normatividade das regras; iv) trabalha-se no âmbito do ser/dever ser; v) a interpretação se dá in abstracto, ocorrendo a inconstitucionalidade da norma, esta encarada como objeto da interpretação (o preceito normativo é o ponto de chegada – o fato concreto não é valorizado); vi) reina na hermenêutica o método subsuntivo/silogístico (ciência), com predomínio do valor segurança; vii) há rigidez na separação funcional do poder; viii) o papel do juiz é passivo, na função de mero reprodutor da lei (o juiz descreve a realidade) (MARANHÃO, 2009. Grifos originais).

Todavia, essa realidade passada revelou que, se não se pensasse em algo novo para o direito, ele entraria em colapso. Isto porque não estava conseguindo cumprir com as finalidades que haviam sido planejadas, quais sejam: trazer segurança às relações sociais e promover a justiça.

O pós-positivismo e sua nova maneira de interpretar o direito representaram esse anseio e clamor por transformação, por uma nova perspectiva, em que o ordenamento jurídico não visaria a perfeição, a plenitude, mas evidenciaria um direito mais flexível, adequando-se à vida, instrumento ativo para o cumprimento da função social.

Tamanha é a importância dos fundamentos principiológicos para este novo paradigma do direito que a própria Administração Pública se vê alicerçada sobre o baldrame dos princípios que a norteiam. Dentre os quais, nesta obra, realçar-se-á a autotutela e a segurança jurídica, corolários do Estado Democrático de Direito cuja importância e divergência não nos refutamos de analisar.


PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA E SUAS LIMITAÇÕES

À Administração Pública, delegou-se a atribuição de poder anular atos ilegais, como também revogar atos válidos e dotados de eficácia, quando entendidos inoportunos ou inconvenientes ante aos objetivos, por ela, almejados.

Tal finalidade decorre da própria natureza da atividade administrativa, bem como dos fundamentos expressos que a norteiam – notadamente, a legalidade –, estando apregoada no princípio administrativo da autotutela, o qual permite que a Administração possa controlar seus próprios atos, analisando-os quanto ao mérito e à legalidade.

No que tange à apreciação do mérito, a Administração Pública examina a conveniência e a oportunidade de manutenção ou desfazimento de um ato legítimo que, nessa última hipótese, é realizado mediante a revogação perpetrada pela Administração no exercício de seu poder discricionário.

Em exame da legalidade de um ato, a Administração pode, mediante provocação ou ex officio, retirá-lo do mundo jurídico no uso da autotutela, o que se dará através de anulação.

Em ambas as hipóteses (tanto na revogação quanto na anulação), a Administração Pública não precisa ser provocada, podendo corrigir situações irregulares de ofício.

Insta salientar que essa prerrogativa (ou poder-dever) existe ao lado da possibilidade absoluta e inafastável da apreciação, pelo Poder Judiciário, dos atos que possam implicar em ameaça ou lesão a direito [2].

Quer-se dizer que “o sistema de unicidade de jurisdição não impede a realização do controle de legalidade dos atos administrativos pela própria administração pública que os tenha editado” (ALEXANDRINO, 2008, p. 07).

A diferença é que, nesse modelo jurisdicional, as decisões exaradas pelos órgãos administrativos não fazem coisa julgada, característica das determinações proferidas pelo Poder Judiciário.

José dos Santos Carvalho Filho, ao comentar acerca dessa temática lembra que:

A Administração Pública comete equívocos no exercício de sua atividade, o que não é nem um pouco estranhável em vista das múltiplas tarefas a seu cargo. Defrontando-se com esses erros, no entanto, pode ela mesma revê-los para restaurar a situação de regularidade. Não se trata apenas de uma faculdade, mas também de um dever, pois que não se pode admitir que, diante de situações irregulares, permaneça inerte e desinteressada. Na verdade, só restaurando a situação de regularidade é que a Administração observa o princípio da legalidade, do qual a autotutela é um dos mais importantes corolários (2008, p. 27).

Como se observa, é de grande importância e utilidade dotar a Administração dessa faculdade (poder-dever). Isso porque, mediante a atribuição de rever seus próprios atos, está se possibilitando, dentre outras opções, um meio adicional de controle administrativo, o que diminui a sobrecarga do Poder Judiciário no que tange ao controle de legalidade de tais atos.

É certo que, na seara administrativa, o princípio da autotutela já está consagrado, sendo objeto de abalizada orientação do Supremo Tribunal Federal, corte guardiã da Constituição Federal, que o faz referência nas Súmulas 346 e 473, inclusive. Vejamos:

SÚMULA Nº 346. A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.

SÚMULA Nº 473. A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Importa ressaltar que a Administração Pública não apenas pode exercer o seu poder de autotulela em relação a atos ilegais, como também, no tocante a atos válidos (sem vícios), poderá revogá-los quando os entender inconvenientes ao interesse público.

Em relação à apreciação judicial, não compete ao Poder Judiciário apreciar a conveniência e oportunidade de um ato administrativo (mérito), mas tão-somente a sua legalidade.

A esse respeito, corroborando com o entendimento acima oferecido, importa apresentar recentes julgados do Supremo Tribunal de Justiça, corte responsável por uniformizar, com base nos princípios constitucionais, a interpretação das leis federais no Brasil. Vejamos:

AGRAVO REGIMENTAL. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. APROVAÇÃO FORA DO NÚMERO DE VAGAS PREVISTAS NO EDITAL. NOMEAÇÃO. EXPECTATIVA DE DIREITO. PRORROGAÇÃO DO PRAZO DE VALIDADE. ATO DISCRICIONÁRIO. NOVO CERTAME APÓS EXPIRAÇÃO DO PRAZO DO PRIMEIRO. POSSIBILIDADE. 1. A aprovação em concurso público gera mera expectativa de direito, competindo à Administração, dentro de seu poder discricionário, nomear os candidatos aprovados de acordo com a sua conveniência e oportunidade.    2. O surgimento de vaga, dentro do prazo de validade do concurso, não vincula a Administração, que em seu juízo de conveniência e oportunidade, pode aproveitar ou não os candidatos classificados fora do número de vagas previstas no edital. 3. A prorrogação do prazo de validade de concurso é ato discricionário da Administração, sendo descabido o exame quanto à sua conveniência e oportunidade pelo Judiciário. 4. Preenchidas as vagas previstas no edital e expirado o prazo de validade do certame, não há falar em abuso ou desvio de poder referente ao ato que determina a abertura de novo concurso. 5. Agravo regimental improvido (AgRg no RMS 28915/SP. Relator: Min. Jorge Mussi. Órgão julgador: Quinta Turma. Julgamento em: 14/04/2011, publicado no DJ de 29/04/2011).

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. REMOÇÃO A PEDIDO, A CRITÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO. ILEGALIDADE. NÃO OCORRÊNCIA. DISCRICIONARIEDADE. PROBLEMAS DE SAÚDE DA FILHA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO. SEGURANÇA DENEGADA. 1. O ato de remoção a pedido de servidor público sujeita-se, em regra, a juízo de conveniência e oportunidade da Administração, insuscetível de exame pelo Poder Judiciário, mormente quando se apresenta devidamente motivado o indeferimento do pedido (...). 3. Embora o impetrante utilize como justificativa do seu pedido de remoção os problemas de saúde de sua filha mais velha, não submeteu seu pleito à análise da junta médica oficial, a fim de que fosse comprovada a necessidade de remoção para tratamento de saúde, conforme determina o art. 36, III, "b", da Lei 8.112/90. (...) Segurança denegada (MS 15695/DF. Relator: Min. Arnaldo Esteves Lima. Órgão julgador: Primeira Secção. Julgamento em: 14/03/2011, publicado no DJ de 22/03/2011).

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MILITAR. TAIFEIRO DA AERONÁUTICA. PORTARIA Nº R-46. OMISSÃO E CONTRADIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS. 1. Consoante jurisprudência do STJ, faz-se necessário o preenchimento dos requisitos correspondentes para a promoção de Taifeiro à graduação de suboficial. 2. A exigência desses requisitos é de competência exclusiva da Administração, porque relacionados a juízos de conveniência e oportunidade, cujas análises são vedadas ao Poder Judiciário. 3. Embargos de declaração rejeitados (EDcl no AgRg no Ag 110506/RJ. Relator: Min. Celso Limongi. Órgão julgador: Sexta Turma. Julgamento em: 07/12/2010, publicado no DJ de 17/12/2010).          

Vale salientar que conveniência e oportunidade de um ato administrativo enquadram-se no âmbito do exercício da competência discricionária que, segundo Celso Antônio Bandeira de Mello (2008, p. 422), dada a “impropriedade da nomenclatura corrente (que leva à oposição ato discricionário/ato vinculado) é causa de inúmeros e graves equívocos jurídicos”.

Como se sabe, num Estado de Direito, a Administração Pública deve agir tão-somente em obediência à lei, fundamentada nela e tendo em foco a leal realização das finalidades firmadas no ordenamento jurídico (princípio da legalidade - art. 37, caput, da CF).

Logo, embora a discricionariedade importe em certa margem de “liberdade” de avaliação de quais decisões a Administração Pública deva tomar, segundo critérios de conveniência e oportunidade consistentes de razoabilidade, o administrador sempre estará adstrito à lei, ou melhor, suas escolhas deverão destinar-se à satisfação da mais adequada finalidade legal.

Em outras palavras, pode-se dizer que a discricionariedade é liberdade dentro da lei, mais que isso, somente existe quando conferida pela própria norma legal. Nesse sentido, esclarecedores são os excertos de Celso Antônio Bandeira de Mello:

Não se confundem discricionariedade e arbitrariedade. Ao agir arbitrariamente o agente estará agredindo a ordem jurídica, pois terá se comportado fora do que lhe permite a lei. Seu ato, em conseqüência, é ilícito e por isso mesmo corrigível judicialmente (...). Romeu Felipe Bacellar Filho, com muita propriedade disse: ‘O conceito de função administrativa – como exercício de um poder atrelado necessariamente a uma finalidade estranha ao agente – impede o entendimento da discricionariedade administrativa como liberdade de conduta’. (2008, p. 424).

Percebe-se que esta atribuição conferida à Administração Pública, no que tange à análise e revisão do mérito de seus atos legítimos, se trata de um poder-dever que não é ilimitado, mas sim contido em fronteiras exigidas pelo próprio modelo de Estado adotado, o qual é regido e fundamentado pela ordenação normativa.

A propósito, o Superior Tribunal de Justiça, corroborando com este entendimento, já decidiu que:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONCURSO PÚBLICO. ESCREVENTE DE POLÍCIA JUDICIÁRIA. TESTE DE APTIDÃO FÍSICA. COMPATIBILIDADE COM AS EXIGÊNCIAS DA LC 114/2005, DO CURSO DE FORMAÇÃO E DO CARGO. (...) 4. O edital, por ser a lei do concurso, vincula tanto a Administração Pública quanto os candidatos que, ao se inscreverem, manifestam a sua vontade de participar da competição, em observância às regras estabelecidas para o certame. Assim, não tendo apresentado impugnação ao instrumento convocatório no momento oportuno, não pode agora a recorrente contestar as regras ali estabelecidas, ainda mais quando o foram com respaldo na legislação aplicável à espécie. 5. As disposições do edital inserem-se no âmbito do poder discricionário da Administração, o qual não está isento de apreciação pelo Poder Judiciário, se comprovada ilegalidade ou inconstitucionalidade nos juízos de oportunidade e conveniência, o que não se verifica na hipótese vertente. 6. Recurso ordinário não provido.

No que diz respeito à possibilidade de revisão de atos administrativos no tempo, em nome do princípio da segurança jurídica, no âmbito do processo administrativo federal, criou-se a Lei nº 9.784 de 29 de janeiro de 1999 a qual, inovadoramente, visando resguardar os direitos daqueles que poderiam vir a ser atingidos por decisão administrativa que lhes fosse desfavorável, prevê:

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

 § 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.

Por oportuno, doutrinariamente, tem-se entendido que este dispositivo pode ser utilizado por analogia, diante de omissões legislativas no âmbito estadual ou municipal, como parâmetro de orientação em tais esferas administrativas de poder. Nesse sentido, esclarecedoras são as palavras de Romeu Felipe Bacellar Filho:

[...] se a prescritibilidade da pretensão punitiva da Administração Pública consubstancia princípio constitucional expresso, a inexistência de lei versando sobre o prazo prescricional jamais poderá levar à imprescritibilidade, devendo o intérprete socorrer-se da analogia para colmatar eventuais lacunas (1998, p. 381).

Destarte, muito embora o princípio da autotutela represente uma prerrogativa estatal promovedora de melhorias no âmbito da Administração Pública – tanto no que se refere à agilidade na apreciação de suas demandas quanto à própria capacidade/atribuição de rever seus atos – limites tem sido criados ao seu exercício, a fim de resguardar os direitos daqueles que de boa fé agiram, garantindo maior estabilidade às relações jurídicas, haja vista que constitui ofensa aos fundamentos de um Estado de Direito permitir que a sociedade viva sob a égide da insegurança jurídica.          

Assim sendo, não obstante a autotutela corresponda a um dever para a Administração Pública de natureza constitucional, seu exercício não pode se dar de modo absoluto e sem restrições, vez que, por si só,  a invalidação de atos administrativos não garante a restauração da ordem jurídica.


PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA: UMA PONDERAÇÃO QUE SE FAZ NECESSÁRIA

Inicialmente, vale ressaltar que o princípio da segurança jurídica está profundamente atrelado ao conceito de Estado de Direito, sendo-lhe essencial e inerente, unindo-se a outros princípios, tais como, a irretroatividade da lei, o devido processo legal e o direito adquirido, que lhe garantem efetividade no campo jurídico, servindo, também, de fundamento para as normas que regulam a prescrição e a decadência, e as que fixam os prazos para a Administração rever os próprios atos.

Como um dos princípios base, rege todo o ordenamento jurídico atual em sua dinamicidade e funcionalidade, objetivando a proteção dos direitos e garantias fundamentais do homem. Nesse sentido MEIRELLES (2009, p. 99) afirma que “o princípio da segurança jurídica é considerado como uma das vigas mestras da ordem jurídica”, “é ela (segurança jurídica), ao lado da legalidade, um dos subprincípios integradores do próprio conceito de Estado de Direito” (SILVA, 2009, p. 100).

A noção de segurança jurídica depende da obrigatoriedade que possui o Direito em sua aplicação. REALE afirma que “a idéia de justiça liga-se intimamente à idéia de ordem. No próprio conceito de justiça é inerente uma ordem, que não pode deixar de ser reconhecida como valor mais urgente, o que está na raiz da escala axiológica, mas é degrau indispensável a qualquer aperfeiçoamento ético”. Isso quer dizer que em toda sociedade é necessário que “uma ordem jurídica declare, em última instância, o que é lícito ou ilícito” (1998, p. 171).

De acordo com Mauro Nicolau Júnior, “a segurança jurídica é o mínimo de previsibilidade necessária que o Estado de Direito deve oferecer a todo cidadão, a respeito de quais são as normas de convivência que ele deve observar e com bases nas quais pode travar relações jurídicas válidas e eficazes” (2005, online).

Como resultado, nota-se que a obrigatoriedade do Direito constitui a segurança jurídica, estando esta atrelada ao valor de justiça da cada sociedade. Segundo Carlos Aurélio Mota de Souza, a segurança está implícita no valor justiça, sendo um “a priori jurídico”. O doutrinador afirma ainda que se a “lei é garantia de estabilidade das relações jurídicas, a segurança se destina a estas e às pessoas em relação; é um conceito objetivo, a priori, conceito finalístico da lei” (1996, p. 128).

O STF assevera que a “essencialidade do postulado da segurança jurídica e a necessidade de se respeitar situações consolidadas no tempo, amparadas pela boa-fé do cidadão (seja ele servidor público, ou não), representam fatores a que o Judiciário não pode ficar alheio” (Proc.: MS 28187 DF. Relator: Ministro Celso de Mello. Publicação: 25 de agosto de 2009. Supremo Tribunal Federal).

Estando visceralmente relacionado à estabilidade das situações jurídicas, o princípio da segurança jurídica traz como conseqüência precípua a vedação de “aplicação retroativa de nova interpretação” (inc. XIII parte final, do parágrafo único do art. 2º, da Lei 9.784/99) em matéria administrativa já anteriormente analisada.

Apesar de o ordenamento jurídico respeitar situações já consolidadas, a sociedade se desenvolve, transformando valores, padrões antes tidos como justos e retos, mas que com o passar do tempo perderam a sua razão de ser na nova realidade social surgida.

É nesse momento que, na tentativa de acompanhar o desenvolvimento social, atendendo aos anseios da comunidade, num contexto de dinamismo do Direito, os legisladores, através de reformas nas leis, buscam aperfeiçoar o sistema legal pátrio, que, a partir de então, constituirá e conduzirá o “novo” ordenamento jurídico. 

Nesse sentido é que a norma deve representar a vontade social, devendo o jurista, através do processo hermenêutico, conformar a lei ao caso concreto, visando a concreção da justiça social. Conforme ensina Lenio Luiz Streck ao assegurar que a

nova maneira de compreender o Direito corresponde a uma ferramenta metateórica e transmetodológica a ser aplicada no processo de desconstrução do universo conceitual e procedimental do edifício jurídico, nascido no paradigma metafísico, que o impediu de submetê-lo às mudanças que há muito tempo novas posições teóricas – não mais metafísicas – nos põem à disposição (STRECK apud CHACON, 2003).

Então, esses cidadãos, cujos direitos anteriormente estavam assegurados pelo viés interpretativo dado ao ordenamento jurídico, clamam pela observância dos princípios norteadores do Estado Democrático de Direito, que se revestem de extrema importância nessa nova conjuntura, e que, enquanto valores fundamentais, governam a constituição, o regime e a ordem jurídica. É por isso que se ressalta a importância da Constituição que não apenas possui a tarefa de apontar o futuro. Tem, de igual sorte, a importante função de proteger os direitos já conquistados.

Mauro Nicolau Junior assim certifica: “as pedras fundamentais em que se assenta toda a organização política do Estado Democrático de Direito são a dignidade humana e o respeito aos direitos individuais e sociais dos cidadãos, conforme destacado no preâmbulo e no artigo primeiro de nossa Carta Magna” (2005, online).

A segurança jurídica, que compõe os direitos fundamentais, é posta em relevo no ordenamento jurídico atual, “tanto que o direito adquirido, a coisa julgada e o ato jurídico perfeito são postulados máximos de cumprimento inclusive pela legislação infra-constitucional” (NICOLAU JUNIOR, 2005, online).

Conforme a doutrina de Luís Roberto Barroso, a segurança envolve valores e bens jurídicos que não se exaurem na “mera preservação da integridade física do Estado e das pessoas”, abrange em seu conteúdo “conceitos fundamentais para a vida civilizada, como a continuidade das normas jurídicas, a estabilidade das situações constituídas e a certeza jurídica que se estabelece sobre situações anteriormente controvertidas” (2002, p. 49).

Como resultado desse momento histórico, o ordenamento pátrio inseriu o princípio da segurança jurídica através da Lei nº 9.784/99, que exige sua obediência em seu art. 2º:

A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. (grifos acrescentados)

Tal diploma legal é, segundo Humberto Gomes de Barros, “certamente um dos mais importantes instrumentos de controle do relacionamento entre Administração e Cidadania. Seus dispositivos trouxeram para nosso Direito Administrativo o devido processo legal. Não é exagero dizer que a Lei nº 9.784/99 instaurou, no Brasil, o verdadeiro Estado de Direito” (Proc.: MS 8946 DF 2003/0027888-4. Relator: Humberto Gomes de Barros,. Publicação: 17 de novembro de 2003. Superior Tribunal de Justiça).

O fundamento para o princípio da segurança jurídica é, nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello:

o fundamento jurídico mais evidente para a existência da ‘coisa julgada administrativa’ reside nos princípios da segurança jurídica e da lealdade e boa fé na esfera administrativa. Sergio Ferraz e Adílson Dallari aduzem estes e mais outros fundamentos, observando que: ‘A Administração não pode ser volúvel, errática em suas opiniões. La donna è móbile – canta a ópera; à Administração não se confere, porém, o atributo da leviandade. A estabilidade da decisão administrativa é uma qualidade do agir administrativo, que os princípios da Administração Pública impõem’ (2005, p. 427).

Neste pensar, Maria Sylvia Zanella di Pietro assim enseja:

o princípio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera administrativa, haver mudança de interpretação de determinadas normas legais, com a conseqüente mudança de orientação, em caráter normativo, afetando situações já reconhecidas e consolidadas na vigência de orientação anterior. Essa possibilidade de mudança de orientação é inevitável, porém gera insegurança jurídica, pois os interessados nunca sabem quando a sua situação será passível de contestação pela própria Administração Pública (2001, p. 85).

A Administração Pública ao tomar determinada interpretação para uma situação concreta, respeitando a boa-fé dos administrados, procede à lei em consolidar tal situação, na medida em que, é vedada a anulação de atos anteriores, mesmo que estes tenham sido praticados em interpretação errônea da norma administrativa.

Por acatar o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, decorrente da aplicação cogente do princípio da segurança jurídica, é inadmissível que o administrado possua direitos mutáveis a depender das interpretações jurídicas adotadas em cada período histórico, muitas vezes deflagradas por interesses pretensamente político-jurídicos.

Esta instabilidade não se equipara às promessas do Estado Democrático de Direito e o imperativo de preservação da dignidade da pessoa humana. Esta estaria completamente desprotegida caso fosse possível nova revisão dos atos administrativos que ensejaram efeitos positivos aos administrados que agiram com boa-fé e em consonância com o Direito.

A nova ordem constitucional tornou imprescindível o reconhecimento e a aplicação dos princípios em todas as esferas do Direito, inclusive na seara administrativa, seriamente violada no período ditatorial.

Nesse diapasão, esclarecedor é o entendimento de Sérgio Pitombo:

de fato o ordenamento jurídico impõe limites à prerrogativa da Administração Pública rever e modificar ou invalidar seus atos. Um desses limites, fundado no princípio da boa-fé e da segurança jurídica, reside na mudança da orientação normativa interna ou jurisprudencial. Assim é que a alteração da orientação da Administração, no âmbito interno ou em decorrência de jurisprudência, não autoriza a revisão e invalidação dos atos que, de boa-fé, tenham sido praticados sob a égide de orientação então vigente, os quais, por assim dizer, geram direitos adquiridos (PITOMBO apud MELO, 2009. Grifos originais).

Dessa forma, também, Luiz Fux:

se é assente que a Administração pode cancelar seus atos, também o é que por força do princípio da segurança jurídica obedece aos direitos adquiridos e reembolsa eventuais prejuízos pelos seus atos ilícitos ou originariamente lícitos, como consectário do controle jurisdicional e das responsabilidades dos atos da Administração. (...) Em conseqüência, não é absoluto o poder do administrador, conforme insinua a Súmula 473 (REsp. nº 402.638/DF).

É de destacar a função garantidora do processo administrativo que segundo Odete Medauar,

[...] vem finalizando à garantia jurídica dos administrados (particulares e servidores), pois tutela direitos que o ato administrativo pode afetar. Isso porque a atividade administrativa tem de canalizar-se por parâmetros determinados, como requisito mínimo para ser qualificada como legítima. No esquema processual o cidadão não encontra ante si uma Administração livre, e sim uma Administração disciplinada na sua atuação (2005, p. 190).

Sendo assim, para que a atuação administrativa seja considerada legítima, é necessário o cumprimento de prerrogativas básicas que garantam aos administrados uma previsibilidade de suas ações.


CONSIDERAÇÕES FINAIS: ULTRAPASSANDO BARREIRAS

Ao aplicar os institutos da prescrição e decadência aos atos administrativos, está a se certificar que, através dessas garantias processuais, o princípio da segurança jurídica efetivar-se-á por meio da proteção aos direitos fundamentais, assegurados como valor e como direito no preâmbulo e no caput do art. 5º da Constituição de 1988.

Na jurisprudência, vale destacar o voto de Laurita Vaz: “não pode o administrado ficar sujeito indefinidamente ao poder de autotutela do Estado, sob pena de desestabilizar um dos pilares mestres do estado democrático de direito, qual seja, o princípio da segurança das relações jurídicas” (Proc: Resp. 645.856 / RS. Quinta Turma. Relatora: Laurita Vaz. Julgamento: 13 de setembro de 2004).

Esse garantismo possibilita aos administrados que os atos executados sejam impedidos de invalidação quando passados cinco anos (prazo decadencial) e quando praticados com boa-fé, o que, embora previsto legalmente apenas a nível federal, deve ser aplicado às outras esferas de poder (estadual e municipal), a fim de se assegurar a dignidade e o tratamento isonômico àqueles que fazem parte deste domínio, conforme avançado entendimento da doutrina.

O Estado Democrático de Direito, como supracitado, é garantido por diversos princípios. No campo administrativo, o princípio da segurança jurídica ganha uma posição de realce por conjugar a dignidade da pessoa humana e a necessária estabilidade nas relações sociais.

Portanto, pode-se inferir que mesmo possuindo, a Administração, poderes e prerrogativas que lhe conferem a capacidade necessária para o atendimento de suas finalidades, se relacionando com os administrados de forma a exercer seu ius imperium, esta esfera de poderes é aplacada pelos direitos e garantias fundamentais dos indivíduos, que não podem, de maneira alguma, ser desobedecidos, sob a conseqüência máxima de serem maculadas de nulidade insanável as suas ações.


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notas

[1] Segundo Noberto Bobbio, “Com a Revolução Francesa, entrou prepotentemente na imaginação dos homens a idéia de um evento político extraordinário que, rompendo a continuidade do curso histórico, assinala o fim último de uma época e o princípio primeiro de outra. Duas datas, muito próximas entre si podem ser elevadas a símbolos desses dois momentos: 4 de agosto de 1789, quando a renúncia dos nobres aos seus privilégios assinala o fim do regime feudal; 26 de agosto, quando a aprovação da Declaração dos Direitos do Homem marca o princípio de uma nova era” (BOBBIO, 1992, p. 113).

[2] “A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito” (art. 5º, XXXV, Constituição Federal).


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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

LIMA, Radimille Silva; VIEIRA, Sâmela Santana. A segurança jurídica e o princípio da autotutela: limites necessários à garantia dos direitos fundamentais. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 19, n. 3987, 1 jun. 2014. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/28953. Acesso em: 28 mar. 2024.