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Tributação municipal: a progressividade e eficácia do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana

Tributação municipal: a progressividade e eficácia do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana

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Analisa-se a eficácia do IPTU progressivo no tempo como instrumento indutor da efetivação da função social da propriedade.

Resumo: O presente artigo tem por objetivo analisar a eficácia do instrumento IPTU progressivo no tempo, contido na Constituição Federal de 1988, incorporado ao Estatuto das Cidades, devendo ser regulamentado por meio de Planos Diretores Municipais, como instrumento indutor da efetivação da função social da propriedade. Este ensaio utiliza o método indutivo através da técnica de levantamento de dados e análise de obras que tratam do tema, efetuando-se pesquisas em livros, artigos, internet, etc. A ideia central do IPTU progressivo é punir com este tributo de valor crescente, ano a ano, os proprietários de terrenos cuja ociosidade ou mal aproveitamento acarrete prejuízo à população. Aplica-se aos proprietários que não atenderam à notificação para parcelamento, edificação ou utilização compulsórios. O objetivo é estimular a utilização socialmente justa e adequada desses imóveis. A eficácia na aplicação do IPTU progressivo no tempo depende de um corpo técnico capaz de avaliar de forma eficiente os paramentos de utilização, o planejamento por parte dos administradores municipais e informações precisas e atualizadas sobre aspectos físicos e espaciais do município. Entretanto, percebe-se no presente trabalho que não há documentação das experiências práticas quanto à implementação e regulamentação que comprove a eficácia do IPTU progressivo induzindo na função social da propriedade.

Palavras chave: Função social, IPTU, eficácia.

Sumário: Introdução. 1 CAPÍTULO I - A PROPRIEDADE. 1.1 Definição. 1.2 Histórico da Propriedade. 1.3 A Função Social. 2 CAPÍTULO II - O IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA. 2.1 As Principais Características. 2.2 A Extrafiscalidade e a Progressividade. 2.3 A Eficácia do IPTU Progressivo Induzindo na Função Social da Propriedade. Conclusões. Referências.


INTRODUÇÃO

A Propriedade é um direito garantido pela Constituição Federal de 1988 - CRFB/88, porém, não é absoluto. A própria Carta Magna relativiza o direito de propriedade submetendo-o ao cumprimento da função social.

A função social da propriedade se apresenta como um instrumento para equilibrar a atividade econômica e também para sancionar o proprietário que a utiliza sem atender ao interesse social.

Desta forma, para fins de efetivação, a própria Constituição elenca meios para induzir o cumprimento da função social da propriedade dentre os quais o IPTU progressivo.

A ideia central do IPTU progressivo é punir com este tributo de valor crescente, ano a ano, os proprietários de terrenos cuja ociosidade ou mal aproveitamento acarrete prejuízo à população. Aplica-se aos proprietários que não atenderam à notificação para parcelamento, edificação ou utilização compulsórios.

Neste contexto, o presente trabalho analisa a eficácia do IPTU progressivo extrafiscal como uma das formas de indução para o cumprimento da função social da propriedade urbana.

Tal tema tem importância na medida em que abrange a efetivação de direitos sociais, uma vez que um direito dogmatizado não terá qualquer valor se não houver uma forma de compelir sua aplicação. No entanto, é oportuno ressaltar que a efetivação das normas deve ser feita de forma proporcional e dentro dos limites constitucionais e legais, sem infringir a sistemática jurídica ou institutos de direito já consolidados.

Destarte, o objetivo deste ensaio é examinar as normas que preveem a função social da propriedade, demonstrando a efetivação de tal direito por intermédio do IPTU dentre as normas focaliza-se a CRFB/88 e o Estatuto das Cidades. Ressaltando que a interferência estatal na propriedade urbana através de alíquotas progressivas se dá pela má utilização da propriedade ou ociosidade, perdurando até que se alcance sua efetiva função social.

Assim, a grande problemática é saber se, nos moldes atuais, o IPTU progressivo no tempo é eficaz.

Na atual pesquisa será utilizado o método indutivo através da técnica de levantamento de dados e análise de obras que tratam do tema, efetuando-se pesquisas em livros, artigos, internet, etc.

Assim, para atingir o desiderato da pesquisa em tela o presente estudo está dividido em dois capítulos.

No capítulo primeiro, é estudada a propriedade, bem como o seu histórico e a sua função social. No histórico, mostra-se a evolução do entendimento de propriedade desde as civilizações antigas até idade moderna. Já no que diz respeito à função social discutiu-se acerca da evolução do instituto no tempo, demonstrando-se que hoje ela se apresenta como um instrumento para equilibrar a atividade econômica e ainda para sancionar aquele que a utiliza a propriedade sem atender ao interesse social.

No capítulo segundo, enfoca-se no estudo do IPTU que é um tributo da espécie imposto de competência dos municípios que recai sobre a propriedade predial e territorial urbana, tendo como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel, e tem como base de cálculo seu valor venal. Ademais, salienta-se que o IPTU para os fins do cumprimento da função social da propriedade é extrafiscal e progressivo. Ainda, no capítulo dois, demonstra-se os pressupostos para o estabelecimento legal da progressividade do IPTU para o cumprimento da função social e se tal instituto possui eficácia.


1 CAPÍTULO I - A PROPRIEDADE

1.1 Definição

No presente capítulo apresenta-se os seguintes pontos: o histórico da propriedade e a função social da propriedade.

Porém, antes de iniciar os pontos do capítulo seria de bom alvitre verificarmos o sentido etimológico do termo "propriedade".

Conforme DINIZ:

“Para uns o vocábulo vem do latim proprieta, derivado de proprius, designando o que pertence a uma pessoa. Assim, a propriedade indicaria, numa acepção ampla, toda relação jurídica de apropriação de um certo bem corpóreo ou incorpóreo. Outros entendem que o termo "propriedade" é oriundo de domare, significando sujeitar ou dominar, correspondendo a ideia de domus, casa em que o senhor da casa se denomina dominius” [1].

Para o Direito Civil no grande universo do Direito das Coisas, propriedade pode ser definida como a situação jurídica consistente em uma relação dinâmica e complexa entre uma pessoa, o dono, e a coletividade, em virtude da qual são assegurados àquele os direitos exclusivos de usar, fruir, dispor e reivindicar um bem, respeitados os direitos da coletividade [2].

Mas aí se manifesta uma visão muito parcial do regime jurídico do regime jurídico da propriedade: uma perspectiva civilista que não alcança a complexidade do tema, que é resultante de um complexo de normas de Direito Público e de Direito Privado [3]. Ademais, a propriedade para o Direito Constitucional é mais abrangente que o conceito do direito civil. “Assim, embora integre o conceito de propriedade a definição constante da legislação civil, é certo que a garantia constitucional da propriedade abrange não só os bens móveis e imóveis, mas também outros valores patrimoniais” [4].

Outrossim, a propriedade a partir da CRFB/88 possui status de direito fundamental, desde que cumprida sua função social. A ordem constitucional jurídica reconheceu o exercício da propriedade no interesse do titular e também no interesse coletivo da sociedade, afastando-se da visão individualista e patrimonialista.

Neste contexto, vale destacar que não apenas a doutrina constitucionalista, mas também autores civilistas enfatizam a relevância da função social da propriedade e contribuem para uma interpretação mais perfeita da nossa Carta Magna, como se observa na explanação de Gustavo Tepedino:

“A propriedade, portanto, não seria mais aquela atribuição de poder tendencialmente plena, cujos fins são definidos externamente, ou, de qualquer modo, em caráter predominantemente negativo, de tal modo que, até uma certa demarcação, o proprietário teria espaço livre para suas atividades e para a emanação de sua senhoria sobre o bem. A determinação do conteúdo da propriedade, ao contrário, dependerá de centros de interesses extraproprietários, os quais vão ser regulados no âmbito da relação jurídica de propriedade” [5].

A par disso, a propriedade como um direito garantido pela Constituição Federal de 1988 não se reveste de caráter absoluto, havendo limites ao seu uso, porque deve cumprir a função social a que lhe é inerente.           

1.2 Histórico da Propriedade

No início das civilizações as formas originárias da propriedade tinham uma feição comunitária, por exemplo, entre indígenas brasileiros, ao tempo da descoberta do Brasil, havia domínio comum das coisas úteis, entre os que habitavam a mesma oca, individualizando-se, tão somente, a propriedade de certos móveis, como redes, armas e utensílios de uso próprio. O solo, por sua vez, era pertencente a toda tribo e isso, temporariamente, porque os índios não se fixavam na terra, mudavam de cinco em cinco anos [6].

Mas é no Direito Romano que se encontra a raiz histórica do direito de propriedade. É difícil precisar o momento em que surge, na sociedade romana, a primeira forma de propriedade territorial. Não é muito clara nas fontes a forma de propriedade comum na primitiva Roma. A noção de propriedade imobiliária individual, segundo algumas fontes, data à Lei das XII Tábuas. Nesse primeiro período do Direito Romano, o indivíduo recebia uma porção de terra que devia cultivar, mas, uma vez terminada a colheita, a terra voltava a ser coletiva. Paulatinamente, fixa-se o costume de conceder sempre a mesma porção de terra às mesmas pessoas ano após ano. Nesse sentido, arraiga-se no espírito romano a propriedade individual e perpétua [7].

No Direito Romano a propriedade era um direito absoluto e exclusivo, pois ao proprietário era permitido utilizar a coisa como bem entendesse, podendo até destruí-la sem que houvesse qualquer impedimento legal. O que acontecia com o imóvel e os danos que sua destruição acarretaria à sociedade como um todo não era objeto de tutela por parte do Estado. A propriedade seria, portanto, o direito ou faculdade que liga o homem a uma coisa, direito que possibilita a seu titular extrair da coisa toda a utilidade que possa lhe proporcionar [8].

Tal modelo de propriedade apresenta diferentes traços estruturais, quais sejam: a) É anterior à ordem jurídica positiva, pois decorre da própria natureza do homem (é um direito natural); b) É um direito absoluto porque não está sujeita a limites externos, assim, seu exercício não depende de qualquer condicionamento ou autorização externa; c) É um direito pleno, que seja, o titular é livre para dar a destinação que desejar ao bem, pode até mesmo optar por não atribui qualquer funcionalidade econômica ou social; d) É um direito tendencialmente perpétuo e essencialmente privado [9].

Em artigo sobre o tema Comparato assevera a importância da propriedade privada sobre a civilização greco-romana que ao lado da família e da religião doméstica teciam a organização institucional daquela sociedade.

“Na organização da cidade antiga, aliás, as instituições que diziam respeito à vida privada eram mais sólidas e estáveis que as formas de governo, e distinguiam, mais do que estas, uma cidade da outra [...] Seja como for, o núcleo essencial da propriedade, em toda a evolução do Direito privado ocidental, sempre foi o de um poder jurídico soberano e exclusivo de um sujeito de direito sobre uma coisa determinada” [10].

Na Idade Média, existiu uma dualidade de sujeitos: o dono e o que explorava economicamente o imóvel, pagando ao primeiro pelo seu uso. Havia todo um sistema hereditário para garantir que o domínio permanecesse numa família de tal forma que esta não perdesse o seu poder no contexto do sistema político [11].

Neste sentido afirma Barreto [12]:

“Na Idade Média, a manifestação do direito de propriedade foi desmembrada em dois prismas: o directum e o utile. Neste sistema social, o proprietário das terras - o suserano, titular do directum - cedia a posse de parte de seu domínio ao vassalo, que exerceria o utile, e tornar-se-ia algo que hoje, sob a lente lapidada por Ihering, chama-se possuidor direto”.

O evoluir social foi formando de uma classe burguesa que começou a desenvolver atividades comerciais e influenciou no nascimento das cidades, o que fragilizou a nobreza feudal, incentivando a modificação de tal regime. Surgindo o Estado Moderno. Em consequência, a propriedade de todas as terras foi repassada ao monarca, que, com o intuito de aumentar o erário, passou a explorá-las na forma de imposição de carregados tributos.

O Estado Moderno sustentou-se na ideia de que a sociedade é o produto de um acordo de vontade entre os homens, pondo de lado a ideia do fundamento natural da sociedade. É na obra o “Leviatã” de Hobbes que o contratualismo ganha a devida sistematização doutrinária, nela o autor inglês afirma que o homem vive inicialmente em “estado de natureza” que se manifesta toda vez em que este não tem suas ações reprimidas, seja pela voz da razão, seja pela presença de instituições políticas eficientes [13].

Para Hobbes há duas leis fundamentais da natureza, que estão na base da vida social: 1 - cada homem deve esforçar-se pela paz até onde for possível; 2 - cada um deve renunciar ao seu direito sobre as coisas em prol da paz e da defesa de si mesmo, mediante pactos recíprocos de seus membros, com o fim de que a pessoa possa empregar a força e os meios de todos, como julgar conveniente, para assegurar a paz e a defesa comuns [14].

Posteriormente, o filosofo Rousseau retoma Hobbes, pois explica a existência e a organização da sociedade sob o enfoque de um pacto inicial, para o autor do “Contrato Social” a ordem social é um direito sagrado que não é fruto da natureza, mas sim de meras convenções, afinal, o fundamento da sociedade é a própria vontade humana em associar-se. Assim, a associação de indivíduos passa a atuar no interesse do todo que por sua vez representa o interesse de cada um dos integrantes, é o que ele denomina de “Vontade Geral”, a qual se manifestará por meio de um representante[15]. Para Costaldello o Estado moderno absolutista perdurou até o século XVII quando iniciou o declínio do sistema.

“A nobreza, ao perceber a diminuição de seu poderio com o êxodo dos camponeses para as cidades e pela ascendência ininterrupta da burguesia, tem no seu apoio ao soberano o único meio de permanecer com algum poder de decisão. É a passagem para o chamado “Estado Absoluto”. Sobressaía, nesse período, a adoção de uma política centralizadora e o principal instrumento residia na tributação exacerbada das operações mercantis e no confisco dos bens da Igreja [...] Paulatinamente, a nobreza foi retomando as propriedades e fazendo incidir sobre elas pesados encargos tributários. Este estado de coisas perdurou até o século XVII, quando germina o Iluminismo e o retorno às instituições romanas, como resistência à filosofia do Estado absolutista” [16].

A ascendente classe burguesa, no entanto, não via com bons olhos esse “Estado Absoluto” que detinha o poder sobre tudo - inclusive as propriedades -, pois o soberano podia a qualquer tempo intervir tanto nas ações individuais como nos bens privados do povo. Enquanto instituição centralizada, o estado, em sua primeira versão absolutista, foi fundamental para os propósitos da burguesia no nascedouro do capitalismo, quando esta, por razões econômicas, “abriu mão” do poder político delegando-o ao soberano, concretizando aquilo que Hobbes sustentou no Leviatã. Na virada do século XVIII, entretanto, essa mesma classe não mais se contentava em apenas deter o poder econômico; queria, sim, tomar para si o poder político.

Para a burguesia, o Estado deveria garantir, sem qualquer interferência, a legitimidade da propriedade privada. Esta, por sua vez, deveria ser conquistada por meio do trabalho, legitimando assim a posse do bem privado, afinal, somente por obra daquela é possível acumular riquezas. É o pensador inglês John Locke que sedimenta a base teórica desse momento de transição, para ele a modificação de algo no estado natural dá ao sujeito que a empreendeu a posse sobre o produto transformado, afinal, a garantia ao direito natural à propriedade privada deve ser alcançada pelo esforço do trabalho, e só então protegida pelo Estado [17].

É nesse contexto de crescimento da influência da classe burguesa e declínio do modelo absolutista que surge a Revolução Francesa no final do século XVIII. Ainda que o Bill of Rights outorgado ao fim do processo de independência dos Estados Unidos da América tenha sido o pioneiro na garantia de direitos e liberdades individuais, foi a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão francês, assinada em 1789, que disseminou os ideais liberais pelos quatro cantos do mundo. Vale ressaltar que esta consagrou, em seu art. 17, a propriedade como um direito sagrado e inviolável, somente admitindo que o titular fosse dela despojado em caso de indiscutível interesse público e pagamento de justa indenização. Assim, além de garantir a acumulação da burguesia contra as arremetidas dos demais sujeitos, preocupava-se também em controlar o poder de intervenção do novo Estado, seja como administrador das políticas públicas, seja como legislador.

Nesse sentido, explica Comparato:

“Os documentos políticos do final do século consagraram essa visão de mundo. Tanto o Bill of Rights de Virgínia, de 12 de junho de 1776, em seu primeiro parágrafo, quanto a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, adotada pela Assembleia Nacional francesa em 1789, em seu art. 2º, apresentam a propriedade, juntamente com a liberdade e a segurança, como "direitos inerentes" a toda pessoa, ou "direitos naturais e imprescritíveis do homem". Sob esse aspecto de garantia da liberdade individual, a propriedade passou a ser protegida, constitucionalmente, em sua dupla natureza de direito subjetivo e de instituto jurídico. Não se trata, apenas, de reconhecer o direito individual dos proprietários, garantindo-os contra as investidas dos demais sujeitos privados ou do próprio Estado. Cuida-se, também, de evitar que o legislador venha a suprimir o instituto, ou a desfigurá-lo completamente, em seu conteúdo essencial. É o que a elaboração teórica da doutrina alemã denominou uma garantia institucional da pessoa humana” [18].

Todas as transformações sociais trazidas pela Revolução Francesa resultaram no surgimento do Código Civil Francês, em 1804, também conhecido como Código Napoleônico, cujo artigo 544 definiu a propriedade como “o direito de gozar e dispor das coisas da maneira mais absoluta, desde que não se faça dela uso proibido pelas leis e regulamentos”.

Os principais dogmas da revolução liberal foram a liberdade e a propriedade. Assim o grande limitador ao poder imoderado, ou absoluto, não era apenas a instituição de leis, era preciso garantir sua efetivação. A saída mais apropriada, segundo o projeto liberal, era buscar respostas racionais e previsíveis, vinculando as decisões judiciais às normas preestabelecidas, garantindo a ordem e protegendo sobretudo a propriedade.

Com o declínio do modelo Estatal Liberal houve ascensão de uma nova forma de posicionamento do poder público em face da economia e dos mercados, não havendo mais que se falar em liberalismo puro, mas em diferentes formas e aspectos intervencionistas, cada qual influenciado pelo ideário político da corrente partidária que se encontra no poder.

O sentido de propriedade que emergia na segunda metade do século XIX buscava uma retomada da esfera pública sobre a privada, assim como já havia ocorrido no direito feudal, tendo como fonte de inspiração imediata as novas concepções sociais da época. O conceito de propriedade individualista e absoluta, surgida após a Revolução Francesa, foi objeto de inúmeros questionamentos motivado pelo surgimento dos movimentos sociais, políticos e econômicos ocorridos na Europa.

Segundo Comparato:

“Tornou-se, porém, desde logo evidente que esse modelo de Estado apresentava duas graves limitações. De um lado, a submissão da esfera pública à vida privada, ou seja, a subordinação do Estado às exigências particulares da sociedade civil, notadamente as de ordem econômica. De outro lado, tal modelo provocava, inevitavelmente, a parálise da máquina estatal pelo excesso de freios e contrapesos. Em lugar do abuso de poder, generalizava-se a omissão no exercício do poder público [...] O importante, para efeito do raciocínio aqui desenvolvido, é ter em mente as duas características já assinaladas do Estado liberal clássico, arquitetado no final do século XVIII: as suas feições de engenho institucional a serviço de interesses privados e o seu travamento interno por efeito de uma neutralização recíproca de poderes” [19].

Notadamente a expansão das ideias do filósofo Karl Marx, impôs uma fragilização ao aspecto individualista da propriedade, segundo ele, o caráter absoluto desta última mostra-se pernicioso ao desenvolvimento social e ao bem-estar do homem quando utilizada de modo antiprodutivo, ou ainda, quando utilizada para o benefício de poucos em detrimento da maioria.

Conforme Comparato:

“Seja como for, é dentro dessa perspectiva institucional que se pôs, já no bojo do constitucionalismo liberal, a questão do direito de todo indivíduo à propriedade, ou seja, o direito à aquisição dos bens indispensáveis à sua subsistência, de acordo com os padrões de dignidade de cada momento histórico. A lógica do raciocínio tornou incoercível o movimento político reivindicatório. Se a propriedade privada era reconhecida como garantia última da liberdade individual, tornava-se inevitável sustentar que a ordem jurídica deveria proteger não apenas os atuais, mas também os futuros e potenciais proprietários. O acesso à propriedade adquiria pois, insofismavelmente, o caráter de direito fundamental da pessoa humana” [20].

Vale lembrar que a Igreja Católica também teve importante participação na humanização do direito de propriedade. A encíclica Rerum Novarum afirmava o caráter natural do direito de propriedade, sem negar-lhe a necessidade do cumprimento da função social, retomando, portanto, os pensamentos de Santo Tomás de Aquino.

José Afonso da Silva afirma:

“Os socialistas, primeiros os utopistas (Sain-Simon, Fourier, Louis Blanc, Owen e outros), depois os cientistas (Marx, Engels), submeteram essas concepções abstratas da liberdade, da igualdade e, enfim, do homem a severas criticas, pois, apesar de retoricamente afirmadas e reconhecidas, permitiam medrasse a injustiça e a iniquidade na repartição da riqueza, e prosperasse a miséria das massas proletárias, enquanto o processo acumulativo favorecia, de um lado, o enriquecimento de poucos e, de outro, as crises econômicas ainda mais empobrecedoras e geradoras de desemprego. O manifesto comunista que pela sua influência, é comparado por Harold Lanski com a declaração de independência americana e com a declaração de 1789, foi o documento político mais importante na critica socialista ao regime liberal-burguês. A partir dele essa crítica fundamentou-se em bases teóricas, e numa concepção da sociedade e do Estado, e se tornou por isso mais coerente, provocando, mesmo, o aparecimento de outras correntes e outros documentos, como as encíclicas papais, a começar pela de Leão XIII, Rerum Novarum, de 1891” [21].

Os ideais liberais propostos, sobretudo, na segunda metade do século XVIII, utilizados como base teórica da Revolução Francesa e formatados para ir de encontro ao absolutismo dominante até então, pregava a não intervenção do Estado nas relações privada. Ocorre que o avanço do movimento liberal mudou a estrutura econômica, social e política da Europa e modificou drasticamente a comunidade internacional. Pôs-se fim à escravidão, incapacidades religiosas, inaugurou-se a liberdade de imprensa, constituições escritas foram elaboradas.

Segundo Norberto Bobbio:

“Do ponto de vista institucional, o Estado Liberal (posteriormente) democrático, que se instaurou progressivamente ao longo de todo o arco do século passado, foi caracterizado por um processo de acolhimento e regulamentação das várias exigências provenientes da burguesia em ascensão, no sentido de conter e delimitar o poder tradicional. Dado que tais exigências tinham sido feitas em nome ou sob a espécie do direito à resistência ou à revolução, o processo que deu lugar ao estado liberal e democrático pode ser corretamente chamado de processo de “constitucionalização” do direito de resistência e de revolução.”[22]

Apesar dos avanços citados acima, a adoção do ideário liberal refletiu no adensamento dos centros urbanos e o surgimento do proletariado urbano, fruto do desenvolvimento indústria, causa, portanto, de uma crescente injustiça social, pois só quem detinha capital podia gozar com plenitude da liberdade tão propagada pelos liberais. Evidentemente o quadro social exigiu uma mudança de atitude por parte do poder público que passa a intervir no domínio econômico, bem como passa a garantir melhorias nas condições sociais.

A consequência desse processo aliados aos problemas trazidos pelas duas grandes guerras desembocaram no surgimento do “Welfare State”. Este tem, essencialmente, nas políticas públicas assistencialistas, sua razão de ser, pois passou a assumir responsabilidades sociais crescentes, como a previdência, a habitação. Também se aprimorou o papel do estado como agente empreendedor, sobretudo em setores estratégicos para o desenvolvimento. Contudo o cresci­mento desproporcional do Estado revelou a incapacidade de atuação do Estado, sobretudo por conta das dificuldades naturais de gerenciamento da máquina estatal, e acabou por gerar uma grave crise financeira.

Conforme Dallari:

“Durante a I Guerra Mundial a situação dos operários se agravou no  mundo todo. Em 1937, Franklin Roosevelt é eleito presidente dos Estados Unidos, encontrando o povo em situação desesperadora: Enfrentando a resistência dos empresários e dos tradicionalistas, Roosevelt lan­çou seu programa de governo conhecido como New Deal, que era, na realidade, uma política intervencionista [...] O advento da II Guerra Mundial iria estimular ainda mais a atitude intervencionista do Estado. Assumindo amplamente o encar­go de assegurar a prestação dos serviços fundamentais a todos os indivíduos o Estado vai ampliando sua esfera de ação. E a necessidade de controlar os recursos sociais e obter o máximo proveito com o menor desperdício, para fazer face às emergências da guerra, leva. a ação estatal a todos os campos da vida social, não havendo mais qualquer área interdita à intervenção do Estado” [23].

Considerando esse novo paradigma, surge o denominado Estado Democrático de Direito. De certa maneira é um retorno aos ideais do liberalismo, sem, contudo, abandonar a necessidade de promover o desenvolvimento social, garantindo a dignidade da pessoa humana e os ditames da justiça social, permeados e aliados dessa vez à livre iniciativa e a defesa de mercado.

Assim, caracteriza-se numa nova concepção para a presença do Estado na economia, garantindo-a e regulando-a, tentando sempre que possível desestatizar as atividades econômicas e reduzir os encargos sociais.  Deve também, essa nova forma de conceber o Estado, garantir o equilíbrio das contas públicas, sem, todavia, desviar-se da busca por melhorias sociais, desta feita, enfatizando as atividades coletivas e essenciais.

1.3 A Função Social

As primeiras constituições a relativizarem o então absoluto direito à propriedade privada foram a do México em 1917 e a da Alemanha em 1919. A primeira, em seu art. 27, determina que a Nação terá, a todo tempo, o direito de impor à propriedade privada as determinações impostas pelo interesse público e o adequado aproveitamento dos elementos naturais de modo a realizar uma distribuição equitativa da riqueza e a consequente melhoria das condições de vida rural e urbana. A segunda, em seu art. 153, dispõe que a propriedade obriga e o seu uso e exercício devem ao mesmo tempo representar uma função no interesse social[24].

No ordenamento pátrio, segundo Tepedino e Schreiber:

“foi somente na Constituição de 1946, produto de uma postura intervencionista e assistencialista adotada pelo Estado brasileiro após os anos 30, que se introduziu em nosso ordenamento a preocupação com a funcionalização da propriedade ao interesse social” [25].

Para os autores, o artigo 147 do referido texto constitucional em muito se assemelhava àquele estampado na Constituição de Weimar: “O uso da propriedade será condicionado ao bem estar social. A lei poderá, com observância do disposto no art. 141, § 16, promover a justa distribuição da propriedade com igual oportunidade para todos”.

 Pouco depois, na Constituição de 1967, o princípio foi pela primeira vez enquadrado como um princípio econômico, assim dispôs:

“Art. 157. A ordem econômica tem por fim realizar a justiça social, com base nos seguintes princípios:

[...]

III - função social da propriedade.”

A Constituição de 1969, mantendo o instituto no titulo referente à ordem econômica e social, trazia o seguinte texto:

“Art. 160. A ordem econômica e social tem por fim realizar o desenvolvimento nacional e a justiça social, com base nos seguintes princípios:

[...]

III - função social da propriedade”.

Atualmente, a República Federativa do Brasil se constitui em um Estado Democrático de Direito e possui como fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político, conforme estabelece a Constituição de 1988, em seu artigo 1º.

A propriedade foi protegida pelo texto constitucional tanto no art. 5º, XXII a XXXI, no capítulo dos direitos e garantias individuais, como no art. 170, II e III, capítulo da ordem econômica.

“Art. 5° - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termo seguintes:

[...]

XXII - é garantido o direito de propriedade;

XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

[...]

II - propriedade privada;

III - função social da propriedade;”

É importante mencionar que, não obstante a contemplação do direito de propriedade de forma genérica pelo art. 5º, caput e inciso XXII, também podemos observar, especificamente, nos incisos XXVII a XXXI, a proteção ao direito autoral, à propriedade industrial e de marcas e ao direito de herança, enquanto variações do direito de propriedade.

“A Constituição consagra a tese, que se desenvolveu especialmente na doutrina italiana, segundo a qual a propriedade não constitui uma instituição única, mas várias instituições diferenciadas, em correlação com os diversos tipos de bens e de titulares, de onde ser cabível falar não em propriedade, mas em propriedades. Agora, ela foi explícita e precisa. Garante o direito de propriedade em geral (art. 5º, XXII; garantia de um conteúdo mínimo essencial), mas distingue claramente a propriedade urbana (art. 182, §2º) e a propriedade rural (art. 5º, XXVI, e, especialmente, arts. 184, 185 e 186), com seus regimes jurídicos próprios, sem falar nas regras especiais para outras manifestações da propriedade”[26].

A Constituição pátria afirma, ainda, que todo poder emana do povo que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, instituindo o princípio democrático, permeado pela soberania do povo. Todavia, essa soberania não pode ser entendida de forma absoluta, deve buscar o bem comum em contraponto aos interesses particulares. Com a propriedade privada não seria diferente. Não é que com isso se negue o conteúdo de liberdade inerente ao direito de propriedade, tampouco que se deixe de vislumbrá-la como direito básico da ordem econômica, mas apenas se opera o fenômeno da mudança de paradigma. Salutar o entendimento encontrado por Gustavo Tepedino e Anderson Schreiber nesse sentido:

“De fato, o condicionamento da tutela do domínio ao atendimento dos interesses sociais relevantes, e em especial ao atendimento da dignidade da pessoa humana, vem remodelando o direito de propriedade, de modo a conformar os interesses proprietários com os múltiplos interesses não-proprietários, e sobretudo o de conformar os interesses patrimoniais àqueles de natureza existencial. A propriedade vai ganhando, assim, um novo papel no sistema civil-constitucional brasileiro, o de servir de garantia de acesso e conservação daqueles bens necessários ao desenvolvimento de uma vida digna, seja no âmbito dos bens públicos (como os recursos naturais), seja no âmbito dos bens privados (como o imóvel residencial ou bens móveis de uso essencial)”.[27]

 A função social da propriedade apresenta-se, assim, como um instrumento para equilibrar a atividade econômica e também para sancionar o proprietário que a utiliza sem atender ao interesse social. Desta forma, para fins de efetivação, a própria Constituição elenca meios de restringir o direito à propriedade, reduzindo os poderes reconhecidos ao proprietário, a exemplo da desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, e da requisição administrativa, no caso de iminente perigo público (art. 5º, XXIV e XXV). Para ilustrar, segue o seguinte trecho:

“O texto constitucional revela a existência de um direito contraposto a um dever jurídico. Dizendo que a propriedade deve atender à função social, assegura o direito do proprietário, de um lado tornando intocável sua propriedade se consoante com aquela função, e, de outro, impõe ao estado o dever jurídico de respeitá-la nessas condições. Sob outro enfoque, o dispositivo garante ao Estado a intervenção na propriedade se descompassada com a função social, ao mesmo tempo em que faz incidir sobre o proprietário o dever jurídico de mantê-la ajustada à exigência constitucional.” [28]

A função social da propriedade não se confunde com limitações administrativas ou atividades do Poder de Polícia, pois enquanto a primeira é elemento constitutivo do direito de propriedade, estas últimas são consequências da supremacia geral da Administração frente aos cidadãos, não sendo considerados, portanto, constitutivos do direito de propriedade.

São espécies de limitação, segundo José Afonso da Silva, “as restrições, servidões e desapropriações. As restrições limitam o caráter absoluto da propriedade; as servidões (e outras formas de utilização da propriedade alheia) limitam o caráter exclusivo; e a desapropriação, o caráter perpétuo”. Vale aqui trazer o ensinamento do saudoso Hely Lopes Meireles:

“Não se confunde a servidão administrativa com a desapropriação, porque esta retira a propriedade do particular, ao passo que aquela conserva a propriedade com o particular, mas lhe impõe o ônus de suportar um uso público. Na desapropriação despoja-se o proprietário do domínio e, por isso mesmo, indeniza-se a propriedade, enquanto que na servidão administrativa mantém-se a propriedade com particular, mas onera-se essa propriedade com um uso publico e, por esta razão, indeniza-se o prejuízo (não a propriedade) que este uso, pelo poder público, venha a causar ao titular do domínio privado.” [29]

A função social não limita, ela integra o conteúdo do direito de propriedade, como elemento constituidor e qualificador do seu regime jurídico. Portanto, o fundamento da função social é o dever do proprietário de exercer o direito de propriedade em beneficio de um interesse social, enquanto que o fundamento das limitações administrativas consiste em impor condições para o exercício do direito da propriedade.

As Constituições anteriores não traziam expressos os requisitos necessários ao atendimento da função social da propriedade urbana. Essa definição é um poderoso instrumento para que os municípios promovam o desenvolvimento urbano, pois pode ser utilizada para evitar a ocupação de áreas não suficientemente equipadas, evitar a retenção especulativa de imóveis vagos ou subutilizados, preservar o patrimônio cultural ou ambiental, exigir a urbanização ou ocupação compulsórias de imóveis ociosos, captar recursos financeiros destinados ao desenvolvimento urbano e para exigir a reparação de impactos ambientais.

A Constituição de 1988 passou a exigir a racionalização do uso do solo urbano, impondo-a no contexto da função social da propriedade urbana, como podemos verificar no artigo 182:

“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§ 1.º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2.º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.”

Este dispositivo prevê uma política de ordenação urbana a qual deverá ser empreendida pelos Poderes Públicos municipais, por meio de um plano diretor, que será submetido à aprovação das suas respectivas câmaras de vereadores.

No próximo capítulo, será enfocado o estudo no IPTU que é um tributo da espécie imposto de competência dos municípios que recai sobre a propriedade predial e territorial urbana, tendo como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel, e tem como base de cálculo seu valor venal. Ademais, será salientado que o IPTU para os fins do cumprimento da função social da propriedade é extrafiscal e progressivo. Ainda, no capítulo posterior, será demonstrado os pressupostos para o estabelecimento legal da progressividade do IPTU para o cumprimento da função social e se tal instituto possui eficácia.


2 CAPÍTULO II - O IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA

2.1 As Principais Características

Antes de estudar as especificidades do IPTU, é preciso explanar alguns conceitos tributários para melhor exposição de tal instituto. Sendo assim, faz-se necessário a apresentação do conceito de tributo trazido pelo artigo 3º do CTN, que aduz:

“Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.”

Posteriormente, o CTN no seu art. 5º, dispõe que os tributos são impostos taxas e contribuições de melhoria, adotando a teoria da tripartição dos tributos. Neste sentido, alguns entendem que a Constituição Federal segue a mesma teoria, ao estabelecer, no art. 145, que a União os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem instituir impostos, taxas e contribuição de melhoria.

A discussão sobre a classificação dos tributos em espécie fez com que brotassem quatro principais correntes a respeito do assunto: a primeira, dualista bipartida ou bipatite, que afirma serem espécies tributárias somente os impostos e as taxas; a segunda, a tripartida, tricotômica ou tripartite, que divide os tributos em impostos, taxas e contribuições de melhoria; a terceira, a pentapartida ou quinquipartida que adiciona os empréstimos compulsórios e as contribuições especiais[30].

O Supremo Tribunal Federal ao se deparar com o tema tem adotado a teoria da pentapartição. Apesar disso, é extremamente relevante ficar claro que mesmo os adeptos da teoria da tripartição dos tributos entendem que as contribuições especiais e os empréstimos compulsórios são tributos, possuindo natureza jurídica de taxas ou impostos, dependendo de como a lei definiu o fato gerador[31].

Ademais, o tributo pode ter como fato gerador uma atuação estatal específica relativa ao contribuinte. Ou, então uma situação independente de qualquer atividade estatal específica ao contribuinte. Por isto a doutrina brasileira classifica os tributos em vinculados (taxas e contribuições de melhoria) e não vinculados (impostos) [32].

Feitas as considerações acima, destaca-se o imposto, visto que se trata da espécie tributária a qual pertence o IPTU, cumprindo assim apresentar a conceituação trazida pelo artigo 16 do CTN, que dispõe da seguinte forma: “Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte.

Neste sentido, em se tratando de imposto, a situação prevista em lei como necessária e suficiente ao nascimento da obrigação tributária não se vincula a nenhuma atividade especifica do Estado relativa ao contribuinte. Assim, quando o Estado cobra o IPTU, por exemplo, o fato gerador é o direito de propriedade sobre bens imóveis situados em zona urbana[33]. Não importa que o Estado tenha ou não prestado algum serviço, executado alguma obra, ou desenvolvido alguma atividade relacionada com aquele de quem vai cobrar imposto.

O exame das várias hipóteses de incidência de impostos deixa evidente que nenhuma delas está presente à atuação estatal. Pelo contrário, em todas elas a situação descrita pela lei como necessária e suficiente ao surgimento da obrigação tributária é sempre relacionada ao agir, ou ao ter, do contribuinte e inteiramente alheia ao agir do Estado.

 Sabendo-se a qual espécie tributária pertence o IPTU, cumpre apresentar as características deste instituto jurídico de competência Municipal, como se observa pelo artigo 156, I da CRFB/1988, com a seguinte redação, “Compete aos municípios instituir impostos sobre: I – propriedade predial e territorial urbana”. Deste modo, vê-se que apenas os Municípios possuem competência para instituir o IPTU, tornando-se assim o sujeito ativo típico de tal tributo, entretanto, como exceção a esta regra, tem-se a possibilidade da União instituir tal tributo nos Territórios, caso, em que estes não sejam divididos em Municípios, assim como ao Distrito Federal, que possui além competência tributária típica dos Estados, também a Municipal, conforme redação do artigo 147 da CRFB/88, “Competem à União, em Território Federal, os impostos estaduais e, se o Território não for dividido em Municípios, cumulativamente, os impostos municipais; ao Distrito Federal cabem os impostos municipais”.  

Portanto, o IPTU é um imposto de competência dos municípios, que recai sobre a propriedade predial e territorial urbana, tendo como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel, e tem como base de cálculo seu valor venal.

2.2 A Extrafiscalidade e a Progressividade

Para atingir o desiderato deste trabalho é importante comentar acerca de dois institutos: o da extrafiscalidade e o da progressividade tributária.

O primeiro está presente na classificação tributária quanto à finalidade que é dividida em duas espécies, são elas: fiscal e extrafiscal. O tributo possui finalidade fiscal quando visa precipuamente arrecadar tributos para os cofres públicos. Já a finalidade extrafiscal existe quando o objetivo fundamental é intervir numa situação social ou econômica [34].

Portanto, a finalidade extrafiscal supera o mero arrecadamento para valer-se do tributo como forma de intervenção pública no domínio econômico, incitando ou desestimulando comportamentos dos contribuintes mediante a majoração dos tributos [35].

O segundo, a progressividade, traduz-se em técnica de incidência de alíquotas variadas, cujo aumento se dá na medida em que se majora a base de cálculo do gravame. O critério da progressividade diz com aspecto quantitativo, desdobrando-se em duas modalidades: a progressividade fiscal e a progressividade extrafiscal. Esta, por sua vez, filia-se à modulação de condutas, no bojo do interesse regulatório. Aquela se alia ao brocado "quanto mais se ganha, mais se paga", caracterizando-se pela finalidade meramente arrecadatória, que permite onerar mais gravosamente a riqueza tributável maior e contemplar o grau de "riqueza presumível do contribuinte" [36].

Inserindo tais institutos ao âmbito do IPTU, historicamente, à luz dos artigos 156, parágrafo 1º e 182, parágrafo 4º ambos da CRFB/88, sempre se admitiu a este imposto à progressividade no tempo, para fins extrafiscais, como instrumento de pressão ao proprietário do bem imóvel que, devendo dar ao bem o adequado aproveitamento da propriedade, para cumprir à necessária função social do imóvel.

Preservando a redação anterior à Emenda Constitucional 29/2000, a progressividade aparecia também no artigo 156, parágrafo 1º, do texto constitucional, nos seguintes termos: "O imposto previsto no inciso I poderá ser progressivo, nos termos de lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da função social da propriedade". Todavia, o artigo 182, parágrafo 2º da CRFB/88, em sua literalidade, vincula a noção de função social ao atendimento das exigências do plano diretor, o artigo 156 não trazia qualquer especificação nesse sentido, referindo-se apenas genericamente ao "cumprimento da função social da propriedade".

Diante disso, tornou-se necessário definir se a aplicação do IPTU progressivo era possível fora da hipótese de violação ao plano diretor. A doutrina dividiu-se entre os que sustentavam que a progressividade apenas poderia ser fixada com base no critério do artigo 182, parágrafo 2º da CRFB/88, e aqueles que, ao contrário, defendiam a ampla incidência do IPTU progressivo com base em quaisquer critérios que, no entendimento do Poder Público, configurassem meio de efetivação da função social da propriedade.

O Supremo Tribunal Federal à época pacificou jurisprudência no sentido de considerar o IPTU como imposto de natureza real, não sujeito a progressividade com base em qualquer aspecto da capacidade econômica do contribuinte. Vejamos o Enunciado da Súmula 668 “É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana”. Segundo a suprema corte, o IPTU progressivo era admitido pelo ordenamento constitucional excepcionalmente, e apenas na hipótese de descumprimento do plano diretor, conforme consignado no artigo 182, parágrafo 2º da lei fundamental. Esse também é o entendimento adotado por Luciano Amaro:

“A progressividade do IPTU referida pela constituição (na redação original de seu art. 156, §1º, c/c o art. 182, §4º, II) nada tinha que ver com a técnica a que se confere aquela denominação. O que a Constituição disciplinava, quanto ao IPTU, era seu aumento, ao longo dos anos, como “sanção”, no caso de propriedade que não cumprissem sua função social.”[37]

Com o advento da nova redação do artigo 156, trazida pela Emenda Constitucional 29/2000, a condição da progressividade condicionada ao estrito cumprimento da função social da propriedade privada foi excluída. Passa a ser possível estabelecer a progressividade em razão do valor do imóvel, bem como a formatação de alíquotas diferenciadas em razão do seu uso e localização, podendo assim estimular ou desestimular a ocupação de uma ou outra área da cidade. A seguir a atual redação do artigo 156 da Carta Magna:

“[...]

§ 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, §4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá:

I – ser progressivo em razão do valor do imóvel; e

II – ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.

[...]”

Dessa forma o IPTU passou a ter um caráter de progressividade fiscal, deixando de prevalecer à exigência de que o IPTU poderia ser progressivo, somente para atender a função social da propriedade privada. Assim, o município, por força desta Emenda e de lei municipal específica, poderá fixar alíquotas progressivas na medida do valor dos imóveis. [38]

A progressividade fiscal referente ao IPTU tem sua aplicação através da variação das alíquotas em relação aos diferentes contribuintes, pois a base de cálculo, como se sabe, será sempre a mesma, o valor venal do imóvel. A seguir transcrevemos as considerações de Leandro Paulsen e José Eduardo Soares de Melo acerca da apuração do valor venal:

“A apuração pode ser realizada pela prefeitura segundo normas e métodos específicos, tomando em conta as características de toda área urbana, em função de diversos elementos (preços correntes das transações e das ofertas à venda no mercado imobiliário, custos de produção, locações correntes, face de quadras ou quarteirões; a logradouros; profundidade, terrenos encavados; de fundo interno; idade do imóvel; reconstrução, ampliação etc.”[39]

A Emenda Constitucional 29 alterou o artigo 156, mas manteve a redação do art. 182, com a exigência da lei federal que regule a matéria. Esta Emenda estabeleceu que o IPTU progressivo deverá se ater ao valor do imóvel e sua localização, mas não resolveu o problema. O artigo 182, caput, permaneceu com a redação original. Assim, o referido artigo, continua exigindo uma lei federal para regular a progressividade. Essa lei trata-se do Estatuto da Cidade, promulgado em julho de 2001.

É em tal base constitucional que se escora a Lei n. 10.257 (Estatuto da Cidade), limitando-se a fixar diretrizes gerais que devem ser suplementadas pelo legislador estadual e especialmente o municipal ao qual compete implementar a sua política de desenvolvimento e expansão urbana, através do Plano Diretor, que é obrigatório para as cidades com mais de vinte mil habitantes, e facultativo para as demais. A clara intenção do legislador constitucional foi conferir à norma estrutural do art. 182 da CRFB/88, um elemento objetivo para aferição do atendimento da função social da propriedade, qual seja, a elaboração do plano diretor. A finalidade da exigência é evitar a substituição da legalidade pelo arbítrio e ilicitude, que, a toda evidência, não se harmoniza com as disposições contidas no art. 37, caput, da CRFB/88, as quais exigem da administração pública respeito aos primados da legalidade, pessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

O direito de uma dada propriedade urbana passa, assim, a ser reconhecido a partir de regras legais municipais definidoras de suas potencialidades de uso, e o seu conteúdo econômico é atribuído pelo Estado mediante a consideração dos interesses sociais envolvidos durante o processo de formatação do plano diretor.  A partir da vigência deste, áreas consideradas não utilizadas ou subutilizadas, situadas em regiões dotadas de infraestrutura estão sujeitas à edificação e parcelamento compulsórios.

O município tem o poder de determinar os critérios para indicação das terras que considera ociosas ou subutilizadas. O imóvel subutilizado é aquele em que o aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele decorrente, hipótese em que o proprietário será notificado pelo Município, para cumprir com a obrigação imposta, esta notificação deve ser averbada junto ao cartório de registro de imóveis. Um ano após a notificação o proprietário deve iniciar as obras do empreendimento em dois anos, após a aprovação do projeto.

No caso do não cumprimento dos prazos ou condições da edificação ou utilização compulsória, o Município poderá aplicar sobre esses terrenos o instrumento do IPTU progressivo no tempo, previsto no art. 182 da Constituição Federal. Tal progressividade tem por finalidade desestimular os proprietários de imóveis de os manterem contrariando os planos de urbanização das cidades. Esta progressividade não é um instrumento de justiça tributária, e sim, de política urbana.

“§ 4.º É facultado ao poder público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais”.

O texto constitucional é claro ao estabelecer limites para a utilização da progressividade no IPTU como forma de assegurar a função social da propriedade. Assim, o instituto poderá ser utilizado nas seguintes condições: a) sobre imóveis não edificados, subutilizados ou não utilizados; b) mediante lei específica para o imóvel; c) nos termos de lei federal; d) com prévia notificação do contribuinte; e) podendo promover o parcelamento ou edificação compulsórios; f) progressivo apenas do tempo. Dessa forma, ficaram definidos os limites para utilização do IPTU como instrumento de política urbana que visa assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana (função extrafiscal do imposto).

O art. 7º do Estatuto da Cidade, regulamentando o dispositivo constitucional supracitado, permite que o Município aumente progressivamente, ao longo dos anos, a alíquota do IPTU para aqueles imóveis cujos proprietários não obedecerem aos prazos fixados para o parcelamento, edificação ou utilização compulsória. É uma maneira de penalizar a retenção para fins de especulação da valorização imobiliária, fazendo com que essa espera, sem nenhum benefício para a cidade, se torne inviável economicamente. Neste caso, o IPTU progressivo é empregado mais pelo caráter de sanção do que de arrecadação.

De notar que as “sanções” são progressivas, e não alternativas. Assim, terá que haver a determinação de parcelamento ou edificação compulsórios antes da imposição do imposto progressivo, e só depois deste é que poderá ocorrer a desapropriação. Isso denota que na prática será muito difícil atingir o último estágio. Vale ressaltar o questionamento feito por José Afonso da Silva tratando do assunto em tela.

“A utilização do solo urbano fica sujeita às determinações de leis urbanísticas e do plano urbanístico diretor. Isso decorre do disposto no art. 182 quando faculta ao pode público municipal, mediante lei especifica para a área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento sob pena, sucessivamente, de parcelamento ou edificação compulsórios, imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo e desapropriação com pagamento mediante títulos da divida publica de emissão previamente aprovada pelo senado federal, com prazo de até 10 anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valo real da indenização e os juros legais. Vê-se, por aí, que, embora seja um avanço, é de exequibilidade praticamente inalcançável. Raramente se chegará a desapropriação prevista no texto” [40]. A maioria dos instrumentos de indução ao desenvolvimento urbano aprovados no Estatuto da Cidade tentam assim mesmo estabelecer, no cenário brasileiro, uma perspectiva de uma nova presença do Estado na regulamentação, indução e controle dos processos de produção da cidade, mesmo que esse seja, como vimos, um desafio e tanto. Visam, em essência, refrear o processo especulativo e regular os preços ao forçar o exercício da função social da propriedade urbana punindo o "mau proprietário". Buscam também permitir um maior controle do Estado sobre usos e ocupações do solo urbano, em especial em áreas que demandem uma maior democratização.

2.3 A Eficácia do IPTU Progressivo Induzindo na Função Social da Propriedade

A ideia central do IPTU progressivo é punir com este tributo de valor crescente, ano a ano, os proprietários de terrenos cuja ociosidade ou mal aproveitamento acarrete prejuízo à população. Aplica-se aos proprietários que não atenderam à notificação para parcelamento, edificação ou utilização compulsórios.

O objetivo é estimular a utilização socialmente justa e adequada desses imóveis ou sua venda. Neste caso, os novos proprietários se responsabilizarão pela adequação pretendida.

O IPTU progressivo no tempo está na sequência das sanções previstas pelo art. 182 da Constituição Federal, que se vincula ao não cumprimento do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios. A aplicação do imposto predial e territorial progressivo no tempo ocorrerá, segundo o Estatuto, mediante elevação da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos, tendo como limite máximo 15% do valor venal do imóvel.

Parece que as melhores perspectivas de efetividade do IPTU progressivo no tempo ocorrerão em municípios que possuam um adequado sistema de cobrança. Faz-se necessário, também, a permanente organização e atualização do cadastro imobiliário. O imposto progressivo no tempo, para ser aplicado com justiça e eficácia, implica em um preparo cuidadoso, por parte do poder público municipal. Ao considerar sua adoção num determinado município, cabe, inicialmente, avaliar se a cidade tem de fato problemas decorrentes da ocupação excessivamente dispersa, e se o governo municipal está preparado para adotar um instrumento novo e relativamente sofisticado de gestão [41].

Assim, pode-se perceber que a implantação do IPTU progressivo extrafiscal para o cumprimento da função social é complexa. Precisando seguir alguns pressupostos para o estabelecimento legal, segundo Colodetti:

“Destarte, podemos dizer que os pressupostos para o estabelecimento legal da progressividade do IPTU como instrumento de política urbana são: a) a existência de lei federal, estabelecendo normas gerais (que já existe) e b) a elaboração de um Plano Diretor da Cidade. Agora, para a regular criação da progressividade do IPTU no tempo (art. 182, § 4°, II, da CF/88), deve-se acrescentar: c) a existência de uma lei municipal específica para a área incluída no plano diretor; d) a existência de notificação ao particular, devidamente averbada no registro de imóveis, que fixe prazo e condições ao particular para que cumpra os deveres estatuídos na lei municipal específica; e) o descumprimento do dever pelo particular” [42].

O processo de aplicabilidade do instituto, quando obrigatório pela legislação municipal, é lento e questionável por parte do proprietário do imóvel, o que retarda ou mesmo impossibilita um projeto de reforma urbana baseado na ocupação de vazios urbanos. Verifique-se o que se afirmou quanto à dificuldade de aplicação do IPTU progressivo:

“É necessária a elaboração de um Plano Diretor que, ao planejar a ocupação do território, preveja as áreas passíveis de aplicação dos instrumentos de parcelamento, edificação ou utilização compulsórios. Com o Plano Diretor em vigor, e verificando-se a existência de terrenos subutilizados, o próximo passo será propor à Câmara de Vereadores um projeto de lei determinando que aquele proprietário específico dê a seu imóvel a devida destinação, procedendo a seu parcelamento, edificação ou utilização no prazo estabelecido (no mínimo um ano para a entrada de um projeto no órgão competente, e dois anos a partir de sua aprovação para a efetiva edificação); e já prevendo, caso não seja cumprida a tarefa, a aplicação do IPTU progressivo. Aprovada a lei, um funcionário da Prefeitura deve notificar o proprietário, informando-lhe suas obrigações e o prazo para a regularização da situação de seu imóvel. Se não for possível localizar o proprietário a Prefeitura deve, após três tentativas, proceder à notificação por meio da publicação de um edital. A partir da ciência do proprietário (em caso de notificação pessoal) ou da publicidade do edital (no caso de notificação por edital) inicia-se a contagem do prazo para cumprimento do determinado em lei. Se o proprietário cumprir a determinação legal - isto é, se proceder ao parcelamento, edificação ou utilização de sua propriedade - o imóvel passa a ter a destinação definida pelo Plano Diretor, não sendo mais necessária a aplicação do IPTU progressivo” [43].

Portanto, mesmo autores defensores do instrumento reconhecem que há problemas na aplicabilidade do mesmo. Afirma-se, por exemplo, que atingir os objetivos propostos no Estatuto depende, além da aplicação responsável pela Administração Municipal, todo um trabalho em conjunto com os governos federal, estaduais, e representações dos vários setores da sociedade. A eficácia na aplicação do IPTU progressivo no tempo depende de um corpo técnico capaz de avaliar de forma eficiente os paramentos de utilização, para que não ocorra injustiça na cobrança do imposto, tanto para o proprietário quanto para o próprio município. Defende-se que o problema reside no fato de que o planejamento, por parte dos administradores municipais, na maioria das vezes, encontra-se baseado em informações imprecisas e desatualizadas sobre aspectos físicos e espaciais do município [44].

Por sua vez, os municípios enfrentarão problemas ao questionar a propriedade privada: “Muitas pessoas ainda acreditam que a propriedade é um direito absoluto e que podem dar a destinação que quiserem a seu imóvel, independentemente de sua postura prejudicar o município como um todo” [45]. Segundo a autora, o IPTU progressivo é visto pela sociedade como “uma maneira da Prefeitura arrecadar mais”.

Reconhece-se ainda que muitos proprietários podem recorrer ao Judiciário, retardando ou mesmo impedindo a aplicação do IPTU progressivo. Acertadamente, reconhece-se que o setor imobiliário e os grandes proprietários estão normalmente organizados e articulados estrategicamente ao Poder Público: “Por esta razão deve-se ficar preparado para disputas internas ao próprio Executivo e para a representação dos interesses desse setor também no Legislativo, por meio de vereadores eleitos. Esses fatores podem trazer dificuldades tanto na aprovação da legislação necessária, quanto em seu cumprimento” [46].

Ademais, já existem municípios que possuem lei especifica para o IPTU progressivo, por exemplo, o município de São Paulo/SP que criou a lei nº 15.234, de 1º de julho de 2010. Entretanto, segundo Pesserl, não há qualquer referência sobre o sucesso de sua implementação:

“O Ministério das Cidades possui um Banco de Experiências em Planos Diretores, no qual se pode encontrar relatórios da aplicação do Estatuto da Cidade em diversas cidades em todos os estados brasileiros. Não há, porém, qualquer referência sobre o sucesso da implementação do IPTU progressivo em cidade alguma. É certo que as experiências são recentes, mas se houvesse resultados significativamente positivos, com certeza haveria referência disponível no site. Nos relatórios em que o assunto é levantado, o tratamento é superficial e não envolve uma estratégia clara de implementação” [47].

Neste contexto, existe um outro grupo de cidades que apesar possuírem planos diretores que fazem referência ao IPTU progressivo nunca criaram leis especificas para dar aplicabilidade. Como exemplo, o município do Recife/PE que aplica o IPTU apenas na acepção fiscal.

“Tratando da progressividade do IPTU, o Recife apenas a aplica em razão do valor venal, estabelecendo alíquotas variáveis de acordo com o imóvel. A administração tributária entende que assim estará atingindo o princípio da capacidade contributiva conquanto também mantenha uma política de isenção para imóveis de baixa renda. A progressividade no tempo, conforme posta no Estatuto da Cidade, ainda não foi objeto de estudo de conveniência na cidade do Recife. Estima a administração que o número relativamente pequeno de terrenos na cidade (13 mil) tornaria a medida de pouca eficácia, além de gerar um custo político desnecessário” [48].

Ainda resta um terceiro grupo de cidades que não possui Plano Diretor. Neste sentido, em 20/12/2012 o Estado de Santa Catarina disse que depois de um levantamento feito pela Secretaria de Estado do Planejamento (SPG), por meio da Diretoria de Desenvolvimento das Cidades nos 293 municípios catarinenses, constatou-se que 162 municípios estão com seus Planos Diretores concluídos. Do total, sete tramitam para aprovação na Câmara de Vereadores; 39 precisam ser revisados, pois já estão com mais de 10 anos e 85 municípios ainda não possuem o Plano Diretor e devem ser elaborados [49].

Portanto, sem Plano Diretor muitos municípios brasileiros estão distantes em dar eficácia ao IPTU progressivo por falta de regulamentação.

Quando se fala em eficácia da norma, deve-se tomar a expressão em dois sentidos, que são a eficácia social e a eficácia jurídica.

A eficácia social, segundo José Afonso da Silva, "designa uma efetiva conduta acorde com a prevista pela norma; refere-se ao fato de que a norma é realmente obedecida e aplicada; nesse sentido, a eficácia da norma diz respeito, como diz Kelsen, ao ‘fato real de que ela é efetivamente aplicada e seguida, da circunstância de uma conduta humana conforme à norma se verificar na ordem dos fatos’. É o que tecnicamente se chama efetividade da norma. Eficácia é a capacidade de atingir objetivos previamente fixados como metas" [50] . Tratando-se de normas jurídicas, complementa o autor, a eficácia consiste na capacidade de atingir os objetivos nela traduzidos, que vêm a ser, em última análise, realizar os ditames jurídicos objetivados pelo legislador. Por isso é que se diz que a eficácia jurídica da norma designa a qualidade de produzir em maior ou menor grau, efeitos jurídicos, ao regular, desde logo, as situações, relações e comportamentos de que cogita; nesse sentido, a eficácia diz respeito à aplicabilidade, exigibilidade ou executoriedade da norma, como possibilidade de sua aplicação jurídica [51].

Assim, para que o IPTU progressivo tenha eficácia, o município deverá, após a feitura do Plano Diretor, editar uma lei dando exequibilidade ao instituto e ainda precisará aplicar tal norma.

Entretanto, percebe-se no presente trabalho que não há documentação das experiências práticas quanto à implementação e regulamentação que comprove a eficácia do IPTU progressivo induzindo na função social da propriedade nos municípios brasileiros.


CONCLUSÕES

No presente trabalho, discutiu-se importantes questões acerca da eficácia do IPTU progressivo como instrumento indutor da efetivação da função social da propriedade.

Para atingir tal mister focalizou-se no estudo da propriedade, bem como o seu histórico e a sua função social. No histórico, mostrou-se a evolução do entendimento de propriedade desde as civilizações antigas até idade moderna. Já no que diz respeito à função social discutiu-se acerca da evolução do instituto no tempo, demonstrando-se que hoje ela se apresenta como um instrumento para equilibrar a atividade econômica e ainda para sancionar aquele que a utiliza a propriedade sem atender ao interesse social.

Posteriormente, enfocou-se a pesquisa no estudo do IPTU que é um tributo da espécie imposto de competência dos municípios que recai sobre a propriedade predial e territorial urbana, tendo como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel, e tem como base de cálculo seu valor venal. Ademais, salientou-se que o IPTU pode ser utilizado em duas finalidades, são elas: fiscal e extrafiscal.

O tributo possui finalidade fiscal quando visa precipuamente arrecadar tributos para os cofres públicos. Já a finalidade extrafiscal existe quando o objetivo fundamental é intervir numa situação social ou econômica. Sendo assim, revelou-se que o IPTU para os fins deste ensaio é extrafiscal e progressivo. Este traduz-se em técnica de incidência de alíquotas variadas, cujo aumento se dá na medida em que se majora a base de cálculo do gravame.

Ainda, pode-se perceber que a implantação do IPTU progressivo extrafiscal para o cumprimento da função social é complexa, pois, deve-segue todo um tramite legal e administrativo.

Assim, os pressupostos para o estabelecimento legal da progressividade do IPTU para o cumprimento da função social são: a) seguir o parâmetros do Estatuto das Cidades b) a elaboração de um Plano Diretor da Cidade. Agora, para a regular criação da progressividade do IPTU no tempo (art. 182, § 4°, II, da CF/88), deve-se acrescentar: c) a existência de uma lei municipal específica para a área incluída no plano diretor; d) a existência de notificação ao particular, devidamente averbada no registro de imóveis, que fixe prazo e condições ao particular para que cumpra os deveres estatuídos na lei municipal específica; e) o descumprimento do dever pelo particular. Portanto, para ser eficaz o IPTU deverá seguir todo o rito enumerado.

Entretanto, percebeu-se no presente trabalho que não há documentação das experiências práticas quanto à implementação e regulamentação que comprove a eficácia do IPTU progressivo induzindo na função social da propriedade nos municípios brasileiros.

É importante frisar que se trata de um instituto novo e em expansão podendo vir a surgir futuras experiências de sucesso.

Os argumentos tecidos no decorrer deste ensaio, demonstram, assim, os limites para aplicação do IPTU progressivo no tempo. Nestes termos, a tributação extrafiscal para concretização da função social da propriedade pode, e deve, ser inserida em discussões relativas à sua efetividade, valendo-se de métodos e análises prospectivas, como aquelas afetas a novas metodologias jurídicas, bem como análises econômicas e sociais. Estes novos estudos se mostram imprescindíveis e fornecerão dados para os redirecionamentos do IPTU progressivo, para que ele seja de fato instrumento de mudança na ordem social das cidades brasileiras.


REFERÊNCIAS

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Notas

[1] DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro: Direito das Coisas Vol. 4. 25 ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 112.

[2] FIUZA, Cézar. Direito civil: curso completo. 14. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2010, p. 766.

[3] SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25 ed. Editora Malheiros: São Paulo 2005, p. 271.

[4] MENDES, Gilmar ferreira. Curso de direito constitucional / Gilmar Ferreira Mendes, Inocêncio Mátines Coelho, Paulo Gonet Branco. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 520.

[5] TEPEDINO, Gustavo. Temas de Direito Civil. 4. ed., Rio de Janeiro: renovar, 2008, p. 337.

[6] DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro: Direito das Coisas Vol. 4. 25 ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 105.

[7] VENOSA, Silvo de Salvo. Direito Civil: Direitos Reais Vol. 5. 10 ed. São Paulo: Atlas, 2010, p. 166.

[8] CRETELA JUNIOR. José. Curso de Direito Romano. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1973, p. 153.

[9] HESPANHA, Antônio Manoel. O jurista e o legislador na construção da propriedade burguesa liberal em Portugal. In Análise Social, Vol XVI, 1980. p. 211-236. <http://www.estig.ipbeja.pt/~ac_direito/Hespanha80.pdf>. Acesso em: 05 março de 2013.

[10] COMPARATO, Fábio Konder. Direitos e Deveres Fundamentais em matéria de propriedade. Vol. 1, nº 3. Brasília: Revista CEJ, 1997, p.76.

[11] GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito Civil Brasileiro. Direito das Coisas Vol. 5. 5 ed. São Paulo:  Saraiva, 2010, p. 244.

[12] BARRETO, Lucas Hayne Dantas. Função social da propriedade: análise histórica. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 778, 20 ago. 2005. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/7164>. Acesso em: 7 set. 2012.

[13] DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da teoria geral do estado. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 1998, p 09. 

[14] HOBBES, Thomas de Malmesbury, Leviatã. Os Pensadores. Tradução de João Paulo Monteiro e Maria Beatriz Nizza da Silva. São Paulo: Editora Nova Cultural, 1997.

[15] DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da teoria geral do estado. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 1998, p 06. 

[16] COSTALDELLO, Ângela Cassia. As transformações do regime jurídico da propriedade privada: a influência no direito urbanístico. Fórum de direito urbano e ambiental, v.4, n. 21, 2005, p. 2502-2514.

[17] LOCKE, John. Segundo Tratado sobre o Governo Civil – e Outros Escritos: Ensaio sobre a Origem, os Limites e os Fins Verdadeiros do Governo Civil. Traduzido por Magda Lopes e Marisa Lobo da Costa. Petrópolis: Vozes, 1994.

[18] COMPARATO, Fábio Konder. Direitos e Deveres Fundamentais em matéria de propriedade. Vol. 1, nº 3. Brasília: Revista CEJ, 1997, p.79.

[19] COMPARATO, Fábio Konder. A disfunção estrutural do estado contemporâneo. Revista Atualidades Jurídicas - número 3. OAB editora: 2008, p. 06.

[20] COMPARATO, Fábio Konder. Direitos e Deveres Fundamentais em matéria de propriedade. Vol. 1, nº 3. Brasília: Revista CEJ, 1997, p. 03.

[21] SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25 ed. Editora Malheiros: São Paulo 2005, p. 160.

[22] BOBBIO, Norberto. A era dos direitos; tradução de Carlos Nelson Coutinho. Nova edição. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004.

[23] DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da teoria geral do estado. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 164.

[24] PAULSEN, Leandro. A normatividade jurídico-positiva da função social da propriedade. Revista AJUFERGS, Porto Alegre, n. 2, p. 1-42, 2006. Disponível em: <http://www.ajufergs.org.br/revista_ajufergs_02.asp>. Acesso em 01 mai 2013.

[25] TEPEDINO, Gustavo e SCHREIBER, Anderson. A Garantia da Propriedade no Direito Brasileiro. Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VI, Nº 6 - Junho de 2005. <http://fdc.br/Arquivos/Mestrado/Revistas/Revista06/Docente/04.pdf>. Acesso em 20 de junho de 2012.

[26] SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25 ed. Editora Malheiros: São Paulo 2005, p. 274.

[27] TEPEDINO, Gustavo e SCHREIBER, Anderson. A Garantia da Propriedade no Direito Brasileiro. Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VI, Nº 6 - Junho de 2005. <http://fdc.br/Arquivos/Mestrado/Revistas/Revista06/Docente/04.pdf>.Acesso em 20 de junho de 2012.

[28] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23 ed. Editora Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2010, p. 845.

[29] MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29 ed. Editora Malheiros: São Paulo, 2004, p.  525.

[30] ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário esquematizado. 4. ed. São Paulo: Método, 2010, p. 50.

[31] Idem, 2010. p. 51.

[32] BRITO MACHADO, Hugo de, Curso de Direito Tributário, 31 ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 314.

[33] COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro, 11 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 327.

[34] ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário esquematizado. 4. ed. São Paulo: Método, 2010, p. 90.

[35] BRITO MACHADO, Hugo de, Curso de Direito Tributário, 31 ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 96.

[36] SABBAG, Eduardo, Manual de Direito Tributário. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 403.

[37] AMARO, Luciano. Direito tributário Brasileiro. 16 ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 172.

[38] SABBAG, Eduardo, Manual de Direito Tributário. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 404.

[39] PAULSEN, Leandro/ SOARES DE MELO, José Eduardo. Impostos federais, estaduais e municipais. Porto Alegre. Editora Livraria do Advogado. 5 ed. 2010. p. 294.

[40] SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25 ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 818.

[41] OLIVEIRA, Isabel Cristina Eiras de. Estatuto da cidade; para compreender... / Isabel Cristina Eiras de Oliveira. - Rio de Janeiro: IBAM/DUMA, 2001, p. 27.

[42] COLODETTI, Bruno. O IPTU progressivo na Constituição Federal de 1988. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 406, 17 ago. 2004. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/5587>. Acesso em: 8 mar. 2013.

[43] FRANZESE, Cibele. IPTU progressivo no tempo. Instituto Pólis. Ideias para ação municipal. nº 222, 2005. Disponível em: <www.polis.org.br/uploads/664/664.pdf>. Acesso em: 11 de mar de 2013.

[44] PESSERL, Camila Parmo Folloni, IPTU progressivo no tempo, aplicabilidade e eficácia: exemplo prático do momento atual da política urbana brasileira. 2009. 141 f. Dissertação (Mestrado em Geografia) - Pós-Graduação em Geografia da Universidade Federal do Paraná. Curitiba, 2009.

[45] FRANZESE, Cibele. IPTU progressivo no tempo. Instituto Pólis. Ideias para ação municipal. nº 222, 2005. Disponível em: <www.polis.org.br/uploads/664/664.pdf>. Acesso em: 11 de mar de 2013.

[46] Idem, 2005, p. 2.

[47] PESSERL, Camila Parmo Folloni, IPTU progressivo no tempo, aplicabilidade e eficácia: exemplo prático do momento atual da política urbana brasileira. 2009. 141 f. Dissertação (Mestrado em Geografia) - Pós-Graduação em Geografia da Universidade Federal do Paraná. Curitiba, 2009.

[48] AFONSO, J. R. R.; ARAÚJO, E. A. e NÓBREGA, M. A. R., IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO (IPTU) NO BRASIL Um diagnóstico sobre o grau de aproveitamento do imposto como fonte de financiamento local. Produto n. 3 ? Final Paper, Lincoln Institute of Land Policy, 2010, p. 46.

[49] GOVERNO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. 162 municípios catarinenses estão com seus Planos Diretores concluídos. Disponível em: <http://www.spg.sc.gov.br/midias/noticias/162-municipios-catarinenses-estao-com-seus-planos-diretores-concluidos.html> Acesso em: 12 de mar de 2013.

[50] SILVA, José Afonso da.  Aplicabilidade das normas constitucionais. 3. ed., São Paulo: Malheiros, 1999, p. 65.

[51] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25 ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2005, p. 179. 


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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

MOTA, Roberto. Tributação municipal: a progressividade e eficácia do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 19, n. 4049, 2 ago. 2014. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/29074. Acesso em: 28 mar. 2024.