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A inflação e os contratos administrativos.

A Lei n.° 7.801/89 e as normas administrativas. Contratos expressos em moeda nacional. Indexação dos contratos. Índices de reajustamento

A inflação e os contratos administrativos. A Lei n.° 7.801/89 e as normas administrativas. Contratos expressos em moeda nacional. Indexação dos contratos. Índices de reajustamento

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A Lei nº 7.801, de 11 de julho de 1989, disciplina o reajuste de contratos celebrados a partir da data da sua publicação, isto é, dos contratos novos.

O caput do art. 4º permite que os contratos contenham cláusula de reajuste de preços referenciada em Bônus do Tesouro Nacional, enquanto que, nos contratos referidos no art. 11 da Lei nº 7.730, de 31 de janeiro de 1989, a cláusula de reajuste deverá tomar por base, preferencialmente índices nacionais, setoriais ou regionais de custos ou preços, que melhor reflitam a variação do custo de produção ou do preço dos insumos utilizados.

Os contratos referidos no art. 11 da Lei nº 7.730 são aqueles cujo objeto seja: 1) a venda de bens para entrega futura; 2) a prestação de serviços contínuos ou futuros; e 3) a realização de obras.

O inc. I desse artigo, entretanto, foi, posteriormente, modificado pela Lei nº 7.738, de 9 de março de 1989, cujo art. 4º alterou sua redação, inscrevendo que o objeto desse contrato se referia à Produção ou ao Fornecimento de Bens para Entrega Futura. Esse dispositivo (art. 4º), porém, foi revogado por duas vezes: o art. 4º da Lei nº 7.738 fora revogado pelo art. 9º da Lei nº 7.801 e, anteriormente, pelo art. 8º da Lei nº 7.774, de 8 de junho de 1989.

Os contratos sujeitos ao regime jurídico do Dec.-lei nº 2.300, de 21 de novembro de 1986, e suas alterações posteriores, entre os quais se incluem os descritos no art. 11 da Lei nº 7.730 (art. 4º, § 1º, da Lei nº 7.801), não podem utilizar como referencial, para atualização monetária, o BTN Fiscal, por força da proibição do § 4º do art. 1º da Lei nº 7.799, de 10 de julho de 1989, republicada, no Diário Oficial de 19 de setembro de 1989, c/c o art. 4º da Lei nº 7.801/89. Esse, o entendimento da ressalva contida no caput do citado art. 4.° da Lei nº 7.801/89. Não está vetada, portanto, a utilização do BTN comum.

Na hipótese específica do § 1º do art. 4º da Lei nº 7.801, a cláusula de reajuste deverá, preferencialmente, mas não exclusivamente, considerar os índices nacionais, setoriais ou regionais dos custos ou preços que melhor reflitam a variação do custo de produção ou do preço dos insumos utilizados, o que não exclui, absolutamente, a utilização de outros índices ou a cláusula que tome como referência o BTN (1).

Com efeito, para Aurélio Buarque de Holanda, preferencial é o que tem preferência e preferência é o ato ou efeito de preferir, predileção, anteposição, precedência, primazia, anteleção, opção. Por sua vez, primazia é prioridade (in Novo Dicionário Aurélio, Ed. Nova Fronteira, 1.a ed.). O legislador apenas gizou que a opção deva dar-se, de preferência, para os índices antes referidos, não proibindo, por exemplo, a utilização do BTN que, aí sim, recebeu no caput do comentado art. 4º a primazia.

O preço, condições de pagamento e os critérios de reajustamento, quando for o caso, deverão constar expressamente do contrato e do edital de licitação, sob pena de invalidade e responsabilidade de quem lhe deu causa (arts. 45, III, 32, IV, e 51, § 2º, do Dec.-lei nº 2.300, de 1986, e suas alterações posteriores).

O Dec.-lei nº 857, de 11 de setembro de 1969, inquinou de nulos, de pleno direito, os contratos, títulos e quaisquer documentos, bem como as obrigações que, exeqüíveis do Brasil, estipulem pagamento em ouro, em moeda estrangeira ou, por alguma forma, restrinjam ou recusem, nos seus efeitos, o curso legal do cruzeiro (art. 1º).

A exceção expressa diz respeito aos contratos e títulos referentes à importação ou exportação de mercadorias, aos contratos de financiamento ou de prestação de garantias relativos às operações de exportação de bens de produção nacional, vendidos a crédito para o exterior; aos contratos de compra e venda de câmbio em geral; aos empréstimos e quaisquer outras obrigações cujo credor ou devedor seja pessoa residente e domiciliada no exterior, excetuados os contratos de locação de imóveis situados no território nacional e aos contratos que tenham por objeto a cessão, transferência, delegação, assunção ou modificação das obrigações referidas na hipótese anterior, mesmo que ambas as partes contratantes sejam pessoas residentes ou domiciliadas no País (consulte-se Arnold Wald, Correção Cambial, in RT 609/30).

Entrementes, inaugurando o Plano Cruzado, o Dec.-lei nº 2.284, de 10 de novembro de 1986, alterou a unidade do sistema monetário brasileiro, que passou a denominar-se cruzado e, posteriormente, cruzado novo, com a redação dada pela Lei nº 7.730, de 31 de janeiro de 1989 (cf., de Roberto Braga, Fundamentos e Técnicas de Administração Financeira, Atlas, São Paulo, 1989, p. 367) (2).

Qualquer reajuste estava proibido pelo Dec.-lei nº 2.284/86, a não ser nos contratos por prazo igual ou superior a 12 meses, desde que vinculados à OTN — Obrigação do Tesouro Nacional, exceção feita aos contratos internacionais (por natureza ou acessão). Neste sentido, Arnold Wald, com supedâneo em firme doutrina e torrencial jurisprudência (cf. Correção Cambial, cit.). O Dec.-lei nº 2.288/86 consagrou o reajuste, nas mesmas condições, se contivesse cláusulas vinculadas a índices setoriais de custos e pela variação da OTN. Contudo, o Dec.-lei nº 2.289/86 tornou alternativa a submissão a esses dois critérios, e o Dec.-lei nº 2.290/86 acrescentou, aos índices setoriais de custos, os preços, alternadamente, que não incluíssem a variação cambial e omitiu a OTN (as obrigações contratuais realizadas no mercado financeiro seriam reguladas pelo Conselho Monetário Nacional).

O Dec.-lei nº 2.322/87 restaura a autorização do reajuste pela variação da Obrigação do Tesouro Nacional, tornando-a obrigatória, para os contratos em geral, exceto se se tratasse de contratos, cujo objeto fosse a venda de bens para entrega futura ou a prestação de serviços contínuos ou futuros, ou a realização de obras. Nestes casos, admitiam-se, facultativamente, índices que refletissem a variação do custo de produção ou do preço dos insumos utilizados ou os índices setoriais ou regionais de custos e preços. Os índices setoriais e regionais passam a calcar-se nos custos e preços, e não, alternativamente, num ou noutro, como na disciplina ofertada pelo Dec.-lei nº 2.290/86.

O Plano Bresser (Dec.-lei nº 2.335, de 12-6-87, republicado de acordo com o art. 3º do Dec.-lei nº 2.336, de 15-6-87, alterado pelo Dec.-lei nº 2.342/87) congelou, pelo prazo de 90 dias, todos os preços, inclusive os referentes a mercadorias, prestação de serviços e tarifas, seguindo-se-lhe a flexibilização de preços. Nessa fase, os preços estavam sujeitos ao controle oficial, com reajustes, em função das variações nos custos de produção e na produtividade, encerrando-se, quando estabilizados os preços e possível a atuação da economia de mercado. Também os contratos, cujo objeto fosse a venda de bens para entrega futura, de prestação de serviços contínuos ou futuros e de obras estavam sujeitos a esse congelamento; entretanto, ao cessar este, permitiu-se o reajuste, segundo os critérios enunciados pelo art. 2.° do Dec.-lei n.° 2.290/86, com as modificações do Dec.-lei nº 2.322/87 (3). (V. Decs.-lei nºs 2.337 e 2.342, de 1987.) Ato contínuo, instituiu a URP (Unidade de Referência de Preços), determinada pela média mensal de variação do IPC ocorrida no trimestre imediatamente anterior, aplicada a cada mês do trimestre subseqüente. No Plano Verão, também se operou o congelamento; e os reajustes, no mês de janeiro de 1989, podiam fazer-se em consonância com as cláusulas contratuais, e as alicerçadas na OTN adotariam como substitutivo o IPC. Os contratos, com prazo superior a 90 dias, poderiam conter cláusulas de reajuste, com base em índices nacionais, setoriais ou regionais de custos ou preços (repetiu a alternatividade de custos ou preços inaugurada com o Dec.-lei nº 2.290/86 e repudiada pelo Dec.-lei nº 2.322/ 87); posteriormente, o próprio BTN, após sua institucionalização pela Lei nº 7.777/89, prestou-se a servir de referência para os reajustes de contratos, expressos em moeda nacional. Constata-se, pois, que os contratos, todos eles, devem expressar-se em moeda nacional, com a permissão de reajustes, segundo os critérios examinados, ex-vi do citado Dec.-lei nº 857/69 e, notadamente, da legislação estudada, que, num crescendo, instrui se alicerce o reajuste ou a correção monetária em determinados índices ou, ainda, tome como referencial o BTN. Examine-se, em especial, o art. 6.° da Lei nº 7.777/89. A redação do texto legal é bastante elucidativa: "os contratos e as obrigações expressas em moeda nacional (com prazo superior a noventa dias — esta expressão foi revogada pelo art. 9º da Lei nº 7.801 /89) poderão conter cláusula de referência monetária pactuada com base no valor do BTN, respeitado o disposto no § 5º do art. 15 da Lei nº 7.730, de 1989. Esse parágrafo, repetido pelo art. 6.° da Lei nº 7.777/89, adverte que a Cláusula de correção monetária nas operações realizadas no mercado financeiro se sujeitará às normas estabelecidas pelo Banco Central. Também o § 3º art. 1º da Lei nº 7.779, de 1989, que alterou a legislação tributária federal, é por demais sintomático, quando afirma categoricamente que o BTN fiscal poderá ser utilizado, como referencial, para atualização monetária de contratos ou obrigações expressos em moeda nacional, exceção feita aos contratos referidos no § 4º desse preceito legal, que rejeita como referencial o BTN fiscal mas não o BTN, já que essa disposição convive perfeitamente com o art. 6º da citada Lei nº 7.777/89 e com o art. 4º da Lei nº 7.801/89.

O legislador foi enfático bastante e preciso, quando admitiu que os débitos fiscais (§ 3º do art. 61 da Lei nº 7.779/89), os débitos de qualquer natureza para com a Fazenda Nacional, bem como os decorrentes de contribuições arrecadadas pela União, fossem expressos em BTN ou BTN fiscal, o mesmo ocorrendo no caso de lançamento de ofício, vez que, in hipothesi, a base de cálculo, o imposto, as contribuições arrecadadas pela União e os acréscimos legais também poderão ter sua expressão em BTN fiscal (art. 65 da Lei nº 7.779/89), como já o fizera com a OTN (Dec.-lei nº 2.323/87).

A jurisprudência, é verdade, tem-se pronunciado, no sentido de permitir que o título cambiário se expressasse na antiga ORTN e, em seguida, na OTN (apud Márcia Regina Machado Melaré, in Diário Comércio e Indústria, de 22 e 24 de julho de 1989), com a anuência de Rubens Approbato Machado. Contudo, em relação aos contratos, a lei é clara, peremptória e induvidosa: o preço deve ser expresso em moeda nacional, com a permissão de se preverem os reajustes, na forma sob comento. Os tributos e os débitos fiscais, por determinação legal, podem exprimir-se em BTN ou em BTN fiscal. Não os contratos! Não há como ultrapassar essa barreira! A seu turno, a Lei nº 7.801 deu nova roupagem à indexação dos contratos, inclusive os realizados com a Administração Pública, celebrados a partir de sua publicação, bem assim os referentes à locação de imóveis, nos quais se incluem os destinados ao Serviço Público (cf. nosso Reajuste dos Contratos Administrativos e os Programas de Estabilização da Economia, in BLC — Boletim de Licitações e Contratos, Editora NDJ Ltda., São Paulo, nº 11, novembro de 1989).

Assim, todas as normas menores (Decretos, Portarias, Instruções Normativas) ficaram derrogadas com o advento desse diploma legal, permanecendo incólumes naquilo que com ele não colidir, como parâmetro para aplicação da legislação em vigor.

Aliás, a extinta SEDAP perfilhou essa tese, ao editar a IN nº 188, de 5-3-87, em substituição à IN DASP nº 74, de 7-11-77, porque esta, em estreita observância ao disposto no Dec.-lei nº 185/77, revogado pelo Dec.-lei nº 2.322/87, não mais subsistia em vista da revogação do diploma maior e da conseqüente modificação dos índices ali adotados (in DOU de 9-3-87, Seção I, p. 3.209 — um dos considerandos).

Eis que a citada Instrução Normativa nº 188, de 5-3-87, da Secretaria de Administração da Presidência da República — SEDAP, visava disciplinar o malfadado Dec. nº 94.042, de 1987, no atinente "à revisão de preços contratados para execução dos serviços de limpeza, conservação e vigilância de edifícios públicos e imóveis residenciais, utilizados por órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais — SISG". A Portaria nº 189, ainda, com fundamento no Dec. nº 94.042, de 1987, e no Dec.-lei nº 2.322, de 1987 (este decreto-lei revogou, expressamente, o Dec.- lei nº 185/67), mandava substituir o Anexo III da IN DASP nº 136/82, que tratava de reajustamento de preços dos contratos de transporte coletivo para servidores.

A IN SEDAP nº 209, de 15 de julho de 1988, calcada no art. 13 do Dec. nº 94.684/87, revogou a IN SEDAP nº 188/87 e disciplinava o reajuste de preços contratados para a prestação de serviços de limpeza, conservação e vigilância, executados de forma contínua em edifícios públicos e imóveis residenciais, utilizados por órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais — SISG, enquanto que a IN SEDAP nº 210, de 15 de julho de 1988; regulamentava o reajuste de contratos para a prestação de serviços de transportes coletivos para servidores, nos órgãos integrantes do SISG, revogando, desta feita, a IN SEDAP nº 189/87. As Instruções Normativas 209 e 210 fundamentam as fórmulas, para reajuste, em índices já inexistentes, v.g., a OTN, extinta pela Lei nº 7.730/89, de sorte que não mais remanecem, no mundo jurídico-administrativo.

A Instrução Normativa nº 1, de 31 de março de 1989, da SEPLAN, fundada no art. 13 do Dec. nº 94.684/87, objetivou disciplinar o reajuste dos preços contratados para a prestação de serviços de limpeza, conservação e vigilância, executados de forma contínua em edifícios públicos e imóveis residenciais, utilizados por integrantes do SISG, tendo em vista que a Lei nº 7.730/89 extinguiu a OTN e adotou o IPC, como índice substitutivo (sic).

Essa Instrução Normativa, encimada no IPC, à época do reajuste, uniformizou os critérios de reajustes previstos nos arts. 3º, 4º e 5º da Lei nº 7.738/89, revogados expressamente pelos arts. 9º, da Lei nº 7.801/89, e 77, da Lei nº 7.799/89; e o art. 4º pelo art. 8º, da Lei nº 7.774/ 89 e art. 9º da Lei nº 7.801/89.

O citado art. 3º, como se sabe, tratava de reajustamento, após o período de congelamento, com base em índices nacionais, setoriais ou regionais de custos ou preços, ou que refletissem a variação do custo de produção ou do preço dos insumos utilizados, e o art. 4º modificara o inc. I do art. 11 da Lei nº 7.730, antes citada.

A Instrução Normativa SEPLAN nº 2, de 31 de março de 1989, regulamentava, de forma idêntica, o reajuste de preços de contratos dos transportes coletivos para servidores dos órgãos integrantes do SISG. Ambas revogaram as disposições normativas em contrário.

Finalmente, a Instrução Normativa SEPLAN nº 4, de 21 de junho de 1989, regulamentou expressamente a Lei nº 7.774/89, para os contratos em execução.

O Ministro do Planejamento baixou essa Instrução Normativa, porque, justifica em seus considerandos, a Lei nº 7.774/89 proíbe a utilização do IPC, como índice substitutivo da OTN, nos contratos em execução de que trata o art. 1º daquele diploma legislativo, a não ser que, aduz, cláusula preexistente tenha previsto aquele índice.

Observa que os critérios estabelecidos nas IN 188/87, 189/87, 209/88 e 213/88 não previam índices alternativos.

É significativo notar que a Instrução nº 4 faz menção às Instruções Normativas já revogadas (as IN 188 e 189, expressamente) e teve por objetivo orientar os órgãos antes mencionados "quanto ao índice a ser utilizado como substituto da Obrigação do Tesouro Nacional (OTN) nos contratos de prestação de serviços de limpeza, conservação e vigilância, e de transporte coletivo para servidores, em execução, cujos reajustes são feitos segundo as normas estabelecidas nas IN nºs 188, 189, 209 e 210" (sic).

Há, certamente, um vácuo na regulamentação normativa de contratos com a Administração, celebrados a partir de 11 de julho de 1989, quando adveio a Lei nº 7.801/89.

Este diploma legal, como se prefaciou, revogou, expressamente, os arts. 3º e 4º da Lei nº 7.738, o art. 2° da Lei n.° 7.747/89 (regulamentados pelas comentadas normas administrativas inferiores) e a expressão "com prazo superior a 90 dias", constante do art. 6º da Lei nº 7.777/89.

Indubitavelmente, a lei nova (Lei nº 7.801/ 89) autoriza a previsão de reajuste, nos contratos com a Administração Pública, de preferência utilizando-se dos índices nacionais, setoriais ou regionais de custos ou preços, em se tratando daqueles referidos no art. 11 da Lei nº 7.730, de 1989.

Essa cláusula não poderá ser vinculada, direta ou indiretamente, a rendimentos produzidos por outros títulos da dívida pública, ao salário mínimo ou à variação cambial. Admite-se, porém, cláusula de reajuste, vinculada à variação cambial, se os insumos importados compuserem os índices de reajuste dos contratos referidos no § 1º do art. 4º da citada Lei nº 7.801 /89.

Todavia, não veda, em absoluto, que outros índices, inclusive o referencial com base no BTN, sejam utilizados.

O Dec. nº 94.684, de 24 de julho de 1987, regula o reajuste de preços nos contratos com a Administração Federal Direta e Indireta e também subsiste enquanto e no que não contravier a lei vigente (editado com base nos arts. 2º, Dec.- lei nº 2.290; 32, IV, e 45, III, Dec.-lei nº 2.300; e 2º, Dec.-lei nº 2.336).

Efetivamente, tem assegurada a ordem, emanada do Dec.-lei nº 2.300/86, de que somente é admissível cláusula de reajuste de preços nos contratos, quando previamente estabelecidos os respectivos critérios nos instrumentos convocatórios da licitação ou nos atos formais de sua dispensa ou inexigibilidade.

Não obstante, falece a exigência de sua vinculação às variações nominais da OTN, e a disposição do § 1º do art. 1º não mais tem razão de ser, porque a Lei nº 7.801/89 regula a matéria por inteiro e de forma distinta.

A fórmula inserta no parágrafo único do art. 7º, naquilo que se conciliar com o Direito vigente, poderá, evidentemente, ser utilizada como figurino.

Destarte, irretorquível é a preleção de Clovis Bevilaqua, ao pontificar que "quando a incompatibilidade se estabelece entre a lei, ato do Poder Legislativo, e um regulamento ou decreto do Executivo, prevalece o dispositivo de lei, ainda que anterior, porque somente ela é a emanação do órgão a que a Constituição conferiu a faculdade de declarar o direito objetivo de fixar normas obrigatórias da atividade humana. Ao Poder Executivo cabe a faculdade de sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, assim como expedir instruções e regulamentos para a fiel execução das leis" (in Código Civil dos Estados Unidos do Brasil, 11.a ed., I/82, Francisco Alves, 1956). Essa lição imorredoura não perdeu vitalidade com a nova Textura Constitucional.

A lei, se contiver elementos suficientes de execução, não necessitará de regulamento e poderá, desde logo, tornar-se obrigatória, e um regulamento não pode conter disposições que contrariem a doutrina consagrada em lei, daí porque a ilegalidade de qualquer regulamento independerá de declaração formal. Neste sentido, as preleções de Hely Lopes Meirelles, Osvaldo Antonio Bandeira de Mello, Roque Carrazza, Marcello Caetano, Luciano B. de Andrade (cf. nosso artigo, in RT 592/33, itens 46 a 59 e 71 a 75).

Assim, mesmo que a Lei nº 7.801 não tenha sido regulamentada, nem sido objeto de disciplina, na aplicação dos reajustes, é por si só obrigatória e executável.

A Administração Pública, ao efetuar os reajustes desses contratos, orientar-se-á, de conformidade com as normas menores que servirão de suporte, no que não colidir com a lei vigente, como norma de orientação.

A lei faculta, ainda, às partes pactuar a correção monetária de cada prestação, inclusive pelo BTN, no período compreendido entre a data do adimplemento da obrigação que lhe deu origem e o dia de seu efetivo pagamento.

Entretanto, nos contratos celebrados com órgãos da Administração Pública direta, autárquica ou fundacional, o § 4.° do art. 4.° do estudado diploma legal permite a incidência dessa correção somente para o período compreendido entre a data estipulada para o pagamento da obrigação e aquela em que este efetivamente ocorrer, condicionada à sua expressa previsão nos atos de convocação ou de dispensa da licitação (4).

Finalmente, os contratos referidos no art. 11 da Lei nº 7.730/89, em especial os de prestação de serviços contínuos, poderão conter cláusula de reajuste de preços com alicerce nos índices nacionais, setoriais ou regionais, na forma determinada pela IN 01 de 02/89, ou, ainda, no BTN, IPC ou outro índice similar; no caso de utilização da segunda alternativa (não preferencial), convém que o administrador justifique sua escolha.


NOTAS

1. O Bônus do Tesouro Nacional (BTN) foi privilegiado pelo art. 5º da Lei nº 7.777, de 19 de junho de 1989 (DOU de 20 seguinte). Essa disposição legal cometeu ao Ministro da Fazenda competência para autorizar a emissão desses Bônus, destinados a prover o Tesouro Nacional de recursos necessários à manutenção do equilíbrio orçamentário ou para a realização de operações de crédito por antecipação da receita, observados os limites fixados. A Lei nº 7.779, de 10 de julho de 1989, republicada, no DOU de 19 de setembro de 1989, instituiu o BTN fiscal, como referencial de tributos e contribuições, de competência da União, sendo que seu valor diário é divulgado pela Secretaria da Receita Federal, projetando a evolução da taxa mensal da inflação, e reflete a variação do valor do BTN, em cada mês. O valor nominal do BTN é atualizado mensalmente pelo IPC — Índice de Preços ao Consumidor (art. 5º, § 2º, da Lei nº 7.777/89).

O art. 5º do Dec.-lei nº 2.284, de 10 de março de 1986, dispõe que as oscilações de nível geral de preços em cruzados são aferidas pelo Índice de Preços ao Consumidor — IPC, incumbindo à Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística a realização dos cálculos, observada a mesma metodologia do Índice Nacional de Preços ao Consumidor. O art. 5º do Dec.-lei nº 2.290, de 21 de novembro de 1986, repetiu o antes citado dispositivo legal, explicando que a metodologia para aferição da mencionada oscilação é análoga à utilizada pelo Sistema Nacional de Índices de Preços ao Consumidor, ou seja, os mesmos do Índice Nacional de Preços ao Consumidor/ Faixa de Renda Restrita (INPC), limitado aos itens essenciais do consumo básico do trabalhador, isto é, alimentação, transporte e moradia (§ 4º), reforçado pelo Dec.-lei nº 2.306/86.

O Dec.-lei nº 2.336, de 16 de junho de 1987, mandou calcular a taxa de variação (sic) do IPC, comparando-se, no mês de junho de 1987, os preços vigentes no dia 15, ou, se for tecnicamente inviável, os valores resultantes da melhor aproximação estatística possível, com a média dos preços constatados em maio de 1987; e, no mês de julho, a média dos preços observados de 16 de junho a 15 de julho, com os vigentes em 15 de junho de 1987, assegurando que esse cálculo se faria, de forma a que as variações de preços ocorridas antes do congelamento somente afetariam o índice do próprio mês; e, a partir de julho daquele ano, o IPC seria calculado com base na médias dos preços apurados entre o início da segunda quinzena do mês anterior e o término do mês de referência.

A Lei nº 7.730, de 1989, alertou, novamente, para a forma de cálculo do IPC, comparando-se, no mês de janeiro desse ano, os preços vigentes no dia 15 desse mesmo mês, ou, se impossível, os valores resultantes da melhor aproximação estatística possível, com a média dos preços apurados de 15 de novembro a 15 de dezembro de 1988; e, no mês de fevereiro, a média dos preços de 16 de janeiro a 15 de fevereiro, com os vigentes em 15 de janeiro. A partir de março, preponderaria a média dos preços apurados entre o início da segunda quinzena do mês anterior e o término da primeira quinzena do mês de referência.

DESTARTE: "— O IPC é o indexador oficial da economia brasileira, criado através do Dec.-lei nº 2.284, de 10-03-86. De 28-02-86 até outubro/86, o IPC foi calculado tomando-se por base o IPCA; de novembro/86 em diante, o IPC passou a ser calculado tomando-se por base o INPC.

— Até maio/87 o IPC foi calculado com base nos preços coletados no mês civil. A partir de junho, em cumprimento ao Dec.-lei nº 2.335, o IPC passou a ser calculado com base na média dos preços apurados entre o início da segunda quinzena do mês anterior e o término da primeira quinzena do mês de referência.

— Conforme a Lei nº 7.730, de 31-01-89, o IPC de janeiro/89 foi calculado no período entre 30-11-88 a 20-01-89, correspondendo a 51 dias." (Fontes: IBGE; publicação do Ministério da Fazenda — Secretaria Especial de Assuntos Econômicos — Divisão de Informática — Indicadores Econômicos (Manual, data: fevereiro de 1990, 1.6; e legislação citada. Cf., também, Roberto Braga, op. cit., p. 349).

Bernardo Ribeiro de Moraes aprecia a correção monetária, à luz do Direito Positivo, inaugurada, tal qual a conhecemos, com a Lei nº 4.357, de 16-07-64. Ensina que, para melhor compreender-se o assunto, faz-se mister estudarem- se os índices de atualização do valor econômico da moeda, estabelecendo os técnicos os números-índices (index numbers), que são "valores oficialmente reajustados conforme o objetivo a ser alcançado". Estes projetariam, desta forma, "um tipo de média, obtido pela comparação do valor de certos bens, em determinado espaço de tempo, com o seu valor monetário em outros espaços de tempo". Entre os vários números-índices, indicadores da inflação, cita o IGP — Índice Nacional de Preços, o IPA — Índice de Preços por Atacado, o INPC — Índice Nacional de Preços ao Consumidor etc. (in A Correção Monetária no Direito Brasileiro, obra coletiva, sob a coordenação de Gilberto de Ulhôa Canto e Ives Gandra da Silva Martins, Ed. Saraiva, 1983, São Paulo, págs. 125 a 185).

Ao extinto Conselho Nacional de Economia competia privativamente fixar a tabela de coeficientes de atualização monetária para vigorar no trimestre civil imediato, optando pelo IPA, como indicativo da evolução dos preços no atacado, antes de os produtos serem consumidos. Com o Dec.- lei nº 322, de 1967, aquelas atribuições passaram ao também extinto Ministério do Planejamento e Coordenação Geral, e, posteriormente, pela Lei nº 6.036, de 1974, o Ministro-Chefe da Secretaria de Planejamento da Presidência da República passou a fazê-lo por Portaria cabendo ao IPEA o cálculo desses índices (apud Bernardo Ribeiro de Moraes, in ob. e págs. cits.).

Henry Tilbery prefacia que, a partir da década de 1980, profunda mudança operou-se no trato da matéria, com "a volta ao realismo dos coeficientes das ORTNs, abandonando, a partir de 1981, o método da prefixação destes coeficientes", para então acompanhar "a evolução do custo de vida, medida pelo INPC", porque estes, ensina o mestre, ao contrário do IPA, já serviam de suporte aos reajustes salariais e melhor refletiriam a inflação, por incluir mercadorias e serviços (in A Correção Monetária cit., págs. 49 e segs.).

Por sua vez, Ives Gandra da Silva Martins narra a existência de inúmeros índices para apurar a perda da substância do valor da moeda, o custo de vida, a inflação etc., como a UPC, o INPC, a ORTN etc, (in a Correção Monetária cit., p. 46).

Vários são os indexadores que traduzem a média ponderada do nível geral dos preços e, assim, prestam-se a balisar os reajustes das obrigações, contratos, tributos, enfim de toda ou de setores da Economia.

Sua abrangência pode ser nacional, regional ou setorial, de conformidade com a metodologia usada e o objetivo pretendido.

O índice de preço exprime a média global e espelha as variações específicas de preços ponderadas pelas respectivas quantidades. Citem-se os índices de Laspeyres, Paasche e Fischer. Roberto Braga ilustra que o índice de Laspeyres leva em conta as quantidades do período-base, que se mantém sem alteração em toda série temporal, e o de Paasche considera as quantidades mais recentes, de sorte que os preços variam ao longo da série, ou "a variação média global das quantidades utiliza os preços na sua ponderação: preços do período-base para o índice de quantidades de Laspeyres e preços do período "t" para o índice de Paasche (in op. cit., págs. 344/345).

O IBGE publica três índices nacionais de preços ao consumidor.

O Sistema Nacional de Índices de Preços ao Consumidor — SNIPC foi implantado pelo IBGE em 1979, e, a partir de junho de 1989, os índices de preços produzidos pelo IBGE (IPC, o indexador oficial, o INPC e o IPCA) passaram a ser calculados de acordo com as novas estruturas de ponderações obtidas a partir da Pesquisa de Orçamentos Familiares — POF, realizada por esse Instituto, entre março de 1987 e fevereiro de 1988, em substituição às anteriores.

Essas estruturas de ponderações referem-se a duas populações-objetivo, denominadas restrita e ampla. A primeira compreende entre 1 e 8 pisos salariais e com chefes assalariados; a segunda abrange as famílias com rendimentos entre 1 e 40 pisos salariais, sendo o chefe assalariado ou não (cf. Resolução nº 50, de 31 de julho de 1989, do Presidente do IBGE, publicada no DOU de 7-8-89).

A estrutura restrita é base de cálculo tanto para o IPC quanto para o INPC.

Já o Índice de Preços ao Consumidor Amplo — IPCA é calcado na estrutura ampla.

A modificação introduzida na estrutura de ponderações deveu-se a questões de ordem técnica, atendendo à similaridade das características demográficas e sócioeconômicas regionais, consoante asseveram Angela Maria Puppin Buzanovsky e Ricardo A. A. Braule Pinto (in Indicadores IBGE, junho/89, vol. 8, nº 6, publicação mensal da FIBGE, págs. 93 a 97 — Suplemento II. Consultas também se fizeram aos apontamentos de Claro Francisco de Marcelo, IBGE, Brasília).

Examinem-se, ainda, a Lei nº 6.708, de 30-10-79, e os Decretos nºs 84.560, de 14-03-80, e 91.990, de 27-11-85, como fontes normativas do INPC. Para um estudo mais amplo, e detalhado, consulte-se o trabalho Índice de Preços (in Estatísticas Históricas do Brasil, Séries Econômicas, Demográficas e Sociais, de 1950 a 1985, Rio de Janeiro, IBGE, 1987, Séries Estatísticas Retrospectivas, vol. 3, elaborado por Paulo Haddad, Flávio Versiani, Ricardo Braule Pinto, Eulina Nunes dos Santos, Marcos F. de Souza e José Tiacci Kirstein, ps. 127 usque 157).

Acerca da correção monetária, leiam-se o trabalho de Edson de Carvalho, com rica bibliografia (A Inconstitucionalidade da Correção Monetária de Débitos Fiscais, ITN Editora, 1977), e a obra coletiva A Correção Monetária no Direito Brasileiro, sob a coordenação de Gilberto de Ulhôa Canto e Ives Gandra da Silva Martins (Ed. Saraiva, 1983, São Paulo). Nessa coletânea, encontram-se preciosos estudos de Ada Pellegrini Grinover, Arnold Wald, Bernardo Ribeiro de Moraes, Cassio Mesquita Barros Jr., Geraldo Vidigal, Gilberto de Ulhôa Canto, Henry Tilbery, Ives Gandra da Silva Martins, Mauro Brandão Lopes, Washington P. A. de Souza e Roberto Rosas.

Consultem-se, ainda, o Código de Processo Civil e legislação em vigor, de Theotonio Negrão, Ed. Revista dos Tribunais, 19.a ed., 1989, verbete Correção Monetária; Sanções Tributárias, obra coletiva, coordenada por lves Gandra da Silva Martins, Ed. Resenha Tributária, São Paulo, 1979; Contabilidade Tributária, de Alceu B. de Romeu, Celso Mendes, Paulo B. Carneiro e Roberto B. Piscitelli, Ed. Atlas-ESAF, 1984, ps. 205 a 348; Mantenimiento del Nível de Recaudaciones dei impuesto sobre Ia renta en condiciones inflacionarias, de Teruo Hirata e Carlos A. Aguire, e Impuesto a Ias Utilidades de Ias empresas en periodos de inflación, de Milka Casanegra, in Política Fiscal en America Latina, compilação de Arturo C. Porzecanski, Centro de Estudios Monetários Latinoamericanos, México, DF, 1977; e Macroeconomia, de Thomas F. Dernburg e Duncan M. Mcdougall, Editorial Diana, México, 2.a impressão, 1977, ps. 391 a 422; Coletânea, editada por Gilberto de Ulhôa Canto, Ives G. S. Martins e Van Hoorn Jr., Monetary Indexation in Brazil, com trabalhos de Roberto Campos, Gilberto Canto, Rafael d’Almeida, Ives Gandra S. Martins, Geraldo Vidigal, Cássio M. Barros, Ada P. Grinover e Mauro B. Lopes, International Bureau of Fiscal Association, Amsterdam, 1983; Macroeconomia, de Mário Henrique Simonsen, Rio de Janeiro, APEC, 1979.

Realmente, a inflação vem assolando o País, com violência incontida, que, desesperadamente, tenta debelá-la! Os economistas, como médicos incansáveis da Economia, não têm sido felizes, nos seus esforços, e, assim, vêm lançando mão do elixir da convivência — a correção monetária ou a indexação, que também não há produzido sequer o efeito desejado, porque o fenômeno é também político.

Historicamente, esse remédio apenas prolonga a vida e a agonia do moribundo corpo econômico, mas não cura a doença.

Eis que esse aumento indesejado dos preços em geral, em face da persistente e desenfreada perda do poder aquisitivo da moeda, com o descontrole total da Economia, está a exigir medidas de alcance imediato, dolorosas e amargas, que, evidentemente, não se consubstanciam na indexação, nem no congelamento de preços ou na intervenção do Estado na Economia, nem na manutenção das empresas estatais e dos privilégios e incentivos fiscais.

Lembre-se a sentença decisiva de Charles S. Maier de que "a inflação também envolve prejuízos coletivos que não são incluídos na contabilidade nacional. Um dos maiores custos da inflação reside no fato de os cidadãos perderem a confiança na capacidade do governo de garantir os valores. As expectativas de justiça e honestidade desaparecem.

Os cidadãos já não sentem que o Estado preserva a justiça distributiva nem que poderão ter um futuro econômico favorável" (in O Estado de São Paulo, de 4 de fevereiro de 1990, p. 62).

Não obstante, enquanto a inflação não é dominada, a indexação vem, de pronto, socorrer a economia enferma, conquanto a doutrina, com o pensamento firme de Bernardo Ribeiro de Moraes, insurge-se violentamente contra ela, porque realimentadora feroz da inflação.

A moeda deixou de exercer a função de padrão da medida do valor de bens e serviços e não representa mais a reserva do valor.

A indexação geral tornou-se a débil luz de nossa Economia, ou, na expressão de Roberto Braga, "a indexação geral foi a saída encontrada para fazer a nossa economia funcionar com uma moeda que não serve como padrão de medida e tampouco mantém reserva de valor", daí porque, conclui, "a maioria dos contratos contém cláusula de reajuste dos valores originais e as operações comerciais e financeiras trazem embutidas nos preços e nas taxas nominais de juros diferentes graus de expectativa inflacionária", com distorções desastrosas (in op. cit., ps. 343/345).

2. Para estudo mais detalhado e comparativo, consultem- se, entre outros, a Portaria MF 238, de 3-07-86 (DOU de 4-07-86), que regulamentou o art. 9º do Dec.-lei nº 2.284/86, o Dec. nº 95.592, de 25 de abril de 1986, e a Lei nº 6.423, de 17 de junho de 1977. Este diploma legal estabeleceu que a correção, em virtude de disposição legal ou estipulação de negócio jurídico, da expressão monetária de obrigação pecuniária somente poderia ter por base a variação da ORTN, com as exceções nele previstas.

3. Consultem-se, entre outras, as Portarias MF 187/ 87, 200/87 e 300/87. A Portaria n.° 187, de 18 de junho de 1987 (DOU de 19-06-87), regulou o ajuste de preços de que trata o art. 15 do Dec.-lei nº 2.335/87, não se aplicando, porém, aos contratos enumerados no art. 14 do Dec.-lei nº 2.335/87.

A Portaria nº 200, de 02-07-87 (DOU de 03-07-87), regulamentou o reajuste de contratos de fornecimentos, obras ou serviços (art. 14 do Dec.-lei nº 2.335/87), vinculados a cláusulas com periodicidade de reajuste mensal ou sujeitos à atualização até a data do evento previsto nos contratos, realizados ou executados durante e após o congelamento.

Examine-se a Portaria nº 303, de 31-08-87 (DOU de 01-09-87). Este ato normativo indicou a data de início da fase de flexibilização de preços e enunciou a taxa mensal de variação da URP — Unidade de Referência de Preços (de setembro a novembro de 1987), instituída pelo Dec.-lei nº 2.335/87 (art. 3º), para fins de reajustes de preços e salários. Vide, também, Dec.-lei nº 2.342/87, que alterou a redação dos arts. 13 e 14 do Dec.-lei nº 2.335/87. Vide Port. MF 304, de 31-08-87, sobre reajustamento de preços, inclusive aluguéis.

4. O Projeto de Lei nº 571, do Deputado Luiz Roberto Ponte (ora na Câmara, na Ordem do Dia, sob o nº 571-C com emendas recebidas no Senado e na Câmara), estabelece a obrigatoriedade da incidência da correção monetária sobre as importâncias pagas com atraso pela Administração Pública Direta e Indireta, Fundações e Empresas sob o controle do Poder Público e suas subsidiárias, relativas a salários e obrigações sociais, contratos de obras, serviços e compras, a partir dos respectivos vencimentos contratuais ou legais, aplicada até a data do efetivo pagamento, pro rata tempore.

A Lei em vigor exige, nos contratos com Administração Pública, sua expressa previsão, nos atos convocatórios ou de dispensa (ou inexigibilidade de licitação), omitindo-se o Projeto acerca dessa tormentosa questão.

Esse Projeto mereceu enérgica reprimenda do Deputado César Maia, argüindo sua inconstitucionalidade. Critica a inexigibilidade de cláusula expressa de indexação e, ainda, a autorização legal para repactuarem-se os contratos com a Administração, após a publicação da lei (in O Estado de São Paulo, de 24 de novembro de 1989, p. 2 — Seção de Economia).

Brasília, 8 de fevereiro de 1990.


Autor

  • Leon Frejda Szklarowsky

    Falecido em 24 de julho de 2011. Advogado, consultor jurídico, escritor e jornalista em Brasília (DF), subprocurador-geral da Fazenda Nacional aposentado, editor da Revista Jurídica Consulex. Mestre e especialista em Direito do Estado, juiz arbitral da American Association’s Commercial Pannel, de Nova York. Membro da membro do IBAD, IAB, IASP e IADF, da Academia Brasileira de Direito Tributário, do Instituto Histórico e Geográfico do Distrito Federal, da International Fiscal Association, da Associação Brasileira de Direito Financeiro e do Instituto Brasileiro de Direito Tributário. Integrou o Conselho Editorial dos Cadernos de Direito Tributário e Finanças Públicas, da Editora Revista dos Tribunais, e o Conselho de Orientação das Publicações dos Boletins de Licitações e Contratos, de Direito Administrativo e Direito Municipal, da Editora NDJ Ltda. Foi co-autor do anteprojeto da Lei de Execução Fiscal, que se transformou na Lei 6830/80 (secretário e relator); dos anteprojetos de lei de falências e concordatas (no Congresso Nacional) e autor do anteprojeto sobre a penhora administrativa (Projeto de Lei do Senado 174/96). Dentre suas obras, destacam-se: Execução Fiscal, Responsabilidade Tributária e Medidas Provisórias, ensaios, artigos, pareceres e estudos sobre contratos e licitações, temas de direito administrativo, constitucional, tributário, civil, comercial e econômico.

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Informações sobre o texto

Texto publicado no Boletim de Licitações e Contratos (BLC), abril de 1990.

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

SZKLAROWSKY, Leon Frejda. A inflação e os contratos administrativos. A Lei n.° 7.801/89 e as normas administrativas. Contratos expressos em moeda nacional. Indexação dos contratos. Índices de reajustamento. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 7, n. 60, 1 nov. 2002. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/3410. Acesso em: 29 mar. 2024.