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Os desafios da administração pública e a necessidade da tutela judicial ao direito fundamental dos índios à demarcação de terras no Médio e Baixo Rio Negro

Os desafios da administração pública e a necessidade da tutela judicial ao direito fundamental dos índios à demarcação de terras no Médio e Baixo Rio Negro

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A demarcação das terras é direito fundamental dos índios e a omissão do Poder Público propicia toda sorte de violência à cultura, crenças e organização social desses povos. Diante disso, o Poder Judiciário tem atuado de forma a corrigir essa distorção.

Resumo: A questão fundiária dos povos indígenas tem sido recorrente nos noticiários nacionais. O órgão nacional incumbido de promover a demarcação das terras indígenas mostra-se incapaz de atender essas demandas de modo eficiente, provocando o aumento das tensões entre índios e grupos econômicos interessados na exploração de suas terras. Com base nesse cenário, este artigo objetiva apontar os efeitos negativos que a demora da demarcação das terras indígenas tem provocado nas comunidades do Médio e Baixo Rio Negro. A demarcação das terras é direito fundamental dos índios e a omissão do Poder Público propicia toda sorte de violência à cultura, costumes, tradições, crenças e organização social desses povos. Diante disso, o Poder Judiciário tem atuado de forma a corrigir essas distorções funcionais, desde que instado pelo Ministério Público Federal (MPF). Entretanto, a questão principal reside na ineficiência da Administração Pública Federal na condução do seu mister, qual seja, a concretização do processo demarcatório. O desvirtuamento do órgão executivo não pode ser tolerado e continuar sendo corrigido pelo Poder Judiciário, sob pena de as populações indígenas atuais não verem seu legado transmitido às futuras gerações. A metodologia utilizada na presente pesquisa foi bibliográfica, com método indutivo e qualitativo, apoiada em notícias da mídia jornalística, doutrina, legislação, jurisprudência e julgados recentes da Justiça Federal.

Sumário: 1. Introdução. 2. Direitos Fundamentais dos Povos Indígenas. 3. A Demarcação das Terras Indígenas do Baixo e Médio Rio Negro. 4. A Tutela Judicial nas Demarcações de Terras Indígenas. 5. Conclusão. 6. Referências.

Palavras-chave: direitos fundamentais; demarcação das terras indígenas; ação civil pública.


1. INTRODUÇÃO

A demarcação das terras indígenas é um procedimento complexo regulado pelo decreto federal nº 1.775/1996. Requer o trabalho de várias pessoas com conhecimentos de natureza etno-histórica, sociológica, jurídica, cartográfica, ambiental e de levantamento fundiário, coordenados por um antropólogo. Conquanto não exista um prazo legal para a conclusão desses estudos, não pode ser evitado o comando constitucional do inciso LXVIII do artigo 5º da Carta Política, que prevê a razoável duração dos processos administrativos. A realidade tem mostrado que órgão de assistência indígena, Fundação Nacional do Índio (FUNAI), ainda afetada por uma grave crise institucional, não tem cumprido o seu mister de promover de forma racional a demarcação das terras dos índios, especialmente no Médio e Baixo Rio Negro, Estado do Amazonas. Justifica-se essa pesquisa, pois a mora do Poder Executivo nas demarcações tem acarretado diversos efeitos indesejados nas comunidades por violação do direito fundamental às terras tradicionalmente por eles ocupadas. A questão fundiária indígena é fator de sobrevivência física, cultural, econômica e espiritual desses povos. Sensível a esse problema, o Poder Judiciário atua para minimizar tais efeitos, conquanto não possa substituir a Administração Pública que deve corrigir sua atuação para preservar a autonomia e independência dos Poderes.


2. DIREITOS FUNDAMENTAIS DOS POVOS INDÍGENAS

Os Direitos Fundamentais representam uma classe especial de direitos. Conforme a doutrina de nosso país são conquistas fundamentais da população tendo sido elevados à categoria de normas constitucionais. Em determinado momento da vida política do Estado, houve-se por bem cobri-los com o manto da Lei Maior para que não fossem suscetíveis de ataques por normas de menor expressão jurídica. Foi assim que o Poder Constituinte, ao elaborou a nossa Carta Política em 1988 tratou desses direitos. A CF/1988 propõe no Título II uma classificação não exaustiva desses direitos: direitos e deveres individuais e coletivos, direitos sociais, nacionalidade, direitos políticos e partidos políticos. O certo é que essa classe de direitos não se encerra apenas nesse título e pode ser encontrada dispersa pelo texto constitucional ou ainda decorrer de tratados internacionais, conforme prevê o § 2º da Carta Magna. Fora desse título, podem-se indicar os direitos fundamentais relativos ao meio ambiente, à família e à criança, aos adolescentes, jovens e idosos, aos índios, todos no Título VIII da Ordem Social. Portanto, a identificação desse tipo de direito na nossa Carta Política deve ser feita através da análise do conteúdo da regra constitucional. Se a norma contiver matéria de cunho individual ou coletivo, então estamos diante de direitos fundamentais do ser humano. São direitos essenciais por uma questão de escolha legislativa, que espelha as necessidades sociais do seu tempo. Decorrentes de um processo lento, mas inexorável, de reconhecimento do mínimo necessário para a existência digna do ser humano em suas relações na sociedade. Como mecanismo de autopreservação e limitação do Poder Público, esses direitos têm sua gênese nos direitos naturais ou, sob outra roupagem, nos direitos humanos. Mesmo sabendo que o ideal dos jusnaturalistas encontra-se desgastado na atualidade, não se pode olvidar a contribuição que essa corrente doutrinária trouxe para a conquista desses direitos. Segundo esse ideal, o ser humano não cria direitos intrínsecos a sua condição de ser vivo. Os direitos humanos existem, porque o ser humano existe. Por exemplo, as crianças têm o direito de brincar, serem protegidas pelos seus familiares e se desenvolverem plenamente no seu ambiente infantil. Esse direito foi criado pela civilização Ocidental ou sempre existiu desde que o Homem se entende como ser racional? Foi certo negar às crianças das gerações passadas esses direitos? Ou ainda, as famílias delas achavam correto ver seus filhos subjugados nos chãos frios e imundos da Revolução Industrial Inglesa? Esses questionamentos podem ser expandidos para outras questões relativas aos jovens, adultos e idosos de todos os tempos, conforme os preceitos da liberdade, igualdade e solidariedade. A resposta será única: “Ninguém, em qualquer fase de seu desenvolvimento, e em momento histórico algum, gosta de sofrer maus-tratos, opressões, humilhações e quaisquer outras formas de violência, que o aniquilem ou provoquem profunda dor”. Essa resposta resume a concepção naturalista dos direitos humanos, tão importantes para a existência do ser humano que são universalmente aceitos e defendidos. É certo que nem sempre foram reconhecidos, o que provocou várias rebeliões e guerras no decorrer da História. Mas não se pode dizer que não existiam, ou que foram criados em determinadas épocas, pois eram, são e sempre serão anseios da sociedade. Elevados à categoria de direitos garantidos pela Lei Maior, assumiram a condição de direitos fundamentais, sem excluir outros direitos, que, embora não sejam essenciais para vida humana, são importantes para reger a ordem social de um Estado.

Outro aspecto merece atenção no que se refere à relatividade dos direitos fundamentais. Os direitos ora tratados não são absolutos a ponto de prevalecerem sempre. Haverá situações em que será necessária a ponderação desses para a manutenção da ordem social. Ou seja, havendo colisão entre os direitos fundamentais, será feita sua confrontação com os interesses coletivos, que prevalecem em relação aos particulares. Para Alexandre de Moraes (2013, página 30), “o interprete deve utilizar-se dos princípios da concordância prática ou da harmonização, de forma a coordenar e combinar os bens jurídicos em conflito, evitando o sacrifício total de uns em relação aos outros”. Assim sendo, a liberdade de expressão não é ilimitada, pois ninguém pode exercer esse direito de forma a prejudicar direitos de terceiros sem se responsabilizar por isso. Os direitos fundamentais não servem de escudo para o indivíduo afrontar a sociedade em que vive. Nenhum direito fundamental será anulado, mas sua eficácia pode ser ligeira e momentaneamente reduzida para não sufocar outro direito, também fundamental. Assim se mantém a solidez do sistema jurídico, refletindo o intérprete no caso concreto para sopesar o que deve sobressair aos outros.

Quanto à sua aplicabilidade, são direitos imediatos, conforme preconiza o § 1º do artigo 5º da Carta Política. Somente a própria constituição pode estabelecer restrições no campo desses direitos ou permitir ao legislador infraconstitucional a sua regulamentação, desde que seja preservado o seu núcleo material, a sua essência. Sendo assim, não se concebe a possibilidade de desfiguração da norma fundamental subvertendo o espírito da Lei Maior.

Agora fica fácil entender que os direitos humanos não são diferentes para quem vive na cidade, na zona rural ou nas florestas. Também não eram desconhecidos das civilizações mais remotas na História. Certo que as diferenças socioculturais implicarão em ações públicas diferentes, mas, ao final, o efeito pretendido será o mesmo. Por exemplo, o direito fundamental à vida: o cidadão urbano não tem apego a terra onde mora podendo ser deslocado para outra casa, bairro, cidade, Estado ou outro país, onde facilmente se adaptará sem influenciar na sua vontade de continuar vivendo. Com as populações indígenas isso não é verdadeiro em função da sua estreita ligação com o meio ambiente em que vive. Para muitos povos aborígenes, a terra natal transcende a existência física e se comunica com a vida espiritual presente e de seus antepassados. A sua concepção de vida está arraigada a terra. Retirá-los do seu ambiente, pode significar o rompimento do elo que os mantém espiritualmente animados a viver. Vivem assim por séculos. As tentativas de sua integração têm-se revelado frustrantes na maioria das vezes. Destarte o direito a viver é inerente a qualquer ser humano, entretanto a atuação do Poder Público para garantir esse desiderato será diferente, conforme a concepção que os povos têm desse direito. No “Encontro de Espiritualidade dos Povos Indígenas”, por ocasião da celebração dos 100 anos das Irmãs Lauritas, em Campo Grande, Mato Grosso do Sul, nos dias 10 a 14 de maio de 2014 foi feita a declaração[1]:

“Nós, povos tradicionais, levantamos nossas vozes em defesa de nossa mãe! Nossos territórios sagrados de onde brota nossa vida, nossa origem. Os povos indígenas vivenciam um período histórico de negação de direitos territoriais. O modelo de desenvolvimentista adotado pela economia mundial, altamente extrativista-exportador nos veem como empecilho ao dito “desenvolvimento”, “progresso” e nossas comunidades como sinônimo de retrocesso social”.

Sensível a essa realidade, a nossa constituição fundamentou a conquista desse direito em virtude da ocupação originária e tradicional dessas terras pelos índios. Foi reconhecido que esses povos têm direito à posse das terras que ocupam tradicionalmente, como instrumento de perpetuação de seu modo de vida. Têm o usufruto, haja vista que a União é a detentora da nua-propriedade (artigos 20, inciso XI, e 231, § 2º da CF/1988). Quaisquer atos que visem à ocupação, ao domínio ou a posse das terras indígenas devem ser considerados nulos, portanto sem efeitos no mundo jurídico. Não são suscetíveis de reparação pecuniária, salvo quanto às benfeitorias decorrentes da boa-fé. Sendo um direito fundamental, deve receber a devida tutela do poder público, que, especificamente na questão indigenista, tem obrigações positivas (fazer) e obrigações negativas (não fazer), conforme os dispositivos constitucionais que preveem a demarcação das terras e a proteção desses grupos étnicos.

O direito originário dos índios à posse das terras foi cristalinamente reconhecido pelo Egrégio STF no caso da demarcação da Raposa Serra do Sol:

“DIREITOS "ORIGINÁRIOS". Os direitos dos índios sobre as terras que tradicionalmente ocupam foram constitucionalmente "reconhecidos", e não simplesmente outorgados, com o que o ato de demarcação se orna de natureza declaratória, e não propriamente constitutiva. Ato declaratório de uma situação jurídica ativa preexistente. Essa a razão de a Carta Magna havê-los chamado de "originários", a traduzir um direito mais antigo do que qualquer outro, de maneira a preponderar sobre pretensos direitos adquiridos, mesmo os materializados em escrituras públicas ou títulos de legitimação de posse em favor de não-índios. Atos, estes, que a própria Constituição declarou como "nulos e extintos" (§ 6º do art. 231 da CF). (Caso da Terra Indígena Raposa Serra do Sol - Pet 3388 / RR, Min. CARLOS BRITTO, 19/03/2009).

Dito isso, chega-se à conclusão de que a relação entre os índios e a sua terra não é alcançada pelo Código Civil, pois excede o conceito privatista de função social da propriedade. A área utilizada pelos índios para manifestação cultural, caça, pesca e cultivo, e todas as atividades de manutenção de sua organização social e econômica determinarão a posse das terras. Ou seja, a terra dos índios não é apenas terra no sentido físico. Transcende à cultura ocidental o conceito de terra que povos indígenas alcançaram. Segundo essas culturas, a natureza é a sua fonte de vida e espiritualidade. Seus costumes estão visceralmente ligados à interação com o meio ambiente em que vivem. Não dá para desvincular o índio da terra sem violentar sua alma. Essa coexistência é tão frágil que afeta diretamente a vontade de viver dessas pessoas.

Os povos indígenas sofreram ao longo do processo de conquista e colonização do território brasileiro um verdadeiro “genocídio” físico e intelectual, porém, o advento da Constituição Federal de 1988, reconhecendo direitos fundamentais peculiares a esses povos, mudou o rumo da sua história. No campo do Direito Internacional também se verificou uma mudança de pensamento culminando com a Convenção 169 sobre Povos Indígenas e Tribais em Países Independentes, durante a 76ª Conferência da Organização Internacional do Trabalho (OIT) em 1989. Ratificada pelo Congresso Nacional Brasileiro, através do Decreto Legislativo nº 143, somente em 20 de junho de 2002, os setores interessados em sua aprovação conseguiram superar o impasse, não obstante as críticas dos setores políticos mais conservadores, que enxergavam na convenção uma porta aberta para que povos indígenas declarassem independência e fracionassem o território brasileiro.

Embora os tratados internacionais tenham força de lei ordinária em nosso país, é indiscutível a natureza especial oriunda da sua origem, tornando-os diferentes de simples leis ordinárias na sua forma de incorporação ao ordenamento jurídico pátrio, operação, revogação e reclamação. Para boa parte da doutrina, os tratados internacionais devem ser interpretados como normas de hierarquia intermediária, na medida em que são inferiores às normas constitucionais, mas adequadamente interpretadas como superiores às normas ordinárias, como forma de manter o respeito que a República Brasileira assumiu perante o Direito Internacional[2]. Conforme assevera Valério Mazzuoli: “Seria fácil burlar todo o pactuado internacionalmente se por disposições legislativas internas fosse possível modificar tais normas. Se um Estado se obriga livremente a cumprir um acordo internacional, como explicar possa ele editar leis contrárias a todo o pactuado?”. Entendendo que a Convenção 169 da OIT está nessa posição intermediária em nosso sistema jurídico e tem força vinculante, tal norma internacional traz em seu bojo várias proposições de caráter obrigatório para os países signatários, com o objetivo de orientar as ações dos governos em matéria indígena. Como exemplo dessas propostas tem-se o princípio da autonomia de identificação como critério de determinação da condição de índio; o direito de consulta sobre medidas legislativas e administrativas que possam afetar os seus direitos; o direito de participação dos povos indígenas nas instituições eletivas e órgãos administrativos responsáveis por políticas e programas que lhes afetem; o direito a decidirem suas próprias prioridades de desenvolvimento, bem como o direito de participarem da formulação, implementação e avaliação dos planos e programas de desenvolvimento nacional e regional que lhes afetem diretamente; o direito a serem beneficiados pela distribuição de terras adicionais, quando as terras de que disponham sejam insuficientes para garantir-lhe o indispensável a uma existência digna ou para fazer frente a seu possível crescimento numérico; e o direito a terem facilitadas a comunicação e cooperação entre os povos indígenas através das fronteiras, inclusive por meio de acordo internacionais. Especial atenção deve ser dada ao artigo 13 dessa convenção, pois retrata de forma bastante completa a relação índio-terra:

“Ao aplicarem as disposições desta parte da Convenção, os governos deverão respeitar a importância especial que, para as culturas e valores espirituais dos povos interessados, possui a sua relação com as terras ou territórios, ou com ambos, segundo os casos, que eles ocupam ou utilizam de alguma maneira e, particularmente, os aspectos coletivos dessa relação. 2.A utilização do termo "terras" nos artigos 15 e 16 deverá incluir o conceito de território, o que abrange a totalidade do habitat das regiões que os povos interessados ocupam ou utilizam de alguma outra forma”.

Outrora, nenhum dos acordos internacionais de proteção dos direitos humanos dos índios foi tão significativo quanto a Convenção 169 da OIT. Essa declaração serve de fundamento para as principais discussões em torno dos direitos humanos desses povos e constitui-se no único instrumento internacional de caráter vinculante para o Brasil devido a sua ratificação. Hoje a luta é pela real aplicação da convenção, estando superada a questão da validade jurídica.

Retornando à Carta Política de 1988, nesse cenário de proteção da diversidade dos costumes, crenças, tradições e organização social dos povos da floresta, buscou o legislador priorizar a demarcação das suas terras. Com esse propósito, estabeleceu prazo de 5 (cinco) anos para que a União concluísse os trabalhos demarcatórios (artigo 67 do ADCT). As linhas gerais do processo administrativo de demarcação das terras indígenas foram escritas na lei nº 6.001 de 1973 (Estatuto do Índio), bem como no decreto nº 1.775 de 1996. A legislação infraconstitucional atribuiu competência à Fundação Nacional do Índio (FUNAI) para iniciar, orientar e executar a demarcação das terras. O início do processo demarcatório se dá por meio da identificação e delimitação da área tradicionalmente ocupada pelos aborígenes. Para esse mister é formado um grupo de trabalho composto por técnicos da FUNAI que elaboraram os estudos antropológicos e de natureza etnográfica, histórica, sociológica, jurídica, cartográfica, ambiental e o levantamento fundiário. Esses levantamentos devem caracterizar e fundamentar a terra como tradicionalmente ocupada pelos índios interessados, que precisam participar ativamente de todas as fases da identificação e delimitação da terra a ser administrativamente reconhecida como condição de validade do processo. Os técnicos fazem os estudos e levantamentos em campo, nos centros de documentação, nos órgãos fundiários municipais, estaduais e federais, e em cartórios de registros de imóveis, visando à elaboração do relatório circunstanciado de identificação e delimitação da área estudada, base para o ato administrativo de demarcação. Sendo o processo demarcatório aprovado pelo Presidente da FUNAI, a área é declarada de ocupação tradicional do grupo indígena através de portaria do Ministro da Justiça publicada no Diário Oficial da União, reconhecendo-se, assim, formal e objetivamente, o direito originário indígena sobre uma específica extensão do território brasileiro.

Reconhecido o direito à terra como direito fundamental dos povos indígenas, o passo seguinte é analisar se o mesmo está sendo respeitado, conforme os preceitos constitucionalmente estabelecidos. Assim como justiça tardia não faz justiça, ação pública desidiosa também não atende aos anseios das pessoas, no caso em estudo, dos indígenas. Não basta haver a lei, pois, sem ações, a letra da norma continuará fria e silenciosa. Não basta o reconhecimento de um direito, se não houver políticas públicas que viabilizem o seu exercício. Infelizmente é essa realidade diária das populações indígenas no Brasil. As manifestações desses povos têm se tornado uma matéria repetitiva nos noticiários nacionais. Por quê? Nessa tentativa de esclarecer os fatos será iniciado o próximo tópico com a apresentação da questão fundiária dos povos indígenas que habitam o Médio e Baixo Rio Negro no Estado do Amazonas, a qual reflete a situação da maioria das aldeias espalhadas pelo nosso país.


3. A DEMARCAÇÃO DAS TERRAS INDÍGENAS DO BAIXO E MÉDIO RIO NEGRO

Seguros de que a política nacional deve envidar esforços para concretizar os ditames constitucionais referentes à questão indigenista, também é certo que esses povos têm enfrentado grandes obstáculos para assegurar seus direitos. Especificamente no Estado do Amazonas a realidade não reflete o “dever ser” almejado pelo legislador. Como já abordado acima, o procedimento de demarcação tem legislação própria que rege todas as etapas necessárias até a publicação do decreto de demarcação, cuja natureza é declaratória. Embora não exista no decreto um prazo legal para a elaboração dos estudos de campo que precedem a elaboração do relatório antropológico, o artigo 2º desta norma prevê que “a demarcação das terras tradicionalmente ocupadas pelos índios será fundamentada em trabalhos desenvolvidos por antropólogo de qualificação reconhecida, que elaborará, em prazo fixado na portaria de nomeação baixada pelo titular do órgão federal de assistência ao índio”. Destarte será esse instrumento administrativo que estabelecerá o período necessário para a conclusão dos estudos antropológicos iniciais, a partir do qual escoaram os demais prazos. É necessário que haja a adoção de prazos razoáveis para os estudos preliminares, visando a garantir a celeridade da tramitação, conforme o inciso LXXVIII do artigo 5º da Constituição Brasileira.

Tanto que o Ministério Público Federal no Amazonas (MPF/AM) ingressou com a Ação Civil Pública (ACP) nº 2662-81.2014.4.01.3200, a qual tramita na 1ª Vara Federal do Amazonas, ainda aguardando decisão no encerramento dessa pesquisa. A demanda busca a obtenção de provimento jurisdicional que determine a condenação da União e da FUNAI para que procedam à conclusão do processo administrativo de demarcação de terras ocupadas pelos povos indígenas nos municípios de Santa Isabel do Rio Negro e Barcelos, notadamente os grupos étnicos Tukano, Baré e Baniwa.

Infelizmente esse específico pedido do MPF/AM não é isolado, haja vista que existem outras tantas demandas semelhantes para que sejam concluídos os procedimentos demarcatórios a nível regional e nacional. Por exemplo, cita-se a ACP nº 6774-30.2013.4.01.3200, tramitando na 3ª Vara Federal do Amazonas pela demarcação da terra indígena Setemã no Município de Borba, Estado do Amazonas, habitada tradicionalmente pelos índios Mura. A União foi condenada ao pagamento de indenização por danos morais coletivos no valor de R$ 50 (cinquenta) mil reais, pelos prejuízos gerados em decorrência dos quase quatro anos que a população Mura aguarda a conclusão do processo de demarcação. Os Mura ocupam regiões nos rios Madeira, Amazonas e Purus. Segundo a publicação Povos Indígenas no Brasil, “(...) são descritos como um povo navegante, de ampla mobilidade territorial e exímio conhecimento dos caminhos entre igarapés, furos, ilhas e lagos da região Amazônica. Em contato com o colonizador, sofreram diversos estigmas, massacres, perdas demográficas, linguísticas e culturais”. Na sentença a Justiça Federal apontou que “(...) foram excedidos todos os prazos estabelecidos para o processo de demarcação no Decreto nº 1.775/1996” e foi incisiva ao afirmar que “(...) a omissão do Poder Público por um lapso temporal tão significativo acarreta insegurança e incerteza, afetando negativamente a comunidade indígena, na medida em que restringe o próprio exercício do direito sobre a terra que tradicionalmente ocupa”. Além da terra do Setemã, a ocupação territorial dos Mura inclui, entre outras, as terras indígenas Murutinga e Ponciano, que também foram objeto de ações civis públicas ajuizadas pelo MPF/AM com o mesmo objetivo de garantir a conclusão do processo de demarcação.

No Estado do Pará, o MPF/PA ingressou com uma ação civil pública contra a FUNAI e a União na Justiça Federal em Itaituba, por causa de demora na demarcação da terra indígena Sawré Muybu. A área de 178 mil hectares é ocupada tradicionalmente por indígenas da etnia Munduruku e está localizada nos municípios de Trairão e Itaituba, no sudoeste paraense. O processo de demarcação já dura 13 (treze) anos. Sustenta o MPF/PA que a demora da demarcação tem afetado os Mundurukus da região do Médio Tapajós, constantemente ameaçados por invasões de madeireiros e garimpeiros. Além disso, a área Sawré Muybu deverá ser alagada pelas usinas hidrelétricas de São Luiz do Tapajós e Jatobá, que o governo federal pretende construir no rio Tapajós. Com o alagamento, os indígenas que vivem na área poderão perder uma de suas aldeias, roças, locais de coleta e caça, zonas de pesca e um cemitério ancestral. Sem o reconhecimento da reserva, os indígenas que vivem na região não terão direito à consulta prévia sobre a construção das hidrelétricas nem à compensação caso os empreendimentos sejam instalados.

Retornando à demanda dos povos aborígenes do Médio e Baixo Rio Negro, após representação da Federação das Organizações Indígenas do Rio Negro (FOIRN), o MPF/AM instaurou o Inquérito Civil Público nº 1.13.000.001472/2008.3, com o objetivo de apurar a mora no procedimento demarcatório. A reivindicação desses grupos indígenas é antiga e se arrasta desde 1998, portanto, são dezesseis anos sem solução. Em 2007, a FUNAI criou dois Grupos Técnicos (GT) de Identificação de Terras Indígenas nas referidas regiões do Rio Negro. Um GT ficou incumbido de mapear a região do Baixo Rio Negro, Padauiri e Aracá, e o outro GT deveria alcançar a região do Rio Jurubaxi, Tapuruquara, Rio Preto, Foz do Rio Uneuixi. Porém, no primeiro GT, não houve participação indígena, não se atendendo o disposto no § 3º do artigo 2º do decreto federal nº 1.775/1996. O relatório desse GT foi então reprovado por vício insanável de nulidade. O que não se entende é como um aspecto tão elementar e corriqueiro foi simplesmente olvidado pela Administração Pública? E mais, como o trabalho transcorreu até o final sem quaisquer questionamento sobre a sua validade?

Desde então, o processo administrativo de demarcação das terras da região do Baixo Rio Negro, Padauiri e Aracá aguarda pela elaboração de estudos antropológicos para embasarem o processo demarcatório, extrapolando qualquer prazo considerado razoável pelo bom senso. Em ofício de nº 432/DPT/2012, a FUNAI tentou justificar ao MPF/AM a lentidão do processo nos seguintes termos:

“É preciso esclarecer que os profissionais que compõem ambos os Grupos de Trabalho, GT, (Baixo Rio Negro e Baixo Rio Negro II) atuam na qualidade de colaboradores, e são especialistas com disponibilidade de tempo restrita. Ademais, os trabalhos de campo dependem diretamente das condições climáticas da região e de uma logística complexa, cuja viabilização é dificultada por questões de ordem administrativa internas à Coordenação Regional da FUNAI do Rio Negro com sede em São Gabriel da Cachoeira/AM, as quais vêm sendo sanadas desde 2011, e ainda, pelas recentes limitações orçamentárias impostas à administração pública por meio de decretos presidenciais”.

É plenamente aceitável que problemas estruturais do órgão público possam ser tolerados por um razoável período de tempo. Entretanto, após 16 (dezesseis) anos sem solução, qualquer pessoa conclui que não é apenas a estrutura do órgão que é deficiente, mas o corpo técnico que o impulsiona. Os órgãos públicos são uma criação jurídica e não tomam decisões. Quem administra são as pessoas que compõem o órgão. Nesse “jogo de empurra” a FUNAI tem muitas responsabilidades por não cumprir o seu dever administrativo de proteção aos índios, ou, pelo menos, por não apontar os meios necessários para a solução. Não adianta justificar a omissão em fatores imponderáveis como o clima da região Amazônica, pois as chuvas nessa região são sazonais, o que permite a trabalho em outros períodos do ano. A logística também não pode ser o motivo para tanta demora, pois os meios de transporte à disposição da União podem atender as necessidades de deslocamentos terrestres, aéreos e aquáticos, haja vista todo o aparato do Poder Público Federal na Amazônia, como as Forças Armadas, Polícia Federal, IBAMA e outros órgãos. Para a questão da falta de colaboradores a solução reside na contratação mediante concursos públicos ou até mesmo a contratação temporária conforme a lei federal nº 8.745/1993, visando a atender excepcional interesse público. Quanto às restrições orçamentárias enfrentadas pela FUNAI, tem-se que realmente impactam no trabalho desse órgão e fogem à sua capacidade de controle, razão pela qual a União foi citada como litisconsorte passiva necessária na ACP em estudo. Esse último aspecto também não merece ser acolhido, pois o Brasil não está em recessão a dezesseis anos. Muito pelo contrário, convive-se hoje com uma super-arrecadação tributária, que ultrapassa mensalmente suas marcas anteriores. Ou seja, por mais que a FUNAI tente justificar a omissão do órgão na sua tarefa institucional, não explica convincentemente o atropelo que sofrem os povos indígenas dessas terras pela falta de demarcação das terras.

 Em evento organizado no município de Barcelos/AM pela Federação das Organizações Indígenas do Rio Negro (FOIRN) em parceria com a Rede Rio Negro, que inclui o Instituto Socioambiental - ISA, a Fundação Vitória Amazônica - FVA, a WWF-Brasil e Instituto de Pesquisas Ecológicas – IPÊ, entre os dias 30 de setembro  e 3 de outubro de 2009 ficou evidente que o Poder Público local é contrário às demarcações,  conforme os registros desse seminário[3]:

“O poder público local, tanto em Barcelos quanto em Santa Isabel do Rio Negro, tem manifestado preocupação em relação ao processo de demarcação de TIs e/ou criação de UCs, acreditando que isto significa um entrave econômico e perda da governança de grandes extensões territoriais dentro dos limites municipais. Vereadores presentes ao seminário afirmaram serem contrários a qualquer tipo de ordenamento territorial em Barcelos, sugerindo que o simples ordenamento das atividades de pesca e turismo resolveria conflitos por acesso aos recursos naturais e aumentaria o desenvolvimento econômico da região. Mas que essas sugestões, de acordo com eles, não seriam encaminhadas com a criação de Áreas Protegidas. No entanto, o governo federal, com seu Programa Corredores Ecológicos do Ministério do Meio Ambiente, vem indicando, por meio das políticas públicas voltadas para o desenvolvimento da Amazônia, a necessidade de áreas reconhecidas e regularizadas para a implementação de projetos e o investimento de recursos”.

Como o objetivo desse trabalho é aproximar o leitor da realidade dos povos indígenas do Médio e Baixo Rio Negro, não podia se furtar a trazer relatos pessoais dos próprios índios da região extraídos dos autos da ACP em estudo. Procurou-se ser fiel nas transcrições mantendo-se a linguagem simples por eles utilizada, pois expressa sobremaneira o sofrimento cotidiano numa relação desigual com os comerciantes e outros tipos de exploradores. Fica evidente a crueldade a que são expostos. Violentados em seus direitos fundamentais à terra, saúde, costumes e crenças, veem suas esperanças cada vez menores com o passar do tempo e a inércia do poder público. O Homem Moderno não tem meios de quantificar a dor física e psíquica que sentem os índios, pois são culturas muito diferentes. Também é sabido que não há como voltar no passado e restaurar a destruição causada nessas comunidades, mas é possível frear o processo de aniquilação indígena. Segue então o primeiro relato do índio da etnia Baré, Evanildo Nascimento Martins:

“A pesca esportiva desrespeita os costumes da comunidade, como se o rio fosse somente deles. É comum ver peixes mortos, engasgados com iscas. Não há diálogo deles com a comunidade. A Secretaria de Turismo recebe taxas para benefícios para a comunidades, mas nada é feito pela prefeitura do município para repassar os recursos ou benfeitorias decorrentes dos recursos para as comunidades. Existem garimpos ilegais, que contaminam a região do Parque Serra do Aracá com mercúrio”.

Prossegue o índio Domingos França, presidente da comunidade Tapera, que faz questão de se identificar como descendente dos Baniwa por parte de mãe e Baré por parte de pai, que:

 “A questão do turismo decorre da invasão das terras tradicionais, virando latas de sabão, carreiras de mandioca. Já tentou falar com os pescadores, mas eles informam que pagam o pacote para o município e por isso não tem o que ser conversado. Segundo o prefeito, os recursos iriam para material escolar, merenda, medicamentos, mas isso não tem ocorrido, o que é revoltante. Teme que algo de pior aconteça, eis que o Município de Barcelos não toma providência alguma para que os guias baixem o motor (das embarcações) quando passam pelas comunidades”.

O depoimento a seguir é o mais contundente de todos, pois reflete exatamente o que o legislador da nossa Carta Política pretendeu evitar com o reconhecimento dos direitos fundamentais no seu artigo 231, mas, infelizmente, tem sido a realidade das comunidades indígenas do Médio e Baixo Rio Negro. O índio Domingos da Silva Aguiar disse que:

“Trabalha na piaçaba, igual a escravo. Queria ter tranquilidade para dormir sossegado. O patrão tira 10 (dez) quilos na balança, além da taxa. (...) Chegam no igarapé e sobem nas cabeceiras para trabalhar. Não recebem nem um anzol do patrão. O que precisarem tem que comprar do patrão, até remédio. A gasolina é  R$ 150,00 a lata, e o normal é R$ 75,00. (...) O fardo da farinha é R$ 275,00”.

Não fossem poucos os problemas causados pelo contato com o “mundo civilizado”, as populações dessas aldeias sofrem também com os vícios da cultura moderna.  Prostituição, alcoolismo e dependência de drogas estão entre alguns flagelos transmitidos pela interação com a população urbana e rural. Foi noticiado pela Assembleia Legislativa do Amazonas em 19 de setembro de 2012 o seguinte[4]:

“Com o objetivo de chamar a atenção dos governos federal, estadual e municipal para o grande índice de prostituição infanto-juvenil, consumo de álcool e drogas em áreas indígenas, principalmente nos municípios que fazem fronteiras com a Colômbia e Peru, a Comissão de Assuntos Indígenas da Assembléia Legislativa está se preparando para promover um programa de viagens investigativas aos municípios de Santa Izabel do Rio Negro, São Gabriel da Cachoeira e Tabatinga para fazer um levantamento da situação”.

O que mais precisa ser dito? Nos dezesseis anos de atraso na demarcação das terras indígenas do Médio e Baixo Rio Negro, quantas vidas foram desperdiçadas? As tradições, costumes, crenças e conhecimentos da fauna e da flora que se perderam? Diante de toda essa violência, a FUNAI ainda insiste que faz o possível, mas a realidade é que não está cumprindo sua função constitucional.

Para o MPF/AM não há outra alternativa, senão recorrer ao Poder Judiciário para condenar a União e a FUNAI a cumprirem aquilo que deveriam fazer deliberadamente. Os membros do MPF não estão de braços cruzados e silentes aos problemas das aldeias indígenas. A seguir será feita uma breve análise dos provimentos judiciais nas ações movidas pelo MPF/AM nessas demandas.


4. A TUTELA JUDICIAL NAS DEMARCAÇÕES DE TERRAS INDÍGENAS

Antes de iniciar esse tópico, é importante reconhecer o esforço do MPF para garantir os direitos fundamentais dos povos das florestas, mormente as comunidades do rio Negro. Quando se observa que o órgão federal de assistência aos índios tem sido desidioso no seu mister, as comunidades indígenas encontram refúgio nos átrios do MPF. Merece aplausos o trabalho da instituição ministerial através dos seus agentes públicos. Pessoas sensíveis à causa indigenista e inconformados com a atual política da FUNAI. Compete ao Ministério Público “defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas”, conforme o inciso V do artigo 129 da CF/1988. Nesse desiderato, os Procuradores da República tem atuado incisivamente para atenuar o sofrimento das aldeias. Os índios não escolheram ser brasileiros e talvez se sintam cada vez mais desintegrados da comunidade brasileira, haja vista o descaso das autoridades relatado anteriormente.

Como instrumento de proteção dos direitos indígenas, o MPF tem-se servido da ação civil pública de acordo com a permissão do artigo 1º, inciso IV da lei federal nº 7.347/1985 (LACP). O conceito de direitos coletivos expresso no inciso II do § 1º do artigo 81 do Código de Defesa do Consumidor amolda-se perfeitamente ao estudo ora feito. Defensor dos direitos sociais e individuais indisponíveis, o MPF busca a tutela específica de condenação da União e da FUNAI para concluírem a demarcação das terras indígenas. Essa obrigação de fazer é o objeto da demanda e encontra base jurídica no artigo 3º da lei das ACP. Cumulativamente pedem a indenização pelos danos morais coletivos que sofrem as comunidades indígenas atingidas.  

A Justiça Federal, em consonância com o clamor do MPF nos casos ora relatados, tem concedido a tutela apropriada. A Advocacia Geral da União (AGU), cumprindo seu dever, alega que esse tipo de provimento quebra a independência dos Poderes, além de solicitar a exclusão da União do polo passivo da lide. Essa tese, entretanto, não tem prosperado, pois a causa de pedir está justamente fundada na omissão do Poder Executivo Federal na condução e conclusão da demarcação das terras. As ações civis públicas são previamente instruídas com o inquérito civil público de competência privativa do Ministério Público decorrente do inciso III do artigo 129 da CF/1988. Durante esse procedimento inquisitorial civil é praxe a solicitação pelo órgão ministerial de documentos e certidões à FUNAI visando a esclarecer os motivos que provocam a demora excessiva nas demarcações. A qualquer pessoa de senso médio, essa ingerência administrativa já seria suficiente para alertar as autoridades competentes sobre a necessidade de conclusão dos procedimentos. Entretanto, a FUNAI restringe-se, na maioria dos casos, a apresentar as justificativas anteriormente citadas. De sorte que, ao final do inquérito civil, o MPF não tem escolha senão ajuizar a ação civil pública. E durante o curso da ação judicial, tanto a UNIÃO quanto a FUNAI continuam reticentes em assumir a sua culpa, sendo o juiz do feito obrigado a prolatar na sentença a desídia do Poder Público, como se verifica no trecho abaixo extraído da ACP nº 6774-30.2013.4.01.3200 citada:

 “Não obstante as considerações expendidas pela União e pela FUNAI, entendo que a tese deve ser rechaçada, porquanto as providências requeridas pelo Ministério Público Federal já poderiam ter sido adotadas, uma vez que foram excedidos todos os prazos estabelecidos no Decreto nº 1.775/1996, para cada estudo a ser realizado e, também, para a manifestação das autoridades competentes, sem qualquer justificativa plausível para essa demora”.  

Outro aspecto que se observa nas sentenças dessa natureza é o flagrante desrespeito ao Princípio da Eficiência do Poder Púbico. Tal preceito de índole constitucional pode ser caracterizado pela necessidade de se obter os melhores resultados com economia de meios e tempo. A Administração Pública deve pautar sua atuação com presteza e correção, mas também observando prazos razoáveis para a conclusão das ações. Nesse sentido tem sido a orientação do Colendo STJ, conforme o seguinte julgado:

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSOS ESPECIAIS. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. NÃO-OCORRÊNCIA. FIXAÇÃO DE PRAZO RAZOÁVEL PARA O ENCERRAMENTO DO PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO. POSSIBILIDADE. 6. Hipótese em que a demora excessiva na conclusão do procedimento de demarcação da Terra Indígena Guarani está bem evidenciada, tendo em vista que já se passaram mais de dez anos do início do processo de demarcação, não havendo, no entanto, segundo a documentação existente nos autos, nenhuma perspectiva para o seu encerramento.(Resp nº 1114012/SC, relatora Ministra Denise Arruda, 1ª Turma, julgado em 10/11/2009, DJE 01/12/2009)”.

Em se falando de princípios da Administração Pública, entre os quais cita-se a eficiência,  importante ressaltar que os agentes públicos podem ainda ser alcançados pela ação de improbidade administrativa prevista na lei federal nº 8.429/1992 (LIA). O artigo 11 dessa lei prevê que a violação dos princípios que regem a Administração Pública como conduta típica. Modalidade de responsabilidade subjetiva do agente público, no caso específico das condutas contempladas no artigo analisado, o dolo é essencial para a configuração da imoralidade qualificada. A importância dessa visão está ligada às penas que são impostas nesse tipo de ação, cuja natureza é civil. O foco principal dessa ação não é o ressarcimento ao Erário, objeto primário da ação civil pública (artigo 3º da LACP). Sendo assim, o responsável poderá perder a função pública, ter seus direitos políticos suspensos, pagar multa civil e ficar impossibilitado de contratar com o Poder Público (artigo 12, inciso III da LIA). Essas espécies processuais podem conviver pacificamente em função da indisponibilidade do interesse público, sendo conhecida como ação civil pública por atos de improbidade administrativa. Na doutrina de Carlos Frederico Brito dos Santos (1997, páginas 46 a 50):

“(...) como a própria Constituição Federal denominou genericamente a ação do Ministério Público no âmbito cível como ação civil pública (diferenciando-a da ação penal pública), independentemente na nomenclatura que lhe seja dada (ou não) pelo legislador ordinário, ela será sempre "ação civil pública", sendo absurda qualquer confusão entre gênero e espécie por aqueles que pensam que ACP é tão-somente aquela da Lei n.º 7.347/85, fazendo grande confusão no tocante à legitimidade ativa do Ministério Público, fato que tem causado enormes prejuízos à sociedade, que fica indefesa à sanha de corruptos que, invariavelmente, são os beneficiários de tais equívocos”.

No que tange aos danos morais coletivos, a jurisprudência do STJ aceita pacificamente sua ocorrência sem necessidade de comprovação da dor individual dos integrantes do grupo. E nessa linha de raciocínio têm seguido também as decisões da Justiça Federal. Basta a conduta ilícita de violação de direitos fundamentais da coletividade. A seguir transcreve-se parte do acórdão do REsp nº 1057274, Segunda Turma, relatado pela Ministra Eliana Calmon, DJE em 26/02/2010:

“1. O dano moral coletivo, assim entendido o que é transindividual e atinge uma classe específica ou não de pessoas, é passível de comprovação pela presença de prejuízo à imagem e à moral coletiva dos indivíduos enquanto síntese das individualidades percebidas como segmento, derivado de uma mesma relação jurídica-base. 2. O dano extrapatrimonial coletivo prescinde da comprovação de dor, de sofrimento e de abalo psicológico, suscetíveis de apreciação na esfera do indivíduo, mas inaplicável aos interesses difusos e coletivos”.

Por tudo que se apresentou, resta evidente que o órgão federal de assistência indígena enfrenta uma grave crise interna, fruto de restrições orçamentárias e outras questões corporativas. Isso reflete de maneira negativa nos procedimentos demarcatórios. Mesmo entendendo que a demarcação é ato administrativo complexo, dependente de estudos interdisciplinares e decisão de outros órgãos, ainda assim o que se revela é um estacionamento da demanda indígena nas prateleiras da FUNAI. Para agravar o pleito indigenista, as sentenças proferidas contra a União, sujeitam-se a recurso de ofício de acordo com o inciso I do artigo 475 do Código de Processo Civil. E asim a lide vai consumindo o tempo precioso das comunidades aldeãs.

O tempo está contra os índios e a favor dos madeireiros, garimpeiros, pecuaristas, agricultores, comerciantes e outros tantos interessados que as tribos pereçam. O Poder Judiciário está contribuindo para a garantia dos direitos fundamentais dos índios, mas a verdade é que essas demandas sequer deveriam existir, porquanto a existência do órgão nacional para lidar com as questões indígenas seria, em tese, suficiente para promover o procedimento demarcatório. Enquanto isso, nas aldeias, os índios continuam sofrendo toda sorte de violência em sua cultura, costumes, tradições, terras e família. As indenizações pretendidas não restaurarão as comunidades silvícolas, talvez sequer sirvam de prevenção para a mora do Poder Público Federal. Esses valores não saem da remuneração dos gestores públicos, mas da coletividade que paga os tributos devidos à União, exceto se for comprovado o dolo e aplicada a LIA. Esse ciclo vicioso vilipendia constantemente os direitos fundamentais dos índios.


5. CONCLUSÃO

Após a exposição acima, é possível afirmar que a demora no procedimento demarcatório das terras indígenas do Médio e Baixo Rio Negro está provocando consequências irreparáveis às comunidades indígenas. O contato excessivo com a cultura do “Homem Civilizado” está corroendo as bases da organização social desses povos. Conquanto sejam primitivos, em muitos aspectos revelam-se mais coerentes que o colonizador, mormente quanto às questões ambientais. A lenta atuação da FUNAI é o cerne do descrédito que se implantou nas aldeias. Vivem à espera da conclusão dos trabalhos de campo das equipes de demarcação e não entendem como podem se arrastar por mais de dez anos esses levantamentos. A inexistência do prazo legal para a conclusão dos relatórios de área não podem servir para a conduzi-los “ad aeternum”, pois o Princípio da Razoabilidade é imperativo para todos os órgãos públicos. A derradeira porta que essas comunidades encontraram foi o Ministério Público Federal, que tem conseguido o apoio do Poder Judiciário para declarar medidas coercitivas no sentido de viabilizar a conclusão dos processos administrativos, apesar da batalha dos recursos judiciais entre apelações, agravos e embargos.

Evidente está que as perdas sofridas pelas comunidades indígenas do Médio e Baixo Rio Negro não serão recuperadas com indenizações pecuniárias. A vida dos silvícolas está intrinsicamente relacionada com suas terras e a usurpação do colonizador já atingiu o componente nuclear dessas civilizações, desfiguradas em muitos casos. Os relatos trazidos a essa pesquisa mostram exatamente o cansaço e a hipossuficiência desses povos. Os direitos fundamentais que foram conquistados na Carta Política de 1988 ainda permanecem nos sonhos de muitas tribos.


6. REFERÊNCIAS

DINAMARCO, Cândido Rangel, GRINOVER, Ada Pellegrini, MARIZ DE OLIVEIRA, Waldemar, & WATANABE, Kazuo. A tutela dos interesses difusos. São Paulo: Editora Max Limonad, 1984.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 29ª edição. São Paulo: Editora Atlas, 2013.

MAZZUOLI, Valério de Oliveira. Direito Internacional Público. Parte Geral. 2ª  edição. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais; IELF, 2005. Pág. 96.

ROCHA, João Carlos Carvalho (coordenador). Ação Civil Pública. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2006.

SANTOS, Carlos Frederico Brito dos. O Amplo Conceito da Ação Civil Pública, Revista do Ministério Público do Estado da Bahia, nº 08, 1997.

SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 15ª edição. São Paulo: Editora Malheiros, 1998.


Notas

[1] Povos indígenas realizam encontro de espiritualidade. http://www.cimi.org.br. 14/05/2014.

[2] A Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) firmou entendimento no sentido de que os tratados, quaisquer que fossem seus assuntos, seriam internalizados como lei ordinária. Nesse sentido o seguinte julgado do STF: ADI 1675-MC, Rel. Sepúlveda Pertence, DJ 19/09/03.

[3] Seminário no Médio Rio Negro (AM) reforça debate democrático sobre ordenamento territorial. http://site-antigo.socioambiental.org. 24/11/2009 14:09.

[4] http://al-am.jusbrasil.com.br/noticias/270163/ale-apura-uso-de-drogas-e-prostituicao-entre-indios.



Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

MARTINIANO, Cyro Alexander de Azevedo. Os desafios da administração pública e a necessidade da tutela judicial ao direito fundamental dos índios à demarcação de terras no Médio e Baixo Rio Negro. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 21, n. 4790, 12 ago. 2016. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/35513>. Acesso em: 26 jun. 2019.