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Medidas Provisórias e a Emenda Constitucional nº 32/01

Medidas Provisórias e a Emenda Constitucional nº 32/01

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            "Quem se mostra disposto a sacrificar um interesse em favor da preservação de um princípio constitucional, fortalece o respeito à Constituição e garante um bem da vida indispensável à essência do Estado, mormente ao Estado Democrático. Aquele que, ao contrário, não se dispõe a esse sacrifício, malbarata, pouco a pouco, um capital que significa muito mais do que todas as vantagens angariadas e que, desperdiçado, não mais recuperado."

            (Konrad Hesse, A Força Normativa da Constituição Federal. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Editor, 1991, p. 23).

            "Temos que ter a humildade de estar sempre lendo e relendo a lei, porque, a cada vez que vamos ao texto, seja na sua literalidade, seja através da interpretação sistemática, histórica, lógica etc., se propiciam conclusões novas."

            (Professor Caio Tácito)


            Sumário: Siglas e abreviaturas; Introdução;Direito Comparado, 2.1.Direito Italiano, 2.1.1.Decreto – legge; 2.1.1.1.O abuso no uso de Decreto- lege; 3.Decreto- lei no Brasil; 4.Decreto – lei e medida provisória; 5.Medida provisória e lei; 6.Emenda constitucional n° 32/1; 7.Medida provisórias; 7.1.Natureza jurídica, 7.2.Competência para edição, 7.2.1.Competência dos Estados e Municípios, Requisito para edição, 7.4.Alcance material, 7.5.Efeitos, 7.6.Durabilidade, 7.7.Controle pelo Congresso Nacional, 7.7.1.Prazo de apreciação, 7.7.2.Emendas ao texto original, 7.7.3.Decreto legislativo, 7.8.Reedições, 7.9.Controle pelo judiciário; 8.Situação das medidas provisórias vigentes antes da publicação da EC n°32/01; 9. Conclusão; Notas; Bibliografia; Anexo


Siglas e Abreviaturas

            ADCT – Atos das Disposições Constitucionais Transitórias

            ADIn – Ação Direta de Inconstitucionalidade

            ADIns – Ações Diretas de Inconstitucionalidades

            AI – Ato Institucional

            Art. – Artigo

            CF – Constituição Federal

            CN – Congresso Nacional

            DL – Decreto-Lei

            EC – Emenda Constitucional

            ECR – Emenda Constitucional de Revisão

            MP – Medida Provisória

            MPs – Medidas Provisórias

            PEC – Projeto de Emenda Constitucional

            STF – Supremo Tribunal Federal


1 - Introdução

            O instituto da medida provisória surgiu no ordenamento jurídico brasileiro com o advento da Constituição Federal de 1988 e tem como uma de suas características principais o fato de, ao ser publicado, entrar em vigor imediatamente com força de lei. Desde então, tem sido usado cotidianamente pelo Presidente da República como um meio prático e legal para legislar. Relevância e urgência são requisitos principais para a sua edição, entretanto a eletividade desses requisitos é critério subjetivo do Chefe do Executivo, não cabendo interferência dos outros poderes.

            Embora a medida provisória tenha sido instituída pela Constituição de 88, ela não é norma nova, pois teve como fonte inspiradora o decreto-lei disciplinado em nosso sistema desde a Constituição de 37, embora este tenha obtido maior relevância só com a Emenda Constitucional n.º 01 de 1969, que incorporou o AI n.º 05 de 1967. É bem verdade que entre o decreto-lei e a medida provisória existem várias diferenças, no entanto, a essência continua a mesma, ou seja, é um instrumento a ser usado pelo Presidente da República, excepcionalmente, como agente legiferante, no intuito de resolver problemas que suscitam relevância e urgência.

            Após a Constituição de 88 o Chefe do Executivo passou a legislar constantemente, fazendo uso das MPs para normatizar quaisquer assuntos, bastando para isso um interesse político, social ou qualquer outro capaz de despertar o interesse do Presidente da República. A partir desse uso imoderado, a sociedade, bem assim as autoridades em geral começaram a exigir limitações para o exercício desse poder. Em 1995 com a inserção, na Carta Magna, do artigo 246, pelas Emendas Constitucionais n.ºs 6 e 7, houve uma limitação das matérias passíveis de regulamentação por intermédio das MPs, ou seja, os artigos constitucionais modificados por EC a partir de 1995 não poderiam mais ser objeto de medidas provisórias. E no mesmo ano de 1995 o Senador Espiridião Amim elaborou projeto de emenda constitucional, que modificava o artigo 62 da Constituição, projeto esse que só veio ser aprovado definitivamente no dia 11 de setembro de 2001, com o título de Emenda Constitucional n.º 32.

            A Emenda Constitucional n.º 32 trouxe novas regras para a edição das MPs, em especial no que concerne à reedição e ao prazo de apreciação pelo Congresso Nacional. Os efeitos, caso não seja convertida em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável por igual período e por uma única vez, ou não seja editado decreto legislativo até 60 dias após sua rejeição ou perda de eficácia, são ex nunc, o que é uma inovação em relação à normatização anterior, segundo a qual os efeitos, caso não fosse convertida em lei no prazo de 30 dias após sua edição, eram ex tunc, cabendo ao Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes.

            Dessa forma, este trabalho tem o objetivo de analisar as medidas provisórias sob a égide da Carta Constitucional de 1988, e, em especial, sua situação após a edição da Emenda Constitucional n.º 32/01, que, de certa forma, veio limitar o abuso político no uso desse remédio jurídico emergencial, onde o Chefe do Executivo, de maneira excepcional, assume função típica do Legislativo, qual seja a de legislar. Embora seja um estudo específico de monografia, espero poder contribuir para o estudo jurídico de alguma forma.

            Que este trabalho não sirva de conhecimento apenas para mim, o professor orientador e a banca julgadora, mas que, após sua concretização, possa alcançar outros acadêmicos, independentemente da área em que atuem ou estudem.


2. Direito comparado

            Segundo Tabosa de Almeida (1), na Inglaterra se exige uma delegação do Poder Legislativo ao Executivo para que este possa legislar mediante decreto-lei e, embora o nosso direito constitucional tenha sofrido influência do direito norte-americano no passado, ele, como é sabido, teve maior influência do sistema francês, o qual faz uso freqüente desse instituto desde a primeira guerra mundial.

            O Autor prossegue, com inspiração no livro Droit Constitucionnel et Institutions Politiques de Hauriou, dizendo que a "Constituição Francesa de 1958 que, em seu art. 47, diz que se o Parlamento não se pronunciar no prazo de sessenta dias, o projeto de lei sobre matéria financeira pode entrar em vigor por ordonance" (instituto semelhante ao DL).

            Abstrai-se, também, do citado texto que o artigo 54 da Constituição de 1940 do Paraguai concede ao Poder Executivo a faculdade de editar decretos com força de lei durante o recesso parlamentar.

            Já o ordenamento jurídico nicaragüense permite ao Poder Executivo expedir decreto-lei; no entanto, tem que o submeter à Assembléia Nacional.

            A Constituição espanhola, em seu artigo 13, exige motivos de urgência para que o Executivo edite decretos-leis, bem assim o faz, também, a Constituição portuguesa.

            No ordenamento jurídico português o decreto-lei surgiu com a Constituição de 1911, primeira da República portuguesa, que previa a sua edição pelo Executivo, desde que fosse com autorização do Legislativo, assim o foi até a Constituição de 1933, que dispensou a autorização do Legislativo, condicionando sua edição aos casos de urgência e necessidade.

            Em 1976, sob o amparo da nova Constituição, o decreto-lei português ganhou maior força, pois o constituinte deu-lhe maior autonomia e amplitude, segundo Canotilho (2), pois quando a matéria não é reservada à Assembléia da República (equivalente ao nosso Congresso Nacional), tais como matéria relativa à organização e funcionamento do próprio governo, o Presidente pode, em concorrência com a Assembléia, editar atos legislativos para as regular, fazendo uso, assim, de uma competência legislativa originária. No entanto, há também a competência legislativa dependente, ou seja, relativamente a determinadas matérias, que a própria Constituição elenca e, por conseguinte, o Governo precisa de autorização do legislador para a edição dos referidos decretos-leis, assim permanecendo atualmente.

            Tabosa (3) afirmou também que nos países comunistas, "como Cuba (art. 147, alínea "a"), Hungria (art. 20, item V) e até certo ponto a Polônia (art. 16, alínea ‘b’), as respectivas Constituições prevêem a hipótese de expedição de decretos-leis".

            2.1. Direito italiano

            O decreto-lei brasileiro teve como base originária o decreto-legge italiano, onde o governo o utiliza para atender a casos de urgência que não permitem a demora despendida pelo processo legislativo.

            Assim a forma como esse ordenamento o concebe não poderia deixar de ser analisada, mesmo que de maneira breve.

            Inicialmente cabe informar que a Itália não adota o Regime Presidencialista e sim o Regime Parlamentarista ("regime de governo em que a Chefia de Governo - administração - é confiada ao próprio Parlamento - daí a expressão parlamentarismo - sendo exercida por um primeiro-ministro que comanda um Gabinete formado por ministros auxiliares, ao passo que a Chefia de Estado - representação do Estado perante outros Estados - é confiada ao Presidente da República ou, se a forma do governo for a monárquica, ao rei") (4). Portanto, o decreto-lei origina-se de um regime diferente do nosso e que, por sua vez, foi adaptado ao sistema nacional, que é o presidencialista.

            Na Itália, já em 1926 existiam os decretos-leis, através da Lei n.º 100, de 31 de janeiro de 1926, que disciplinava o assunto para os casos de absoluta e urgência necessidade (5). No entanto, com edição da Lei n.º 129, de 19 de janeiro de 1939, a prática ficou um pouco limitada, o que perdurou até o pós-Segunda Guerra, tempo de eliminação do regime fascista e de promulgação da atual Constituição italiana que deu uma nova dimensão aos decretos-leis. Todavia à época se tenha cogitado a idéia de os retirar do ordenamento constitucional, mas antevendo situações emergenciais que obrigassem a edição de decretos-leis ilegítimos, ou seja, não previstos em lei, o legislador peninsular entendeu por bem mantê-los.

            2.1.1. Decreto-Legge

            Segundo Alexandre Mariotti (6), o decreto-legge italiano foi idealizado por Biscaretti di Ruffia logo após a Segunda Guerra Mundial, que assim o defendeu:

            "Mas existe um último caso, de difusão universal, atinente ao exercício da faculdade legislativa por parte do Poder Executivo, e é aquele que diz respeito às múltiplas e variadas eventualidades nas quais o Chefe de Estado, o Governo, ou outras autoridades executivas menores (especialmente militares) são levadas por motivos urgentes de necessidade a editar ordenações com força de lei.

            Quando tais ordenações de necessidade ou de urgência são postas em vigor pelo Chefe de Estado com seus decretos – submetidos normalmente a uma subseqüente aprovação parlamentar – tomam então o nome de ‘decreti-legge’. Eles são geralmente justificados e admitidos pelos teóricos e pelos práticos do direito porque, na realidade, muitas vezes é preciso atender à necessidade com uma prontidão tal que não permite seguir a via legislativa normal, submetendo previamente o projeto de lei à aprovação das Câmaras".

            Com base no texto, abstrai-se que o direito italiano exige como requisito essencial do decreto-legge uma situação de necessidade que deve ser resolvida com urgência pelo Chefe do Executivo, o qual deve editar atos com força de lei, submetendo-os posteriormente ao Parlamento. Sendo que, devido à urgência da situação, não se pode esperar pelo trâmite normal do processo legislativo, que leva considerável tempo.

            O artigo 77 da Constituição italiana de 1947 dispõe sobre o decreto-legge desta forma:

            "O governo não pode, sem delegação das Câmaras, editar decretos com valor de lei ordinária.

            Quando, em casos extraordinários de necessidade e urgência, o Governo, sob sua responsabilidade, adotar medidas provisórias com força de lei, deverá, no mesmo dia, submetê-las para efeitos de conversão às Câmaras, as quais, se dissolvidas, são convocadas para este fim e reúnem-se dentro de cinco dias.

            Os decretos perdem eficácia desde o início se não forem convertidos em lei nos sessenta dias posteriores à sua publicação. As Câmaras, todavia, podem regular por lei as relações jurídicas decorrentes dos decretos não convertidos." (7)

            Observa-se que a legislação italiana faz referência tanto à expressão decreto-lei quanto à medida provisória. Segundo Clèmerson Merlin Clève (8), na Itália as medidas provisórias têm como veículo de edição os decretos, daí serem chamadas de decretos-leis. E, além das medidas provisórias, os decretos ainda podem veicular atos políticos, administrativos individuais ou regulamentares, de forma que as normas não se confundem com seu veículo de edição. Assim sendo, no direito italiano a medida provisória não se apresenta como espécie normativa autônoma integrante do processo legislativo, como acontece no Brasil.

            Segundo entendimento de Leomar Barros Amorim de Sousa (9), no que diz respeito à matéria de limitação dos decretos-leis italianos, não há restrição alguma, senão as mencionadas no artigo 77 da Constituição respectiva, haja vista a necessidade e urgência serem "consideradas como condições do conteúdo, e não somente como condição formal do exercício da extraordinária potestade" de edição desse tipo de norma. De forma que o poder legiferante do Chefe do Executivo está tão-somente condicionado pela necessidade de que fala a Constituição, "sobretudo no que toca ao objeto e conteúdo do ato". "O que implica, de um lado, uma extensão, e, de outro, uma restrição da competência legislativa de urgência do Governo." Pois quaisquer atos deste ficam adstritos às determinações da Lei Maior.

            A Constituição italiana em seu texto original não faz menção à medida provisória, pois utiliza a expressão provvedimenti provvisiori com força de lei.

            Leomar (10) afirma, também, que o doutrinador Lavagna sustenta a opinião de que "os decretos-leis podem disciplinar quaisquer matérias, por ter essa disciplina caráter temporário e servir para regular fattispecie excepcional, carecedor de uma regulamentação inadiável".

            Menciona, ainda o Autor, a opinião de Carlos Esposito, que doutrina haver limitações na edição de decretos-leis, todavia, a princípio, essas serem limitações quase imperceptíveis. Para Esposito os limites são os seguintes:

            "a) o provimento não pode aprovar ou autorizar a aprovação do próprio provimento;

            b)um decreto-lei não pode proceder à conversão em lei de outro decreto-lei, subtraindo-se a conversão, porquanto tal conduta implicaria em suspender-se a funcionalidade do Parlamento;

            c)o decreto-lei não pode determinar situações irreversíveis, como é o caso de matéria eleitoral de atuação imediata;

            d) como corolário da hipótese anterior, também a suspensão de disposições constitucionais que venha a modificar a estrutura e a organização fundamental do Estado." (11)

            Enquanto Alexandre Mariotti (12) afirma contrariamente que na doutrina italiana foi estabelecido consenso de que não caberia ao governo utilizar o decreto-legge para dispor sobre matéria insuscetível de delegação legislativa, matéria eleitoral, autorização para emitir leis delegadas, autorização para o Chefe de Estado ratificar tratados internacionais e matéria orçamentária.

            A partir dessas observações, pode-se concluir que o Constituinte brasileiro não se preocupou em adaptar o instituto das medidas provisórias "parlamentaristas" ao sistema de governo presidencialista.

            2.1.1.1. O abuso no uso do decreto-legge

            O Governo italiano, segundo informa Mariotti (13), abusou da expedição dos decreti-leggi, por isso o Parlamento peninsular foi obrigado a limitar a matéria passível de ser disciplinada pelos decretos-leis, sobretudo no que diz respeito à reedição, por intermédio da "Lei n.º 400, de 23 de janeiro de 1988, que veda expressamente a edição de decreto-leggi para: a) conceder delegações legislativas; b) dispor sobre matéria constitucional e eleitoral, autorizar a ratificação de tratados internacionais, aprovar orçamentos e prestação de contas orçamentárias (bilanci e consuntivi); c) renovar as disposições de atos cuja conversão em lei tenha sido negada, ainda que por uma só das Câmaras do Parlamento; d) represtinar disposições que a Corte Constitucional tenha declarado ilegítimas por vícios substanciais ou de competência; e) regular as relações jurídicas decorrentes dos atos não convertidos em lei".

            O Autor prossegue dizendo, ainda, que essa Lei exige que os decretos-leis contenham "medidas de imediata aplicação e com conteúdo específico, homogêneo e correspondente ao título que os designa". (14)

            Para Mariotti a Lei n.º 400 não alcançou sua finalidade, nem eficácia alguma no ordenamento italiano, não sendo levada em consideração pelo próprio Parlamento, dando-se prosseguimento à prática "abusiva" na edição e reedição dos decretos-leis.


3. Decreto-Lei no Brasil

            Hodiernamente não se fala mais em decreto-lei em nosso sistema constitucional, pois o constituinte o renunciou em prol do instituto da medida provisória. Entretanto, desde a Constituição outorgada em 1937 ele se fazia presente em nosso país e, para melhor compreensão das medidas provisórias, faz-se necessário um histórico nacional daquele.

            Consoante afirmações de Ronaldo Poletti (15), "o decreto com força de lei, ou simplesmente decreto-lei, institucionalizado pela Constituição do Brasil, não é uma extemporaneidade histórica. Ao contrário, julgando os acontecimentos a partir do declínio da liberal democracia, passando-se pela social democracia da Constituição de Weimar, posteriormente pelos regimes ditatoriais, e, ainda, pelas Constituições do pós-guerra, verifica-se que o decreto-lei, variável em suas formas, tem sido largamente utilizado".

            Em 1937 o decreto-lei foi inserido no ordenamento jurídico brasileiro por intermédio da Carta Constitucional outorgada por Getúlio Vargas, concedendo ao Presidente da República a faculdade de, após autorização do Parlamento e sob as condições e limites contidos nessa autorização, editar decretos-leis.

            Segundo Mariotti (16) a Constituição de 37 trazia quatro possibilidades de expedição do decreto-lei, quais sejam: "a) decretos-leis autorizados pelo Parlamento, que fixa as respectivas condições e limites (art. 12); b) decretos-leis de necessidade, emitidos no período de recesso do Parlamento ou de dissolução da Câmara dos Deputados, excluídas determinadas matérias (art. 13); c) decretos-leis sobre matéria reservadas ao Presidente da República (art. 14); e d) decretos-lei de Governo de fato, expedidos pelo Presidente da República enquanto não se reunir o Parlamento Nacional (art. 180)". Ocorre que Vargas instalou o regime ditatorial, conseqüentemente não reuniu o Parlamento, que segundo o art. 4º da EC nº 9/45 deveria ter, dentro de 90 dias contados a partir de 28 de fevereiro de 1945, fixada em lei, a data para a sua primeira eleição. Entretanto, o Governo, administrando sozinho, fez uso apenas da faculdade do artigo 180, expedindo, segundo Mariotti, até 1946, nada mais que 9.908 decretos-leis.

            A Carta Suprema de 46 eliminou expressamente a expedição do decreto-lei pelo Chefe do Executivo, atribuindo tal faculdade ao próprio Legislativo (art. 37).

            Só em 1965, com o Ato Institucional n.º 2, de 27 de outubro de 1965, que o decreto-lei reapareceu, facultando ao Presidente da República expedir decretos-leis em matéria de segurança nacional e sobre quaisquer matérias durante o recesso legislativo. Depois, já em 1966, com ao AI n.º 4, de 7 de dezembro de 1966, a matéria objeto do decreto-lei foi ampliada, incluindo-se matéria de caráter financeiro durante a convocação extraordinária do Congresso e de caráter administrativo no lapso temporal entre a convocação extraordinária e a reunião ordinária.

            A Constituição de 1967 autorizava a expedição de decreto-lei com força de lei em matéria de segurança nacional e finanças públicas, todavia vedava o aumento de despesa. Os decretos-leis deveriam ser apreciados pelo Congresso Nacional no prazo de sessenta dias, e caso essa apreciação não se realizasse, ter-se-iam por aprovados. Não se permitia a possibilidade de emendas.

            Segundo Janine (17), a submissão do decreto-lei à apreciação do Congresso Nacional se apresentou como a diferença de maior significância em relação às previsões do AIs n.ºs 2 e 4.

            Em 1969, agora já sob a égide da Emenda Constitucional nº 1, foi inserida no léxico constitucional a expressão decreto-lei, in verbis:

            "Art. 55. O Presidente da República, em casos de urgência ou de interesse público relevante, e desde que não haja aumento de despesa, poderá expedir decretos-lei sobre as seguintes matérias:

            I – segurança nacional;

            II – finanças públicas, inclusive normas tributárias; e

            III – criação de cargos públicos e fixação de vencimentos.

            § 1º Publicado o texto, que terá vigência imediata, o decreto-lei será submetido pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, que o aprovará ou rejeitará, dentro de sessenta dias a contar do seu recebimento, não podendo emendá-lo; se, nesse prazo, não houver deliberação, aplicar-se-á o disposto no § 3º do art. 51.

            § 2º A rejeição do decreto-lei não implicará a nulidade dos atos praticados durante sua vigência."

            O § 3º do artigo 51 prescreve, in verbis:

            "§ 3º Na falta de deliberação dentro dos prazos estipulados neste artigo e parágrafos anteriores, considerar-se-ão aprovados os projetos."

            Afirma Ronaldo Poletti (18) que "(...) o decreto-lei institucionalizado em 1967 no Brasil nada tem a ver com o da Constituição de 1937. (...) A seara histórica do decreto-lei da Constituição de 1967 não começa em 1937, sim nos atos institucionais da Revolução de 1964. De fato, o Ato Institucional n.º 2, de 27/10/65, determinava em seu art. 30 que o Presidente da República poderia baixar decretos-leis sobre matéria de segurança nacional. E mais, que o recesso do Congresso Nacional, das Assembléias Legislativas e das Câmaras de Vereadores, decretado por ato complementar do Presidente da República, o Poder Executivo correspondente ficaria autorizado a legislar mediante decretos-leis em todas as matérias previstas na Constituição e na lei orgânica.

            Na evolução dos acontecimentos, veio o Ato Institucional nº 4, de 07/12/66, onde se reafirmava o disposto no art. 30 do AI-2, e dispunha, ainda, que o Presidente da República podia também baixar decretos-leis sobre matéria financeira. Esclareça-se que o AI-4 convocava o Congresso para se reunir extraordinariamente, e mesmo assim o Presidente podia legislar por decretos-leis sobre segurança nacional e matéria financeira."

            A redação do artigo 55 da EC n.º 1/69 vigorou sem alterações até 1978, quando foi alterada pela Emenda Constitucional n.º 11, de 13/10/78, que lhe deu nova redação quanto aos parágrafos primeiro e segundo, in verbis:

            "Art. 55 (omissis)...

            § 1º Publicado o texto, que terá vigência imediata, o decreto-lei será submetido pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, que o aprovará ou rejeitará, dentro 60 (sessenta) dias a contar de seu recebimento, não podendo emendá-lo; se, nesse prazo, não houver deliberação, o texto será tido por aprovado.

            § 2º A rejeição do decreto-lei não implicará a nulidade dos atos praticados durante sua vigência."

            A nova redação do artigo 2º concedeu efeitos ex nunc aos decretos-leis, ou seja, mesmo que o DL fosse rejeitado, os atos praticados durante sua vigência seriam válidos.

            No ano de 1982 com a edição da EC n.º 22, foi dada nova redação ao parágrafo terceiro do artigo 51 da EC n.º 01/69, in verbis:

            "Art. 51 (omissis)...

            § 3º Na falta de deliberação dentro dos prazos estabelecidos neste artigo e no parágrafo anterior, cada projeto será incluído automaticamente na ordem do dia, em regime de urgência, nas dez sessões subseqüentes em dias sucessivos; se, ao final dessas, não for apreciado, considerar-se-á definitivamente aprovado." (19)

            Assim, a regulamentação dos decretos-leis no Brasil, bem como seu constante exercício, perdurou em nosso sistema constitucional até o Constituinte de 88 achar por bem o extinguir e dar lugar às medidas provisórias, que estão presentes até o momento e, por ora, não se cogita sua extinção ou substituição, pois têm beneficiado muito o Poder Executivo, principalmente, nas duas administrações do Presidente Fernando Henrique Cardoso, que as usa, de certa forma, com abuso quanto ao seu objeto material e quanto à faculdade de reedições, abuso esse que, espero, tenha sido restringido, pelo menos em parte, com o advento da EC n.º 32/01.


4. Decreto-Lei e Medida Provisória

            Apesar de a medida provisória ter sua inspiração no decreto-lei, ela traz consigo características novas diferenciando-se deste, todavia, tenha conservado alguns de seus requisitos.

            O decreto-lei foi utilizado no Brasil em um período dominado pelo regime ditatorial, onde o Presidente da República apresentava-se como um Governo único, responsável por todo o comando do país; onde não se falava em democracia, pois ele ditava as regras.

            A EC n.º 26, de 27.11.85, convocou a Assembléia Nacional Constituinte para elaboração de uma Constituição democrática, acabando assim com o poder dos governos autoritários. No entanto, o Constituinte, prevendo situações emergenciais em que a atuação do Legislativo não seria tão eficiente, conseqüentemente a necessidade de o próprio Chefe do Executivo ter o dever de solucionar os problemas para o bem comum da sociedade, mas não querendo utilizar-se para tanto de um remédio normativo tão criticado no regime anterior e que, por ora, preferia esquecer, é que resolveu contemplar a medida provisória, que pode ser adotada nos casos urgentes e relevantes, surtindo efeitos imediatos a partir da sua publicação e com força de lei, cabendo ao Chefe do Executivo decidir sobre sua conveniência, oportunidade, utilidade e necessidade de exercício, pois se encontra autorizada por um estado de necessidade e é capaz de criar direitos e obrigações.

            Diferentemente do que acontece com as medidas provisórias, os decretos-leis eram, do ponto de vista formal, um ato legislativo e se inseria no mesmo patamar da hierarquia normativa, não precisavam ser convertidos em lei eram, simplesmente, aprovados ou rejeitados.

            Clève (20) contempla várias diferenças entre a medida provisória e o decreto-lei, baseando-se na redação original do artigo 62 da CF/88. "A medida provisória pode ser adotada em casos de relevância e urgência (os dois pressupostos reclamam realização simultânea); já o decreto-lei tinha como supostos habilitantes a urgência ou o interesse público relevante; (ii) o Executivo não estava, por intermédio de decreto-lei, autorizado a aumentar as despesas públicas, sendo certo que esta restrição não ocorre em relação às medidas provisórias; (iii) a eficácia temporal da medida provisória corresponde a 30 dias enquanto a do decreto-lei era de 60 dias; (iv) a Constituição de 1988 não definiu, expressamente, as matérias suscetíveis de tratamento pela medida provisória; já a Constituição revogada autorizava a adoção de decretos-leis, apenas, nos casos de a) segurança nacional, b) finanças públicas, inclusive normas tributárias e c) criação de cargos públicos e fixação de vencimentos; (v) senão convertidas em lei no prazo constitucionalmente definido as medidas provisórias perdem eficácia desde a sua edição (ex tunc); já os decretos-leis, ultrapassando o prazo de sessenta dias, observado o disposto no art. 51, § 3º, da Constituição revogada, com redação oferecida pela Emenda Constitucional n.º 22/82, sem manifestação do Congresso Nacional, eram tidos por aprovados; (vi) conquanto não haja disposição expressa a respeito, tem-se que, no processo de conversão da medida provisória em lei formal, pode o Legislativo valer-se do poder de emenda; ao contrário, o texto constitucional anterior vedava expressamente a possibilidade de qualquer tipo de emendas ao decreto-lei; (vii) a rejeição da medida provisória ou a sua não conversão em lei no prazo de trinta dias implica a nulidade dos atos praticados sob a sua égide; o que inocorria na hipótese de rejeição do decreto-lei; (viii) em relação às medidas provisórias há dispositivo conferindo ao Congresso Nacional o dever de regular as relações jurídicas decorrentes, em caso de não conversão em lei no prazo previsto; idêntica previsão não teria sentido em relação aos decretos-leis, que, caso rejeitados, não implicavam a perda de eficácia ex tunc".

            Com a EC n.º 32/01 novas semelhanças aparecem entre o decreto-lei e a medida provisória, pois com a nova redação o artigo 62 da Constituição Federal, caso não seja editado decreto legislativo até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia da medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidos, isto é, acarreta, nessa hipótese, efeitos ex nunc. Também limita a matéria objeto de sua atuação, no caso fazendo referência às matérias excluídas de seu alcance.

            Tanto os decretos-leis quanto as medidas provisórias foram e são instrumentos comumente utilizados pelo Executivo; aquele à época da ditadura e este no período tido por democrático, que, por ora, configura-se em nosso país. Também são alvos de muitas críticas por parte dos juristas e legisladores, no caso das medidas provisórias a EC n.º 32/01 serviu para limitar a matéria, bem assim a reedição que chegou a ser exagerada por parte do Governo.


5. Medida Provisória e Lei

            Para Celso Bandeira de Melo (21) "existem consideráveis diferenças entre medida provisória e lei: a MP cabe em casos excepcionais, a lei, em ordinários; a MP tem eficácia transitória, pois tem prazo de duração fixado na Constituição Federal, a lei, normalmente, é por prazo indeterminado e fixo seu prazo de duração quando temporária; a MP depende de aprovação de outro poder, a lei, depende apenas do órgão que a emanou; a MP não aprovada perde seus efeitos, a lei, ao ser revogada, cessa seus efeitos ex nunc; a MP depende de pressupostos materiais, a lei não".

            A lei consubstancia uma situação ordinária, a MP uma extraordinária; a lei é ato originário do poder legiferante, a MP é um ato especial emanado excepcionalmente pelo Poder Executivo; o procedimento de elaboração para ambos os institutos é distinto entre si.

            Afirma Celso Ribeiro Bastos (22) que a MP, embora tenha força de lei, não é lei em sentido formal, pois não nasce no Poder Legislativo, haja vista ser uma excepcionalidade do Executivo, e só com a integração da MP ao sistema jurídico nacional, após conversão em lei pelo Legislativo, é que seus efeitos ganham juridicidade.

            No que diz respeito à expressão "força de lei", quer isto dizer o seguinte: força de lei engendra todo aquele conjunto de efeitos, inclusive preponderantes, que o ato formalmente legislativo tem, de forma que durante sua vigência ela acarreta todos os efeitos de uma lei comum.

            E quanto à revogação de uma lei por meio de medida provisória, pode-se observar o seguinte: a expressão "com força de lei", de início, dá às MPs o status de lei, daí podermos dizer que ela é, também, revogatória, haja vista a impossibilidade de duas normas regularem um só assunto simultaneamente. No entanto, em um estudo feito com maior acuidade notamos que na verdade a MP possui efeitos suspensivos e não revogatórios, pois quando é rejeitada pelo Legislativo, seus efeitos são ex tunc, logo a norma que vigia antes dela volta a ter eficácia. Ocorre que no ordenamento jurídico nacional não se fala em represtinação tácita, logo concluímos que existem duas possibilidades: na primeira possibilidade a MP não revoga disposições legais em contrário, apenas ocasiona a suspensão de seus efeitos, de forma que quando é rejeitada pelo Congresso Nacional, a lei anterior volta a viger normalmente. Todavia as relações jurídicas delas decorrentes precisam ser disciplinadas pelo próprio Legislativo, ou seja, não se subordinam à lei que foi suspensa; na outra possibilidade a MP é convertida em lei e, conseqüentemente, seus efeitos são válidos desde sua publicação, o que, aparentemente, dá-lhe status de norma revogatória, mas, embora possa parecer, não foi a medida provisória que revogou a norma existente até sua publicação e sim a lei, na qual ela foi convertida. Dessa feita, conclui-se que os efeitos da MP são apenas suspensivos, e não revogatórios como nos suscitam concluir, em relação à norma vigente até sua publicação.


6. Emenda Constitucional n.º 32/01

            Visando disciplinar a edição das medidas provisórias, limitando o seu conteúdo e fixando regras para sua tramitação, reedição e vigência, o Senador Espiridião Amim apresentou, em 1995, ao Senado Federal, o Projeto de Emenda Constitucional – PEC n.º 01/95, que recebeu o n.º 472 na Câmara dos Deputados, em 1997.

            O projeto inicial sofreu modificações diversas até chegar à redação que, por fim, fez-se valer perante o legislador, obtendo sua aprovação e insurgindo dessa forma em nosso ordenamento jurídico com ponderáveis diferenciações em relação ao disciplinamento anterior da matéria prescrita pelo Constituinte originário, o que, por ora, traz maior estabilidade jurídica ao Estado, ao menos, até que o Executivo encontre subterfúgios suficientes para usar tal instituto ao arrepio da norma maior, como vinha fazendo até então.

            Após delongadas discursões, o projeto de emenda constitucional, finalmente, foi aprovado em 11 de setembro de 2001 e publicado no Diário Oficial do dia 12 de setembro de 2001, trazendo substanciais alterações para a medida provisória, espécie normativa da competência do Chefe do Executivo, com o acréscimo de 12 parágrafos à redação original do art. 62 da Constituição Federal de 88.

            A partir dela, uma medida provisória após ser editada passa a ter vigência por apenas sessenta dias, prorrogáveis por mais sessenta, se ainda não houver sido aprovada em ambas as Casas do Congresso Nacional ao término dos sessenta dias iniciais, o que veio limitar o exagero na reedição desse tipo de normatização, por parte do Governo, todavia a vedação quanto à reedição diz respeito apenas à mesma sessão legislativa.

            Conforme ensinamentos do Professor Zélio Maia (23), "ao analisar a emenda verifica-se que parte da jurisprudência do STF sobre o tema perdeu validade e, especificamente sobre os limites materiais impostos à medida provisória, foi atendida velha reivindicação da doutrina que exigia clareza do texto constitucional quanto às matérias sobre as quais poderia a MP ser utilizada, ficando hoje claro, pelo § 1°, do art. 62, da CF, quais as matérias que não pode a medida provisória imiscuir-se, o que, a contrário sensu, definiu quais aquelas que a medida provisória estará autorizada a tratar".

            Os pressupostos de edição das MPs, relevância e urgência, não foram modificados, mantendo-se como eram na redação original.

            A emenda constitucional trouxe segurança jurídica à sociedade brasileira, que há muito se via de mãos atadas perante o reiterado uso, por parte do Presidente da República, das medidas provisórias, que, ultimamente, serviam como instrumento eficaz para regulamentar quaisquer matérias, desde a processual penal até a que tratava do cinema brasileiro, passando pelo direito trabalhista entre outros ramos do direito. É bem verdade que a relevância e a urgência são pressupostos de edição das MPs submetidos ao poder discricionário do Chefe do Executivo, mas com as novas limitações ele vai analisá-los com maior perspicácia antes de as emanar.


7. Medidas Provisórias

            As medidas provisórias estão inseridas no âmbito do processo legislativo federal, art. 59, V, da Constituição Federal, e disciplinadas no art. 62 também da Constituição, modificado pela EC n.º 32, de 11 de setembro de 2001.

            Argumentam alguns autores que esse instituto está com localização geográfica errada. Ensina-nos Sérgio D’Andréa Ferreira (24) que "a inserção da medida provisória no âmbito dos atos legislativos originários foi um erro cometido pela comissão de redação, pois na fase anterior à aprovação da redação final, a medida provisória não constava do texto. No entanto, a localização geográfica de um dispositivo não altera a natureza jurídica das coisas".

            Segundo definição de Leomar Barros (25), "medidas provisórias são atos legislativos extraordinários adotados pelo Chefe do Executivo da União, com fundamento no art. 62 da Constituição brasileira sempre que ocorram os pressupostos habilitadores para a sua emissão, que são a urgência e a relevância da matéria a ser veiculada".

            A medida provisória já era utilizada no sistema jurídico italiano antes de ser adotada no Brasil e, segundo Leomar Barros (26), foi importada ipse litteris da Itália para o nosso sistema, o que deu origem a diversos problemas já enfrentados pelos italianos, pois o Constituinte brasileiro não fez estudo prévio sobre o instituto e as conseqüências de adaptar um instituto típico de um regime parlamentarista a um regime presidencialista. Talvez essa adaptação, aparentemente irresponsável, feita pelo Constituinte seja explicada ao se lembrar que a sua real intenção era adotar, mediante plebiscito, que foi previsto na Carta Constitucional e efetivamente realizado em 1993, o regime parlamentarista, assim não ficaria tão diferente de seu modelo original. Ocorre que os cidadãos brasileiros, na sua maioria, acharam por bem preservar o regime de governo então vigente.

            Conforme definição de Marcia Dominguez (27), medida provisória "é uma espécie privilegiada e excepcional de ato normativo, que se manifesta no desenvolvimento de atividade político-administrativa com a finalidade de melhor gerir os interesses do Estado-Sociedade, em razão da maleabilidade dos pressupostos relevância e urgência".

            7.1. Natureza jurídica

            Discorrer sobre a natureza jurídica de quaisquer uns dos institutos jurídicos não é fácil, ainda mais quando eles suscitam questões controvertidas, como é o caso das medidas provisórias. Entretanto, faz-se mister fazê-lo.

            Primeiramente é importante afirmar que as medidas provisórias não são lei, o que nos é bastante claro, em virtude da necessidade de sua conversão em lei pelo Legislativo, caso contrário não haveria necessidade da conversão.

            O fato de as medidas provisórias compreenderem o processo legislativo (art. 59 da CF) não quer dizer que elas são atos típicos do Poder Legislativo.

            A MP tem a função de suprir uma lacuna existente no ordenamento jurídico, para atender a casos de relevância e urgência momentaneamente, de forma que não se possa pretender mais que o indispensável para atender ao resultado que os justifica.

            Brasilino Pereira (28)afirma que "a previsão contida no art. 59 da Constituição Federal de que o processo legislativo compreende também as medidas provisórias não lhes outorga natureza legislativa, pois o sentido da inclusão está em que elas tendem a se converter em lei (art. 62). Ou seja, é uma hipótese especial de produção Legislativa".

            Para ele a medida provisória "é uma espécie de delegação legislativa latu sensu. Conferida diretamente pelo Poder Constituinte ao Poder Executivo".

            Enquanto que para Marco Aurélio Greco (29)as MPs têm natureza jurídica de "ato administrativo geral editado pelo Presidente da República em razão da situação constitucionalmente descrita". Portanto, o seu órgão emanador é administrativo, o qual busca gerir interesses nacionais dentro de uma função de governo.

            Acompanho a teoria sustentada por Brasilino Pereira, afinal o Executivo, ao emanar uma medida provisória, está legislando sob a égide da Constituição. É certo que é por um período efêmero, mas plenamente eficaz.

            7.2. Competência para edição

            O caput do art. 62 da CF/88 atribui ao Presidente da República a competência para edição de medida provisória, não cabendo, portanto, ao Vice-Presidente, aos Ministros de Estados ou a quem quer que seja sua edição. Todavia o Vice-Presidente da República, o Presidente da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, bem como o Presidente do STF quando do exercício do cargo de Presidente da República, e somente nessa oportunidade, são, também, competentes para editá-las.

            A Constituição por ser uma norma nacional não dispôs sobre a edição de MPs por ato de governadores estaduais ou distritais e prefeitos, fazendo referência apenas à competência do governo federal.

            7.2.1. Competência dos Estados e dos Municípios

            Adriano Sant’Ana Pedra (30), invocando o princípio da federação, defende a edição de MPs pelos governos estaduais e pelos prefeitos.

            Segundo ele, ao se fazer a interpretação da Constituição Federal, no caso das medidas provisórias, tem-se sua interpretação extensiva, haja vista a Carta Maior não vedar expressamente a edição pelos dois entes federados da União.

            O Autor observa, também, que os Estados e Municípios não podem auto-aplicar o art. 62 da CF/88, dado o seu caráter excepcional. Todavia não há óbice algum se as cartas estaduais e as leis orgânicas disciplinarem a matéria em seu âmbito.

            O Autor afirma que as MPs são uma alternativa que o Constituinte de 88 ofereceu à competência legislativa de urgência, o que demonstra atualização do direito constitucional e nem por isso pode ser visto como ofensor aos postulados do Estado Democrático de Direito, de forma que são passíveis de serem adotadas pelos Estados e Municípios, sem com isso afetar a democracia e a separação dos poderes.

            Segundo Ronaldo Poletti (31) "se a Constituição não proíbe expressamente, a interpretação há de ser extensiva e não restritiva".

            Consoante Roque Carazza (32), os Estados e Municípios podem adotar MPs desde que obedeçam aos princípios e limitações que cercam a edição de medida provisória no âmbito federal.

            7.3. Requisitos para edição

            Os três poderes componentes do Estado exercem atividades típicas e atípicas, por exemplo, quando o Judiciário dispõem sobre a carreira de seus membros, ele está exercendo atividades legislativas, quando o Legislativo julga o Presidente da República nos crimes de responsabilidade, ele está atuando na seara do Judiciário, e o Executivo exerce extraordinariamente atividades legislativas quando emana medida provisória, no entanto, para isso devem ser obedecidos requisitos prescritos na Carta Magna.

            Segundo Sérgio de D’Andréa Ferreira (33), "quando o governo decide adotar uma medida provisória é sinal de que não há nenhum instrumento jurídico dentro de todo o ordenamento capaz de ser mais satisfativo do que ela, porque ela objetiva solucionar, seja normativamente, seja em caráter geral, seja até in casu, algo que se apresenta com os pressupostos da relevância e urgência".

            O autor compara o instituto da MP com as cautelares e liminares concedidas decorrentes do direito processual, e ao se comparar a medida provisória com uma cautelar de caráter conservatório, que preserva certos valores ou direitos até uma decisão definitiva não existem muitas semelhanças, todavia se a compararmos com uma liminar, que antecipa os efeitos do caso sub judice desejando que a solução de caráter antecipatório seja a definitiva e esse é o desejo do Chefe do Executivo ao emanar uma MP, ou seja, almeja que a solução, por ele encontrada, venha a ser definitiva após manifestação dos membros do Poder Legislativo, que podem converter a norma excepcional em lei.

            Relevância e urgência são pressupostos da medida provisória por serem elementos que devem ser considerados em uma fase antecedente a sua edição e com o advento da EC n.º 32/01, não sofreram nenhuma alteração em relação ao texto original.

            Para Manuel Ferreira Filho (34) o problema da urgência ganhou importância durante a 1ª Guerra Mundial, pois entre as duas grandes guerras, na Europa, houve necessidade da adoção de medidas urgentes para debelar as crises econômico-financeiras, daí sua origem italiana.

            Buscando-se uma definição etimológica dos termos de relevância e urgência, temos, segundo descrição do dicionário eletrônico Michaelis, que urgência é aquilo que demanda pressa, demonstra aperto; já relevância é o fato que demonstra importância, relevo, proeminência. Portanto, algo que suscita atitudes imediatas do governo.

            Sustenta Marcia Dominguez (35) que "o requisito urgência insere-se no periculum in mora, visto que em determinada matéria objeto de medida provisória, a espera do trâmite normal do processo legislativo pode inviabilizar o caráter acautelatório do instrumento constitucional, causando um dano irreparável ou de difícil reparação"; já o requisito relevância enquadra-se no pressuposto do fumus boni iuris, pois os motivos de emanação da MP devem ser altamente significativos em termos de premência, de forma que se configure a necessidade de o Poder Executivo legislar excepcionalmente.

            Esses dois conceitos levam-nos a conceitos jurídicos indeterminados, que Marcia Dominguez (36) assim os justifica: "a opção pela expressão conceito jurídico indeterminado justifica-se por tratar-se (sic) de conceitos veiculados pelas normas jurídicas, compreendidas em sentido lato. Não abrange apenas as leis, incluindo-se entre elas os princípios intervenientes na própria emanação dos preceitos legais, ou seja, aqueles elementos aceitos e adotados no Direito como verdades axiomáticas, influindo na consciência do legislador, albergando princípios e regras".

            A indeterminação conceitual de certos institutos, liga-se ao poder discricionário do agente de emanar ou não o ato, sendo, portanto, caracterizante de um poder juridicamente ilimitado.

            Segundo Clève (37), "os pressupostos para a edição de medida provisória funcionam quer como fontes legitimadoras da atuação normativa excepcional do Presidente da República, quer como mecanismos deflagradores de sua competência legislativa extraordinária".

            Os pressupostos de edição das MPs podem ser classificados em duas categorias: formal e material.

            Quanto à formalidade podem ser editadas, única e exclusivamente, pelo Presidente da República, devendo ser submetidas de imediato ao Congresso Nacional e devem obedecer, ainda, a limitação material imposta na Carta Maior. Nesse aspecto não há muito o que se discutir, pois a lei é clara e precisa.

            Quanto aos requisitos materiais faz-se mister discorrer com mais afinco, pois que são critérios, embora motivadores de sua edição, alçados subjetivamente pelo competente editor.

            São apenas dois pressupostos, os quais devem, necessariamente, ser considerados juntos, pois acontecem concomitantemente, não se pode utilizar um ou outro, mas sim os dois e isso é evidente na determinação constitucional, ou seja, as MPs podem ser adotadas somente nos casos fáticos que suscitarem relevância e urgência. Observem que o legislador não fez uso de conjunção excludente e sim somativa, deixando em evidência sua intenção, qual seja a de cumular os dois requisitos.

            Mas o que, na verdade, pode suscitar relevância e urgência? Para uma melhor compreensão desses termos é necessário defini-los antes.

            Os atos normativos expedidos pelo Governo são de caráter administrativo, daí buscarmos, para melhor definição dos pressupostos, princípios do direito administrativo, como o da finalidade da Administração e o da moralidade administrativa. Pelo que se depreende daquele princípio o agente público deve, no exercício de suas funções, vislumbrar o interesse da coletividade em prol de qualquer interesse pessoal. Já em conformidade com o princípio da moralidade administrativa não só deve decidir sobre o que é legal e ilegal, justo e injusto, honesto e desonesto, oportuno e inoportuno, mas sobre o que é conveniente e inconveniente. Assim, atrelando esses dois pressupostos da administração pública aos atos do Presidente da República, torna-se mais fácil a complicada tarefa de definir o que venha a ser relevância e urgência suficientemente capaz de dar razão à edição de medida provisória.

            Relevante é aquilo que comporta apenas os interesses da sociedade, ou seja, está voltado para o interesse público, caracterizando-se como uma relevância extraordinária, excepcional; e urgente é uma situação fática a ser regulada e que enseja resultado imprevisível, demonstrando um estado de necessidade legislativa, onde não se pode esperar pelo rito legislativo ordinário, pois a não providência imediata pode resultar em prejuízos de ordem administrativa, econômica, social ou de segurança pública.

            O Chefe do Executivo tem discricionariedade para decidir sobre a relevância e a urgência da situação que o levar à edição de medida provisória, entretanto, não se pode falar em livre arbítrio, pois, assim como quaisquer agentes públicos, ele, também, tem o dever de decidir consoante os princípios da Administração Pública e não de acordo com sua vontade própria.

            7.4. Alcance Material

            O legislador originário de 88 não fez menção ao campo material das MPs, apenas tratou da urgência e relevância da situação capaz de dar causa à expedição de um ato emergencial pelo Executivo e com força de lei, intitulado medida provisória, logo não se cogitava de limitação material para esse instituto.

            Mas o fato de o Constituinte não ter limitado a matéria objeto das MPs demonstra um erro formal para o qual ele não se ateve durante a redação e aprovação do texto constitucional, pois havia uma preocupação grande por parte dele de não conservar o DL, que era muito criticado e, embora de seara limitada, dava muita autonomia ao Presidente da República, sobretudo porque era fruto de longos anos de ditadura militar.

            Não se pode dizer, por exemplo, que o Constituinte, por estar elaborando uma Lei Suprema democrática, teve a intenção de atribuir ao Chefe do Executivo poderes suficientes para, em caso de relevância e urgência, legislar sobre matéria de exclusividade do próprio Congresso Nacional, que ele privou até mesmo do âmbito da delegação. Acredito que, realmente, foi falta de cautela do legislador originário a não limitação material das MPs.

            Segundo Leomar Barros (38), a importação das MPs do modelo constitucional italiano sem, à primeira vista, o conhecimento da sua efetiva prática no país europeu, não poderia resultar em outra coisa, senão em uma série de perplexidades e dificuldades na adaptação ao sistema jurídico nacional. Uma dessas dificuldades é a não definição das matérias sujeitas ao propósito das MPs, o que para ele resultou de uma técnica legislativa deficiente.

            O autor prossegue fazendo referência à opinião de Fran Figueredo, professor da Universidade de Brasília, para o qual as MPs sujeitam-se aos princípios da excepcionalidade ontológica, ou seja, são parissimétricas às leis guardando com elas conexões analógicas, no entanto, a força de lei a ela atribuída nada mais é do que ficção jurídica. Desta feita, deve ser usada em situações excepcionais e extraordinárias para a tutela do interesse público violado ou ameaçado; da irreversibilidade fática, ou seja, não deve ser utilizada quando ocasionar situação fática consumada, impossível de voltar ao status quo ante. Posto que as MPs possuem caráter provisório, sendo passíveis de não conversão em lei pelo legislador nacional e dependendo da matéria que disciplinar é capaz de se convolar em algo definitivo; da intangibilidade do ato ou provimento cautelar, pois ao ser editada a MP desprende-se do seu autor, ficando vinculada tão somente ao legislador, que a pode converter em lei, emendá-la ou rejeitá-la extinguindo dessa forma seus efeitos, restando ao Presidente da República para alcançá-la apenas os líderes parlamentares.

            Assim, defende, o autor, que não podem ser objetos de MPs as matérias que a Constituição Federal vedou delegação legislativa ao Presidente da República, organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros, nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais, planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.

            Seguindo a mesma linha de raciocínio Clèmerson Clève (39) diz que a "interpretação da Constituição exige maior dose de sofisticação", logo somente "a interpretação sistemática, embora com o auxílio inestimável dos demais elementos de interpretação, está capacitada para deduzir o correto sentido de seus dispositivos"

            Desta feita, para Clève (40) são "insuscetíveis de disciplina por meio de MP baixada pelo Presidente da República (i) matérias que não reclamam tratamento legislativo", pois o legislador não pode sozinho propor projeto de lei reclamando pela modificação de determinada matéria, mas sim pelo menos um terço da Câmara ou do Senado Federal, o Presidente da República ou metade das Assembléias Legislativas das unidades federadas, "(ii) as que se satisfazem com o tratamento normativo secundário", como é caso das cláusulas elencadas no § 4º do art. 60 da CF/88, que não aceitam proposta de alteração tendente a aboli-las, "(iii) aquelas que não admitem delegação", pois constituem reserva absoluta do Legislativo, "(iv) as exigentes de eficácia diferida, (v) aquelas que desafiam eficácia normativa que, por sua natureza, inadmitem desconstituição, (vi) as sujeitas à iniciativa legislativa privativa dos demais poderes (inclusive Ministério Público e Tribunal de Contas), (vii) as residentes no campo de competência concorrente e privativa dos Estados, Distrito Federal e Municípios e as (viii) interferentes no exercício da atividade conferida aos demais poderes e órgãos constitucionais".

            A partir de 1994 o legislador passou a limitar expressamente o campo das medidas provisórias, assim em 1º de março de 1994, por meio da ECR n.º 1, acrescentou dispositivo ao ADCT, vedando a regulação do Fundo Social de Emergência por meio de medida provisória.

            Já em 1995, a EC n.º 5, de 15 de agosto, deu nova redação ao § 2º do art. 25 da CF/88, vedando a edição de medida provisória para a regulamentação da exploração ou concessão de gás canalizado, in verbis:

            "Artigo único. O § 2º do art. 25 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:

            Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para sua regulamentação."

            Na mesma data o legislador incluiu uma outra limitação material às MPs, por intermédio da EC n.º 6, senão, vejamos:

            "Art. 2º Fica incluído o seguinte art. 246 no Título IX – ‘Das Disposições Constitucionais Gerais:’

            Art. 246. É vedada a adoção de MP na regulamentação do artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada a partir de 1995."

            A EC n.º 7, também de 15 de agosto de 1995, repete a redação do art. 2º da EC n.º 6/95, já a EC n.º 8, desse mesmo dia, veda a adoção de MP para regulamentar o disposto no inciso XI do art. 21 da Constituição Federal com a redação dada pela respectiva emenda, ou seja, somente à União é possível legislar sobre a exploração, direta ou mediante autorização, concessão ou permissão dos serviços de telecomunicações, cabendo à lei dispor sobre a organização de seus serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais.

            Em novembro de 1995 foi promulgada a EC n.º 9, de 9 de novembro, que vedou a edição de MPs na regulamentação da matéria prevista nos incisos I a VI e dos §§ 1º e 2º do art. 177 da Constituição Federal, os quais dispõem sobre monopólio da União no que se refere ao petróleo, ao gás natural, bem como outros hidrocarbonetos fluidos.

            Como se pode observar, a partir de 1995 os anseios jurídicos e doutrinários, não me esquecendo dos sociais, em relação à limitação material das MPs, começaram a ser satisfeitos, chegando, agora em 2001, com o advento da EC n.º 32, de 11 de setembro, talvez, ao ápice das restrições, pois foi bastante clara e precisa, senão, vejamos:

            "§ 11. É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

            I – relativa a:

            a)nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;

            b)direito penal, processual penal e processual civil;

            c)organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;

            d)planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;

            II – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;

            III – reservada à lei complementar;

            IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República."

            Dessa forma sanou as dúvidas existentes quanto ao campo de atuação desse instituto normativo de caráter extraordinário.

            Agora nos é evidente que não há que se falar em regulamentação da nacionalidade, da cidadania, dos direitos políticos, dos partidos políticos, do direito eleitoral, pois, salvo esta última categoria de direitos, todo esse elenco faz parte das cláusulas constitucionais dispostas no art. 60, § 4º, da CF/88, as quais não podem ser abolidas pelo constituinte de segundo grau (41) e muito menos pelo Presidente da República na condição de agente legiferante.

            Até a EC n.º 32/01, havia grande polêmica entre os operadores do Direito, se o direito material penal e o processual poderiam ou não ser objetos de MPs.

            Para Clève (42), não havia dúvida de que matéria penal se encontrava alheia ao campo de atuação das MPs, especialmente, no que se referia à instituição de ilícitos, redefinição ou majoração das penas, pois a probabilidade de condenação por crime definido em MP implicaria eventual manifestação de efeito irreversível, logo seria incompatível com a legislação de urgência.

            O insigne Ministro do Supremo Tribunal Federal, Sepúlveda Pertence, atuando como relator do Agravo de Instrumento 147734-2, publicado no Diário da Justiça do dia 16/02/95, afirmou não existir limites materiais à edição de medida provisória.

            Quer, isso dizer, que a matéria penal também seria alvo das MPs, conforme entendimento da nossa suprema Corte Judicial.

            A EC n.º 32/01 colocou um ponto final na discussão do que seria ou não objeto de medida provisória, satisfazendo-se a opinião doutrinária preponderante.

            Quanto à organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, bem a regulamentação das carreiras e a garantia de seus membros, a Constituição Federal atribui ao STF a competência para propor lei complementar que disponha sobre a carreira dos magistrados, logo não seria coerente nem oportuno deixar que o Executivo fizesse as vezes desse, cabendo a cada Tribunal dispor sobre sua própria organização, bem assim o Ministério Público.

            A EC n.º 32 atribuiu competência ao Presidente da República para majorar ou instituir impostos, ficando a produção de seus efeitos somente para o exercício financeiro seguinte e desde que tenha sido convertida em lei até o último dia daquele ano em que for editada, excetuando-se as previsões dos arts. 153, I (imposto de importação), II (imposto de exportação), IV (imposto sobre produtos industrializados), V (operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativos a títulos ou valores mobiliários) e 154, II (imposto extraordinário). O que pôs fim à controvertida questão quanto à possibilidade de MP regulamentar matéria tributária, provocada pela legislação anterior.

            7.5. Efeitos

            Preliminarmente cabe dizer que os efeitos das MPs são imediatos desde sua publicação.

            O Constituinte Originário de 88 concebeu efeitos ex tunc as medidas provisórias que não fossem convertidas em lei n prazo de trinta dias a contar de sua publicação, cabendo ao Congresso Nacional a incumbência de regulamentar as relações jurídicas delas decorrentes, sem, contudo, estipular o prazo em que essa regulamentação deveria ser concretizada.

            Com a conversão da medida provisória em lei seus efeitos propagar-se-iam no tempo desde sua publicação, o que na prática não acarretaria dúvidas nem instabilidade jurídica.

            Com o advento da EC n.º 32/01 o legislador atribuiu às MPs, além dos efeitos ex tunc, também os efeitos ex nunc, da seguinte forma, in verbis:

            "Art. 1º (omissis)...

            § 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas." (Grifei)

            Como já foi falado, a medida provisória deve ser convertida em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável por igual período. Não acontecendo essa conversão, cabe ao Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas dela advindas, mediante decreto legislativo. Contrariamente ao constituinte de 88, o Legislador de 2001, ao aprovar a EC n.º 32/01, estipulou o prazo de sessenta dias para que o Congresso Nacional edite o decreto legislativo disciplinador das referidas relações jurídicas, após a rejeição ou perda de eficácia da MP, não havendo a publicação do decreto legislativo a medida provisória continuará regendo as relações jurídicas às quais deu origem.

            Consoante o § 12 da nova redação do art. 62 da Constituição, a medida provisória conservar-se-á integralmente em vigor quando da existência de projeto de lei de conversão que altere seu texto original até que se efetive a sanção ou o veto do projeto.

            Quando a MP for convertida no tempo devido, fazendo-se lei, não há que se preocupar com seus efeitos, pois são válidos desde sua publicação.

            Estipulando tempo para a edição do decreto legislativo pelo Congresso Nacional, bem assim concedendo efeitos ex nunc às MPs, o agente legiferante protegeu, de certa forma, a estabilidade jurídica no país, pois até a edição da EC n.º 32 não se falava em tais efeitos, daí, não convertidas as MPs em lei, o Congresso Nacional regulamentava as relações jurídicas delas originadas da forma que bem entendia e no prazo que lhe conviesse, deixando a sociedade insegura quanto aos seus direitos.

            7.6. Durabilidade

            Segundo o disposto no § 3º, acrescentado ao art. 62 da CF, as medidas provisórias devem ser convertidas em lei no prazo de 60 dias, prorrogável por igual período e uma única vez, sob pena de perder sua eficácia desde a edição, cabendo ao Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes, por intermédio de decreto legislativo.

            No § 11 o legislador estipulou o prazo de 60 dias após a rejeição ou perda de eficácia da MP para que o Congresso edite o decreto legislativo que irá disciplinar as relações jurídicas decorrentes da medida provisória publicada e, se assim não fizer, a MP voltará a reger os atos praticados durante sua vigência. Com a redação do § 11 é possível ao CN não apreciar a MP no prazo devido sem, contudo, prejudicar a sociedade, pois os atos praticados sob a égide da MP serão convalidados por ela.

            7.7. Controle pelo Congresso Nacional

            Cabe ao Congresso Nacional a conversão das MPs em lei.

            O controle legislativo de medida provisória tem início após sua imediata submissão, pelo Presidente da República, ao Congresso Nacional, de forma que o plenário das duas Casas Legislativas nacionais delibere sobre o seu mérito.

            Antes da apreciação por quaisquer das Casas, caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer.

            A deliberação do Congresso Nacional sobre o mérito das MPs é condicionado a um juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais.

            O § 8º que foi acrescentado pela nova redação dada ao art. 62, CF/88, prescreve que a votação das medidas provisórias terá início na Câmara dos Deputados. Todavia deverá haver, para a devida conversão de MP em lei, a votação nas duas Casas do Congresso Nacional.

            Uma observação importante a ser feita é quanto à perda de poderio do Senado Federal em relação à apreciação das medidas provisórias, pois, como é cediço, no processo legislativo a Casa revisora não tem muita relevância na aprovação das normas, haja vista ela ser incumbida, digamos assim, de apenas ratificar a votação feita na Casa primária, podendo, de certo, emendar ou diminuir a redação original dos projetos que aprecia, entretanto seu poder de decisão é mínimo, pois ao finalizar a revisão devolve o projeto para a Casa originária e esta, sim, aprecia as alterações, caso tenham sido feitas, e já encaminha para o órgão competente para a promulgação. No caso da medida provisória convertida, o encaminhamento deve ser feito ao Presidente do Senado Federal, que irá promulgar o projeto votado.

            7.7.1. Prazo de apreciação

            Reza o § 6º, acrescentado ao art. 62 da Constituição, pela EC n.º 32/01, que se a medida provisória não for apreciada pelo Legislativo no prazo máximo de 45 dias contados a partir de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando, ou seja, o Congresso Nacional, nesse caso, deve interromper a apreciação de quaisquer matérias para obedecer à relevância e urgência da medida provisória. Assim o Legislativo fica obrigado a deliberar sobre a MP em tempo hábil, pois não o fazendo, não poderá dar andamento a sua pauta ordinária, o que, de certa forma, trará transtorno interno e externo ao Legislativo. Aquele em razão do atraso nas votações e este em prol da pressão social.

            Já o § 7º, que foi acrescentado de igual forma ao art. 62 da CF/88, prescreve sobre a prorrogação da MP, que será de 60 dias se não tiver sido encerrada sua votação nas duas Casas Legislativas.

            Esse parágrafo contempla a dilatação do prazo de vigência da MP. O prazo é de 60 dias, prorrogável uma única vez por igual período, caso, ainda, não tenha sido aprovada ou rejeitada pelo Congresso, isto é, uma medida provisória agora pode viger, na sua forma original, por até 120 dias sem necessidade de reedição.

            Contempla também a possibilidade de o Legislativo Federal ter sobrestadas todas as suas deliberações alheias à medida provisória por um período máximo de 75 dias, tempo que ele tem para apreciar a matéria de uma MP, pois não o fazendo nesse interstício a MP perde sua eficácia e começa a contar um novo prazo para o Legislador.

            Conforme disciplina o § 11 do art. 62 da CF/88, com a nova redação dada ao art. 62 da Constituição, se o CN não edita decreto legislativo após a perda de eficácia ou rejeição de MP no prazo de 60 dias, esta conservará, integralmente, seus efeitos em relação aos atos praticados durante sua vigência.

            Nesse caso não haverá mais a necessidade de expedição do decreto legislativo, capaz de regular as relações jurídicas decorrentes da respectiva MP.

            Fazendo-se uma observação, talvez um pouco precoce, do Legislativo, acredito que o Legislador, ao positivar essa possibilidade de a MP, mesmo após 120 dias de vigência, ser capaz de assegurar as relações jurídicas às quais deu origem, resguardou a omissão legislativa quando da não-edição do decreto legislativo e, provavelmente, essa omissão será uma prática rotineira em seu âmbito.

            Resta-nos saber como a anomia (43) decorrente do espaço de tempo existente entre a perda de eficácia das medidas provisórias e os 60 dias que o Congresso ainda tem para editar ou não o decreto legislativo. A emenda constitucional 32 (§ 11 acrescentado ao art. 62 da CF/88) prescreve que uma medida provisória só voltará a ter efeitos em relação aos negócios praticados à época de sua vigência decorridos 60 dias após sua perda de eficácia ou rejeição e, ainda, inexistir decreto legislativo que regulamente tais atos. Esse período é consideravelmente longo, o que, certamente, poderá trazer-nos problemas jurídicos, tais como ações de inconstitucionalidade junto ao Poder Judiciário, pois até a promulgação da EC 32/01 não se falava em institucionalização da anomia em nosso sistema normativo.

            O Congresso Nacional, constitucionalmente falando, tem o dever de apreciar as medidas provisórias em tempo hábil, tempo esse que o próprio Congresso considerou bastante para a adoção das medidas necessárias. E não se omitir como vem fazendo ao longo do tempo, pois no período compreendido entre o ano de 1988, início de vigência da Constituição, e 2001 só foi editado um decreto legislativo para disciplinar os negócios advindos das MPs publicadas. Por essa razão posso dizer que a institucionalização da anomia no ordenamento jurídico brasileiro serviu de subterfúgio para justificar a atitude omissa do Congresso Nacional.

            É inquestionável que cabe ao Executivo adotar medidas "urgentes" com força de lei, contudo, cabe ao nosso Congresso ratificá-las ou não, afinal é ele o responsável pela manutenção coordenada do ordenamento jurídico vigente.

            Consoante o parágrafo 4º acrescido pela emenda, os prazos de deliberação serão suspensos no decorrer do recesso parlamentar.

            Com a nova redação do parágrafo 8º do art. 57, da CF/88, pela EC 32/01, caso o Congresso Nacional seja convocado extraordinariamente, as medidas provisórias em vigor na data da convocação serão automaticamente incluídas na pauta da convocação.

            O Legislador atribuiu a ele mesmo a função de controlar as MPs, também se obrigou a ter celeridade seja na rejeição ou na conversão, pois deu total relevância à deliberação sobre medida provisória, se ainda não tiver dado início à votação da MP, que lhe for submetida por ato do Presidente da República, todavia não cabe a ele apreciar os pressupostos de edição das medidas, pois tais pressupostos são prerrogativas tão somente do Chefe do Executivo.

            7.7.2. Emendas ao texto original

            No que concerne à redação do § 12, aditado ao art. 62 da Constituição, é facultado ao Congresso Nacional elaborar projeto de lei de conversão de medida provisória em lei alterando-lhe o texto original, projeto esse que pode ser vetado ou sancionado. Nesse caso, até que o texto aditivo seja vetado ou sancionado a medida manter-se-á integralmente em vigor. O que foi uma inovação em relação à norma anterior.

            7.7.3. Decreto Legislativo

            O decreto legislativo tem sua previsão legal no inciso VI, do art. 59, da CF/88. Insere-se, portanto, no domínio do processo legislativo federal.

            Duas das possibilidades de edição do decreto legislativo pelo Congresso Nacional são usadas para disciplinar as relações jurídicas decorrentes de medidas provisórias, quais sejam: primeira, quando uma medida provisória perde sua eficácia por decurso temporal; segunda, quando o Legislador ao apreciar a MP a rejeita.

            É de competência do Presidente do Senado Federal a promulgação de lei federal de conversão, o que formaliza a aprovação feita pelo Congresso Nacional. Previsão essa que, segundo Raul Machado Horta (44), impossibilita o veto presidencial.

            Para o Autor, "o referido procedimento deveria ser reexaminado, pois a sanção, a promulgação e a publicação das leis são atos da competência constitucional privativa do Presidente da República", art. 84, IV, da CF. Cabendo ao Presidente do Senado Federal apenas os casos elencados nos parágrafos 3º e 7º do art. 66 da Constituição, e ao Vice-Presidente do Senado nos casos de omissão daquele.

            Dessa forma o decreto legislativo tem o objetivo de disciplinar as relações jurídicas decorrentes de medidas provisórias que foram rejeitadas pelo Congresso Nacional ou perderam sua eficácia, resguardando, por conseguinte, os direitos dos cidadãos, que não podem ficar a mercê da anomia jurídica.

            7.8. Reedições

            Segundo Nelson Cândido Motta (45) "o artifício das reedições foi a fórmula encontrada para evitar que medidas provisórias expedidas com força de lei, e dotadas de plena eficácia durante a sua vigência, ao deixarem de subsistir, por simples decurso do exíguo prazo de 30 dias, conflagrarem irremediavelmente as relações jurídicas constituídas, sob seu império. A previsão constante do parágrafo único do artigo 62, que" cometia "ao Congresso Nacional o dever de ‘disciplinar as relações jurídicas’ decorrentes das MPs tornadas ineficazes (a partir da data da edição de cada uma delas)" era "praticamente de execução impossível".

            Ele fez essa crítica com base nos dados fáticos do fenômeno da reedição e da não conversão das MPs pelo Congresso Nacional no período de 1988 a agosto de 1998, haja vista nesse período 2.728 medidas provisórias terem sido editadas e reeditadas, das quais apenas 337 terem sido convertidas em lei, sendo que as demais (2.391) editadas e reeditadas continuavam, à época, dependendo de aprovação pelo Legislativo federal para se incorporarem ao ordenamento jurídico brasileiro como lei.

            O § 10, acrescido ao art. 62 da CF pela EC 32, veda a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido eficácia por decurso de prazo. Mas devemos nos ater ao detalhe de que a reedição só ficou vedada na mesma sessão legislativa, não havendo óbice algum quanto a sua reedição em outra sessão legislativa, ou seja, considerando-se que anualmente existe apenas uma sessão legislativa, a mesma medida provisória só pode vir a ser objeto de reedição no ano seguinte ao que foi editada.

            Com a redação do § 3° acrescentado ao art. 62 da Constituição Federal, segundo o professor Zélio Maia (46), "sepultou de vez a abominável possibilidade de o chefe do executivo legislar ad eternum por medida provisória, restando resgatado o princípio da separação do poderes tão combalido nos últimos anos pela inquestionável retração do legislativo por obra das sucessivas medidas provisórias editadas sobre a mesma matéria o que ficou conhecido como REEDIÇÕES DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS".

            7.9. Controle pelo Judiciário

            Ao Judiciário é atribuído o controle da emanação de medidas provisórias, haja vista seu controle ser idêntico ao da lei.

            O Judiciário atua no controle das MPs tanto por intermédio do controle difuso quanto do concentrado, este exercido pelo Supremo Tribunal Federal e aquele por qualquer órgão julgador do Judiciário.

            Todavia conforme reiteradas decisões do STF (ADIns 162, 526, 1.397, 1.417 e 1667-9) não cabe ao Poder Judiciário aquilatar a presença, ou não, dos critérios de relevância e urgência, invocados pelo Poder Executivo para a edição de medida provisória, a não ser que a ausência deles se manifeste de maneira objetiva, de molde a inviabilizar qualquer juízo em sentido contrário.

            Com o advento da emenda 32/01, algumas decisões do STF perderam eficácia, v. g., aquelas que tratavam da sua ilimitação material, pois agora é sabido que as MPs são limitadas materialmente. O que vai, provavelmente, reduzir o número de ações perante o Judiciário se o Presidente da República obedecer aos princípios constitucionais.

            Entende o Supremo Tribunal Federal que a conversão em lei da medida provisória tem o condão de superar as alegações de inocorrência de seus pressupostos constitucionais de urgência e relevância (ADIn 1.417/DF).

            Segundo essa orientação, os eventuais vícios ocorridos na edição da MP, no que tange à ausência dos requisitos de urgência e relevância, não contaminam a lei de conversão, não acarretando a invalidade desta. Ainda que não se tenha verificado a ocorrência dos referidos pressupostos na edição da medida provisória, a sua conversão em lei pelo Congresso Nacional tem o condão de sanar essa irregularidade.

            Essa orientação continua plenamente compatível com o texto constitucional.


8. Situação das medidas provisórias vigentes antes da publicação da EC n.º 32/01

            Consoante o art. 2º da Emenda Constitucional n.º 32/01, todas as medidas provisórias editadas em data anterior à publicação dessa emenda, ou seja, 12 de setembro de 2001, continuarão em vigor até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional.


9. Conclusão

            A tripartição dos poderes, idealizada por Montesquieu, adotada no sistema jurídico brasileiro acarreta responsabilidades e atribuições específicas para cada um dos três poderes.

            A Constituição Federal dispõe em seu artigo 2º sobre a independência e harmonia entre os três poderes da União. Mas essa independência, idealizada por Montesquieu, não quer dizer, necessariamente, que um Poder não possa ser fiscalizado pelo outro, haja vista a própria Carta Suprema fazer previsões nesse sentido.

            Em dadas situações no exercício das atividades estatais é necessário a um Poder revestir-se de funções inerentes ao outro, como é o caso do Executivo ao editar medidas provisórias com força de lei, nos casos de relevância e urgência, dado a impossibilidade de a situação esperar pela regulamentação do Legislativo. Entretanto deve submetê-las de imediato à apreciação do Congresso Nacional, competente para rejeitá-las ou transformá-las em lei, haja vista elas terem como uma de suas principais características a curta eficácia temporal.

            O Constituinte Originário de 1988 praticamente transpôs o instituto da medida provisória do sistema italiano para o sistema nacional, como forma de assegurar a adoção, por ato do Executivo, de atos normativos na regulamentação de situações emergenciais, as quais não podem esperar pela deliberação ordinária do Legislativo, que, normalmente, despende muito tempo durante a sua tramitação.

            Há quem diga, Clève, Leomar Barros, para exemplificar, que o Legislador Originário almejava, após realização de um plebiscito nacional, adotar o sistema de governo parlamentarista, razão essa que o levou a optar pela medida provisória italiana, que faz parte de um sistema parlamentarista, sem fazer as necessárias adaptações. Contudo, após a realização do plebiscito, o eleitor preferiu manter-se sob a regência do sistema presidencialista, daí o agente legiferante viu-se obrigado a modificar a redação original do artigo constitucional que regulamentava a edição de medida provisória, adaptando-a à nossa realidade.

            A promulgação da Emenda Constitucional n.º 32, de 11 de setembro de 2001, veio apaziguar as diversas controvérsias existentes acerca da edição de medidas provisórias, as quais estavam sendo usadas imoderadamente pelo Presidente da República, em especial, pelo atual Presidente, responsável pela emanação e reedição de um grande número de MPs na regulamentação de diversas matérias, haja vista a não-limitação material por parte do Legislador.

            A limitação de reedição trazida pela última emenda constitucional vai exigir maior responsabilidade política do Poder Executivo e também do Legislativo, por conseguinte, este deverá agir com maior agilidade e procurando não se omitir da apreciação do texto que lhe for submetido pelo Chefe do Executivo, que também deverá ter seu poder de argumentação para convencer o Congresso Nacional a, realmente, converter a medida provisória editada apenas com força de lei, em lei.

            Espera, a sociedade, jurídica e não-jurídica, que os princípios constitucionais sejam sempre considerados durante a apreciação da conveniência e oportunidade de se editar uma medida provisória e que o Chefe do Executivo somente adote medidas provisórias com força de lei nos casos que, por sua natureza, suscitarem relevância e urgência.


Notas

            01. ALMEIDA, Tabosa de. Conferências e Pareceres Jurídicos. Edição da Faculdade de Direito de Caruaru, 1989, p. 213.

            02. CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. – 4ª ed. – Coimbra/Portugal: Livraria Almedina, 1997.

            03. Ob. cit., p. 214.

            04. ANDERSON, Holmes. Parlamentarismo, in Doutrina constitucional. Disponível na Internet. Site: www.dji.com.br, acessado em 15.10.01.

            05. CLÈVE, Clèmerson Merlin. Medidas Provisórias. 2ª edição, revista e ampliada. Ed. Max Limonad, 1999, p. 43.

            06. MARIOTTI, Alexandre. Medidas Provisórias. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 39.

            07. apud MARIOTTI, Alexandre, p. 40.

            08. Ob. cit., p. 43.

            09. SOUSA, Leomar Barros Amorim de. A Produção Normativa do Poder Executivo: Medidas Provisórias, Leis Delegadas e Regulamentos. Brasília: Brasília Jurídica, 1999.

            10. Ob. cit., p. 92.

            11. apud SOUSA, Leomar Barros Amorim de, p. 93.

            12. Medidas Provisórias. Editora Saraiva, p. 44.

            13. Ob. cit., p. 46

            14. Ob. cit., p. 46.

            15. apud MASSUDA, Janine Malta. Ob. cit., p. 33.

            16. Ob. cit., p. 55.

            17. Ob. cit., p. 57

            18. apud MASSUDA, Janine Malta. Ob. cit., pp. 34 e 35.

            19. CLÈVE, Clèmerson Merlin. Medidas Provisórias. 2ª edição Revista e Ampliada. São Paulo: Max Limonad, 1999.

            20. Ob. cit., pp. 39/40.

            21. apud ÁVILA, Humberto Bergmann. Medidas Provisórias na Constituição Federal/88.

            22. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. – 21ª ed. – São Paulo: Saraiva, 2000, p. 362.

            23. MAIA, Zélio. Comentários à Emenda Constitucional n.º 32/01. Disponível no site: www.vemconcursos.com.br, em 01/11/01.

            24. FERREIRA, Sérgio D’Andréa. Ciclo de Conferências para Juízes Federais, in Medida Provisória. Série Cadernos do Conselho da Justiça Federal. Brasília: CJF, 1991, p. 81.

            25. SOUSA, Leomar Barros Amorim de. A Produção Normativa do Poder Executivo. Brasília: Brasília Jurídica, 1999, p. 88.

            26. Apud MASSUDA, Janine Malta. Ob. cit., p. 24.

            27. CONCEIÇÃO, Marcia Dominguez Nigro. Conceitos Indeterminados na Constituição: requisitos da relevância e urgência (art. 62 da Constituição Federal). São Paulo: Celso Bastos Editor: Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1999, p. 92.

            28. SANTOS, Brasilino Pereira dos. As Medidas Provisórias no Direito Comparado e no Brasil. São Paulo: LTr, 1993, p. 303.

            29. apud SANTOS, Brasilino Pereira dos. Ob. cit., p. 303.

            30. Interesse Público. – Ano 2, n.º 8, outubro/dezembro de 2000. Revista de Doutrina, jurisprudência, legislação e crítica judiciária. São Paulo: Notadez, 2000, p. 97.

            31. Apud PEDRA, Adriano Sant’Ana. Ob. cit., p. 97.

            32. apud idem. ibidem.

            33. FERREIRA, Sérgio D’Andréa. Ob. cit., p. 84.

            34. Estudos Documentos – 13 Debates – in Medidas Provisórias. Seminário realizado em 23/04/98, na Sede da FIESP/CIESP, p. 12.

            35. Ob. cit., p. 107.

            36. Ob. cit., p. 119.

            37. Ob. cit., p. 65.

            38. Ob. cit., p. 105.

            39. Ob. cit., p. 76.

            40. Ob. cit., p. 84.

            41. Entende-se por constituinte de segundo grau aquele que sucedeu o constituinte elaborador primordial da Constituição, ou seja, o nosso parlamentar hodierno.

            42. Ob. cit., p. 88.

            43. A palavra anomia, nessa acepção, quer dizer ausência de norma.

            44. HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional, in Medidas Provisórias, cap. 3. 2ª ed. – rev., ampl. e atual.. Belo Horizonte: DelRey, 1999, p. 579.

            45. Revista de Direito Renovar. Edição Especial em Homenagem ao Prof. Alfredo Bumy Filho. N.º 12, setembro/dezembro de 1998, p. 174.

            46. MAIA, Zélio. Ob. cit. (nota 40).


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ANEXO – Emenda Constitucional Nº 32, de 11 de setembro de 2001

Altera dispositivos dos arts. 48, 57, 61, 62, 64, 66, 84, 88 e 246 da Constituição Federal, e dá outras providências.

            As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:

            Art. 1º Os arts. 48, 57, 61, 62, 64, 66, 84, 88 e 246 da Constituição Federal passam a vigorar com as seguintes alterações:

            "Art.48...... .........................................

            ...........................................................

            X – criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b;

            XI – criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública;

            .................................................."(NR)

            "Art.57...... .........................................................

            § 7º Na sessão legislativa extraordinária, o Congresso Nacional somente deliberará sobre a matéria para a qual foi convocado, ressalvada a hipótese do § 8º, vedado o pagamento de parcela indenizatória em valor superior ao subsídio mensal.

            § 8º Havendo medidas provisórias em vigor na data de convocação extraordinária do Congresso Nacional, serão elas automaticamente incluídas na pauta da convocação."(NR)

            "Art.61...... ...........................................

            § 1º..... .............................................

            .......................................................

            II-..... ..............................................

            .......................................................

            e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;

            .................................................."(NR)

            "Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.

            § 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

            I – relativa a:

            a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;

            b) direito penal, processual penal e processual civil;

            c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;

            d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;

            II – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;

            III – reservada a lei complementar;

            IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República.

            § 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.

            § 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes.

            § 4º O prazo a que se refere o § 3º contar-se-á da publicação da medida provisória, suspendendo-se durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.

            § 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais.

            § 6º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando.

            § 7º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.

            § 8º As medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados.

            § 9º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional.

            § 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.

            § 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.

            § 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto."(NR)

            "Art.64...... .........................................

            .......................................................

            § 2º Se, no caso do § 1º, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem sobre a proposição, cada qual sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, sobrestar-se-ão todas as demais deliberações legislativas da respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado, até que se ultime a votação.

            .................................................."(NR)

            "Art.66...... .........................................

            .......................................................

            § 6º Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final.

            .................................................."(NR)

            "Art.84...... ...........................................

            .........................................................

            VI – dispor, mediante decreto, sobre:

            a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;

            b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;

            .................................................."(NR)

            "Art. 88. A lei disporá sobre a criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública."(NR)

            "Art. 246. É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive."(NR)

            Art. 2º As medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional.

            Art. 3º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.

            Brasília, 11 de setembro de 2001

            Mesa da Câmara dos Deputados

            Deputado Aécio Neves –Presidente

            Deputado Efraim Morais- 1º Vice-Presidente

            Deputado Barbosa Neto- 2º Vice-Presidente

            Deputado Nilton Capixaba- 2º Secretário

            Deputado Paulo Rocha- 3º Secretário

            Deputado Ciro Nogueira- 4º Secretário

            Mesa do Senado Federal

            Senador Edison Lobão - Presidente, Interino

            Senador Antonio Carlos Valadares- 2º Vice-Presidente

            Senador Carlos Wilson- 1º Secretário

            Senador Antero Paes de Barros- 2º Secretário

            Senador Ronaldo Cunha Lima- 3º Secretário

            Senador Mozarildo Cavalcanti- 4º Secretário


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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

RESENDE, Idma. Medidas Provisórias e a Emenda Constitucional nº 32/01. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 8, n. 65, 1 maio 2003. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/4073. Acesso em: 28 mar. 2024.