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Previdência social

Previdência social

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Considerações sobre pontos relevantes da Previdência Social.

Previdência Social

1.Custeio da Previdência social

A previdência social consiste num plano de custeio em que o indivíduo contribui com uma parcela do que recebe, parcela esta denominada salário de contribuição. Quando ele precisar de apoio financeiro do Estado, seja por estar incapacitado ou impossibilitado de trabalhar, ou mesmo porque já findou o tempo de contribuição, terá revertido em benefício de apoio, pensão ou aposentadoria, a proteção Estatal.

A previdência social está organizada sob forma de regime geral, de caráter contributivo e filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.

  1. Princípios constitucionais da previdência social

A previdência social, tal como a seguridade social, que abrange a saúde, a previdência e a assistência social detêm princípios específicos de atuação.

Com respaldo na Constituição Federal, os seguintes princípios são próprios do regime de previdência:

-Contributividade:

O art. 201 da CF afirma que a previdência social tem caráter contributivo e filiação obrigatória.  A Previdência Social funciona como um seguro coletivo contra os chamados riscos sociais, tais como a doença e a invalidez.

 Desta forma, aquele que contribui socialmente deterá benefícios sociais em caso de futuros imprevistos.

Como todo seguro, a previdência também deve se sustentar com seus próprios recursos, quais sejam, as contribuições vertidas para o sistema. Desta forma, deve buscar tanto o equilíbrio financeiro – no qual há compatibilização entre receita e despesa - como o equilíbrio atuarial – em que se dimensiona um plano de custeio compatível com o plano de benefícios oferecido.

Assim, não basta o estado de necessidade para que uma pessoa tenha direito aos benefícios da Previdência Social, exige-se que ela seja contribuinte da Previdência social, isto é, possua o status de segurada do Regime Geral de Previdência Social.

-Filiação compulsória

A filiação consiste em um instituto típico de Seguro Social. Na Lei 8.213/91, Lei de Benefícios Previdenciários, não há uma referência explícita à filiação como no Decreto 3.048/99, verbis:

Art. 20- Filiação é o vínculo que se estabelece entre pessoas que contribuem para a previdência social e esta, do qual decorrem direitos e obrigações.

Parágrafo único. A filiação à previdência social decorre automaticamente do exercício de atividade remunerada para os segurados obrigatórios e da inscrição para o segurado facultativo.

Em matéria previdenciária o instituto da  filiação representa elemento essencial  na relação jurídica prestacional. Filiar-se quer dizer pertencer, fazer parte, ter direitos e obrigações frente a um Sistema de Proteção Social. O elo ao seguro social do qual decorrerá direitos e obrigações recíprocos tem origem com  a atividade econômica remunerada descrita na norma  de direito social.  Da condição de segurado da Previdência Social se inicia  um liame jurídico estabelecido entre o segurado e o ente segurador a um objeto associativo, o risco assegurado.

Essa vinculação automática diz respeito ao segurado obrigatório, ou seja, aquele que exerce trabalho remunerado.

Isso porque é possível que pessoas que não exerçam trabalho remunerado se filiem à Previdência social (segurados facultativos: ex.: donas-de-casa, estudantes, etc). Todavia, neste caso, depende do ato de a pessoa inscrever-se na Previdência Social.

- Preservação do equilíbrio financeiro e atuarial

O Princípio do equilíbrio financeiro e atuarial pretende direcionar o Sistema Previdenciário em sua gestão, para que sempre seja viável a sua manutenção. Diante de tamanha importância, o princípio foi elevado ao nível constitucional.

A Previdência Social possui suas fontes de arrecadação, entre elas, as contribuições previdenciárias pagas pelos empregados e empregadores e possui, também, as suas despesas, como as prestações que deve pagar aos segurados, aposentadorias e auxílios-doença. O equilíbrio financeiro que almeja a Constituição Federal é que, ao final do período, após feita toda a arrecadação e efetuadas todas as despesas, não exista um saldo negativo na Previdência, o que pode, se ocorrer repetidamente, levar a inviabilização de todo o sistema.

Já o equilíbrio atuarial é a maneira que se buscará o equilíbrio financeiro, isto porque a atuária uma ciência exata que através de diversos fatores é capaz de prever os gastos futuros da previdência e, com base nestes, possibilitar a melhor gestão da arrecadação e pagamentos, não perdendo de vista as obrigações que irão existir em um futuro não muito distante.

“... a Previdência Social deverá, na execução da política previdenciária, atentar sempre para a relação entre custeio e pagamento de benefícios, a fim de manter o sistema em condições superavitárias, e observar as oscilações da média etária da população, bem como sua expectativa de vida, para a adequação dos benefícios a estas variáveis”. (Carlos Alberto Pereira de Castro; João Batista Lazzari, in Manual de Direito Previdenciário, LTR, 2006, 7ª edição, página 118).

Esse equilíbrio deve ser analisado a curto e longo prazos.

-Princípio do cálculo dos benefícios considerando-se os salários de contribuição corrigidos monetariamente

Salário-de-contribuição é um conceito do direito previdenciário. Significa a remuneração do trabalhador sobre a qual incidiu a contribuição previdenciária.

Art. 201, CF:

§ 3º Todos os salários de contribuição considerados para o cálculo de benefício serão devidamente atualizados, na forma da lei.

No dia da concessão do benefício ( vários anos após a vinculação da pessoa à Previdência Social), os salários sobre os quais incidiram as contribuições devem ser atualizados, porque, do contrário, “... o valor da renda mensal inicial, em razão da corrosão inflacionária, estaria seriamente comprometido e não espelharia efetivamente o esforço contributivo do segurado...” (Eduardo Rocha Dias; José Leandro Monteiro de Macêdo, in Curso de Direito Previdenciário, Editora Método, 2008, página 127).

- Princípio da irredutibilidade do benefício

Garante a irredutibilidade do valor normal do benefício, ou seja, não pode o benefício da seguridade social sofrer redução. Ele também garante a preservação do valor real do benefício previdenciário que busca assegurar o seu reajustamento, preservando em caráter permanente o seu poder aquisitivo.

A previdência social protege o valor real dos benefícios concedidos. Além de não ser permitida a redução nominal do valor dos benefícios previdenciários recebidos, é garantido também o reajustamento periódico das perdas inflacionárias por índice definido na forma da lei.

No artigo 194, IV, a Constituição Federal impediu a redução do valor dos benefícios da seguridade social.

O artigo 201, parágrafo quarto, por sua vez, impôs ao Estado o reajuste periódico dos benefícios da Previdência social, para que a inflação acumulada com o passar do tempo não retire dos beneficiários o poder de compra daquele valor fixado inicialmente.

Trata-se de preceito que suplanta a noção de irredutibilidade salarial (art. 7º, VI, da Constituição) e de vencimentos e subsídios (art. 37, X, da mesma Carta), pois nos dois casos não há previsão de manutenção do valor real dos ganhos de trabalhadores e servidores, mas apenas nominal, enquanto no princípio supra-elencado a intenção é “proteger o valor dos benefícios de eventual deterioração, resguardando-o em seu poder de compra”. (Carlos Alberto Pereira de Castro; João Batista Lazzari, in Manual de Direito Previdenciário, LTR, 2006, 7ª edição, página 120).

- Princípio do valor da renda mensal dos benefícios de caráter substitutivo não inferior ao do salário mínimo

Os benefícios previdenciários visam a substituir, de forma geral, a remuneração do segurado, perdida ante a ocorrência de uma contingência social que lhe impossibilitou de realizar atividade laborativa e lhe debelou necessidade.

Nesses casos, os valores dos benefícios previdenciários não podem ser inferiores a um salário-mínimo.

Todavia, se o benefício não é prestado em caráter substitutivo, o seu valor pode ser inferior a um salário-mínimo. (salário-família; auxílio-acidente).

- Princípio do Caráter democrático e descentralização da administração

A constituição estabelece a característica democrática e descentralizada quando institui a gestão quadripartite, contemplando a participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.

A forma de participação de cada membro gestor é bem delineada e específica. Desta forma, temos que o Governo é o responsável pela administração do sistema, os trabalhadores pela manutenção da solidez do sistema para deles se beneficiar no futuro, os empregadores possuem a função de financiar o sistema e verificar a aplicação dos recursos e os aposentados tem interesse em contribuir pela manutenção da solidez do sistema, pois dependem deste.

O atendimento à disposição deste princípio se deu por meio da criação de diversos conselhos de estrutura colegiada a exemplo do Conselho Nacional de Previdência Social – CNPS, Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS, entre outros.

- Princípio da diversidade da base de financiamento

Informa que os legisladores devem buscar diversas formas de financiamento ao instituir contribuições para a seguridade social. Este regramento tem o fito de diminuir o risco financeiro do sistema protetivo, criando uma espécie de proteção financeira à seguridade evitando assim que ela seja surpreendida com perdas inesperadas.

  1. Formas de participação na previdência social

Existem três orçamentos que devem ser elaborados anualmente e aprovados por lei: o orçamento fiscal, o orçamento de investimento, orçamento da seguridade social.

O orçamento da seguridade social é específico, contendo receitas da seguridade social e os gastos com as áreas da saúde, assistência social e previdência social.

A proposta de orçamento da seguridade social será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias, assegurada a casa área a gestão de seus recursos.

As receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios destinadas à seguridade social constarão dos respectivos orçamentos, não integrando o orçamento da União. Cada ente federativo deve elaborar as previsões orçamentárias e inclui-las em seus orçamentos.

A contribuição da União é constituída de recursos adicionais do orçamento fiscal, fixados obrigatoriamente na Lei Orçamentária Anual.

O financiamento de toda a seguridade social está baseada no custeio realizado pelo Estado, pelos indivíduos e pelas empresas.

O artigo 195 da CF preceitua:

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:

I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: 

 a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício

b) a receita ou o faturamento

c) o lucro

II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201; 

III - sobre a receita de concursos de prognósticos.

IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar;

 Através de tal artigo, percebe-se que a Carta Magma difundiu a ideia de que a forma de custeio aplicada no país é do tipo tríplice, isto é, Estado, indivíduos e empresas. O texto constitucional traz a imposição de que toda a sociedade é responsável de forma direta e indireta para o financiamento da seguridade social, mediante recursos provenientes do governo, das empresas e dos trabalhadores, sendo vedado qualquer incidência de contribuição sobre aposentadoria e pensão concedida pelo Regime Geral de Previdência Social.

O governo contribui como qualquer empresa caso contrate trabalhador vinculado ao RGPS. Estes recursos devem estar incluídos no orçamento da seguridade social, que deve ser elaborado de maneira autônoma por cada ente federativo, contendo a previsão de receitas e despesas, com a ressalva de que se faltar recursos para o pagamento dos benefícios do RGPS, a União deverá efetuar a complementação por meio de recursos de seu orçamento fiscal.

Importante ressaltar que a tríplice forma de custeio somente se aplica à previdência social no tocante ao RGPS, pois é o único ramo da seguridade em que a contribuição é indispensável. Ademais, em razão da reforma da previdência, foi instituída a contribuição dos aposentados nos Regimes Próprios de Previdência, sendo neste caso o custeio de caráter quadripartite.

  1. Salário de contribuição

As contribuições dos trabalhadores e dos tomadores de serviços para o Regime Geral da Previdência Social incidem sobre uma base denominada salário-de-contribuição

O salário é a parte fixa paga diretamente pelo patrão ao trabalhador como forma de retribuição pelo seu serviço. Não é necessariamente oferecido em dinheiro, em sua totalidade.

A remuneração integra os salários, as gorjetas e os complementos salarias.

O salário de contribuição constitui um conceito muito mais abrangente que remuneração, possuindo particularidades próprias à legislação previdenciária.

Para o empregado e o avulso o salário de contribuição é a remuneração auferida em uma ou mais empresas, assim entendida a totalidade dos rendimentos pagos, devidos ou creditados a qualquer título, durante o mês, destinados a retribuir o trabalho, qualquer que seja a sua forma, inclusive as gorjetas, os ganhos habituais sob a forma de utilidades e os adiantamentos decorrentes de reajuste salarial, quer pelos serviços efetivamente prestados, quer pelo tempo à disposição do empregador ou tomador de serviços nos termos da lei ou do contrato ou, ainda, de convenção ou acordo coletivo de trabalho ou sentença normativa. Ou seja, salário de contribuição será igual à remuneração, que aqui engloba o salário mais as gorjetas, ou salário fixo somado ao salário variável.

 O salário de contribuição é a totalidade dos rendimentos pagos, devidos ou creditados. Isto significa que o fato gerador da incidência da contribuição previdenciária é a prestação de serviço do empregado e do trabalhador avulso para os tomadores, independente da data do pagamento da remuneração.

Definição do salário de contribuição do empregado doméstico e do empregador doméstico: remuneração registrada na carteira de trabalho.

Definição do salário de contribuição do contribuinte individual: remuneração auferida em uma ou mais empresas ou pelo exercício de sua atividade por conta própria durante o mês.

Definição do salário de contribuição do segurado facultativo: valor por ele declarado.

Diferentemente da remuneração, o salário de contribuição tem limites máximos e mínimos para a incidência das contribuições mensais dos trabalhadores. Somente os segurados e um tipo de tomador de serviços, o empregador doméstico, utilizam tais limites para calcular seus recolhimentos mensais para a previdência. As empresas e entidades a ela equiparadas não sofrem qualquer limitação para o cálculo da base de contribuição, utilizando, então, o salário de contribuição integral.

Limite mínimo do salário de contribuição: piso salarial ou normativo da categoria. Caso não exista, será o salário mínimo.

Limite máximo do salário de contribuição: teto da previdência social, atualizado anualmente pela variação do INPC e atualmente fixado em R$ 4.159 (para 2013).

Parcelas integrantes do salário de contribuição: gorjetas, utilidades habituais (que tenham finalidade de remunerar), comissão paga ao corretor de seguros (Súmula 310 do STJ), totalidade das diárias quando superiores a 50% da remuneração, décimo terceiro salário (Súmula 688 do STF), salário-maternidade (aguardando decisão do STF) e o terço de férias (com a ressalva de que o STJ entende que não incide a contribuição sobre essa parcela).

Parcelas NÃO integrantes do SC: benefícios previdenciários (à exceção do salário-maternidade), verbas indenizatórias (à exceção do aviso prévio indenizado – com a ressalva de que o STJ continua entendendo que o aviso prévio indenizado não integra o salário-de-contribuição), vale-transporte (se pago em dinheiro, incide contribuição segundo a legislação. Contudo, para o STF e o STJ, mesmo quando pago em dinheiro, não incide contribuição sobre ele), participação nos lucros desde que observada a legislação específica (em periodicidade inferior a um semestre civil, ou mais de duas vezes no mesmo ano civil), valores decorrentes de direitos autorais e benefícios do contrato de trabalho relacionados à saúde, educação e previdência, desde que extensivo a todos os empregados da empresa.

ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

A Constituição Federal consagra, em seu art. 201, caput, a estrutura organizacional da previdência social, deixando ao legislador ordinário a tarefa de tipificar cada benefício em particular.

Desse modo, Arnaldo de Oliveira Assis argumenta que "Por seguro social ou previdência social deve se entender um sistema de proteção mediante o qual as pessoas amparadas adquirem certos direitos (prestações ou serviços) em troca de certos deveres (pagamento de contribuições).[1]

Nesse sentido, a previdência social vem sendo definida por vários doutrinadores. Sergio Pinto Martins a definiu nos seguintes termos:

"É a previdência o segmento da seguridade social, composta de um conjunto de princípios, regras e de instituições destinado a estabelecer um sistema de proteção social, mediante contribuição, que tem por objetivo proporcionar meios indispensáveis de subsistência ao segurado e a sua família, quando ocorrer certa contingência prevista em lei."[2]

Ante o exposto, podemos definir a previdência social como um subsistema da seguridade social que tem por escopo garantir, mediante contribuição, os meios indispensáveis de subsistência aos beneficiários, quando ocorrer uma contingência social geradora de estado de necessidade.

A estrutura organizacional da previdência social é formada por quatro unidades orçamentárias. No âmbito interno, encontram-se as unidades do Ministério da Previdência Social – Administração Direta e do Fundo do Regime Geral de Previdência Social – FRGPS. Já na esfera de atuação autônoma o Ministério dispõe de duas autarquias – o Instituto Nacional do Seguro Social –INSS e a Superintendência Nacional de Previdência Complementar (esta foi criada pela Lei nº 12.154, de 2009, em substituição à antiga Secretaria de Previdência Complementar).

A Previdência Social no Brasil está estruturada em três pilares: (a) Regime Geral de Previdência Social, (b) Regimes Próprios de Previdência dos Servidores Públicos e (c) Regime de Previdência Complementar. Os dois primeiros são de caráter obrigatório e operados por Órgãos Públicos, que, por meio do recolhimento de contribuições, pagam, dentro do mesmo exercício financeiro, benefícios aos aposentados e pensionistas. A simultaneidade e a equivalência entre os valores caracterizam o que se denomina Regime de Caixa.

  


[1] ASSIS, Arnaldo de Oliveira. Compêndio de Seguro Social, FGV, Rio, 1963, pg. 71.

[2] Direito da Seguridade Social, pg. 77

Atualmente a estrutura administrativa da previdência social sofreu algumas mudanças através da absorção das personalidades jurídicas das extintas entidades, com o objetivo de sua integração administrativa numa unidade organizacional superveniente, o INPS.

A forma de administração autárquica, com ampla autonomia administrativa e financeira do órgão executivo foi mantida. Os planos de benefícios e a forma do seu custeio são os mesmos previstos na Lei Orgânica da Previdência Social e no seu recente regulamento, aprovado pelo Decreto 60.501/67. A participação das categorias interessadas nos órgãos de controle jurisdicional e administrativo, internos e ministeriais, foi também respeitada.

Assim, o sistema unificado da previdência social acha-se, atualmente, estruturado da seguinte forma:

1) órgãos de planejamento, orientação e controle administrativo e jurisdicional, integrantes do Ministério do Trabalho e da Previdência Social (MTPS) e que são: departamento nacional da previdência social (DNPS); conselho de recursos da previdência social (CRPS); e serviço atuarial (SAT).

2) órgãos de controle administrativo ou jurisdicional integrantes do INPS e que são os seguintes: Conselho Fiscal (CF); e Juntas de Recursos da Previdência Social (JRPS)

3) órgão executivo, o Instituto Nacional da Previdência Social (INPS), administrado por um presidente de livre escolha do Presidente da República e assistido por uma Comissão de Coordenação Geral.

Cabe ressaltar que essa Comissão de Coordenação Geral, presidida pelo Presidente do INPS, integra-se de Chefes de Órgãos Centrais. Funciona como órgão consultivo e de assessoramento no melhor sentido técnico moderno, de vez que o Presidente se reserva todo o encargo de dirigir o INPS. Assim, preserva-se, de maneira muito nítida, o princípio da unidade de comando, na administração previdenciária.

A estruturação horizontal do INPS, ou seja a distribuição geográfica do seu aparelhamento administrativo, mantém o sentido da regionalização, por Estados, onde operam Superintendências Regionais, organizadas similarmente ao Órgão Central.

Essas Superintendências são hoje, todavia, órgãos de atividade amplamente descentralizados, o que implicou em intensa dinamização administrativa da previdência social brasileira.

A administração direta da previdência social é composta pelo Ministério da Previdência Social (MPS) e suas entidades vinculadas, sendo elas o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), Superintendência Nacional de Previdência Complementar (PREVIC) e a Empresa de Tecnologia e Informação da Previdência Social (DATAPREV).

No Decreto Nº 7.078/2010 é descrita a estrutura regimental e o quadro demonstrativo de cargos em comissão e das funções gratificadas do Ministério da Previdência Social. Assim, de acordo com tal decreto, o Ministério da Previdência Social, órgão da administração federal direta, tem como área de competência os seguintes assuntos: previdência social e previdência complementar. Além disso, ele possui como parte de sua estrutura organizacional órgãos de assistência direta e imediata do Ministro de Estado, tais como gabinete e secretaria executiva. Além disso, possui órgãos específicos singulares tais como a secretaria de políticas de previdência social. Fazem parte também os órgãos colegiados e algumas entidades vinculadas.

O decreto Nº 7.556, de 24 de agosto de 2011 instituiu a estrutura regimental do INSS. Assim, de acordo com tal decreto, ele possui a seguinte estrutura:

Art. 2o  

I - órgãos de assistência direta e imediata ao Presidente:

a) Gabinete;

b) Assessoria de Comunicação Social;

c) Coordenação-Geral de Planejamento e Gestão Estratégica;

d) Coordenação-Geral de Tecnologia da Informação; e

e) Centro de Formação e Aperfeiçoamento do Instituto Nacional do Seguro Social;

II - órgãos seccionais:

a) Procuradoria Federal Especializada;

b) Auditoria-Geral;

c) Corregedoria-Geral;

d) Diretoria de Orçamento, Finanças e Logística; e

e) Diretoria de Gestão de Pessoas;

III - órgãos específicos singulares:

a) Diretoria de Benefícios;

b) Diretoria de Saúde do Trabalhador; e

c) Diretoria de Atendimento; e

IV - unidades descentralizadas:

a) Superintendências-Regionais;

b) Gerências-Executivas;

c) Agências da Previdência Social;

d) Procuradorias-Regionais;

e) Procuradorias-Seccionais;

f) Auditorias-Regionais; e

g) Corregedorias-Regionais.

O INSS é dirigido por um Presidente e cinco Diretores. Além disso, as nomeações para os cargos em comissão e as designações para as funções comissionadas e funções gratificadas integrantes da estrutura regimental do Instituto Nacional do Seguro Social serão efetuadas em conformidade com a legislação vigente.

3 Processo Administrativo

 

3.1 Introdução

Atualmente, nota-se que a atuação dos órgãos da Previdência Social na apreciação dos requerimentos de benefícios e serviços formulados pelos usuários acaba por colocar a matéria previdenciária como um dos serviços mais relevantes na Administração Pública Federal. E tal fato é comprovado por meio dos dados estatísticos que confirmam uma demanda em crescimento na sociedade e também pelo volume exponencial de recursos que são disponibilizados para pagamento das prestações previdenciárias.

A procura da população pelos benefícios e serviços previdenciários tem se elevado de forma considerável nos últimos cinco anos. Apenas a título de informação: até o mês de setembro de 2009, encontrava-se sob a responsabilidade do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS o pagamento de 26,8 milhões de benefícios (18,7 milhões urbanos; 8,1 milhões rurais e 3,1 milhões assistenciais da Lei Orgânica da Assistência Social), número equivalente à população da Venezuela.

Prosseguindo, nota-se o aumento progressivo do número de requerimentos administrativos formulados pelos usuários da Previdência Social. Além disso, estima-se que aproximadamente 97.000 novas ações judiciárias previdenciárias sejam propostas por mês só nos Juizados Especiais Federais. Embora os números, por si sós, revelem a importância do serviço público previdenciário, até o momento pouco se produziu na legislação e na doutrina sobre o processo administrativo previdenciário, como veículo propulsor do reconhecimento dos direitos dos segurados. Por inexistir lei específica ou decreto regulamentar que discipline o processo administrativo previdenciário, cabe extrair o regramento básico da matéria de dispositivos esparsos existentes na Constituição, na Lei nº 8.212/91 (custeio), Lei nº 8.213/91 (benefícios), Decreto nº 3.048/99 (regulamento da previdência social) e, principalmente, na Lei nº 9.784/99 (processo administrativo federal) e atos normativos produzidos pelo INSS e pelo Ministério da Previdência Social – MPS.

3.2 Considerações sobre o processo administrativo previdenciário

Nota-se que no Estado Brasileiro para cada função exercida por um dos poderes constituídos (Judiciário, Legislativo e Judiciário) existe uma espécie de processo, com características e princípios próprios. Processo judicial, processo legislativo e processo administrativo representam o meio pelo qual atuam essas funções estatais.

Prosseguindo, antes de adentrar ao mérito da questão referente ao processo administrativo previdenciário, uma observação importante deve ser feita: a diferença entre processo e procedimento. Com o intuito de propor um melhor esclarecimento sobre o tema citam-se as precisas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

Não se confunde processo com procedimento. O primeiro existe sempre como instrumento indispensável para o exercício de função administrativa; tudo o que a Administração Pública faz, operações materiais ou atos jurídicos, fica documentado em um processo; cada vez que ela for tomar uma decisão, executar uma obra, celebrar um contrato, edita um regulamento, o ato final é sempre precedido de uma série de atos materiais ou jurídicos, consistentes em estudos, pareceres, informações, laudos, audiências, enfim, tudo o que for necessário para instruir, preparar e fundamentar o ato final objetivado pela Administração.

Feita essa observação preliminar passa-se agora a tratar do processo administrativo propriamente dito. A Constituição Federal de 1988 tratou do tema no seu art. 5º, mais especificamente nos incisos LV, LXXII e LXXVIII. Ademais, com o advento da Lei 9.784/99 do processo administrativo federal, tornou-se mais usual a utilização da palavra processo como representativa da relação jurídica de direito público a ser estabelecida entre a Administração e o administrado. A existência do processo administrativo tem um objetivo precípuo, qual seja, estabelecer regras claras de atuação da Administração no curso do referido processo. Tais regras referem-se a forma, a fixação de prazos para a prática dos atos, instrução adequada, disponibilização de meios recursais aos administrados, entre outros preceitos. Pode-se afirmar que a fixação de tais “princípios” a serem seguidos pela Administração tem o escopo de garantir o controle da legalidade da análise administrativa, seja pela própria Administração, seja pelos interessados. Sobre esse tema, de fundamental importância a sábia lição do doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello:

Em decorrência do caráter funcional administrativo, a Administração deve buscar as finalidades legais através de um itinerário, de uma ordenação sequencial de atos, isto é, de um processo e um procedimento, a fim de que fique assegurado que a conclusão final administrativa, isto é, o ato derradeiro, resultou de uma trilha capaz de garantir que a finalidade legal foi, deveras, atendida e se possa controlar a ocorrência deste resultado. 

No processo administrativo previdenciário podemos classificar os princípios em gerais e específicos. Princípios gerais são aqueles conhecidos por todos e bastante explorados na doutrina pátria, insculpidos no art. 37 da Constituição Federal e art. 2º da Lei 9.784/99: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e interesse público.

Alguns princípios específicos aplicáveis à relação jurídica previdenciária podem ser extraídos da legislação, dentre os quais: a obrigatoriedade da concessão do benefício mais vantajoso; a primazia da verdade real; a oficialidade na atuação dos órgãos para a realização de requerimentos administrativos e produção de provas; e a presunção de veracidade dos dados constantes nos sistemas corporativos da Previdência Social. Passa-se agora a caracterizar, de maneira bem superficial, alguns desses princípios: O princípio da primazia da verdade real pretende orientar os órgãos da Previdência Social a não ficarem adstritos aos documentos apresentados pelos interessados quando possível a obtenção de outras provas que auxiliem no esclarecimento do direito alegado, aproximando a conclusão do processo administrativo ao que verdadeiramente ocorreu no mundo dos fatos; o princípio da obrigatoriedade da concessão do benefício mais vantajoso destina-se a oferecer ao beneficiário a situação jurídico-financeira mais favorável possível. No momento do julgamento administrativo, mesmo que o segurado ou dependente requeiram espécie de benefício diversa, ou mesmo seja possível duas ou mais interpretações jurídicas sobre o caso concreto, devem os servidores do INSS verificar as provas produzidas nos autos e, caso constatado o direito a benefício diverso do requerido e/ou mais vantajoso economicamente, informar ao interessado e, no caso de anuência deste, proceder à concessão do benefício.

3.3 Justificação Administrativa

Observa-se que no âmbito administrativo do Instituto Nacional do Seguro Social, em algumas situações previamente definidas, permite-se a utilização da justificação administrativa. Esta corresponde ao procedimento utilizado para suprir a falta ou insuficiência de documento ou produzir prova de fato ou circunstância de interesses dos beneficiários perante a Previdência Social.

Passando a tratar especificamente da Justificação Administrativa, nota-se que é vedada a sua utilização quando o fato a ser comprovado exigir registro público de casamento, de idade, de óbito ou de qualquer ato jurídico para o qual a lei prescreva forma especial. Ademais, convém mencionar que o processamento da justificação administrativa só será admitido mediante o preenchimento de dois requisitos, a saber: que fique evidenciada a inexistência de outro meio capaz de configurar a verdade do fato alegado; e que o início da prova material apresentada leve a convicção do que se pretende comprovar.

A justificação administrativa ou judicial, no caso de prova de dependência econômica, identidade e relação de parentesco, somente produzirá efeito quando baseada em início de prova material, não sendo admitida prova exclusivamente testemunhal, salvo por motivo de força maior ou caso fortuito. Pode-se citar como exemplo de caso fortuito ou motivo de força maior a verificação de ocorrência notória, tais como incêndio, inundação ou desmoronamento, que tenha atingido a empresa na qual o segurado alegue ter trabalhado, devendo ser comprovada mediante registro de ocorrência policial feito em época própria ou apresentação de documentos contemporâneos aos fatos. Ademais, exige-se que seja verificada a correlação entre a atividade da empresa e a profissão do segurado. Por fim, convém ressaltar que, se a empresa não estiver mais em atividade, o interessado deverá juntar prova oficial de sua existência no período que pretende comprovar..

No caso dos segurados empregado doméstico e contribuinte individual, após a homologação do processo, este deverá ser encaminhado ao setor competente de arrecadação para levantamento e cobrança de crédito.

Prosseguindo, vale mencionar que a homologação da justificação judicial processada com base em prova exclusivamente testemunhal dispensa a justificação administrativa, se complementada com início razoável de prova material. Para o processamento da justificação administrativa, o interessado deverá, sem qualquer ônus, apresentar requerimento, expondo, de forma clara e detalhada, os pontos que pretende justificar, indicando testemunhas idôneas, em número não inferior a três nem superior a seis, cujos depoimentos acabem por levar à convicção da veracidade do que se pretende comprovar. Por fim, dentro da análise do processamento da justificação administrativa, cita-se que depois dos testemunhos, a autoridade deverá homologar ou não a justificação realizada. Importante ressaltar que não cabe recurso da decisão da autoridade competente do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) que considerar eficaz ou ineficaz a justificação administrativa.



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