A natureza política do veto presidencial por interesse públco e a (im)possibilidade de controle judicial na linha dos precedentes do STF

1. Introdução

O princípio da separação dos poderes, de autoria atribuída ao estudioso filósofo francês Mostesquieu1, representa, em verdade, uma reação da sociedade burguesa à falta de limites encarnada pelos Monarcas absolutistas.

Nesse sentir, restringido o poder dos despotas pela elaboração de uma constituição, com consequente subordinação ao império da lei latu sensu. Dentro do processo legislativo de criação da norma, em especial nos estado de regime parlamentar, nos quais o executivo interfere e dialoga com o legislativo na formulação das leis é que nasce a figura do veto.

O poder assim, apesar de uno, internamente possui funções distintas de legislar, executar e julgar, equivalente portanto, aos respectivos poderes. Todavia, tais atribuições são preponderantes, e não estanques, de forma que o judiciário também administra, a exemplo da função diretiva do foro, ao tempo em que também legisla, ao regular o seu regimento interno, o que ocorre também em relação aos demais poderes.

2. Desenvolvimento

A figura do veto, de início, surge como um limitador do poder legislativo, espécie do sistema de freios e contrapesos entre os poderes.

Todavia, com a eclosão do Estado Social, o Executivo passou a desempenhar a função de provedor de diversas necessidades, a exemplo do fornecimento de saúde, habitação, etc. Essa nova atribuição impôs a esse poder a adoção de um “plano de governo”, de forma que o veto, anteiormente entendido apenas como ato de controle de eventual abuso do legislador, passou agir também como instrumento de controle da harmonia das leis com o plano traçado pelo governo.

Nessa senda, passamos agora a discutir a possibildidade ou não do veto, instrumento de controle de abuso legislativo e de alinhamento das normas aos projetos de governo, se submeter ao controle jurisdicional.

Essa discussão gira em torno da natureza deste instrumento. Eis que inserido no capítulo atinente ao processo legislativo brasileiro, de forma que, a doutrina majoritária advoga a sua natureza legislativa, como uma forma de interferência constitucional do executivo no processo de formação das leis. Assim sendo, em última análise, reafirma-se como um viés do sistema de freios e contrapesos na separação dos poderes.

Sob esse aspecto, considerando que a constituição estabelece um procedimento todo particular para alteração legislativa e constitucional pelo poder constituinte derivado reformador, vide artigos 66 e seguintes, há de se respeitar os procedimentos ai encartados.

Art. 662. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.

§ 1º Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.

Nessa senda, o ato promovedor da alteração da norma, seja ele produzido pelo legislativo ou pelo executivo, antes de mais nada é ato administrativo, sujeito portanto às diretrizes apontadas na Constituição. Assim, com fundamento no direito subjetivo do parlamentar de somente se submeter a um processo legislativo constitucionalmente adequado3, e da exigência de constitucionalidade formal de tal procedimento, perfeitamente factível a atuação do poder judiciário, ao fundamento do princípio da inafastabilidade do poder judiciário.

Desta feita, em regra, não se deve admitir a propositura de ação judicial para se realizar o controle de constitucionalidade prévio dos atos normativos4.

Exceções

a) caso a proposta de emenda à Constituição seja manifestamente ofensiva à cláusula pétrea; e

b) na hipótese em que a tramitação do projeto de lei ou de emenda à Constituição violar regra constitucional que discipline o processo legislativo.

Contudo, não se desconhece o entendimento perfilhado no sentido de que o veto também se caracteriza como ato político, em especial nos casos em que determinada norma afronte o programa de governo estabelecido pelo Poder Executivo, casos em que o veto pode ser motivado pelo simples critério de conveniência da Administração, também chamado de veto político.

Aí reside a maior discussão. Ou seja, se como ato político, restaria ao poder judiciário se imiscuir no mérito, de forma a reformar a decisão do Executivo, sem que isso representasse ofensa ao princípio da separação dos poderes.

O prof. Msc. Marcos Antônio Striquer Soares5, em seu texto “O veto. Controle jurídico do veto presidencial: é possível? É necessário?”, aponta para a natureza política do veto, mas isso não o exclui completamente da análise, em regime de exceção, ao crivo do poder judiciário, senão vejamos:

“O veto é um ato político, caracterizando-se como instrumento do sistema presiden- cialista pelo qual o chefe do Poder Executivo discorda de projeto de lei já aprovado na Casa Legislativa.”

E acrescenta:

“O fato de o veto ser um ato político não inviabiliza o controle jurídico sobre ele. Isso pode ocorrer em razão do art. 5º, XXXV, da Constituição (a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito) e em razão da supremacia dessa Lei. Como ato político, deverá respeitar limites à sua produção. Assim, não poderá ferir o princípio da legalidade (incluído aí o desvio de poder) e tampouco o princípio da moralidade.”

Aponta ainda o ilustre mestre, de forma elucidativa, 03 (três) hipóteses de controle judicial do veto, a saber:

a) quando não houver motivação, o veto não estará fundamentado, o que con-

traria a Constituição e o torna nulo;

b) quando não existirem no mundo real os motivos que levaram ao veto, ele também é nulo; c) quando o veto for aposto fora do prazo ou por autoridade incompetente, ele também é nulo.

Outra possibilidade, agora aventada pelo STF6 diz respeito ao controle jurídico do veto feito de forma intempestiva.

Processo legislativo: veto mantido pelo Legislativo: decreto-legislativo que, anos depois, sob fundamento de ter sido o veto intempestivo, desconstitui a deliberação que o mantivera, e declara tacitamente sancionada a parte vetada do projeto de lei: inconstitucionalidade formal do decreto-legislativo, independentemente da indagação acerca da validade material ou não da norma por ele considerada sancionada: aplicação ao processo legislativo - que é verdadeiro processo - da regra da preclusão - que, como impede a retratação do veto, também obsta a que se retrate o Legislativo de sua rejeição ou manutenção: preclusão, no entanto, que, não se confundindo com a coisa julgada - esta, sim, peculiar do processo jurisdicional -, não inibe o controle judicial da eventual intempestividade do veto.

(STF - ADI: 1254 RJ, Relator: Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Data de Julgamento: 09/12/1999, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 17-03-2000)

Em casos de intempestividade do veto, entende o STF a preclusão atinge o do Executivo, de forma que pode o caso ser analisado pelo judiciário, como ocorreu na espécie julgada.

Apesar das exceções acima mencionadas, é importante mencionar, em especial àqueles que estudam para concursos públicos, que a Fundação Carlos Chagas, no certame para Promotor em Sergipe, ano 2010, entendeu pela impossibilidade de análise jurídica do veto político7.

A par da exceção exposta na ADI 1254 STF, a corte maior do país apontou para o caráter político do ato de veto, sendo insuscetível sua apreciação judicial na ADPF8 (QO) 1-RJ, de relatoria do Min. Néri da Silveira, vejamos:

O Tribunal, examinando questão de ordem apresentada pelo Min. Néri da Silveira, relator, não conheceu de argüição de descumprimento de preceito fundamental (CF, art. 102, § 1º) ajuizada pelo Partido Comunista do Brasil - PC do B, contra ato do Prefeito do Município do Rio de Janeiro que, ao vetar parcialmente, de forma imotivada, projeto de lei aprovado pela Câmara Municipal - que eleva o valor do IPTU para o exercício financeiro de 2.000 - teria violado o princípio constitucional da separação de Poderes (CF, art. 2º). Considerou-se ser incabível na espécie a argüição de descumprimento de preceito fundamental, dado que o veto constitui ato político do Poder Executivo, insuscetível de ser enquadrado no conceito de ato do Poder Público, previsto no art. 1º da Lei 9.882/99 ("A argüição prevista no § 1º do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público").

3. Conclusão

Resumidamente, temos que o veto já nasceu com o escopo de equibilibrar o sistema de separação de poderes, de forma a impedir o arbítrio do legislador, sendo que as novas atribuições do Executivo no Estado liberal lhe seu novo viés, agora como elemento condutor da execução legislativa do projeto de governo no sistema presidencialista.

Podendo basear-se em interesse público ou contrariedade jurídica, o veto não deixa de se apresentar como um ato administrativo, de forma que obedece aos princípios da legalidade, exigindo, em qualquer dos casos, lícita e real motivação, sob pena de, ainda que se trate de veto político (interesse público), se submeta, excepcionalmente ao controle jurisdicional.

Todavia, em regra, o STF entende pela impossibilidade de submissão do veto por interesse público ao poder judiciário, descaracterizando-o como ato administrativo.

4. Referências

Constituição Federal do Brasil (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm)

Soares9, Marcos Antônio Striquer. “O veto. Controle jurídico do veto presidencial: é possível? É necessário?” pesquisado em 17/02/2016 http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/888/R159-18.pdf?sequence=4

http://www.dizerodireito.com.br/2013/07/mandado-de-seguranca-contra-proposicao.html

MONTESQUIEU, Charles Louis de Secondat. Do espírito das leis. 2. ed. São Paulo: Abril Cultural, 1979. (Os Pensadores).

1.MONTESQUIEU, Charles Louis de Secondat. Do espírito das leis. 2. ed. São Paulo: Abril Cultural, 1979. (Os Pensadores).

2http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm

3Somente o parlamentar tem legitimidade ativa para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de leis e emendas constitucionais que não se compatibilizam com o processo legislativo constitucional. (MS 24642, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, julgado em 18/02/2004)

4http://www.dizerodireito.com.br/2013/07/mandado-de-seguranca-contra-proposicao.html

5http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/888/R159-18.pdf?sequence=4

6http://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/14695941/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-1254-rj

7https://www.qconcursos.com/questoes-de-concursos/questao/0385a954-c4

8http://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo176.htm

9http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/888/R159-18.pdf?sequence=4