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Regiões metropolitanas

aspectos jurídicos

Regiões metropolitanas: aspectos jurídicos

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O fenômeno da concentração urbana, que se caracteriza pela ocupação, uso e transformação do solo provocados pelas aglomerações e intervenções humanas, atualmente encontra seu ápice de complexidade nas chamadas Regiões Metropolitanas.

Sumário: 1. Introdução 2. O Direito e a Cidade 3. Antecedentes Administrativos da Criação Legal das Regiões Metropolitanas 4. Regime Jurídico das Regiões Metropolitanas 4.1. Constituição de 1988 4.2. O papel do Estado em matéria de Direito Urbanístico, as Regiões Metropolitanas e o Estatuto da Cidade 5. Breves considerações sobre a experiência de Portugal 6. Conclusões. 7. Referências Bibliográficas.


1. INTRODUÇÃO

O fenômeno da concentração urbana, que se caracteriza pela ocupação, uso e transformação do solo provocados pelas aglomerações e intervenções humanas, atualmente encontra seu ápice de complexidade nas chamadas Regiões Metropolitanas.

As Regiões Metropolitanas, também denominadas cidades globais [1] ou Megacidades [2], apresentam-se, fundamentalmente, como grandes conurbações urbanas, provocadas pela expansão territorial de municípios vizinhos e, principalmente, pela comunicação econômico-social entre as cidades, o que gera questões de ordem comum.

Desenvolvendo o conteúdo e o entendimento das Regiões Metropolitanas o Professor Eros Roberto Grau [3] ensina que para compreender tal fenômeno deve-se partir da idéia de "estrutura urbana" municipal e metropolitana, o que dependerá da apreensão dos conceitos de infra – estrutura, funções e fluxos.

De acordo com o entendimento do referido jurista, a análise destes elementos propicia ao cientista jurídico a averiguação do contexto em que se aplica o Direito, e, principalmente, o papel do planejamento de ações que envolvem a dinâmica de relações das metrópoles.

As estruturas sociais, examinadas em termos espaciais, implicam em considerações do exercício de atividades (de caráter econômico e social) em espaços físicos: assim, tais estruturas comportam esquema dentro do qual aquelas atividades estão dispostas sobre determinados espaços, nomeadamente, sobre os solos urbanos. A essas atividades exercidas nos espaços urbanos, o Prof. Eros Roberto Grau [4] denomina funções.

Como tanto os sujeitos dessas atividades quanto os bens e serviços delas resultantes se transferem de um município para outro, dentro e para fora dos respectivos espaços físicos limitados geograficamente, surge a necessidade de se viabilizar mecanismos comuns, em multiformes movimentos. Os canais de comunicação de pessoas, bens e serviços compõem o conceito de infra – estrutura. É de tal forma a comunicação entre as cidades que se encontram em uma Região Metropolitana, que se mostra inevitável o condicionando das estruturas, armando-as como uma verdadeira rede, de forma sistemática. De outra parte, aos movimentos que se operam sobre essas redes chamamos fluxos.

Para logo se vê, pois, que a estrutura municipal ou metropolitana é resultante das proporções e relações existentes entre as várias funções que se manifestam sobre o espaço considerado, sendo os seus fluxos dependentes da infra – estrutura existente.

Verificamos, assim, que a amplitude das várias funções e fluxos estabelecidos em todo o complexo urbano condiciona uma nova estrutura, que se expande para além dos limites municipais considerados. Daí, é inevitável o surgimento de novos centros de decisões administrativas e empresariais e tais decisões são cada vez tomadas a nível mais distante daqueles ligados aos interesses exclusivamente locais.

Ao mesmo tempo, começa a surgir uma grande expansão da demanda de serviços públicos, de sorte que as autoridades administrativas na área limitada a um município já não podem mais, isoladamente, dar solução satisfatória às necessidades coletivas de todos os escalões governamentais implicados.

Nesse momento, verifica-se o choque entre as estruturas municipais, agravado pela multiplicidade dos centros de decisão político – administrativas com ação em toda a região.

É de se destacar que, na maioria das vezes, as Regiões Metropolitanas surgem como pólos de atividades econômicas, ou seja, como ponto de localização concentrada de atividades dentro de um núcleo urbanizado condicionante de todo o comportamento econômico na região, visto que a sua expansão gera fluxos do exterior para o centro e do centro para o exterior.

Na maioria das vezes essas Regiões apresentam um município central, ao redor do qual gravitam os demais municípios circundantes, motivados pela intensidade econômica e social desenvolvida naquele pólo de atração. O município central, em regra, torna-se a sede da Região Metropolitana.

Eros Roberto Grau conceitua Regiões Metropolitanas como o "conjunto territorial intensamente urbanizado, com marcante densidade demográfica, que constitui um pólo de atividade econômica, apresentando uma estrutura própria definida por funções privadas e fluxos peculiares, formando, em razão disso, uma mesma comunidade sócio – econômica em que as necessidades específicas somente podem ser, de modo satisfatório, atendidas através de funções governamentais coordenada e planejadamente exercitadas. Para o caso brasileiro, adite-se que será ela o conjunto, com tais características, implantado sobre uma porção territorial dentro da qual se distinguem várias jurisdições político – territoriais, contíguas e superpostas entre si – Estados e Municípios" [5].

Chamemos à atenção, ainda, para o fato de que as Regiões Metropolitanas brasileiras reuniam, em 1996, um conjunto de 47.298.604 habitantes, que correspondia a 30,11% da população total do Brasil [6]. Atualmente, "as 26 regiões metropolitanas brasileiras concentram 413 municípios, população de 68 milhões de habitantes e ocupam área de 167 mil km2" (7), o que corresponde a aproximadamente 42% de toda população brasileira.

Mais do que uma realidade em números, o fenômeno das Regiões Metropolitanas no Brasil chama também à atenção por se verificar a partir de um processo de urbanização demasiadamente rápido.

Verifica-se, assim, em consequência do crescimento acelerado e com indesejada normalidade no dia a dia das Regiões Metropolitanas, a "escassez de serviços sanitários, deficiências de moradias e serviços básicos, falta de segurança e degradação ambiental, além da vulnerabilidade a acidentes e desastres naturais" [8]. É a cidade explodindo em si mesma, expandindo-se sem limites.

Não há que se esquivar, outrossim, o Direito, das emergentes situações trazidas pelo aparecimento das Regiões Metropolitanas, consideradas, nesse estudo, como objeto em sim mesmas de regulamentação.

As questões e problemáticas verificadas no contexto das Regiões Metropolitanas, relacionadas ao uso, distribuição e utilidade do solo são, por fim, em nosso entendimento, objeto do Direito do Urbanismo ou, Direito Urbanístico, disciplina jurídica que reside essencialmente "na harmonização ou compatibilização entre os diferentes interesses implicados no uso e transformação desse bem essencial – por natureza, escasso e irreprodutível – que é o solo, sendo, por isso, constituído por normas jurídicas cuja função precípua é a ponderação de interesses e a superação dos conflitos de interesses surgidos a propósito da utilização do mesmo (ponderação que reveste uma tríplice vertente: entre interesses públicos que não são coincidentes e entre interesses privados divergentes)" [9].

Em resposta à evidente necessidade, mais do que confirmada pela realidade urbana apresentada não só no Brasil, como em diversos países do mundo, resta-nos verificar, quais são os contornos da disciplina das Regiões Metropolitanas, a partir da abordagem do tema em sede da Constituição Federal Brasileira e da legislação infraconstitucional hoje vigente, de caráter urbanístico.

O presente ensaio tem por objetivo, portanto, contribuir, ainda que de forma geral, para o exame do regime jurídico das Regiões Metropolitanas no Brasil, apresentando um panorama histórico das normas constitucionais e infraconstitucionais pertinentes, confrontando-o criticamente com o modelo federativo brasileiro e com o papel dos Estados no contexto urbanístico atual e na disciplina do direito de propriedade do solo.

Com base nos dados e análises doutrinárias acerca do conteúdo do significado atual do tema proposto, pretendemos explorar a questão, partindo de uma análise crítica da estruturação dos centros urbanos, dentro de sua circunstância histórica e política, perplexa e por que não dizer, objeto e agente central das transformações do mundo pós-moderno (10).


2. O DIREITO E A CIDADE

É imprescindível abordar, ainda que de forma sucinta e geral, alguns aspectos da origem da disciplina jurídica das cidades, bem como das primeiras normativas de caráter urbanístico estabelecidas no Brasil.

De acordo com o ensinamento do Professor Fernando Alves Correia [11], os primórdios do ordenamento jurídico urbanístico remontam do Direito Romano, que dividia o conjunto das regras em quatro grupos: normas de garantia da segurança das edificações; normas dirigidas à tutela da estética das construções; normas que visavam a salubridade das edificações e, finalmente, disposições com objetivo de ordenamento do conjunto urbano.

Assistiu-se, assim, desde os romanos, intensa ocupação das ciências jurídicas nas questões basilares sobre as quais atualmente se fundamenta o Direito do Urbanismo ou Direito Urbanístico.

E não é de se duvidar que essa preocupação em estabelecer regras e orientações nas construções das cidades estava ligada a diversas razões, muitas delas, na origem, de caráter militar. Em verdade, as cidades são até os dias de hoje, simbólicas em razão do poder que controlam, dos fluxos econômicos, sociais, culturais e políticos, sendo inevitável concluir que se constituem mesmo, como centros de acumulação de riqueza e conhecimento, desde as primeiras organizações primitivas.

É interessante notar o fascínio que as cidades despertam. Washington Peluso Albino de Souza [12], caracteriza a cidade como a somatória de chão, gente e cultura, em conceito bastante eloquente, que não poderia passar desapercebido nesse estudo:

"O chão define o espaço utilizado pelo homem-individual e pelo homem social na configuração e na prática da própria convivência e a partir dos problemas de sua subsistência. Como indivíduo ou como componente do todo social, é do chão que ele retira tudo o de que depende e no exercício de sua própria vida, é dele que se utiliza. Enquanto gente, os problemas do homem projetam-se do âmbito individual ao social. Mais do que a sobrevivência animal, configura-se todo o condicionamento da estrutura social, na qual ele se inclui. Desejos, necessidades, sonhos, anseios, compõem a gente no organismo urbano. Por fim, os conhecimentos, as experiências, as vivências acumuladas pela própria humanidade vão traduzir-se na cultura. Reunidos no conceito de cidade, estes elementos permitem-nos afirmativas incontestáveis como a de que devemos tratá-la como organismo vivo, ou, no dizer de Bandeira, que ela tem caráter".

É, ainda, interessante, o conceito de cidade trazido por Lucrécia D’Alessio Ferrara [13]:

"A cidade, o lugar urbano pode ser definido como dependente de duas variáveis:

1.Setor do solo fisicamente urbanizado onde se situam edifícios e outros equipamentos;

2. Onde as pessoas realizam atividades que estão tipicamente relacionadas e dependentes entre si.

Assim sendo, não se pode considerar a cidade como um simples produto de demarcações administrativas; edificações mais ou menos adequadas a um pertinente uso do solo, densas e heterogêneas agregações populacionais, fachadas arquitetônicas, vias urbanas que se cruzam, equipamentos com soluções técnicas sofisticadas. Mas, a cidade está justamente na interação daquelas duas variáveis, o que implica concebê-las como uma apropriação do seu usuário, isto é, ela só se concretiza na medida em que é centro de atração de vivências múltiplas e atende à necessidade de centralizar, de fazer convergir as relações humanas. São estas que fazem falar a cidade, que lhe dão sentido, as características físicas e materiais dos assentamentos urbanos encontram sua justificativa enquanto organização espacial das comunicações urbanas. É a acessibilidade à informação e sua troca que caracterizam a apropriação do ambiente urbano e o modo pelo qual o usuário faz da cidade um objeto que precisa ser decifrado, uma escritura que precisa ser lida. Se reconhecemos que a função principal dos ambientes urbanos é comunicar ou favorecer a comunicação é necessário saber como comunicam e isto exige a revisão dos instrumentos críticos tradicionais ou mesmo o emprego de metodologia de análise que permite instaurar uma crítica ao ambiente urbano."

Em termos gerais, a realidade apresentada na cidade pode ser entendida como matriz ou fundamento institucional [14] do Direito. É a partir dela que a ciência jurídica estrutura a maior parte de seus paradigmas e para ela tem se prestado a desenvolver instrumentos que visam regular as relações intersubjetivas calcadas no contexto urbano, sob a justificativa e condição de promover justiça social [15].

Atualmente vivenciamos a grande influência na produção jurídica de normas cujo espírito e necessidade tiveram como origem as relações travadas nos centros urbanos e que, portanto, pretendem responder às questões trazidas em razão da vida e das desigualdades verificadas nas cidades.

O conceito jurídico de cidade, no entanto, expressa-se através de algumas normas positivadas e pela doutrina. Segundo José Afonso da Silva, "cidade, no Brasil, é um núcleo urbano qualificado por um conjunto de sistemas político – administrativo, econômico não – agrícola, familiar e simbólico como sede do governo municipal, qualquer que seja sua população. A característica marcante da cidade, no Brasil, consiste no fato de ser um núcleo urbano, sede do governo municipal. [16]"

É por óbvio que as cidades são palco de grandes fatos e acontecimentos sociais, e sobre seu território travam-se relações jurídicas de diversas naturezas. No entanto, cabe-nos destacar a cidade como próprio objeto da regulação jurídico normativa, e, evidentemente, observar as normas de caráter eminentemente urbanístico, que visam a manutenção do espaço e do solo das Regiões Metropolitanas, buscando vincular, em última análise, a sua sustentabilidade e legitimidade, à concretização dos objetivos da política urbana, previstos expressamente no Estatuto da Cidade, em seu Artigo 2º, Lei promulgada em atendimento à Constituição Federal de 1988.

A disciplina jurídica especializada aparece, assim, vinculada à evolução da política urbana de determinada sociedade e do urbanismo, complexo interdisciplinar de arte e ciências, cujo objeto consiste o estudo da cidade atual e da cidade do futuro, para a solução dos problemas vitais que surgem da convivência das grandes massas de população nelas concentradas, com o fim de tornar possível a convivência sem menosprezo da integridade física, espiritual e mental do ser humano [17].

Direito e Urbanismo, unem-se, desse modo, na disciplina da vida na cidade e, consequentemente, na disponibilidade da propriedade do solo. Para fins de entendimento, resta, ainda que brevemente, conceituar o Direito Urbanístico que pode ser entendido como o "conjunto de normas e de institutos respeitantes à ocupação, uso e transformação do solo, isto é, ao complexo das intervenções e das formas de utilização deste bem (para fins de urbanização e de construção, agrícolas e florestais, de valorização e protecção da natureza, de recuperação de centros históricos, etc.)" [18].

Em razão de seus propósitos, o Direito Urbanístico abriu caminho na ciência jurídica apresentando-se como disciplina de caráter complexo e especializado voltado para as questões das cidades e, evidentemente, para as questões das Regiões Metropolitanas, razão pela qual utilizamos nesse trabalho os seus fundamentos consubstanciados na legislação que lhe compõe o conteúdo objetivo.

Ainda em sede de evolução e justificação histórica das Regiões Metropolitanas, lembramos que a Revolução Industrial indubitavelmente marcou o início de grande concentração de atividades de manufatura em algumas cidades cuja população cresceu explosivamente. A época, em voltas do Século XVIII, o Brasil ainda submetia-se à Portugal, sem grandes normativas de caráter jusurbanístico próprias, uma vez que se utilizava de legislação imposta pela Metrópole Portuguesa.

A normativa que se poderia admitir, entretanto, ter caráter urbanístico aplicada no Brasil, tratava de questões urbanas voltadas ao espaço mínimo a ser respeitado entre as construções a fim de garantir a circulação de transportes, entre outras orientações de caráter meramente ordenador dos núcleos urbanos da época.

Após a independência do Brasil e a considerável evolução industrial verificada nos anos que seguiram, formaram-se as primeiras cidades, verificando-se, nesse momento, que a referência econômica deslocava-se progressivamente do meio rural, para se concentrar na produção de bens e serviços.

Atualmente, as cidades com perfil industrial tendem a converter-se em metrópoles de sistemas sócio – econômicos organizados espacialmente para articular economias regionais, nacionais e, mesmo, internacionais.

Assim, quando nos referimos à cidade hoje, aludimos à sua expressão mais moderna, mais eloqüente, em aparente deformação de sua antiga imagem.

Quando referimo-nos à metrópole superpovoada que começa a receber a denominação de cidade global [19], tratamos da expansão sistémica das cidades, cujos vizinhos entes administrativos acabam por compor uma realidade comum, em torno de interesses económicos e sociais que se acumulam.

No Brasil, a Região Metropolitana reúne todas as características de nossa civilização "eletrônica" [20], da comunicação em massa, das desigualdades sociais, das discrepâncias culturais, da variedade étnica, do movimento incessante das classes sociais, das carências, da violência, das mazelas e das riquezas.

Ao lado da diversidade apresentada nas cidades, a especialização foi o caminho para que se atingissem níveis mais profundos e complexos de conhecimento e a comunicação foi-se tornando cada vez mais fragmentada, donde uma perda quase absoluta da visão global, da reunião de tais conhecimentos.

As atuais Regiões Metropolitanas aglomeram população, instalações produtivas e infra – estrutura econômica, ocupando antigas áreas rurais e incorporando assentamentos humanos preexistentes. A rapidez com que se processam o crescimento demográfico e a expansão territorial dessas regiões é, nos países em processo de desenvolvimento, muito superior que a registrada na formação de aglomerações metropolitanas do mundo industrializado e desenvolvido.

"A medida que avança a globalização da economia internacional, as metrópoles que comandam os espaços econômicos maiores tendem a constituir uma categoria por si mesmas, configurando um novo tipo de cidade: as cidades globais" [21].

Essas metrópoles articulam economias nacionais, como é o caso de Paris, Madri, São Paulo, outras operam diretamente em mercados multinacionais, como Cingapura, Frankfurt ou Miami, ou então servem de base a importantes economias regionais.

As cidades globais ou metrópoles internacionais constituem, assim, um espaço de acumulação capitalista que controla o mercado global. Eduardo Neira Alva [22] considera que em torno dos espaços privilegiados se estende um amplo setor de economias periféricas que se encontram fragmentadas ao redor de metrópoles nacionais e regionais.

De certa forma, as metrópoles ficam condicionadas por sua própria dimensão econômica e por certas exigências dos processos de acumulação a apresentar um número apreciável de empresas multinacionais e de agentes de financiamento internacional, serviços de apoio à produção e à comercialização e infra – estrutura econômica e social capazes de atrair investidores e quadros dirigentes sofisticados e exigentes.

Seriam, então, estas, algumas das premissas impostas às cidades para que uma metrópole possa ser caracterizada como viável económica e socialmente?

Poderíamos questionar, então, qual a relevância da verificação dessas características metropolitanas para a análise do contexto jurídico atual no Brasil, modelo subordinado, como se sabe, ao objetivo constitucional fundamental da "erradicação da pobreza e marginalização e redução das desigualdades sociais e regionais"; bem como ao princípio da função social da propriedade [23].

Destacamos que as cidades globais contam com espaços urbanos densamente equipados. Os investimentos urbanos, assim como todas as relações verificadas entre cidades conurbadas, travadas, portanto, no contexto metropolitano, tendem, atualmente, à conduzir à inserção da cidade metropolitana pós - Revolução Industrial no contexto econômico de consumo de bens e serviços, típico da realidade capitalista atual.

Verificamos, ainda, que investimentos de caráter urbanístico, normalmente de iniciativa governamental, auxiliam na transformação da propriedade imobiliária em bem de capital, valorizado ou não, de acordo com o acesso que proporciona à realidade fragmentada das cidades.

Nesse contexto, há que se destacar que os investimentos urbanos realizados pelo Estado, sob a justificativa de tornar as cidades mais atraentes aos interesses econômicos, não deverá ocorrer em desatenção às diversas demandas de interesse social, destaque-se à necessidade de legitimação e urbanização de ocupações irregulares e à garantia ao acesso à moradia, conforme determina a Constituição Federal do Brasil [24].

Ora, é uma realidade nos países menos desenvolvidos da América Latina que a "urbanização", aqui compreendida como processo de transformação da cidade que agrega serviços tipicamente urbanos e a "metropolização" ocorrem com o objetivo de promover a atração de investimentos, sem, porém, muitas vezes, preocupar-se em garantir níveis de desenvolvimento sustentáveis, incluindo, aqui, todos os aspectos ligados ao acesso aos bens urbanísticos e à garantia da preservação da dignidade humana dos moradores da Região Metropolitana.

Tal realidade leva-nos a refletir sobre a possibilidade de garantir um contínuo crescimento das cidades coexistente com um desenvolvimento humanista respeitando-se, por fim, a dignidade da pessoa humana [25].

De fato, como entende Félix Guarrari, "a máquina infernal de um crescimento econômico cegamente quantitativo, descuidado de suas conseqüências humanas e ecológicas e situado sob o domínio exclusivo da economia do lucro e do neo -liberalismo, deve dar lugar a um novo tipo de desenvolvimento qualitativo, que reabilite a singularidade e a complexidade dos objetos do desejo humano." [26]

Se respeitados os princípios da Ordem Urbanística [27], os planos e as ações formados e executados pelas instituições administrativas metropolitanas, não há que se falar em predomínio de interesses econômicos sobre interesses sociais. Nossa Constituição Federal [28] fundamenta-se em princípios de caráter humanista, ambiental e social, sendo inadmissível, assim, a utilização perversa dos investimentos urbanos em detrimento da função social que deverá orientar a disciplina da propriedade do solo urbano e as ações de política urbana [29].

É ainda, de se destacar, que após a promulgação do Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001) estão à disposição diversos instrumentos de caráter urbanístico que possibilitam a redistribuição do acesso à cidade [30] e o reequilíbrio dos interesses coletivos em oposição a interesses meramente individuais, ligados à propriedade e aos processos de acumulação de capital.

Não se defende, aqui, entretanto, a utópica submissão dos interesses econômicos aos interesses sociais, mas um equilíbrio desses fatores, uma vez que é sabido que o desenvolvimento promovido sem redistribuição das riquezas, destaque-se, inclusive a do solo e seus agregados urbanos, repercurtirá diretamente na qualidade de vida dos moradores dos centros urbanizados, como já é verificado atualmente.


3. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS DA CRIAÇÃO DAS REGIÕES METROPOLITANAS NO BRASIL

Antes de passar a tratar do Regime Jurídico atual e do tratamento constitucional dedicado às Regiões Metropolitanas, consideramos relevante para reflexão proposta apresentarmos alguns elementos acerca dos antecedentes que contribuíram para a delimitação do tema, tal qual conhecemos hoje.

O fenômeno metropolitano apresentou-se no Brasil e diante deste as administrações locais e regionais (município e Estados - membro), assim como a própria sociedade civil, mobilizaram-se com a finalidade de promover a melhor e mais eficiente adeqüação do espaço urbano conurbado. As necessidades apresentadas, principalmente a partir da década de 60, não poderiam aguardar a resposta legislativa federal, iniciando período em que a questão passou a ser tratada com grande evidência pelos municípios diretamente interessados.

Assim, antes mesmo da produção legal que veio fornecer base jurídica para a disciplina jurídica das Regiões Metropolitanas no Brasil, já existiam experiências embrionárias de administrações metropolitanas, que desenvolviam-se com relativo sucesso.

No Estado de São Paulo, havia, por exemplo, o Grupo Executivo da Grande São Paulo (GEGRAM), criado pelo Governo do Estado em 29/03/67 a partir de um grupo encarregado de estudar o tema "Metropolização". Também em Porto Alegre, por iniciativa dos Municípios da área metropolitana, foi criado o Grupo Executivo da Região Metropolitana (GERM), órgão técnico montado pelo Conselho Metropolitano de Municípios por volta de 1970, experiência que gerou inclusive um Plano de Desenvolvimento Metropolitano. Em Belém, a prefeitura, em convênio com o SERFHAU, fundou uma sociedade de economia mista com fins de gerir tecnicamente o sistema metropolitano de planejamento. Em Salvador e Belo Horizonte, o modelo adotado foi o de criação de Grupo ou Conselho sob a iniciativa dos respectivos Governos Estaduais. O objetivo era o de atuarem como órgãos de assessoria técnica. Na Grande Rio de Janeiro, foi criado pelo Governo Federal, o Grupo de Estudos da Área Metropolitana (GERMET). Nesse caso, o Governo Federal tomou a iniciativa porque a área metropolitana da cidade do Rio de Janeiro abrangia territórios de dois Estados, impossibilitando que a iniciativa partisse unilateralmente de um deles [31].

Essas experiências administrativas, algumas delas anteriores mesmo à própria vigência da Constituição de 1967, apontam para a existência de uma multiplicidade de formas de organizações administrativas metropolitanas, geradas em sua esmagadora maioria por iniciativa dos próprios Governos Estaduais, que buscavam responder, eficazmente, no contexto de suas peculiaridades, às questões que se impunham a partir do acelerado processo de desenvolvimento urbano no Brasil.

A maioria das experiências envolvendo a organização das questões metropolitanas nasciam sob o âmbito de legislações já existentes, anteriores à Constituição de 1967 e à edição da Lei Complementar n.14 de 1973 [32] e expressavam, também, um reconhecimento, por parte das Administrações Públicas Estaduais, de que a gestão das áreas metropolitanas caberia aos Governos Estaduais, que passaram a montar modalidades específicas de administrações setoriais metropolitanas, de acordo com as peculiaridades regionais de suas demandas e com o capital organizacional de que dispunham.

Esse fenômeno organizacional não teve como único indutor a esfera da Administração Pública. Contrariamente, existem indícios para se afirmar que estas tendências apresentadas pelas Administrações Públicas Estaduais caminhavam ao lado e respondiam às questões que emergiam entre segmentos representativos da sociedade civil. Exemplo dessa mobilização foi a realização em 1963, do Seminário de Habitação e Reforma Previdenciária e Assistência dos Servidores do Estado – IPASE (Batista, 1986) [33].

Em meio às preocupações com o acelerado processo de urbanização, com a necessidade de disciplinamento espacial do surto industrial existente e com as seqüelas sociodemográficas impostas pelo subdesenvolvimento econômico e social, o Seminário de Habitação e Reforma Urbana, em seu "Documento Final", propunha mudanças na legislação para que nas áreas de grande concentração urbana constituídas territorialmente por Municípios distintos sejam criados órgãos de administração, que consorciem as municipalidades para a solução de seus problemas comuns.

A repercussão mais imediata desse evento foi a introdução da emenda proposta pelo Senador Eurico Resende, consubstanciada no parágrafo 10, art. 157 da Constituição de 1967, que estabelecia que a União, mediante lei complementar, poderia instituir Regiões Metropolitanas no país. Esse artigo foi a versão autoritária dos estudos prévios, coordenados inicialmente pelo jurista Hely Lopes Meirelles, que sugeria a criação de administrações metropolitanas por iniciativa dos Estados e de Municípios que desejassem se consorciar. Diga-se de passagem que essa iniciativa partiu do Setor de Planejamento Regional e Municipal do Ministério do Planejamento, que também solicitou a formulação de um estatuto legal sobre o planejamento local integrado municipal.

A partir desse período, os estudos urbanos dentro do Ministério do Planejamento, realizados através do EPEA (atual IPEA [34]), passaram a ser desenvolvidos por um recém-criado setor de estudos urbanos, agregado ao Setor de Desenvolvimento Regional. Ou seja, começava-se a pensar o urbano em termos de sua inserção mais ampla, frente aos planos regionalizados de desenvolvimento econômico.

Após a edição da Constituição de 1967, tendo por referência a busca de critérios para a implantação das administrações metropolitanas, os ministérios da Justiça, Planejamento e Interior promoveram alguns estudos tendo em vista a necessidade de delimitação das futuras Regiões Metropolitanas e sua organização administrativa.

Entre estes estudos preliminares, alguns foram realizados pelo IBGE [35], que tentou estabelecer alguns critérios básicos para a definição das áreas metropolitanas, quais sejam: a magnitude da população aglomerada; a extensão da área urbanizada sobre o território de mais de um Município; a integração econômica e social do conjunto, e a complexidade das funções desempenhadas.

Como se pode observar, os parâmetros escolhidos eram genéricos e priorizavam preponderantemente as variáveis passíveis de serem incorporadas como elementos de racionalização econômica e funcional do espaço, sem buscar responder às especificidades da organização socioeconômica ou às peculiaridades das áreas metropolitanas que se pretendiam atingir.

Esse conjunto de iniciativas, que partia tanto das organizações civis quanto da Administração Pública, expressava também, durante a década de 60, a consolidação da idéia de que o fenômeno da urbanização era um problema em si mesmo. Estava-se elegendo a cidade como problemática que deveria ser racionalizada e padronizada para fins de sua apropriação seletiva.

Nesse sentido, a edição da legislação que veio nortear a instituição das Regiões Metropolitanas em 1973, visou responder, sob a ótica do regime autoritário, às questões que estavam postas desde o início da década de 60 no próprio âmbito da sociedade civil.

Entretanto, deve-se perceber que o surgimento do sistema legal que deu origem às Regiões Metropolitanas no Brasil, veio abortar uma série de iniciativas administrativas que começavam a germinar nas principais metrópoles brasileiras. Estas iniciativas expressavam tentativas de responder às questões emergentes do processo de urbanização a partir de suas peculiaridades regionais e de suas especificidades organizacionais e administrativas. Representavam experiências de gestão adaptadas aos recortes territoriais sobre os quais visavam intervir, tendo por referência organizacional a dinâmica político – institucional de suas respectivas áreas de atuação.

Após a edição da Lei Complementar n. 14 de 1973, as capitais que já apresentavam experiências anteriores de administração metropolitana foram as que mais tardiamente criaram suas entidades sob a nova legislação, pois tratava-se de verdadeira desmobilização de iniciativas portadoras de maior ou menor grau de organização que não contemplava as especificidades dos lugares que pretendia organizar.

É importante que se compreenda que a escolha das nove áreas metropolitanas obedeceu mais aos objetivos de se desenvolver um sistema urbano no país de acordo com as necessidades da estratégia de desenvolvimento econômico assumido, do que contemplar efetivamente as cidades com reais características de zonas metropolitanas. A prova disso é que ficaram de foram cidades como Santos, Goiânia, Campinas, que poderiam perfeitamente se enquadrar em alguns dos critérios mais importantes de uma área metropolitana.


4. O REGIME JURÍDICO DAS REGIÕES METROPOLITANAS

A Constituição de 1891 [36] (art. 65, § 1º e art. 48, n. 16) facultava apenas aos Estados a possibilidade de se lavrarem acordos ou convenções entre si, sem caráter político, o que demonstra uma falta preocupação do legislador constitucional em matéria de Regiões Metropolitanas, até por não ser uma realidade do Brasil, na época.

A Constituição de 1934 [37] (art. 9º) previa a possibilidade de acordo entre Estados e União para o desenvolvimento de ações em conjunto de seus serviços, mas ainda não se manifestava expressamente acerca das Regiões Metropolitanas.

Em 1937, o artigo 29 da Constituição do Estado Novo [38] prescrevia a possibilidade de criação de agrupamentos municipais, com personalidade jurídica limitada a seus fins, cabendo aos Estados regularem as condições de tais agrupamentos.

Em 1966, tentativas derradeiras tiveram lugar, com as sugestões da Comissão constituída pelo Presidente Castelo Branco, dos juristas Orosimbo Nonato, Levy Carneiro, Temístocles B. Cavalcanti e Seabra Fagundes. Todavia, essas sugestões, exigindo preocupações com a preservação da autonomia municipal, não foram adotadas, havendo sido substituídas por outra, que apareceu no art. 157, § 10º [39], da Constituição de 1967 e no artigo 164 da Emenda Constitucional n 1/69, preconizando a criação das Regiões Metropolitanas.

A questão metropolitana aparece, assim, pela primeira vez na Constituição Federal de 1967 e mantém-se com a emenda constitucional n. 1 de 1969.

"Art. 164. A União, mediante Lei complementar, poderá, para realização de serviços comuns, estabelecer Regiões Metropolitanas constituídas por municípios que, independentemente de sua vinculação administrativa, façam parte de uma mesma comunidade sócio – econômica".

Nesse período, a idéia norteadora da criação de mecanismos institucionais de planejamento giravam em torno da concepção dos planos integrados sob esferas diversas de Governo e também articulados horizontalmente. Assim, tentava-se montar desde os planos nacionais e microrregionais, integrando cidades de um mesmo espaço geo-econômico sob circuitos articulados de planejamento territorial, até delimitados planos sociais.

Pode-se dizer que existiam, assim, dois tipos de planos: os que procuravam articular centros urbanos de um mesmo espaço sócio – econômico e os que tinham nos próprios núcleos urbanos as suas unidades básicas de planejamento. As áreas metropolitanas seriam incorporadas como unidades espaciais passíveis de serem trabalhadas pelos dois tipos de planos.

Ao final da década de 60, as questões dos planos integrados estava na ordem do dia e tornava-se evidente a necessidade de formular o suporte legal para a institucionalização das Regiões Metropolitanas.

Na discussão prévia da Constituição de 1967, o jurista Hely Lopes Meirelles foi encarregado de preparar o "Anteprojeto de Lei Complementar" para a definição do estatuto legal das regiões a serem criadas. Pelo projeto de Meirelles, haveria a promulgação de uma Lei Complementar para cada Região Metropolitana. Também no seu entendimento, tanto a União quanto os Estados poderiam estabelecer Regiões Metropolitanas.

Contudo, foi determinado através da edição do art. 157, § 10 da Constituição Federal de 1967, que a criação das Regiões Metropolitanas seria de competência exclusiva da União, que trataria de regulamentar a proposta mediante Lei Complementar.

A edição desse artigo quase nada esclarecia, e tanto o estatuto jurídico e administrativo das novas unidades a serem criadas quanto as fontes de recursos para sua manutenção, ficaram indefinidas. A única questão determinada com clareza, foi a instituição das regiões integradas por Municípios que, "independentemente de sua vinculação administrativa, façam parte de uma mesma comunidade socioeconômica". Ficava claro que a legislação viria com um perfil centralizador, não permitindo aos Municípios que seriam incorporados pela lei a liberdade de não se integrarem às regiões criadas.

A Lei Complementar n. 14 foi promulgada, assim, em atendimento à então Constituição em vigor, sendo a primeira legislação especial a tratar do tema das Regiões Metropolitanas. Nela foram dispostas as primeiras oito Regiões Metropolitanas do Brasil. Mais tarde a Região Metropolitana do Rio e Janeiro seria estabelecida pela Lei Complementar n. 20/75.

Ao determinar quais os Municípios que deveriam integrar cada uma das Regiões Metropolitanas, a Lei Complementar n. 14 [40] respondia ao caráter de participação compulsória estabelecido pelo art. 157 da Constituição Federal de 1967. Condizente com esse perfil, a lei federal definia ainda, os serviços considerados como comuns (art.5º); criava um Conselho Deliberativo e um Conselho Consultivo como fóruns decisórios para os problemas metropolitanos, determinando a forma e o conteúdo representativo dessas instâncias, e definia suas competências como entidades de gestão das áreas metropolitanas.

A redução de autonomia municipal em razão da coercitiva participação nas Regiões Metropolitanas foi tratada por diversos juristas brasileiros como retrocesso, uma vez que a cidade brasileira, por ser expressão eminentemente territorial, física, administrativa e sobretudo política do Estado Federal, traduz-se na autonomia, um dos principais princípios da formação federativa do Estado.

A Lei complementar n. 14 de junho de 1973, veio reconhecer a existência real de serviços comuns e a tais serviços [41] conferiu-lhes a denominação ou nomen juris de interesses metropolitanos. Daí o conceito: interesse metropolitano constitui interesses comuns a vários e de vários municípios. São interesses intermunicipais e supramunicipais. Não exclusivos. São interesses regionais, constituindo, também, serviços e problemas comuns, regionais, a exigirem soluções comuns e regionais.

Eros Roberto Grau [42] pontua suas críticas acerca da Lei Complementar n. 14, de acordo com a análise dos artigos considerados pelo jurista inconstitucionais ou ineficazes.

Assim, ensina: "A primeira crítica que se opõe à Lei Complementar 14/73 localiza-se na circunstância de ter ela atribuído encargos aos Estados, sem, no entanto, aquinhoá-los com recursos suficientes para a sua cobertura. Os problemas que daí decorrem enunciam-se sob aspectos vários, na necessidade de aplicação de recursos – pelo Estado – em larga escala, à execução das funções governamentais metropolitanas, seja para o financiamento da prestação de serviços públicos, seja para que opere criteriosa distribuição de capacidades financeiras entre os vários municípios que se localizam na região metropolitana."

Mais tarde o governo federal aprovaria ainda, o Decreto Federal n. 73.600, de 1974, incluíndo o financiamento da referida estrutura regional, regulamentado no Decreto Federal n. 73.600 de 1974 que, no seu art. 4º, determinava que os Estados onde se localizassem Regiões Metropolitanas, deveriam:

"destinar um mínimo de 5% dos recursos do Fundo de Participação dos Estados à execução do planejamento integrado e dos serviços comuns das respectivas Regiões Metropolitanas".

Obviamente que, no entendimento da Lei 14/73, o seu art. 5º, III, reputa como serviço comum de interesse metropolitano o uso do solo metropolitano. A sua definição como tal, no quadro estabelecido pela Lei Complementar é tida como indispensável à eficácia dos efeitos conseqüentes ao estabelecimento das Regiões Metropolitanas, visto como o uso do solo urbano é instrumental dos interesses públicos que se presta a proteger. A expressão "uso do solo", tomada na Lei Complementar, deve ser entendida no sentido genérico, que engloba o conceito de uso – definido pela consideração dos aspectos qualitativos da utilização do solo, em termos de destinação – e o de ocupação – definido pela consideração dos aspectos quantitativos daquela utilização, independentemente da sua destinação.

O controle do uso do solo metropolitano, atividade cujo exercício é atribuído à administração metropolitana, envolve a dinamização de uma série de poderes, cujos instrumentos básicos compreenderão, entre outras, restrições ao uso de áreas inadequadas para construção, fixação de tamanhos mínimos de lotes urbanos para construção, de coeficientes de aproveitamento, de densidade, etc., além de processos de aquisição pública e mecanismos de imposição tributária com afetação extrafiscal.

Um segundo elemento levantado por Eros Roberto Grau, trata da uniformidade de tratamento conferida a distintas regiões e situações. Em verdade, "no texto da lei complementar, localiza-se na circunstância de que confere uniforme tratamento a todas as Regiões Metropolitanas brasileiras – e no mesmo erro da Lei Complementar n. 14/73, incidiu a de n. 20/74, ignorando inteiramente que existem diversidades da mais variada ordem e grandeza entre as características e os problemas de cada uma delas [43]".

A insensibilidade com que tratou as circunstâncias locais e peculiares de cada região além de demonstrar a realidade de que o problema metropolitano não foi efetivamente equacionado do ponto de vista técnico e administrativo, anteriormente à postulação das soluções contempladas no projeto de que resultou a lei complementar, finda por encaminhar tais soluções, na sua generalidade e imprecisão, de maneira tímida, insuficiente, à obtenção dos objetivos pretendidos pelo estabelecimento das Regiões Metropolitanas.

Um terceiro aspecto a discernir na mesma linha repousa sobre a circunstância da Lei Complementar n.14/75 não ter distinguido, nos serviços comuns enunciados no seu art. 5º, etapas deles cuja execução, dada a sua grandeza quantitativa e qualitativa, deveria permanecer na esfera de competência municipal.

Tomemos como exemplo o serviço de limpeza pública, definido pelo n. II, in fine, do citado art. 5º, como de interesse metropolitano. Fora de qualquer dúvida, mesmo em municípios integrados em uma região metropolitana, embora a etapa dos serviços referida à disposição de resíduos sólidos deva ou possa ser entendida como de interesse metropolitano, aquela relativa à coleta domiciliar de lixo remanescerá sempre como de interesse local. Esse pormenor, todavia, não menor, diga-se de passagem, foi totalmente ignorado pelo legislador complementar ao dar por atribuída aos Estados a execução, em sua integralidade, dos serviços de interesse comum.

A Lei Complementar Estadual n. 94 de 1974 do Estado de São Paulo, procurando corrigir esta indefinição, definiu em seu art. 9º, as etapas e parcelas dos serviços comuns de interesse metropolitano que, sendo essenciais ao desenvolvimento sócio – econômico da Região Metropolitana, exijam tratamento integrado e execução coordenada a nível regional, determinadas pelo conselho Deliberativo da Grande São Paulo – CODEGRAN.

Criada em 1975 para cuidar do planejamento da Região Metropolitana de São Paulo, a única então existente no Estado, a Emplasa - hoje vinculada à Secretaria de Economia e Planejamento do Governo do Estado – dedica-se à formulação de diretrizes básicas para o desenvolvimento, à compatibilização de integração dos programas setoriais do Estado de São Paulo e da Metrópole e à manutenção do planejamento como instrumento para o desenvolvimento [44].

Ainda analisando a Lei Complementar nº 14/75, outro dos aspectos indicados e que merece destaque, é a não – indicação de uma estrutura definida para a entidades metropolitanas.

A disposição do art. 2º da Lei Complementar, concernente à existência na Região Metropolitana de um Conselho Deliberativo, é inteiramente imprecisa no que tange à definição da natureza dessa entidade, ensejando uma série de indagações, como se haveria o conselho de ser entendido como a entidade metropolitana gestora dos interesses comuns no exercício das competências definidas no art. 3º da Lei Complementar [45]. Tal questão parece-nos relevante, uma vez que as decisões o Conselho Deliberativo vinculariam os planos municipais, em nome do interesse metropolitano.

Elaboradas as noções de necessidade metropolitana e de função governamental metropolitana, delas se retira a noção de interesse metropolitano, entendido como aquele referido a necessidades públicas, cujos efeitos extravasam, com intensidade comum, os limites territoriais de competência institucional de várias autoridades e unidades administrativas dentro da metrópole, exigindo, dessa forma, soluções coordenadas e integradas de parte daquelas mesmas autoridades e unidades. Quando se coloca sob indagação a titularidade do interesse metropolitano, pois, importa saber qual o nível de governo que detém a competência para o desenvolvimento das funções governamentais metropolitanas.

Atribui a Lei Complementar n. 14/73, como vimos, tal competência ao Estado – membro. Praticamente unânime, também, por outro lado, neste sentido, a opinião da doutrina que acrescenta que a região metropolitana configura um instrumento meramente administrativo, sem poder político. Cabendo, necessariamente, ao Estado – Membro a competência das diretrizes políticas e governamentais pertinentes à Região Metropolitana formada pelos municípios neles situados.

Esse ponto merece destaque em nossa análise. Nota-se que o legislador em nenhum momento parece querer reconhecer uma personalidade jurídica política autônoma à Região Metropolitana. Refere-se à esta como entidade administrativa vinculada aos Estados - Membros, reconhecendo em suas funções originais, interesse metropolitano de caráter regional. Não quer questionar ou colocar em risco, desta forma, o sistema federativo implantado.

Em verdade, o interesse metropolitano passa a compor a esfera de interesses do Estado - membro, que detém, em última análise, a competência de instituição e manutenção da Região Metropolitana. Reduz, assim, a natureza jurídica da Região Metropolitana, à ente administrativo, compondo a estrutura de administração direta do Estado – Membro.

Trataremos do assunto, ainda, a seguir.

4.1. A CONSTITUIÇÃO DE 1988

A ordenação constitucional das unidades regionais está consagrada na Carta Política de 1988, cujo artigo 25, § 3º, prevê:

"Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.

...

§ 3º. Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir Regiões Metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum."

Função pública é conceito mais restrito do que o de serviço público. Informa, pois, a função pública o interesse regional, aqui qualificado. Nem todos os serviços públicos podem ser transmudados em interesse regional. Só alguns serviços públicos é que se pode desmunicipalizar.

Antes da Carta constitucional de 1988, como já visto, a Lei Complementar n. 14 de 8 de Junho de 1973 alterada pela Lei Complementar n. 27/75, estabeleceu oito Regiões Metropolitanas, a saber; São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza. Em seguida, a Lei complementar n. 20, de 1º de Julho de 1974 estabeleceu a região metropolitana do Rio de Janeiro, criando o fundo Metropolitano para as provisões de despesas metropolitanas daquele Estado.

Antes da promulgação da atual carta política, as Regiões Metropolitanas eram criadas por Leis Complementares Federais. Atualmente, sob o égide da Constituição Federal de 1988, as Regiões criar-se-ão por Leis Complementares Estaduais [46].

Importante dizer que, cumpre aos Estados adequarem suas Constituições para atender à nova competência disposta na Carta Federal, incluindo em suas disposições os critérios e elementos norteadores da instituição das Regiões Metropolitanas. Cabe, outrossim, aprovar Lei Complementar Estadual que atribua às Regiões Metropolitanas criadas por Leis Federais, tal condição administrativa. E até que os Estados legislem sobre a matéria, continuam em vigor as ordenações normativas anteriores não conflitantes com a ordem constitucional, situação jurídica essa reconhecida pelos constituintes estaduais, como fizeram os constituintes gaúchos e mineiros, a fim de se evitar o vazio metropolitano.

Segundo entende José Nilo de Castro [47], "parece-nos que o constituinte, respeitante à competência dos Estados para instituir as Regiões Metropolitanas, as aglomerações urbanas e as microrregiões, andou certo, de vez que os Estados é que, instituídas as Regiões Metropolitanas, como o foram, pela União, ficaram responsáveis pela sua estrutura e funcionamento. Perdeu, entretanto, o Constituinte grande oportunidade de aprofundar-se na questão regional, formando entidade política regional, com competências expressas, tendo-se o federalismo de regiões".

De fato, a leitura do artigo 25 da constituição de 1988 impõe interpretação crítica, verificada uma determinação normativa em que se recorta, a partir das competências estaduais e municipais tradicionais, uma nova modalidade de atribuição de poderes administrativos que reclama uma tomada de posição diversa frente ao nosso federalismo de caráter cooperativo e orgânico.

Esse federalismo, naturalmente, responde às novas necessidades institucionais apresentadas atualmente. Diante dessa realidade, mecanismos jurídicos foram elaborados e aprovados para enfrentar os problemas emergentes da vida moderna. Estes mecanismos estão embasados diretamente no quadro de competências que estruturam as responsabilidades normativas e executivas dos entes político-administrativos que perfazem nossa República Federativa.

A repartição de competências no Estado Federal Brasileiro está referida à amplitude dos interesses públicos a serem atendidos, sem, entretanto, deixar de consignar atualmente de forma marcante, o relacionamento orgânico – complementar entre esses interesses.

Assim, na atual estrutura institucional básica brasileira, não temos uma distribuição de competências de modo estanque, mas sim compartilhado, onde a predominância do interesse impera como princípio maior [48].

Desse modo, no Brasil, vigora um quadro de competências constitucionais cuja distribuição caracteriza o federalismo de integração, sucessor do federalismo de cooperação, ambos contrários ao federalismo dualista, de caráter rígido e tradicional, onde dominavam as competências exclusivas [49]. Nesse sentido, como regra, a interpretação sistêmica da Constituição Federal deve sempre levar em conta os objetivos de integração entre os interesses públicos nacionais, estaduais, distritais e municipais, na forma como foram intencionados pelo legislador constituinte.

Segundo, ainda, José Nilo de Castro, a participação dos municípios nas Regiões Metropolitanas tratadas na Constituição de 1988 mantém o caráter compulsório verificado na Carta anterior, não apresentando, assim, instituição de associações voluntárias mediante convênios, uma vez que, para a realização do planejamento e execução das funções públicas de interesse comum, deve-se obter nível de comprometimento entre os municípios que não admite a voluntariedade.

4.2.O papel do Estado em matéria de direito urbanístico, as Regiões Metropolitanas e o Estatuto da Cidade

Releva-se, no presente trabalho, os aspectos de Direito Urbanístico que evidenciam-se no tratamento das Regiões Metropolitanas. Dessa forma, cumpre-nos dispor sobre o papel do Estado – Membro no trato de tal disciplina e sua repercussão na gestão das Cidades Globais.

Em relação ao papel dos Estados em disciplina de Direito Urbanístico, a regra é de se demarcar por exclusão (competência residual) o seu campo de competências privativas. Será, assim, dos Estados tudo aquilo que não se incluir entre as competências explícitas e enumeradas da União e dos Municípios.

Conforme o artigo 24, inciso I da Carta Magna, cumpre aos Estados – Membros participar da competência para legislar sobre Direito Urbanístico:

"Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;"

Como competência concorrente, a atuação do Estado deverá, necessariamente, observar as normas de caráter geral promovidas pela União, bem como restringir sua atuação de forma que não invada a autonomia municipal.

Trata-se da aplicação da norma da prevalência do interesse, desta feita aplicada ao ente Estadual. Este atuará mediante a verificação do interesse predominantemente regional, observando as normas de caráter geral e os interesses locais.

O Direito Urbanístico forma um sistema e no topo dessa ordem estão os preceitos constitucionais, seguindo a norma federal que estabelece as diretrizes para todas as demais e as normas estaduais que interferem nas diversas legislações municipais, dentro de seu território.

Da mesma forma que as normas de caráter federal pertinentes ao desenvolvimento urbano têm limites de aplicabilidade e alcance material, as normas estaduais também o terão, devendo ser resguardada a competência municipal reservada pela Constituição Federal com destaque.

De fato, a competência Estadual para os assuntos urbanísticos pode ser enfatizada, uma vez que, pela própria dimensão territorial brasileira, cada Estado – Membro apresenta suas peculiaridades culturais, físicas, econômicas e sociais, frutos de diversos elementos. Cada Estado é um núcleo ainda mais homogêneo dentro da identidade nacional, uma das razões que leva a crer que o papel do ente federado deva ser a todo tempo destacado.

A legislação urbanística estadual, portanto, é fruto da demanda regionalizada de cada ente federal e deve ser promovida, principalmente no que trata do planejamento urbano envolvendo os diversas entes municipais para um confronto com a realidade expansionista das cidades.

Não cabe ao Estado – membro, entretanto executar a conformação urbana propriamente dita. De fato, não é "adequado, ao Estado, o exercício da função urbanística de efeito direto e concreto intra – urbano" [50]. O que leva a concluir que não será a entidade estadual que imprimirá diretamente as características de tal conformação.

Em verdade, os Estados teriam a competência de complementar a legislação urbanística federal, inspirando-se na realidade regional.

Vale lembrar que, de acordo com o disposto no parágrafo 3º do artigo 24 da Constituição Federal, os Estados - membros poderão editar normas sobre o Direito Urbanístico, mesmo na ausência de legislação federal. Nesse caso, a legislação estadual submeter-se-ia ao crivo Constitucional, assegurada, ainda, a autonomia municipal.

Desta feita, a omissão legislativa federal não é impedimento para o legislador estadual, ao contrário, lhe confere a possibilidade explícita de materializar-se conforme a realidade regional.

Ainda que tenha sua atuação condicionada ao regime urbanístico federal, ao Estado – membro ficam reservadas competências que refletem diretamente no contexto urbano, bem como na aplicação dos princípios da Ordem Urbanística, consolidados a partir da vigência da Lei Federal n. 10.257/01 (Estatuto da Cidade).

Aprovado pela Lei n. 10.257/2001, o Estatuto da Cidade disciplina a Ordem Urbanística no Brasil, estabelecendo seus fundamentos gerais e o condicionamento definitivo da política urbana, que define os contornos da propriedade urbana e seu condicionamento à função social.

Ainda que não se apresente como ente governamental competente para a conformação do conteúdo de função social da propriedade, o papel do Estado – membro é de destacada relevância no que se refere a instituição de novos municípios, bem como no estabelecimento de Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas e Microrregiões (§3º, art. 25, CF/88 e inciso II, art. 4º, inciso II, art. 41 e art. 45, do Estatuto da Cidade).

O Estado – membro tem, ainda, a competência de elaborar diretrizes da política urbana, dentro de seu campo de competência, que abrange a organização do território e ações de interesse regionais.

Da mesma forma, instrumentos urbanos disciplinados na nova lei poderão ser aplicados pelo ente Estatal no cumprimento de tal tarefa. De fato, o Estatuto da cidade dispõe como instrumento de interferência urbanística de competência do Estado – Membro, o planejamento das Regiões Metropolitanas. O plano Regional Metropolitano, condiciona, assim, a política urbana a ser implementada pelos municípios que lhe compõem.

Importante ressaltar, ainda, o art. 45 do Estatuto da Cidade que institui a gestão democrática da cidade, indicando a necessidade dos organismos gestores das Regiões Metropolitanas e aglomerações urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e pleno exercício da cidadania.

Infelizmente, no que tange ao trato da matéria metropolitana o Estatuto da Cidade apresenta-se demasiadamente tímido, talvez por reflexo do momento político vivido pelos Estados - Membros.

No curso da tramitação do projeto de lei do Estatuto da Cidade, as Regiões Metropolitanas chegaram a ter um capítulo exclusivo. Nesse projeto os Estados deveriam observar normas gerais para instituição de Regiões Metropolitanas tais como: "estabelecimento de meio integrado de organização administrativa das funções públicas de interesse comum; cooperação na escolha de prioridades, considerando o interesse comum como prevalente sobre o local; planejamento conjunto das funções de interesse comum, incluído o uso do patrimônio público; execução conjunta das funções públicas de interesse comum, mediante rateio de custos proporcionalmente à arrecadação tributária de cada Município; estabelecimento de sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas." [51]

Certo é que o Estatuto da Cidade é norma cuja aplicabilidade se dará em maior amplitude por meio do ente municipal, ficando o Estados limitados à competência residual em matéria de Direito Urbanístico, submetidos, entretanto, às diretrizes gerais tratadas naquela norma federal.

Questão interessante a ser colocada diz respeito à obrigatoriedade estabelecida no inciso II, artigo 41, da Lei n. 10.257/2001. Segundo essa norma, todos os municípios que compõem uma Região Metropolitana, deverão elaborar planos diretores.

Dúvidas poderão surgir acerca de tal disposição, uma vez que a Constituição Federal estabelece a obrigatoriedade indicada apenas aos municípios que apresentem população superior a 20 mil habitantes (§ 1º, art. 182, CF/88).

A maior parte da doutrina inclina-se pela inconstitucionalidade do dispositivo, uma vez que amplia o conteúdo da norma constitucional, sem haver explícita autorização para tanto.

De qualquer modo, o legislador infraconstitucional, parece sensível ao fato de que em uma Região Metropolitana, as questões de caráter comum devam ser discutidas e reduzidas a planos coerentes com o perfil de cada município que lhe compõe. Nesse caso, para garantir os interesses de desenvolvimento de cada membro componente, o plano diretor cumpre o papel de estabelecer os as funções e objetivos particulares de cada estrutura municipal, garantindo organização urbanística equilibrada.


5. BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE A EXPERIÊNCIA DE PORTUGAL

Várias são as formas de modelos institucionais de Regiões Metropolitanas no mundo. A experiência internacional nos mostra que, ao menos 14 são as formas de gestão metropolitana, de acordo com o prof. Frido Wagner [52]. Estas formas foram identificadas a partir da realidade institucional da experiência internacional.

São elas:

1.Cooperação informal entre as entidades governamentais presentes na área. Esta parece ser a tendência nos EUA e em alguns outros países devido, em grande medida, às dificuldades para se chegar a um consenso;

2.Cooperação formal, através da criação de uma associação de municipalidades de uma mesma área para discutir e identificar soluções, que serão executadas pelas próprias municipalidades;

3.Criação de conselhos metropolitanos de planejamento deixando, porém, a responsabilidade da sua implementação para a entidade local.(produzindo poucos resultados em muitos casos);

4.Contratos e acordos intergovernamentais para a execução de uma determinada função ou prestação de serviços, sendo criado um mecanismo específico para esse propósito;

5.Transferência compulsória de funções de um nível governamental para outro;

6.Adoção de princípio da extraterritorialidade, pelo qual a lei outorga à cidade o poder de procurar recursos fora de seus limites territoriais para solução de problemas específicos (coleta de água, destino final do lixo, etc);

7.Criação de distritos especiais (entidades autônomas ou unidades unifuncionais);

8.Procedimentos administrativos regulares para certos serviços metropolitano;

9.Distribuição de funções metropolitanas a um nível governamental já existente;

10.Criação de um governo metropolitano em dois níveis, mantendo as municipalidades certas funções e atribuindo-se ao outro nível aquelas funções de interesse comum;

11.Consolidação das municipalidades da área num só Governo;

12.Poder de anexação de áreas vizinhas pela cidade principal, a fim de ampliar sua jurisdição;

13.Anexação com descentralização, quando é coberta uma área muito grande;

14.Administração pelo nível governamental mais alto especialmente em relação à capital nacional.

Muitas são as variáveis intervenientes que atuam na estruturação institucional dos Governos ou Administrações Metropolitanas no exterior. Ao longo dessas experiências administrativas, que buscam integrar as determinantes territoriais de grandes aglomerados urbanos ao processo de tomada de decisões referente às políticas públicas dirigidas às metrópoles, vem ficando clara a multiplicidade de formas institucionais que a gestão metropolitana pode assumir.

Destacamos a realidade verificada em Portugal que tem suas áreas metropolitanas instituídas pela Lei 44/91 promulgada pela Assembleia da República, nos termos do artigo 164.º, alínea d, e 169.º, n.º 3, da Constituição daquele país.

As Regiões Metropolitanas, ou, "Áreas Metropolitanas", no caso de Portugal, são nomeadas pelo governo unitário e são, atualmente, duas: A Área Metropolitana de Lisboa e de Porto.

A Região Metropolitana de Lisboa [53] é composta por 19 Municípios: Alcochete, Almada, Amadora, Azambuja, Barreiro, Cascais, Lisboa, Loures, Mafra, Moita, Montijo, Odivelas, Oeiras, Palmela, Sesimbra, Setúbal, Seixal, Sintra e Vila Franca de Xira.

Seu objetivo é a prossecução de interesses próprios das populações da área dos Municípios integrantes. Foi criada em 1991 e é constituída por três órgãos: a Junta Metropolitana, órgão executivo, constituído pelos 19 Presidentes das Câmaras que a integram, a Assembleia Metropolitana, órgão deliberativo, constituído pelos representantes eleitos nas Assembleias Municipais das Câmaras, e o Conselho Metropolitano, órgão consultivo, composto por representantes do Estado e pelos membros da Junta Metropolitana.

A Região Metropolitana do Porto [54] é composta por 9 Municípios: Espinho, Gondomar, Maia, Matosinhos, Porto, Póvoa de Varzim, Valongo, Vila do Conde e Vila Nova de Gaia e compõe-se dos mesmos órgãos deliberativos, tal qual a Região Metropolitana de Lisboa, por força da Lei n. 44/91.

Recentemente foi aprovada a Lei n. 10/2003 de 13 de Maio, que, juntamente com a Lei n. 44/91, disciplina as atividades das "Áreas Metropolitanas". As alterações trazidas pela nova regulamentação metropolitana deverá ser observada pelas atuais Regiões Metropolitanas em um prazo máximo de um ano de sua publicação.

Fato curioso é encontramos na Lei n. 10/2003 descrição da natureza jurídica das "Áreas Metropolitanas", em se artigo 2º, que convém transcrever:

"Art. 2º. As áreas metropolitanas são pessoas colectivas públicas de natureza associativa e de âmbito territorial e visam a prossecução de interesses comuns aos municípios que as integram."

De fato a natureza jurídica da associação metropolitana não assume um caráter autónomo no contexto jurídico normativo brasileiro, tendo como referência a sua criação legal, sem destacar o seu conteúdo jurídico político.

Além das Regiões Metropolitanas, em Portugal também existe a normativa específica acerca das chamadas "comunidades intermunicipais", definidas e regidas pela Lei n. 11/2003, também de 13 de Maio de 2003.

Essas comunidades intermunicipais podem ser, ainda, de dois tipos: comunidades municipais de fins gerais e associação de municípios de fins específicos. Cada um deles dependerá do objetivo estabelecido pelos municípios associados. As comunidades intermunicipais também tem natureza jurídica de pessoas coletivas e sendo constituídas por escritura pública.

As diferenças entre uma comunidade intermunicipal e uma Área Metropolitana estão, basicamente, na iniciativa de sua criação e nos objetivos propostos. Caberá à Assembleia da República a instituição de Regiões Metropolitanas, enquanto que as comunidades intermunicipais são de iniciativa das câmaras municipais.

No Brasil também se verifica a possibilidade de estabelecer acordos intermunicipais, através de consórcios.

Por consórcio administrativo deve-se entender a formalização de um acordo de vontades entre pessoas jurídicas públicas, da mesma natureza e mesmo nível de governo, com a finalidade de obtenção de resultados comuns, de interesse de ambas as partes. O consórcio administrativo pode ser firmado, ainda, por integrantes da própria Administração Indireta.

Assim, mostra-se viável o estabelecimento de consórcio administrativo entre vários municípios, que tenham interesse execução de planos de natureza urbanística. Há, desse modo, uma associação dos Municípios na realização do objetivo comum. É como disciplina a Constituição Federal:

"Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos."

Nesse caso, o consórcio administrativo deve ser concretizado por meio de um instrumento formal, escrito, assinado pelas pessoas jurídicas públicas consorciadas, a fim de que tenha validade jurídica.

No Brasil, a resposta para as questões metropolitanas dependem da normatização de cada Estado Membro. Primeiro da Constituição Estadual, e, por fim, das Leis Complementares Estaduais.

Assim como no Brasil, Portugal também tem um Ministério das Cidades. Criação do governo atual no Brasil, esse Ministério tem por missão promover a inclusão social mediante a articulação, a implantação e a implementação - em parceria com todas as esferas do Poder Público e com a sociedade - de programas e ações destinados a universalizar o acesso da população urbana à habitação digna, ao saneamento ambiental e à mobilidade que é dada pelo trânsito e transporte público.

As realidades apresentadas em cada país são distintas. O atual governo do Brasil parece sensibilizado com a questão das cidades, principalmente por se verificar no contexto atual das Regiões Metropolitanas brasileiras cerca de 50 a 60% de habitações irregulares, bem como 20 a 30% de domicílios em favelas [55]. Ao Estado urge intervir, como reflexo do modelo social que se pretende implantar.


6. CONCLUSÕES

Pode-se dizer que a política para as Regiões Metropolitanas no Brasil passou por quatro grandes fases [56]:

1.Centralização em Brasília. Neste primeiro momento, apesar do forte componente autoritário do modelo, havia uma estrutura institucional e disponibilidade de recursos financeiros que permitiram a implementação de vários projetos metropolitanos, inclusive na área de transporte coletivo e tráfego urbano;

2.Neocapitalismo pós- constituição 1988. Este foi o período de hegemonia de uma retórica municipalista exacerbada, em que a questão metropolitana era identificada in limine, com o desmando do governo militar e, simultaneamente, como uma estrutura institucional padronizada e ineficaz.

3.Parcerias entre municípios metropolitanos e um incipiente processo de redes nacionais;

4.Nova abordagem conferida à questão das cidades, após a aprovação do Estatuto da Cidade.

Contrariamente ao primeiro momento, os dois últimos são marcados pela ausência de políticas regulatórias consistentes e de financiamentos federais. Teoricamente, o texto da Constituição de 1988 permite o surgimento de formatos institucionais mais condizentes com as diferentes realidades regionais, ao transferir essa atribuição para as Assembléias Legislativas. Entretanto, a análise do tratamento da questão metropolitana pelas diversas instituições estaduais é bastante fragmentada tanto em termos de profundidade da regulação quanto pelos fatores privilegiados, ainda que se possam levantar pistas que indicariam possíveis caminhos com maiores potencialidades para as diversas dimensões da questão metropolitana. Nesse sentido, algumas considerações gerais sobre a forma como as constituições estaduais tratam da questão metropolitana merecem destaque.

Primeiramente, chama atenção que esse tema de competência estadual, após a promulgação da Carta Magna de 1988, sequer esteja incluído nas constituições do Acre, Roraima, Tocantins, Rio Grande do Norte, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. Da mesma forma, as constituições de Alagoas e de Sergipe se restrigem a reproduzir quase linearmente o parágrafo da Constituição Federal (parágrafo 3, artigo 25) sobre o tema. Poder-se-ia argumentar que o aparente ‘descaso" pela questão metropolitana desses Estados se explicava pela ausência ou pouca relevância do fenômeno da conurbação nas fronteiras de suas respectivas capitais. Ainda que fosse a hipótese, cidades como Natal, Campo Grande e Cuiabá, são a médio prazo candidatas à metropolização.

Somente as constituições do Amazonas, de Goiás, de São Paulo e de Santa Catarina estabelecem fatores e requisitos a serem considerados para a instituição de novas Regiões Metropolitanas. ( projeção de crescimento, fluxo migratório, grau de conurbação, a potencialidade das atividades econômicas e dos fatores de polarização da futura região metropolitana, etc). [57]

Após a aprovação do Estatuto da Cidade, o tema volta a ser estudado, porém, como já analisado, inserindo-se novo debate sobre a gestão das cidades.

Atualmente acontece em todo o país Conferências sobre as cidades promovidas em parceria com os diversos níveis de governo e o Ministério das Cidades, onde são debatidos os problemas comuns e realiza-se frutífera troca de experiências na gestão das Regiões Metropolitanas.


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NOTAS

1 ALVA, Eduardo Neira. Metrópoles (In) Sustentáveis. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 1997.

2 BREMAEKER, François E. J.de. Evolução demográfica dos municípios das regiões metropolitanas brasileiras, segundo a base territorial de 1997. 2ª Edição. Rio de Janeiro: IBAM (APMC/IBAMCO), 2000.

3GRAU, Eros Roberto. Direito Urbano, Regiões Metropolitanas, Solo criado, Zoneamento e Controle Ambiental, Projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1983.

4 Idem item 3.

5 Idem item 3.

6 Dados retirados de: CARDOSO, Elizabeth Dezouzart, e ZVEIBIL, Victor Zular (organizadores). Gestão Metropolitana, Experiências e Novas perspectivas, Rio de Janeiro: IBAM, 1996.

7Rei, Fernando e Sogabe, Milton Norio. Meio Ambiente Urbano. 2003. Disponível em: <http://www.mre.gov.br/cdbrasil/itamaraty/web/port/meioamb/mamburb/rmetrop/index.htm>. Acesso em 21 nov. 2003. Note-se que das 26 Regiões Metropolitanas atuais, 9 foram criadas por meio de Leis Federais (Lei Complementar n. 13/73 e 29/75). As demais por Lei Complementar Estadual, após a vigência da Constituição Federal de 1988.

8 Nefussi, Nelson. Licco, Eduardo. Cidades de crescimento Explosivo. 2003. Disponível em:

http://www.mre.gov.br/cdbrasil/itamaraty/web/port/meioamb/mamburb/cidcresc/index.htm. Acesso em 21 nov. 2003.

9 CORREIA, Fernando Alves. Alguns Conceitos de Direito Administrativo. Coimbra: Livraria Almedina, 1998. pág.31-32.

10. AMARAL, Francisco. O Direito civil na Pós-Modernindade. Revista Brasileira de Direito Comparado, Rio de Janeiro, p.03-20, março, 2003.

11 CORREIA, Fernando Alves. Manual de Direito do Urbanismo. Coimbra: Livraria Almedina, 2001. pág. 139.

12 SOUZA, Washington Peluso Albino de. O Direito Econômico e o Fenômeno Urbano Atual. Conferência pronunciada no Seminário de Estudos Urbanos, promovidos pela OAB – MG, Belo Horizonte, out. 1978, pág. 1.

13 Citado por CARDOSO, Elizabeth Dezouzart, e ZVEIBIL, Victor Zular (organizadores). Gestão Metropolitana, Experiências e Novas perspectivas, Rio de Janeiro: IBAM, 1996.

14 Usamos o termo "fundamento institucional", no sentido que Savigny interpreta na Escola histórica. O direito é fruto dos costumes, e a vida é o fundamento que "institui" o direito. Este, por sua vez, expressa-se nas normas, que pretendem traçar a orientação jurídico metodológica de aplicação do Direito.

15 GUIMARÃES, Nathália Arruda. Competência Municipal em Matéria de Direito Urbanístico e o Novo Estatuto da Cidade, 2002. 264p. Dissertação (Mestrado em Direito da Cidade) – Universidade do Estado do rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2003.

16 Silva, José Afonso. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1997, pág.20.

17 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 2ª edição, São Paulo: Malheiros, 1997.

18CORREIA, Fernando Alves. Alguns Conceitos de Direito Administrativo. Coimbra: Livraria Almedina, 1998. pág.31.

19 ALVA, Eduardo Neira. Metrópoles (In) Sustentáveis. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 1997.

20 Idem item 18.

21 SASSEN, Saskia. The Global City: New York, London, Tokyo. Princenton: Princenton University, 1991.

22ALVA, Eduardo Neira. Metrópoles (In) Sustentáveis. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 1997.

23 Os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil estão previstos no Art. 3º e o Princípio da Função Social da Propriedade apresentação no inciso XXIII, do Art. 5º, Art. 170 e Art. 182, todos da Constituição Federal do Brasil, em vigor desde 1988.

24 Ver artigo 6º da Constituição Federal do Brasil, que garante, entre outros, o acesso à moradia, como direito social de todo cidadão brasileiro.

25 Princípio Elementar da Constituição Federal Brasileira, inciso III, Art. 1º.

26 Citado por: ALVA, Eduardo Neira. Metrópoles (In) Sustentáveis. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 1997.

27 Ver artigo 2º do Estatuto da Cidade. Lei n. 10.257/2001. Destacamos: Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

28 A Constituição Federal do Brasil tem como princípio fundamental o respeito e a dignidade da pessoa humana, segundo artigo

29 Vide art. 182 da Constituição Federal do Brasil.

30 Direito à cidade é expressão utilizada por: SAULE JUNIOR, Nelson. Novas perspectivas do Direito Urbanístico Brasileiro. Ordenamento Constitucional da Política Urbana. Aplicação e eficácia do Plano diretor. Porto Alegre: Editora Fabris, 1997.

31 CARDOSO, Elizabeth Dezouzart, e ZVEIBIL, Victor Zular (organizadores). Gestão Metropolitana, Experiências e Novas perspectivas, Rio de Janeiro: IBAM, 1996.

32 Lei Federal que nomeadamente indicou as Regiões Metropolitanas do Brasil, traçando importantes aspectos relacionados com a organização.

33 CARDOSO, Elizabeth Dezouzart, e ZVEIBIL, Victor Zular (organizadores). Gestão Metropolitana, Experiências e Novas perspectivas, Rio de Janeiro: IBAM, 1996.

34 IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. O IPEA é uma fundação pública subordinada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão com a atribuição de elaborar estudos e pesquisas para subsidiar o planejamento de políticas governamentais. Suas Atribuições principais são: Realizar estudos e análises para subsidiar a elaboração, o acompanhamento e a avaliação de políticas públicas; Prestar assessoria técnica ao Governo; Participar de comissões, grupos de trabalho e outros fóruns; Promover a capacitação técnica e institucional para o planejamento e avaliação de políticas públicas; Disseminar informações e conhecimentos por meio de publicações, seminários e outros veículos; Estabelecer parceria e convênios de cooperação técnica com instituições nacionais e internacionais. As pesquisas sobre os problemas urbanos ficam a cargo da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos – DIRUR. (ver mais no site: http://www.ipea.gov.br/)

35 CARDOSO, Elizabeth Dezouzart, e ZVEIBIL, Victor Zular (organizadores). Gestão Metropolitana, Experiências e Novas perspectivas, Rio de Janeiro: IBAM, 1996.

36 " Art 48 - Compete privativamente ao Presidente da República: 16º) entabular negociações internacionais, celebrar ajustes, convenções e tratados, sempre ad referendum do Congresso, e aprovar os que os Estados, celebrarem na conformidade do art. 65, submetendo-os, quando cumprir, à autoridade do Congresso....

Art 65 - É facultado aos Estados: 1º) celebrar entre si ajustes e convenções sem caráter político (art. 48, nº. 16); "

37"Art 9º - É facultado à União e aos Estados celebrar acordos para a melhor coordenação e desenvolvimento dos respectivos serviços, e, especialmente, para a uniformização de leis, regras ou práticas, arrecadação de impostos, prevenção e repressão da criminalidade e permuta de informações."

38"Art 29 - Os Municípios da mesma região podem agrupar-se para a instalação, exploração e administração de serviços públicos comuns. O agrupamento, assim constituído, será dotado de personalidade jurídica limitada a seus fins. Parágrafo único - Caberá aos Estados regular as condições em que tais agrupamentos poderão constituir-se, bem como a forma, de sua administração."

39 " § 10 - A União, mediante lei complementar, poderá estabelecer regiões metropolitanas, constituídas por Municípios que, independentemente de sua vinculação administrativa, integrem a mesma comunidade sócio-econômica, visando à realização de serviços de interesse comum."

40 Ver íntegra da Lei no site: https://www.planalto.gov.br

41 ver art. 5º da Lei Complementrar n. 14/75.

42 GRAU, Eros Roberto. Direito Urbano, Regiões Metropolitanas, Solo criado, Zoneamento e Controle Ambiental, Projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano. São Paulo: editora RT, 1983.

43 Idem ao item 33.

44 Dado retirado do site: http://www.emplasa.sp.gov.br, consultado em 13 de Dezembro de 2003. Cumpre observar que existem três Regiões Metropolitanas, a saber: a Grande São Paulo, a da Baixada Santista e de Campinas. Somadas, as três contavam com 37.032.403 de habitantes, em 2000, o que equivalia a 21% da população brasileira.

45 "Art. 3º -compete ao Conselho Deliberativo: I - promover a elaboração do Plano de Desenvolvimento integrado da região metropolitana e a programação dos serviços comuns; II - coordenar a execução de programas e projetos de interesse da região metropolitana, objetivando-lhes, sempre que possível, a unificação quanto aos serviços comuns; Parágrafo único - A unificação da execução dos serviços comuns efetuar-se-á quer pela concessão do serviço a entidade estadual, que pela constituição de empresa de âmbito metropolitano, quer mediante outros processos que, através de convênio, venham a ser estabelecidos."

46 São Regiões Metropolitanas do Brasil, na atualidade, além das Regiões instituídas pela Lei Complementar Federal n. 14/73 de 20/75, bem como suas respectivas normativas instituidoras: RM de Maceió, AL, LCE n. 18/98 (11 mun.); RM do Distrito Federal e Entorno, DF, LCE n. 94/98 (21 mun.); RM de Vitória, ES, LCE n. 58/95 (06 mun.); RM de Goiânia, GO, LCE 27/99 (11 mun.); RM da Grande São Luís, MA, LCE n. 38/98 (04 mun.); RM do Vale do Aço, MG, LCE n. 51/98 (26 mun.); RM de Londrina, PR, LCE 81/98 (06 mun.); RM de Maringá, PR, LCE n. 83/98 (08 mun.); RM de Natal, RN, LCE n. 152/97 (06 mun.); RM do Vale do Itajaí, SC, LCE n. 162/98 (16 mun.); RM do Norte/Nordeste Catarinense, SC, LCE n. 162/98 (20 mun.); RM Carbonífera, SC, LCE n. 221/2002 (10 mun.); RM da Foz do Rio Itajaí, SC, LCE n. 221/2002 (09 mun.); RM de Tubarão, SC, LCE n. 221/2002 (18 mun.); RM da baixada Santista, SP, LCE n. 815/96 (09 mun.); RM de Campinas, SP, LCE n. 870/2000 (19 mun.).

47 Castro, José Nilo de. Direito Municipal Positivo. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 1999, pág. 276.

48 CROISAT, Maurice, in "le federalisme dans le démocraties contemporaines", 2ª edition, Paris: Montchrestien. Pág. 14. aborda o federalismo em sua concepção de repartição vertical: "En effet, à cette séparation horizontale ou organique dês pouvoirs, le fédéralisme ajoute une répartition verticale ou territoriale dês compétences entre deux niveaux de gouvernement. En outre, chaque gouvernement n´a qu´une souveraineté limitée à son domanie de compétence et en fin e compte seuls les constituants «ont le dernier mot» à condition qu´ils agissent dans le cadre de la porcédure de révision constitutionnelle pour éventuellement modifier les equilibre, les droits et devoirs réciproques."

49 Sobre o federalismo, sugerimos a leitura de ZIMMERMANN, Augusto. Teoria Geral do Federalismo Democrático. Rio de Janeiro: Lúmen Jures, 1999.

50 SILVA, José Afonso. Curso de Direito Municipal. São Paulo: Editora Malheiros, 1999.

51 MATTOS, Liana Portilho. (Org.) Estatuto da Cidade Comentado. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002. Pág. 329.

52 CARDOSO, Elizabeth Dezouzart, e ZVEIBIL, Victor Zular (organizadores). Gestão Metropolitana, Experiências e Novas perspectivas, Rio de Janeiro: IBAM, 1996.

53 Disponível em: http://www.aml.pt/pgprincipal/main.php. Acesso em 07 dez de 2003.

54 Disponível em: http://www.amp.pt/ampp2.htm. Acesso em 07 dez de 2003.

55 Dados retirados do site: ttp://www.cidades.gov.br/Downloads/Download_SECEX/Apresenta%E7%E3o_Mcidades_Erminia.pdf, consultado em 13 de Dezembro de 2003.

56 RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz. (org.). O futuro das Metrópoles: Desigualdades e Governabilidade. Rio de Janeiro:Revan, 2000. Pág. 545.

57 RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz. (org.). O futuro das Metrópoles: Desigualdades e Governabilidade. Rio de Janeiro:Revan, 2000. Pág. 545.


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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

GUIMARÃES, Nathália Arruda. Regiões metropolitanas: aspectos jurídicos. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 9, n. 273, 6 abr. 2004. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/5050. Acesso em: 23 jul. 2024.