A regulação jurídica da educação no Brasil.

Introdução

Direito e educação são dois ramos da ciência que, em um primeiro momento, parecem nada terem em comum; no entanto, a educação, como atividade do Estado, está sujeita a uma regulamentação jurídica minuciosa, efetivada através de uma série de leis, iniciando-se com a Lei Maior, nossa Constituição e seguindo-se, de forma hierárquica, até as leis de menor alcance, como as Leis Municipais (locais, de menor abrangência, portanto) e os atos normativos editados pelo Poder Executivo (Decretos, Portarias, regulamentos, etc.).

Portanto, ao se tratar da educação, não podemos deixar de lado a legislação educacional, tanto que atualmente já nos deparamos muitas vezes com a expressão direito educacional, ramo do direito que estuda a legislação educacional, sua aplicabilidade, sua elaboração, seus alcances, etc.

A educação brasileira tem regulação básica na Constituição Federal, que traça normas gerais acerca da educação nacional, sendo que, leis infraconstitucionais regulamentam especificamente os pormenores acerca da efetivação deste serviço público por parte do Estado.

A análise à estrutura desta legislação é o objeto do presente artigo; procederemos com uma análise à legislação educacional desde as primeiras leis a vigorarem em território brasileiro, seguiremos constatando a regulação da educação em nossas constituições e culminando com uma rápida análise à Lei Maior da nossa educação, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Brasileira.

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I- Histórico da Legislação Brasileira

Para procedermos com uma análise a toda a legislação em educação no Brasil, devemos iniciar nossa jornada com os primórdios da legislação brasileira, ou seja, aos primeiros diplomas legislativos a vigorarem em território nacional.

O Brasil foi, por muitos anos, colônia de Portugal (de 1500 a 1882), sendo que, os primeiros diplomas legislativos vigentes no território da então colônia eram os mesmos que vigoravam na metrópole, ou seja, as primeiras leis que se tem notícia são as chamadas leis gerais, e, posteriormente, estas leis gerais (1210)[1] passam a ser codificadas, reunidas em um único diploma legal, assim, surgem as chamadas ordenações, editadas pelos monarcas, sem qualquer participação popular; tratava-se de um comando emitido pelo rei, não propriamente de uma legislação nos moldes em que conhecemos atualmente.

Acerca destes históricos diplomas legislativos, vale a pena destacar o seguinte artigo:

Três grandes compilações formavam a estrutura jurídica portuguesa. O primeiro a ordenar uma codificação foi D. João I, que reinou de 1385 a 1433. A elaboração atravessou o reinado de D. Duarte, a regência de D. Leonor, sendo promulgadas pelo recém-coroado Afonso V, que, apesar de nada ter contribuído para a obra, deu-lhe nome: Ordenações Afonsinas, que vigoraram de 1446 a 1521, ano em que D. Manoel promulgou a que levou seu nome: Ordenações Manoelinas, fruto da revisão das Afonsinas e da recompilação das leis extravagantes. Depois das Manoelinas, Duarte Nunes de Leão recompilou novas leis extravagantes, até 1569, publicação muito conhecida por Código Sebastiânico, apesar de não ter havido participação ativa de D. Sebastião. Uma nova revisão das Ordenações foi encomendada pelo rei Filipe II a grupo de juristas chefiado por Damião de Aguiar, que as apresentou e obteve aprovação, em 1595, somente impressa e entrada em vigor em 1605 com o nome de Ordenações Filipinas.[2]

Como se verifica, foi no ano de 1385 que o rei Dom João I iniciou um trabalho de codificação das leis gerais, reunindo-as em um corpo legislativo único, formado por cinco livros. Esse trabalho só foi concluído em 1446, no reinado de Afonso V. Portanto, a primeira grande codificação do direito português foram as chamadas Ordenações Afonsinas, resultado do trabalho iniciado em 1385 pelo rei Dom João I e concluído apenas no reinado do rei Afonso V (por isso Ordenações Afonsinas, em referência ao rei Afonso V); estas Ordenações constituíram o primeiro código legislativo do reino de Portugal. Era dividido em 5 livros, que tratavam da proteção dos bens da Coroa, da garantia às liberdades individuais, da proibição de abusos por parte de funcionários reais, entre outros temas.

As Ordenações Afonsinas vigoraram de 1446 até 1521, quando foram publicadas as Ordenações Manuelinas, no reinado de Dom Manuel I. De 1446 até 1521, prevaleceram as Ordenações Afonsinas, só que, nesse período, foi preciso publicar novas leis visando o controle de uma sociedade que, a cada dia, tornava-se mais complexa. Essas leis publicadas fora do Código (ou complementando o Código) eram chamadas de Leis Extravagantes. (Extravagante é uma coisa fora do comum, singular. No caso da lei, uma lei fora do comum, fora do usual, que surge visando a solucionar um problema novo).

As Ordenações Manuelinas, de 1521, foram o resultado da reunião das Ordenações Afonsinas com as leis extravagantes publicadas de 1446 a 1521, é claro que com a revogação de leis, adaptações, etc. Nesse período, de 1446 a 1521, foram publicadas leis extravagantes que tratavam do funcionamento e da estrutura dos tribunais seculares, criados pelo rei, e da atuação dos funcionários responsáveis pela aplicação das leis e pela administração da justiça. Essas e outras leis extravagantes passaram a fazer parte das Ordenações Manuelinas. De 1521 a 1603 aconteceu a mesma coisa. Novas leis extravagantes foram publicadas fora das Ordenações e depois foram reunidas nas chamadas Ordenações Filipinas, publicadas em 1603, durante o governo do rei Felipe.

As Ordenações Filipinas foram o código legislativo português que vigorou no Brasil por mais tempo. Na verdade, as Ordenações filipinas eram as Ordenações Manuelinas (com alterações/atualizações) mais as leis extravagantes publicadas de 1521 até 1603. É um código extremamente complexo, porque a sociedade portuguesa assim exigia. Em 1521, na época das Ordenações Manuelinas, Portugal não tinha ainda tomado posse do Brasil (foi o período da extração do pau-brasil). Em 1603, o Brasil já estava sendo colonizado e explorado pelos portugueses. Graças ao açúcar brasileiro, a economia portuguesa se desenvolveu muito: a população aumentou e as cidades cresceram, exigindo um código legislativo maior e mais sofisticado.

As Ordenações Filipinas, bem como os outros códigos anteriores, compõem-se de cinco livros. O primeiro trata do direito administrativo e da organização judiciária, versando sobre as atribuições, direitos e deveres dos magistrados, oficiais de justiça e funcionários em geral. O segundo trata do direito do clero, do rei, da nobreza e dos estrangeiros, definindo os privilégios, direitos e deveres de cada um e regulamentando as relações entre o Estado e a Igreja. O terceiro trata do processo civil, ou seja, dos procedimentos judiciais relativos a situações de natureza privada (relações privadas), como casamento, patrimônio, sucessão, doações, contratos, etc. O quarto trata do direito civil e do direito comercial, apresentando as leis que compõem esses direitos. O último livro é dedicado ao direito penal.

Verifica-se, nesta análise, que a educação não encontra qualquer regulação específica nas legislações portuguesas da época. A única menção ao setor educacional pode ser encontrada ao se tratar da atividade da administração pública em geral, na qual podemos concluir se encontrar a educação.

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II- A Educação nas Constituições

Quando nos referimos à legislação brasileira propriamente dita, devemos começar nossos estudos com a Constituição de 1824, primeiro diploma jurídico pátrio, uma vez que foi criada após a independência do Brasil.

Acerca da regulação da educação nas constituições brasileiras, relevante estudo foi realizado recentemente por Maria Cristina Teixeira, sendo que, vale a pena destacarmos algumas ponderações constantes neste trabalho (TEIXEIRA, 2008):

1- A CONSTITUIÇÃO DE 1824: O texto constitucional disciplinou a educação no artigo 179, XXXII e XXXIII. Foi estabelecida a garantia do ensino primário a todos os cidadãos e sua realização, preferencialmente, pela família e pela Igreja, bem como a criação de colégios e universidades para o ensino de Ciências, Artes e Letras. Não havia, nesse momento, a atribuição de competências específicas às províncias para sua efetivação... Em 1828, foi promulgada uma lei que descentralizou a competência para o ensino fundamental, determinando a criação, em cada cidade e vila do Império, de escolas de primeiras letras e, nas cidades e vilas mais populosas, de escolas de meninas, com a fiscalização sob a responsabilidade das Câmaras Municipais... Para Newton Sucupira (2001:59), a lei não atingiu seu objetivo em face do pequeno número de professores atraído pelo projeto, pela remuneração irrisória atribuída para a realização do trabalho. Relatou ainda o autor (2001:59) que, em 1848, foi elaborado um relatório a respeito do assunto pelo Visconde de Macaé, ministro do Império, no qual foram indicadas como principais causas para a situação em que se encontrava a educação: a falta de qualificação dos professores; o descontentamento docente em razão dos baixos salários recebidos; a precariedade das instalações escolares; e a deficiência dos métodos aplicados ao ensino. Em 1834 entrou em vigor o Ato Adicional nº 16, incorporado à Constituição, que determinou, também, a descentralização da educação de segundo grau. De acordo com o referido Ato, tornou-se competência das Assembléias das Províncias, nos moldes do artigo 10, § 2º, legislar e promover a instrução pública. Não estão compreendidas aí as faculdades de medicina, os cursos jurídicos, as academias que já existiam na época... Assim, podemos dizer que durante o período de vigência da Constituição de 1824 não existiu, sob o aspecto constitucional, uma atribuição clara e precisa de competências entre as pessoas políticas para seu desenvolvimento. O que havia era a disciplina da matéria por meio da legislação ordinária, com a conseqüente descentralização, que não trouxe benefícios para o progresso da educação no País, pois privilegiou o ensino superior em detrimento da criação de políticas que cuidassem da implantação do ensino fundamental público e gratuito, essencial para a formação da maior parte da população.

Pode ser verificado que os problemas de nossa educação não são frutos da estrutura atual do Estado, mas são problemas recorrentes, presentes desde a criação do Estado brasileiro e que se repetem com maior ou menor gravidade tendo em vista todo um contexto econômico e social, presente em cada momento da história.

Verifica-se que a Constituição de 1824 pouco trouxe de inovações na estrutura jurídica relativa à educação, era muito mais prestigiado o ensino superior, em detrimento do ensino fundamental. Ainda deve ser destacado que problemas como salários baixos dos professores já existiam desde estes tempos, salientando-se, também, que outros problemas permanecem até os dias atuais, como as competências estatais para a gestão do ensino público, sempre havendo conflitos entre as pessoas públicas (União, Estados e Municípios) acerca dos recursos a serem investidos na educação, a parcela dos orçamentos a ela destinados, a competência para legislar acerca do ensino, enfim, questões que sempre foram debatidas e de tempos em tempos retornam ao cenário político e educacional.

Com relação à Constituição de 1891, a primeira Constituição da República, a mesma autora apresenta suas observações acerca da regulação da educação:

2- A CONSTITUIÇÃO DE 1891: Com a proclamação da República, iniciou-se uma nova fase para o Direito Constitucional Brasileiro. O País adotou nova forma de governo e de estado, tornando-se uma República Federativa. Antes da promulgação da Constituição de 1891, alguns atos normativos trataram, de forma direta ou indireta, da educação. Entre eles, podemos mencionar: • Decreto nº 6, de 19/11/1889: extinguiu o voto censitário e impôs como condição para o exercício da cidadania a alfabetização dos indivíduos; • Decreto nº 7, de 20/11/1889: atribuiu aos estados à instrução pública em todos os graus; • Aviso nº 17, de 24/04/1890: tornou laico o currículo do Instituto Nacional, ex-Pedro II; • Criação da Secretaria de Instrução Pública, Correios e Telégrafos, em 19/04/1890: embora esse órgão tenha sido extinto em 30/10/1891, várias iniciativas realizadas durante o período merecem atenção: criação do Pedagogium, órgão responsável pela reforma da instrução pública primária e secundária no Distrito Federal, bem como do ensino superior, que possibilitou o surgimento de faculdades livres e oficiais, bem como do Conselho de Instrução Superior no Distrito Federal... O direito à educação foi disciplinado nos artigos 35 e 72 da Constituição de 1891... Ficou estabelecida a competência do Congresso para “o desenvolvimento das letras, artes e ciências”, bem como para a criação de estabelecimento de ensino superior e secundário nos estados e para prover a instrução secundária no Distrito Federal. Também, estabeleceu-se a separação entre Estado e Igreja no que se refere à educação, uma vez que o ensino ministrado nos estabelecimentos oficiais era laico. Entre 1925 e 1926, foi realizada uma revisão constitucional, finalizada em 7 de setembro daquele ano. Em relação à educação, podemos destacar a discussão a respeito do dever do Estado de oferecer ensino a todos, especialmente a instrução primária. Encerrados os trabalhos, de acordo com Cury, ficou estabelecido que: À União caberia centralizar a instrução pública mediante a “escola única”. Dela – dever do Estado e direito do cidadão – emergiria a coesão nacional, o caráter nacional, patrocinados pela orientação também fornecida pela União. Em termos simples, a unidade nacional é resultante de uma unidade pedagógica coordenada pela União. [...] A Revisão de 1926 antecipa em oito anos a concepção da educação como direito social pelo qual o Estado dá uma resposta que não é a da “outorga”, às pressões de vários movimentos civis, entre os quais as pressões do operariado. (CURY, 2001:101).

Significativo avanço em nossa legislação pôde ser verificado com o advento da primeira Constituição da República ao regulamentar de forma mais direta várias situações até então não abordadas pela Constituição anterior, sendo um marco na regulação da educação brasileira uma vez que foi o primeiro diploma constitucional que efetivamente transcreveu em seu texto regras claras acerca do tema. Destaca-se também a atribuição de competências em matéria educacional às pessoas políticas, inovação presente neste diploma legal tendo em vista o fato de que, pela primeira vez uma Constituição brasileira apresentava regras claras acerca das competências dos entes federativos.

Na seqüência passaremos a analisar a Constituição de 1934, que trouxe, também, algumas inovações no ordenamento jurídico nacional acerca deste serviço público essencial que é a educação.

3. A CONSTITUIÇÃO DE 1934:... A Constituição disciplinou o direito à educação no artigo 5º, XVI, e 148 a 158. O artigo 149 o caracterizou como direito subjetivo público: [...] direito de todos e deve ser ministrada pela família e os poderes públicos, cumprindo a estes proporcionar o acesso a brasileiros e estrangeiros domiciliados no país, de modo que possibilite o desenvolvimento eficiente de valores da vida moral e econômica da Nação, e desenvolva num espírito brasileiro a consciência da solidariedade humana. A competência de fixar diretrizes para a educação nacional passou a ser exercida pelo governo federal, princípio que se manteve presente em todos os textos constitucionais desde então. A difusão da instrução pública, em todos os graus, tornou-se atribuição concorrente da União e Estados. Foi trazida para o texto constitucional a previsão da existência do Conselho Federal de Educação que, segundo José Silvério Baía Horta (2001:139), foi instituído na reforma educacional de 1931. Na Constituição de 1934, esse órgão assumiu forma diversa, com a atribuição de elaborar o Plano Nacional de Educação, o qual deveria ser aprovado pelo Poder Legislativo. No que se refere à gratuidade do ensino primário, de acordo com o Texto Constitucional, fora dos centros escolares sua prestação tornou-se dever das empresas industriais ou agrícolas que contassem com mais de cinqüenta trabalhadores, sendo requisito que existissem, entre eles e seus filhos, mais de dez analfabetos. Em relação aos recursos destinados a essa finalidade, foi fixada pela primeira vez a aplicação de receitas de cada ente da Federação para sua implementação, incluindo-se aqui os municípios. Estados e Distrito Federal aplicariam, pelo menos, 20% da renda resultante dos impostos na manutenção e desenvolvimento dos sistemas educativos. Os municípios e a União direcionariam, pelo menos, 10% da renda resultante dos impostos na manutenção e desenvolvimento de educação. A Constituição previu, também, a formação de fundos de educação com a participação da União, estados, Distrito Federal e municípios, cujos valores deveriam ser utilizados em obras educativas previstas em lei, bem como para o auxílio de alunos necessitados, nos termos do artigo 157. Finalmente, garantiu a liberdade de cátedra e a realização de concurso público de provas e títulos para provimento de cargos no magistério oficial.

As principais novidades trazidas pela Constituição de 1934 foram a presença de regulamentação no sentido de aplicação mínima do orçamento para a educação, assim como regulamentou o auxílio a alunos necessitados para que pudessem estudar, resultando, também, em inúmeros avanços, principalmente na seara social ao prever estes tipos de subsídios relativos à atividade educacional.

4. A CONSTITUIÇÃO DE 1937: A Constituição do Estado Novo disciplinou a matéria nos artigos 15, IX, 16, XXIV, e 124 a 134. Estabeleceu como competência privativa da União fixar as diretrizes, bases e quadros da educação nacional, bem como para a formação física, intelectual e moral de crianças e jovens, nos artigos 16, XXIV e 15, IX, respectivamente. Da leitura do artigo 129 verifica-se a existência de distinção entre as escolas destinadas à elite e aquelas voltadas à população menos favorecida. Estabelecia o referido artigo: À infância e à juventude, a que faltarem os recursos necessários à educação em instituições particulares, é dever da Nação, dos Estados e dos Municípios assegurar, pela fundação de instituições públicas de ensino em todos os seus graus, a possibilidade de receber uma educação adequada às suas faculdades, aptidões e tendências vocacionais. O ensino pré-vocacional profissional destinado às classes menos favorecidas é em matéria de educação o primeiro dever do Estado. Cumpre-lhe dar execução a esse dever, fundando institutos de ensino profissional e subsidiando os de iniciativa dos Estados, dos Municípios e dos indivíduos ou associações particulares e profissionais. Foi mantida a gratuidade do ensino primário e considerada obrigatória a educação física, o ensino cívico e os trabalhos manuais, nos moldes do artigo 131, bem como tornado facultativo o ensino religioso.

Segue a progressiva evolução legislativa acerca da regulamentação da aplicação, por parte do Estaco, deste serviço público essencial que é a educação. Avanço significativo é a previsão legal no sentido de se criar institutos de ensino profissional, havendo um retrocesso ao analisarmos a presença, em um texto constitucional, de evidentes distinções entre escolas destinadas às elites e outras voltadas à população menos favorecida.

Outra de nossas Constituições, a de 1946, criada em um contexto mundial bastante favorável às longas discussões e, como não poderia deixar de ser, esta Carta Magna trouxe inúmeras inovações relativas à educação.

5. A CONSTITUIÇÃO DE 1946:... No texto aprovado e promulgado em setembro de 1946, o direito à educação foi disciplinado nos artigos 5º, XV, d, e 166 a 175. Novamente, nos moldes da Constituição de 1934, a educação continuou caracterizada como direito subjetivo público. A União manteve a competência para legislar sobre as diretrizes e bases da educação nacional, facultando aos estados legislarem em caráter complementar. A Carta Magna estabeleceu, no artigo 168, os princípios que deveriam ser obedecidos pela legislação, dentre eles: o ensino primário obrigatório e em língua nacional; o ensino oficial ulterior para aqueles que provassem insuficiência de recursos, bem como a manutenção de ensino primário pelas empresas industriais, comerciais e agrícolas com mais de cem trabalhadores; e exigência de concurso de provas e títulos para as cátedras do ensino secundário oficial, bem como do superior, oficial ou livre. Também foram garantidas a liberdade de cátedra e a vitaliciedade aos professores concursados. No que se refere aos recursos destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino, estabeleceu o artigo 169 daquele texto que a União deveria aplicar pelo menos 10% da renda resultante dos impostos nessa atividade, e os estados, Distrito Federal e municípios 20%. Finalmente, dividiu o sistema de ensino em dois: federal e dos territórios, organizado pela União, nos termos do artigo 170; e dos estados e Distrito Federal. Ambos deveriam possuir serviços de assistência educacional para o atendimento da clientela carente (artigo 172). De acordo com Edivaldo M. Boaventura, com essa Carta Começa o ciclo das Leis de Diretrizes e Bases (...) que permitiu a descentralização da educação da esfera federal para a estadual, com a institucionalização dos sistemas de educação e recriação dos Conselhos de Educação com funções normativas. (BOAVENTURA, 2001:196).

Inúmeras foram as inovações trazidas por esta Constituição. Como novidade de maior destaque pode ser observado o surgimento da primeira Lei de Diretrizes e Bases, para regulamentar de forma específica a educação nacional; também se verifica a manutenção dos percentuais mínimos para investimento nos orçamentos da União, dos Estados e dos Municípios em educação.

Outro fator interessante presente neste diploma legal é a divisão em sistemas educacionais entre os entes federativos, sendo que, a União manteve seu monopólio em legislar sobre as diretrizes e bases da educação nacional, cabendo aos Estados competência suplementar, sendo que, era prevista a possibilidade de que Estados e União se encarregassem do ensino primário, sendo este serviço também facultado aos municípios, respeitada a hierarquia do Estado no que coubesse.

Discutiu-se muito, quando da elaboração desta Constituição, acerca da responsabilidade das pessoas políticas em relação à educação. Três posições eram predominantes nestas discussões: a primeira entendia que o papel fundamental em relação à educação devia ser desempenhado pelo Município, “como forma mais próxima de colocar o ensino totalmente nas mãos dos particulares”; a segunda, segundo a qual cabia à União a competência para legislar sobre educação, restringindo bastante o papel das demais pessoas políticas; e a última, que advogava pela responsabilidade dos Estados para a realização do ensino primário e médio. Prevaleceu a possibilidade de Estados e União se encarregarem do ensino primário, facultando-o aos Municípios, desde que estes não constituíssem sistema autônomo em relação ao respectivo Estado.

6. A CONSTITUIÇÃO DE 1967: Essa Constituição disciplinou a matéria nos artigos 8º, XVI, XVII, q e § 2º, e 167, § 4º, e 168 a 172. O artigo 168 estabeleceu os princípios da educação e da legislação de ensino, acrescentando, com relação à primeira, a unidade nacional e a solidariedade humana. Não foram fixados percentuais da receita tributária para aplicação obrigatória e estabeleceu-se, ainda, que a gratuidade do ensino ulterior ao primário seria substituída, sempre que possível, pela concessão de bolsas de estudo, cujo reembolso seria exigido no caso do ensino superior. A cátedra continuou livre e, no caso do ensino oficial, seu acesso se manteve subordinado a concurso público de provas e títulos. Foi estabelecida para empresas comerciais, industriais e agrícolas a obrigatoriedade de manutenção de ensino primário gratuito aos empregados e filhos, bem como, no caso das duas primeiras, o oferecimento de cursos de aprendizagem aos trabalhadores menores.

6.1. A Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969: Fruto do agravamento da situação de exceção política vivida pelo País, a Emenda Constitucional nº 1, de 1969, alterou profundamente as disposições relativas ao direito à educação. Merece destaque a substituição da liberdade de cátedra pela liberdade de comunicação de conhecimentos no exercício do magistério. A obrigatoriedade para investimentos foi estabelecida somente aos municípios. Em 1983, por intermédio da Emenda Constitucional nº 24, esse dever foi estendido à União, estados e Distrito Federal.

Como se verifica, esta Carta Magna pouco apresentou em termos de inovações, chegando, inclusive, a retroceder ao não mais prever o mínimo de investimentos nos orçamentos das pessoas públicas para a educação (restabelecendo parcialmente o ordenamento anterior, atingindo somente os municípios em sua emenda nº 1). Trata-se de diploma outorgado pelo regime militar, logo após golpe que deflagrou referido regime, sendo que, diante deste contexto histórico, verifica-se o retrocesso constitucional e legal em nosso ordenamento jurídico acerca do tema.

Como se sabe, no Brasil passa a vigorar um regime ditatorial que permaneceu por mais de vinte anos, sendo que, não somente com relação à educação, mas toda a legislação passou a não mais refletir os desejos da sociedade, mas sim o que interessava ou não à manutenção do regime de força implantado no país a partir deste momento, motivo este que provoca um empobrecimento em nossa legislação a partir do momento em que não se pode afirmar que o processo legislativo obedecia aos anseios da sociedade e era decorrente de atividade democrática do Estado.

Passaremos, agora, a analisar a atual Constituição. Pode ser verificado que a evolução no texto legal foi contundente, ou seja, a Carta Magna passa a prever inúmeros benefícios nunca antes constantes em um texto constitucional em nossa história.

7. A CONSTITUIÇÃO DE 1988: A Carta de 1988 é a mais pródiga de nossas Constituições no que diz respeito ao reconhecimento de direitos fundamentais e garantias para seu exercício. A educação está relacionada entre os direitos sociais, no “caput” do artigo 6-º. Sua disciplina específica encontra-se no título relativo à Ordem Social, nos artigos 205 a 214. 7.1. Princípios constitucionais da educação. Da disciplina estabelecida no texto constitucional, podemos destacar, além do princípio da dignidade da pessoa humana, indicado no artigo 1º, III, e dos objetivos do Estado brasileiro, estabelecidos no artigo 3º, os princípios especificamente voltados à educação, indicados nos artigos 206 a 209. Quanto ao primeiro, é relevante destacar:

• a obediência aos princípios da igualdade de condições para acesso e permanência na escola; • a liberdade para aprender, ensinar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;

• o pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas e a coexistência de instituições públicas e privadas de ensino; • a gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; • a valorização dos profissionais do ensino, garantidos, na forma da lei, planos de carreira para o magistério público, com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos; • a gestão democrática do ensino público, na forma da lei; • garantia de padrão de qualidade; O artigo 207, direcionado especificamente ao ensino superior, estabeleceu a autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial das universidades e tornou indissociáveis o ensino, a pesquisa e extensão.

Nunca antes na historia do Brasil uma Constituição trouxe tantos pormenores, em seu texto, acerca da educação e dos demais direitos sociais, sendo um avanço significativo na esfera social como um todo e na educação em particular, inclusive alçando a educação ao status de garantia, conforme segue o texto:

 7.2. Garantias constitucionais do direito à educação: O artigo 208 estabelece o dever do Estado com a educação, indicando as seguintes garantias: • ensino fundamental obrigatório e gratuito; • ensino fundamental gratuito para aqueles que não tiveram acesso a ele na idade própria; • progressiva universalização do ensino médio gratuito; • atendimento especializado aos portadores de deficiência; • atendimento para crianças de zero a seis anos em creches e pré-escolas; • acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um; • oferta de ensino noturno adequado às condições dos alunos; • programas complementares de atendimento para o educando carente no ensino fundamental. A livre participação da iniciativa privada na prestação de serviços educacionais, submetida às normas pelas pessoas políticas e autorização e avaliação do padrão de qualidade pelos órgãos competentes, é garantida pelo artigo 209.

A distribuição acerca da competência legislativa da União, dos Estados e dos Municípios nunca foi tão especificamente definida como no texto de 1988, conforme se verifica na seqüência:

7.3. Competências materiais e legislativas. A competência legislativa da União para estabelecer normas gerais em matéria educacional foi fixada no artigo 22, XXIV, e faculta o parágrafo único do referido artigo a possibilidade de os Estados legislarem acerca do tema, desde que autorizados por lei complementar, a respeito de questões específicas. Esse dever foi cumprido com a edição das leis 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação) e 10.172/01 (Plano Nacional de Educação), previsto no artigo 214, que tem como objetivo possibilitar o desenvolvimento articulado do ensino, em relação às ações do Poder Público e seus níveis, para contribuir com a “erradicação do analfabetismo, universalização do atendimento escolar, melhoria da qualidade de ensino, formação para o trabalho e promoção humanística, científica e tecnológica do País.” Por outro lado, o artigo 24, IX, estabelece competência legislativa concorrente para União, estados e Distrito Federal quanto à educação. Os municípios, conforme autorizado pelo artigo 30, inciso II, suplementar a legislação federal e estadual no âmbito de seu interesse. Em relação à competência material, o artigo 23, inciso V, atribuiu competência comum a todas as pessoas políticas para “proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência.” No artigo 211, a Constituição fixou a competência das pessoas políticas para a realização da atividade educacional. Estabelece o parágrafo 2° que os Municípios devem atuar prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil. Estados e Distrito Federal devem criar e manter o ensino fundamental e médio, de acordo com o parágrafo 3º. É responsabilidade da União o sistema de ensino federal e dos Territórios, além da realização de atividade supletiva e redistributiva, que garanta o padrão de qualidade do ensino, nos moldes do parágrafo 1º. A organização dos sistemas de ensino pelos entes federados deve ser feita em regime de colaboração, a fim de assegurar a universalização do ensino obrigatório, conforme disposto no artigo 211, § 4º.

Também apresenta, a Constituição de 1988, preceitos acerca de quem paga a conta decorrente das despesas com a educação, fixando regras minuciosas para que os orçamentos das pessoas públicas apresentem previsões específicas acerca dos gastos com educação, apresentando os pormenores obrigatórios em cada orçamento (da União, dos Estados e Distrito Federal e dos Municípios).

 7.4. Financiamento da educação. No que diz respeito ao financiamento da educação (desenvolvimento e manutenção), a Constituição estabelece, no artigo 212, os percentuais a serem aplicados pelas pessoas políticas. O ensino fundamental conta, ainda, com os valores relativos ao salário-educação, fixado pelo artigo 212, § 5º.

Destarte, ao se analisar a legislação educacional pátria, não podemos deixar de verificar sua regulamentação em nossas constituições, sendo que se verifica a presença, mesmo que tímida ao longo da história, de regulação da educação nacional nos textos constitucionais

Podemos constatar que a Carta Magna de 1988, precedida de longa evolução legislativa constitucional, foi a que mais destinou esforços no sentido de regrar este direito público subjetivo que é a educação, destinando inúmeros artigos que regulamentam amplamente sua estrutura e suas competências dos entes federativos.

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III- A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Brasileira

Em um primeiro momento abordamos a regulação da educação nas Constituições brasileiras, sendo que, a legislação infraconstitucional também regulamenta todo o funcionamento da educação no território brasileiro. A constituição traça diretrizes, normas gerais acerca das atribuições de cada ente federativo, das competências de legislar e administrativas, enfim, regulamenta todos os sistemas educacionais e traça normas gerais de aplicabilidade, universal aos entes federativos.

Já a lei tem um alcance inferior, direcionando o assunto de modo a regulamentar especificamente sua aplicação. Leis federais têm aplicabilidade em todo território nacional e traçam comandos com maior amplitude; leis Estaduais e Municipais têm aplicabilidades regionais (Estado Membro) e locais (Municípios). No caso da educação, a regulação em nível geral é promovida pela lei federal, sendo que, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Brasileira é a lei que tem maior abrangência no território nacional quando o assunto é educação. Após a Constituição Federal é, hierarquicamente, o segundo diploma legal a tratar da educação no Brasil e merece, por este motivo, um estudo mais detalhado quando se trata de analisar a educação brasileira sob o aspecto da sua regulação jurídica.

A lei deve ser elaborada de acordo com determinadas técnicas legislativas (cada espécie normativa, lei complementar ou lei ordinária, tem seu trâmite legislativo específico), sendo redigida e aprovada no mérito e quanto à juridicidade e constitucionalidade pelo Poder Legislativo. Posteriormente é sancionada pelo Chefe do Poder Executivo e publicada em Diário Oficial, para que passe a ter validade e eficácia.

Toda lei objetiva definir com clareza e concisão e impor, de forma obrigatória, regras necessárias ao convívio harmônico das pessoas e organizações de uma sociedade, regulando, assim, os direitos e deveres dos homens, bem como a existência e integridade do Estado.

Toda lei deve, o quanto mais possível, aproximar-se do que seria uma regra universal e permanente, capaz de efetivar, na sua aplicação, os princípios de Justiça e de equilíbrio natural em relação à matéria sobre a qual dispõe. Nenhuma lei pode extrapolar o conteúdo da Constituição Federal Brasileira, nem ampliar ou restringir os direitos ali constantes.

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Brasileira (LDB - Lei n.º 9394/96) é uma conseqüência lógica das mudanças ocorridas em nossa sociedade, a LDB é reflexo das mudanças no trato com o Direito à Educação, ocorridas na sociedade brasileira, é uma lei ordinária, isso significa dizer que surgiu para regulamentar as disposições já trazidas pela Constituição Federal de 1988.

Diretrizes e Bases (Diretriz = linha que mostra o caminho. Bases = alicerces). Uma diretriz define os objetivos e tendências. Uma base é o ponto de apoio de uma estrutura. Assim, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional é um conjunto de linhas organizacionais e administrativas; é um conjunto de providências que dão coesão, segundo rumos gerais que imprime, a todo sistema, uma unidade funcional.

Estrutura da LDB (também conhecida como Lei Darcy Ribeiro, em homenagem ao seu criador): Título I: Da Educação; Título II: Dos Princípios e Fins da Educação; Título III: Do Direito à Educação e do Dever de Educar; Título IV: Da Organização da Educação Nacional; Título V: Dos Níveis e das Modalidades de Educação e Ensino Capítulo I: Da Composição dos Níveis Escolares; Capítulo II: Da Educação Básica; Seção I: Das Disposições Gerais; Seção II: Da Educação Infantil; Seção III: Do Ensino Fundamental; Seção IV: Do Ensino Médio; Seção V: Da Educação de Jovens e Adultos; Capítulo III: Da Educação Profissional; Capítulo IV: Da Educação Superior; Capítulo V: Da Educação Especial; Título VI: Dos Profissionais da Educação; Título VII: Dos Recursos Financeiros; Título VIII: Das Disposições Gerais; Título IX: Das Disposições Transitórias.

Existem ainda as chamadas Legislações Conexas, ou seja, um “(...) conjunto de leis que, apesar de regularem aspectos da educação, não estão incluídas na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, pois tratam de determinadas particularidades que os legisladores brasileiros não incluíram na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (...)” (Elias de Oliveira Motta).

Leis Federais, Estaduais e Municipais, lembrando que a Constituição de 1988 normatizou competências aos Estados e Municípios para legislarem sobre a educação, especialmente sobre o ensino fundamental e a educação infantil, respectivamente. O Estatuto da Criança e do Adolescente, também pode ser considerado como uma legislação conexa à LDB.

Temos ainda as chamadas Normas Complementares, que são: Decretos; Regulamentos; Resoluções; Pareceres; Portarias; Instruções; editadas tanto pelo Poder Legislativo (mais comum) como pelo Poder Executivo (excepcionalmente, em caráter complementar e explicativo)

Quando se fala em regulação jurídica da educação não podemos nos esquecer da Jurisprudência, que são conjuntos de decisões adotadas pelos Tribunais (Estaduais, Superior Tribunal de Justiça e Supremo Tribunal Federal) em suas decisões (acórdãos e decisões monocráticas).

Estas decisões acabam por se transformar em um complemento da lei, auxiliando sua interpretação e sua correta aplicação. É uma fonte autêntica de Direito, formada pelo conjunto de decisões que reiteram o entendimento sobre determinada matéria. Tem como importante função dirimir a diversidade de entendimentos que possa haver com relação à aplicação da lei.

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Considerações finais

Como se constata, a regulação da educação brasileira não é fenômeno inerte, imóvel, mas sim fator de constantes transformações sociais em velocidade nada moderada se considerarmos outros setores da sociedade.

Nos últimos anos, a educação brasileira vem sofrendo inúmeras transformações; verificamos este fenômeno ao analisarmos tanto o ensino infantil como o fundamental, o médio e o superior. As recentes políticas públicas objetivando a retirada das crianças das ruas e a redução do analfabetismo; os novos cursos profissionalizantes e preparatórios ao ensino superior e o ensino superior talvez seja aquele que apresentou maiores transformações na recente história do Brasil, tendo uma expansão significativa.

Todas estas transformações foram acompanhadas da legislação respectiva, desde as Constituições até os últimos planos nacionais, que traçam as metas a serem atingidas pela educação nacional nos próximos anos.

Existe uma ligação íntima entre educação e direito, tanto que atualmente a expressão direito educacional já é bastante difundida nas duas searas (jurídica e educacional). Esta ligação indissolúvel tem dimensão elevada nos dias atuais, haja vista o crescente desenvolvimento das políticas públicas em educação e do ensino como um todo, cada vez mais vinculado a um complexo arcabouço de normas jurídicas que regulam este importante serviço público.

O direito educacional vem, nesta seara, desenvolvendo-se cada vez mais, na medida em que a educação vai se tornando mais complexa e ganhando maior regulação jurídica; passamos então a constatar uma maior interdependência entre as duas ciências para que haja um adequado desenvolvimento da educação nacional.

Uma adequada regulação resultará em um melhor estruturado sistema de ensino, trazendo inúmeros benefícios à coletividade. Um conjunto maior de normas jurídicas a regular a estrutura educacional resultará em maiores controles e mais claros objetivos, além de se destinar mais especificamente os recursos necessários à prestação deste serviço público essencial, que se trata de direito social, segundo nossa Constituição.

Todos esses fatores são essenciais para que se possa alcançar o maior objetivo de todo o sistema educacional, que é a adequada formação do cidadão. Trata-se da busca pelo bem comum, que somente será alcançado com a adequada e efetiva prestação do serviço educacional a toda coletividade.

A regulação jurídica da educação deve sempre objetivar, através da elaboração de normas jurídicas de qualidade e significativa abrangência, a melhor forma de se possibilitar a prestação deste serviço público, com a melhor qualidade e abrangência possível.

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Notas

[1] História do Direito: O Direito no Brasil Colonial - Parte II: As ordenações Portuguesas. Disponível na internet: http://hisdireito.blogspot.com.br/2012/04/15-o-direito-no-brasil-colonial-parte.html. acesso em 22/09/2015.

[2] CEZARIO, Leandro Fazollo. A Estrutura Jurídica no Brasil Colonial, Criação, Ordenação e Implementação. Disponível na internet: http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=7088#_ftnref3. Acesso em: 22/09/2015.