Este texto foi publicado no Jus no endereço https://jus.com.br/artigos/56337
Para ver outras publicações como esta, acesse https://jus.com.br

Reflexões sobre a atuação do Ministério Público na proteção do direito fundamental à probidade administrativa

Reflexões sobre a atuação do Ministério Público na proteção do direito fundamental à probidade administrativa

Publicado em . Elaborado em .

É o Ministério Público a instituição mais ativa e direcionada à proteção da probidade. Sua atuação é responsável por garantir não só a boa Administração Pública, mas também a preservação da própria dignidade à pessoa humana. Os instrumentos que materializam essa batalha estão todos plasmados na Lei nº 8.429/1992.

A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA PROTEÇÃO DO DIREITO FUNDAMENTAL À PROBIDADE ADMINISTRATIVA

Como atua a instituição e os membros do Ministério Público na proteção do direito fundamental do invidívuo à probidade administrativa? Ou, ainda: com quais expedientes censura e investe contra a improbidade na Administração Pública?

A diretriz é dada pela Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), que, em nove dispositivos diferentes, prevê as maneiras possíveis de atuação do Ministério Público.

Contudo, há também de ser analisada a possibilidade de interferência de outras normas infraconstitucionais que auxiliem o desempenho da atividade em questão, bem como afirmar as bases constitucionais que sustentam a performance em defesa da tão fundamental honestidade administrativa.

Antes disso, a premissa da qual se deve partir é que o Ministério Público jamais pode desistir de proteger a coletividade de uma doença social exponencialmente degradante, como o é a improbidade administrativa.

Nos dizeres de Élcio Felix D´angelo e Suzi D`angelo:

[...] ao que buscamos, hodiernamente, qual seja, um Ministério Público social, com vistas, não somente às normas objetivas, mas também, aos problemas sociais que afligem toda a sociedade brasileira. O Ministério Público exerce seu labor sob a égide de leis e pelas virtudes éticas, o que não o torna uma pessoa invisível, pelo contrário, é autêntico e real, tendo como um de seus inimigos os agentes públicos ímprobos.[1]

Os autores continuam acertando:

[...] entendemos que o Ministério Público pode buscar um objetivo maior, superior à simples aplicação da norma positivada, como, por exemplo, exigindo e fiscalizando as condutas e os atos de qualquer agente público [...] é com pesar que vemos, ainda, pessoas levantando a bandeira da probidade administrativa aduzirem nos vários rincóes de nosso país que a instituição do Ministério Público tem dificultado o bom andamento da Administração Pública, porém, olvidam de que o Ministério Público respeita a discricionariedade do administrador, entretanto, não pode vendar os olhos ante os atos de improbidade cometidos por essas mesmas pessoas, que se dizem prejudicadas [...] Assim sendo, infere-se que o Ministério Público não é simplesmente aquela instituição que agia somente quando estimulada pelos processos judiciais ou por reclamações pessoais, mas, sim, aquela que tem uma participação efetiva nas diretrizes a serem adotadas para a condução consentânea de determinadas decisões político-jurídicas [...][2]

Relevante é o destaque de que a instituição do Ministério Público é independente e essencial à Justiça, pois, precisamente, coaduna-se com a aludida necessidade de o órgão ministerial colaborar para o fortalecimento paulatino do valor e da defesa da probidade administrativa.

Evidentemente, o estudo é pautado em disposições positivadas no ordenamento jurídico brasileiro, a fim de tornar assimilável a atuação do Ministério Público frente à improbidade administrativa.

Sem embargo, o breve destaque extrajurídico – ou, ao menos, extraprocessual –  pertinente diz respeito justamente à maneira como a sociedade encara a atuação do membro do Ministério Público no caso concreto, bem como  às críticas, na maioria das vezes infundada, que a instituição recebe.

Independentemente de afeições partidárias, certo é que o sentimento de desgosto, desesperança e exaustão são constantes nos indivíduos que prezam pela lealdade administrativa, especialmente quando o assunto da improbidade, por vezes embutida na corrupção, vem à tona.

Isto ocorre porque, em geral, o cidadão não acredita na própria reversibilidade do quadro atual de improbidade dentro da Administração Pública brasileira. Em outras palavras, sobrevindo mais uma notícia permeada de afrontas à moralidade jurídica, já há parcela da sociedade que permanece indiferente e sequer vislumbra solução.

Contudo, até mesmo a fração descrente cria dentro de si uma ponta de esperança quando o Ministério Público penetra o campo invadido pela improbidade administrativa. Ou seja, nota-se – ainda que mínima – expectativa no sentido de que os agentes públicos ímprobos recebam a punição e o tratamento que lhes é adequado.

 Daí, precipuamente, a imprescindibilidade absoluta de que a instituição ministerial jamais olvide esforços para combater a improbidade administrativa.

Como se perceberá, é o Ministério Público a instituição mais ativa e direcionada à proteção da probidade. Sem a atuação da instituição, seguramente haveria aumento no nível de insegurança por parte da sociedade brasileira no que tange à boa administração pública, além de, claro, elevada depreciação da própria dignidade à pessoa humana.

O agente ministerial, a todo tempo, precisa ter em mente que toda a sociedade honesta, sem exceção, deposita a ínfima confiança que possui na instituição. Também por isso, percebe-se que há, sim, sofrimento direto do cidadão, enquanto indivíduo, quando a improbidade é detectada.

Em razão disso, quando o combate à improbidade se revela satisfatório, a instituição é alvo de muitos elogios, seja por meio da imprensa, seja por meio da voz da própria sociedade organizada.

Por outro lado, considerando que o raio da improbidade engloba agentes públicos detentores das mais poderosas atribuições, o Ministério Público é também centro de ataques, concretizados de diversas maneiras.

Nesta análise, são deixadas de lado as merecidas críticas específicas e relativas à eventual atuação imperita de algum membro do Ministério Público, situação infeliz que, francamente, pode ocorrer em qualquer instituição.

O que está em exame é a retaliação injusta sofrida pelo Ministério Público, como instituição, em razão de seus membros apenas cumprirem o mandamento constitucional e legal.

As agressões ao Ministério Público formam espécie de resposta dos agentes ímprobos, os quais buscam avisar a instituição que, caso continuem agindo em respeito ao que manda a Constituição Federal, receberão alguma espécie de tratamento prejudicial, o que denota o paradoxo em que se encaixa a atuação do Ministério Público no combate à improbidade administrativa.

Tais ofensivas podem ser exemplificadas com alterações legislativas propositadamente voltadas a, de alguma forma, depreciar o Ministério Público, ou, ainda, na escancarada divulgação de informações manifestamente inverídicas e que, por invencionismo, culpam a instituição pela existência do ato ímprobo.

 Seja qual for a espécie de investida, são manifestas as tentativas de reduzir e embaraçar a atuação do Ministério Público no campo da improbidade administrativa.

Tal situação revela grande incoerência objetiva, já que o Ministério Público representa componente do remédio da improbidade, mas, ao mesmo tempo, traduz enorme coerência subjetiva, pois somente ao ímprobo interessa que o Ministério Público se furte da defesa da probidade.

De todo modo, trata-se de mero comentário introdutório ao tema, que exigiria estudo ainda mais aprofundado em outra direção. Por isso, torna-se essencial fixar novamente a importância de ter o Ministério Público sua independência consagrada, assim como veja protegida a maneira como atua na proteção da probidade, sem quaisquer reduções, já que o ordenamento jurídico assim impõe.

Assim, passa-se a alinhavar o modelo atual de atuação do Ministério Público na tutela do direito fundamental à probidade administrativa.


A POSSIBILIDADE DE REQUERIMENTO DE MEDIDAS CAUTELARES

Nessa oportunidade, investiga-se sobre a possibilidade de haver requerimento pelo Ministério Público de medidas cautelares, no âmbito da proteção do direito à probidade administrativa, assim como quais delas efetivamente seriam admissíveis e os requisitos que exigiriam.

Para tanto, ainda antes, é necessário evocar alguma noção de medida cautelar.

A tutela cautelar representa uma medida que é insuficiente à pretensão do autor, pois não possibilita que o juiz antecipe a decisão final. Contudo, a medida cautelar torna praticáveis pelo magistrado algumas “providências de resguardo, proteção e preservação dos direitos em litígio”[3].

É sabido que o Poder Judiciário brasileiro, em qualquer espécie de ação e processo, sofre com a morosidade em obter um provimento judicial definitivo. Neste intervalo, é bastante possível que o objeto da ação se perca, por ato intencional do agente ou não.

Especificamente no âmbito da improbidade administrativa, a Lei 8.429/1992 traz, como resultado final, diversas sanções, das mais variadas naturezas e de importâncias valorosas, tudo conforme estudado.

Assim, considerando possível a medida cautelar no campo da improbidade, assegurar-se-ia a proteção do maior e final direito fundamental, qual seja, a probidade administrativa, que não se perderia com o decurso do tempo.

A dúvida pertinente à possibilidade ou não de se utilizar medidas cautelares que assegurem o resultado decorrente da prática de um ato ímprobo é encerrada pela própria Lei de Improbidade Administrativa, que, de fato, prevê expressamente medidas cautelares.

As medidas cautelares previstas pela Lei 8.429/1992 estão discriminadas nos artigos 7º, 16 (caput e parágrafo 2º) e 20, parágrafo único, sendo: a indisponibilidade dos bens do indiciado; o sequestro de bens do agente ou terceiro; a investigação, o exame e o bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras; e, por fim, o afastamento do agente público.

Cada uma das possíveis providências cautelares merece análise separada.

Antes, porém, convém ressaltar que ter o legislador previsto expressamente medidas cautelares na Lei 8.429/92 não impede que, no âmbito da improbidade administrativa, “outras possam ser adotadas, tanto inominadas como previstas no estatuto processual, uma vez evidenciada sua urgência”[4].

Desta forma, percebe-se, de imediato, a incidência direta do Código de Processo Civil no que tange ao regramento das medidas cautelares, que poderão, sim, sofrer utilização no campo da improbidade. Assim, qualquer medida cautelar que efetivamente assegure o provimento final poderá ser utilizada, especialmente, claro, as destacadas pela Lei de Improbidade Administrativa.

Com relação às regras do Código de Processo Civil e sua ligação com as cautelares previstas pela Lei de Improbidade Administrativa, preciso o ensinamento de Wallace Paiva Martins Júnior:

Não obstante possua a lei instrumentos cautelares próprios para assegurar o cumprimento da perda dos bens adquiridos com recursos derivados de enriquecimento ilícito do agente ou para o ressarcimento do dano ao patrimônio público (sequestro e indisponibilidade dos bens), bem como para a garantia da instrução do processo (afastamento provisório), são admissíveis a concessão de liminar na própria ação civil pública ou em cautelar dependente ou preparatória ou a aplicação da tutela antecipatória genérica (art. 273, na hipótese de seu inciso I, do CPC) [...] [5]

De toda forma, imprescindível destacar aquelas medidas cautelares expressamente trazidas pela Lei 8.429/1992, as quais deverão ser requeridas pelo membro do Ministério Público, que, por sua vez, obrigatoriamente deve se atentar ao momento em que cada uma delas se mostra adequada e necessária, a fim de resguardar aquilo que a demanda protetora da probidade pretende.

Prefere-se, por didático, discriminar a existência de cada uma das medidas cautelares, sem, contudo, antecipar a explicação acerca da participação do Ministério Público no procedimento administrativo de improbidade e no processo judicial (ação de improbidade propriamente dita), institutos que merecem desenvolvimento em itens apartados.

Como salientado, a primeira medida cautelar prevista na Lei de Improbidade Administrativa é a indisponibilidade de bens do indiciado. O artigo 7º, caput, e o seu parágrafo único possuem a seguinte redação:

Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.

Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito. [6]

A indisponibilidade de bens, como mencionado, foi abordada como uma das sanções do ato de improbidade administrativa, prevista tanto na Lei 8.429/1992, como também no parágrafo 4º, do artigo 37, da Constituição Federal.

No entanto, o artigo 7º, da lei em questão, trata de uma “providência cautelar obrigatória, cujo desiderato é assegurar a eficácia dos provimentos condenatórios patrimoniais, evitando-se práticas ostensivas, fraudulentas ou simuladas de dissipação patrimonial”[7].

Dessa maneira, entende-se que o dispositivo traz uma perspectiva assecuratória à indisponibilidade de bens, isto é, servirá para, como a própria letra da lei afirma, assegurar o integral ressarcimento do dano ou para garantir a devolução do montante havido a título de enriquecimento ilícito, que naturalmente aconteceriam no final de uma demanda.

Para tanto, a indisponibilidade de bens proíbe e congela qualquer possibilidade de o agente público alienar (em sentido amplo) os bens havidos por meio do ato ímprobo. O caput do artigo 7º aparentemente deixa claro que a medida cautelar de indisponibilidade de bens só é cabível quando o ato ímprobo causar lesão ao patrimônio público ou importar enriquecimento ilícito, ou seja, quando realizar a subsunção aos artigos 9º e 10 da Lei 8.429/1992.

Por consequência, seguindo este raciocínio, restaria excluída a hipótese de indisponibilidade de bens quando o ato de improbidade administrativa atentasse contra os princípios da administração pública (artigo 11, da Lei 8.429/1992).

Contudo, há entendimento doutrinário que afirma que esta é uma visão incorreta, pois, havendo ato de improbidade administrativa que fira princípio da administração e, ao mesmo tempo, cause lesão ao erário, também é cabível a indisponibilidade de bens na hipótese do artigo 11, da Lei 8.429/1992[8].

Em relação aos requisitos necessários à concessão da indisponibilidade de bens, já houve alguma discussão doutrinária e jurisprudencial. Hoje, a questão está pacificada pelo Superior Tribunal de Justiça.

Em resumo, muito embora parcela da doutrina entenda que tanto o fumus boni iuris quanto o periculum in mora careçam de demonstração[9] - assim como já entendeu o STJ -, o Superior Tribunal de Justiça tem atualmente entendimento consagrado no sentido de que apenas o primeiro necessita ser evidenciado.

É a atual posição do Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MEDIDA CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DE BENS. PREVISÃO CONSTITUCIONAL (ART. 37, §  4º) PERICULUM IN MORA PRESUMIDO. FUMUS BONI IURIS: INDISPENSABILIDADE.

1. A indisponibilidade de bens é medida que, por força do art. 37, § 4º da Constituição, decorre automaticamente do ato de improbidade.

Daí o acertado entendimento do STJ no sentido de que, para a decretação de tal medida, nos termos do art. 7º da Lei 8.429/92, dispensa-se a demonstração do risco de dano (periculum in mora), que é presumido pela norma, bastando ao demandante deixar evidenciada a relevância do direito (fumus boni iuris) relativamente à configuração do ato de improbidade e à sua autoria [...]. [10]

Assim, o membro do Ministério Público não pode, e nem deve, aguardar que o agente público ímprobo desapareça – ou esteja em situação próxima de desaparecer – com os bens que serviriam para assegurar o ressarcimento aos cofres públicos.

Em outras palavras, para que promotor requeira a medida cautelar de indisponibilidade de bens, com base na compreensão do STJ, basta que demonstre alguns indícios de que o agente público tenha cometido o ato de improbidade, o que será suficiente para impedir que este aliene seus bens.

Em continuidade, o artigo 16, caput e parágrafos 1º e 2º, da Lei 8.429/1992, prevêem as medidas cautelares de sequestro de bens do agente ou terceiro, e a investigação, o exame e o bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras. É a redação do dispositivo:

Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará ao Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a decretação do seqüestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público.

§ 1º O pedido de seqüestro será processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Código de Processo Civil.

§ 2° Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais.[11]

Em relação ao sequestro, este pode ser conceituado como “medida cautelar de constrição de bens determinados e específicos, discutidos em processo judicial, que correm o risco de perecer ou de danificar-se”[12].

Assim, o Ministério Público também possui legitimidade para requerer o sequestro dos bens do próprio agente ímprobo ou até mesmo de um terceiro, desde que tenham enriquecido de maneira indevida ou tenham lesionado os cofres públicos.

Ainda, o dispostivo é claro ao exigir a constatação de fundados indícios de responsabilidade do agente público. Isto é, “a lei exige indícios sérios, fundados, de responsabilidade, afastando de pronto vagas presunções sem concatenação lógica”[13].

Para a Lei de Improbidade Administrativa, portanto, o Ministério Público pode pleitear a separação de alguns bens singulares do agente ímprobo, com o fito de conservá-los até o final da demanda, para que sejam reintegrados ao patrimônio da Administração Pública.

Entretanto, há de reconhecer algum problema em manejar o sequestro propriamente dito, pois este só restaria cabível quando o bem em discussão fosse indevidamente transferido da propriedade da Administração para a propriedade do agente ímprobo.

Por isso, parte da doutrina entende que o termo correto deveria ser arresto, o qual serviria para apreender qualquer espécie de bem do agente ímprobo, com o escopo de garantir o futuro ressarcimento à Administração Pública, situação que, por sua vez, não configura prejuízo, já que o Código de Processo Civil é inteiramente aplicável[14], como destacado.

Aliás, até mesmo para o próprio sequestro é clara a disposição do parágrafo 1º, que manda aplicar as regras contidas no Código de Processo Civil, submetendo, assim, o instituto à carta processual.

A orientação jurisprudencial segue o raciocínio elaborado para a medida cautelar de indisponibilidade de bens, sendo certo que, no caso do sequestro, também é “inexigível comprovação do estado de perigo de dano irreparável ou de difícil reparação”[15].

Assim, o promotor que atua no caso concreto deve permanecer em constante vigia, já que, configurado aquilo que a própria lei denomina de “fundados indícios de responsabilidade”, já há elementos suficientes para o requerimento da medida de sequestro.

Como se vê, a preocupação da lei é justamente que o Ministério Público aja rapidamente e provoque o Poder Judiciário, alertando-o sobre a urgência da tutela, no sentido de que merece ser decretada o mais rápido possível, tudo com a finalidade elementar de assegurar que a Administração Pública retorne, posteriormente, ao estado anterior à prática do ato ímprobo.

Para assegurar tal resultado, inclusive, o parágrafo 2º, do dispositivo em tela, adiciona possíveis pedidos no requerimento de sequestro, como a investigação, exame e bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras.

Em relação a estes pedidos, compactua-se com o ensinamento de José Antonio Lisbôa Neiva:

Entendemos, porém, que o bloqueio de bens é obtido na tutela de indisponibilidade, razão pela qual o dispositivo seria aplicável à ação cautelar prevista no art. 7º da LIA e, no que se refere à investigação e exame de bens, tais providências estariam inseridas na demanda cautelar de sequestro, como instrumento para a localização e verificação dos bens que poderiam ser apreendidos, ou em demanda cautelar preparatória (não de sequestro), apta a assegurar adequada investigação da situação econômico-financeira do agente público e partícipe, para uma futura e eventual ação, que poderia ter por finalidade o sequestro ou a indisponibilidade de bens.[16]

De toda maneira, são também instrumentos idôneos à atuação do Ministério Público e que deverão reger o comportamento do membro da instituição, o qual necessita de elevado grau técnico e manifesta perícia para desempenhar requerimentos eficientes à proteção do patrimônio da Administração Pública que esteja em mãos ímprobas.

Por fim, como última medida cautelar prevista pela Lei 8.429/1992, o artigo 20, parágrafo único, prevê o afastamento do agente público, dispondo ser determinável pelo juiz ou administrador o “afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual”.

Em relação ao afastamento do agente público, destacável a sua excepcionalidade como medida cautelar, notadamente porque o caput do mesmo dispositivo exige a coisa julgada para que o agente público efetivamente perca suas funções.

Assim, deve existir alguma circunstância que realmente demonstre a imprescindibilidade de que determinado agente, que acaba de praticar o ato ímprobo, seja sumariamente afastado das funções que exercia dentro da Administração Pública.

Tal pretexto é trazido pela própria letra da lei, que exige, para o afastamento cautelar, que o agente ímprobo tenha alguma espécie de comportamento visando deteriorar a instrução processual do caso em que é investigado ou réu.

Por isso, valiosa a admoestação de Marino Pazzaglini Filho:

[...] a medida cautelar de afastamento provisório do agente público, que está sendo investigado ou processado por ato de improbidade administrativa, do seu cargo, emprego ou função pública, por ser medida das mais severas, inclusive com a amplitude de suspensão do mandato eletivo, esmorecendo-se a vontade popular expressa nas urnas, reveste-se de excepcionalidade e só é lícita a sua concessão quando existam, nos autos, provas incontroversas de que sua permanência (no cargo, emprego ou função pública) poderá causar (ou está causando) dano efetivo à instrução processual (apuração do ato de improbidade adminsitrativa que lhe foi imputado).[17]

De tal forma, o promotor de justiça combatente, também nesta hipótese, deve conservar algum estado de alerta, para que, verificando que o agente público ímprobo dê início a algum tipo de alvoraçamento dirigido à instrução processual, como ato que atente contra documentos, perícias, inspeções, testemunhas, depoimentos, desde logo, requeira ao juiz o seu afastamento.

A justificativa aparente da norma é vislumbrada pela constatação de que o agente público, quando remanescente no munus público e dotado de prerrogativas em razão disso, consegue facilmente influenciar em questões probatórias referentes ao ato de improbidade que ele próprio cometeu.

Assim, surge a necessidade de afastá-lo e retirá-lo de dentro da Administração Pública, para que a verdade real, tão almejada pelo processo que instrumentaliza eventual ação de improbidade ou procedimento administrativo, efetivamente seja alcançada, punindo o ímprobo ou não, conforme o resultado final.

A doutrina entende que os únicos requisitos para requerer tal medida de afastamento são o aparente cometimento de improbidade pelo agente e a constatação de que este esteja praticando ato contra a instrução processual, não englobando-se como fundamento a “reincidência em novos atos de improbidade administrativa”[18].

Inclusive, é a posição pacificada pelo Superior Tribunal de Justiça, nos seguintes termos:

[...] A espécie comporta aludida exceção, pois a jurisprudência deste Superior Tribunal é taxativa no sentido de admitir o afastamento cautelar do agente público somente quando este, no exercício de suas funções, puser em risco a instrução processual, não sendo lícito invocar a relevância ou posição do cargo para a imposição da medida. [...] [19]

Para concluir, como salientado, os institutos analisados foram previstos expressamente pela Lei de Improbidade Administrativa, dividindo-se cada um deles de acordo com a sua própria peculiaridade.

O realce fundamental é que referidas previsões obrigam o promotor de justiça a agir com maior celeridade e destreza de percepção, ante o caráter cautelar das medidas, sem prejuízo de que o membro da instituição possa também se valer de quaisquer das medidas cautelares previstas pelo ordenamento jurídico, quando necessárias e adequadas no caso concreto.

Em resumo, no mesmo instante que o promotor de justiça percebe que os rumos de uma investigação administrativa ou de um procedimento judicial referente à improbidade possam ser desviados, por alguma razão, deverá enquadrar alguma das medidas analisadas ao caso concreto, requerendo a sua aplicação urgentemente.


A LEGITIMIDADE INVESTIGATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO E A SUA ATUAÇÃO EM EVENTUAL PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

A questão em tela busca esclarecer, primeiramente, como o membro do Ministério Público convence a si próprio de que o ato de improbidade resta configurado, a fim de que prossiga com as providências legais cabíveis para convencimento dos demais personagens jurídico-processuais, com objetivo final de punir o agente ímprobo e proteger a Administração Pública.

Em outras palavras, objetiva-se a apresentação dos mecanismos utilizáveis pelo Ministério Público para investigar a ocorrência ou não da prática de ato ímprobo, em todas as circunstâncias, assim como a maneira que a instituição ou seu membro acompanha e age em eventual procedimento paralelo que perscrute a mesma apuração.

Para tanto, é necessária a avaliação do Capítulo V, da Lei de Improbidade Administrativa, especificamente – por ora – no que diz respeito ao procedimento administrativo de improbidade administrativa, separando-se as linhas de atuação do promotor neste campo.

Em primeiro momento, indispensável desassociar dois institutos na fase investigatória, já que esta  tanto “pode ocorrer no âmbito da Administração Pública, mediante processo administrativo, quanto na esfera do Ministério Público, com a instauração do inquérito civil”[20].

Assim sendo, desde logo, verificam-se duas possíveis frentes de investigação que buscam a caracterização concreta do ato de improbidade administrativa: uma dentro da própria Administração e outra guiada pelo parquet.

Por óbvio, aquela conduzida pelo Ministério Público, através do inquérito civil, é a que ganha maior destaque no presente exame. Contudo, a instituição também pode praticar atos que colaborem com o processo administrativo, como se verá.

Como o procedimento administrativo não é o instrumento primordialmente interessante ao Ministério Público, o instituto não será objeto de análise detalhada, sendo desenvolvido somente naquilo que interesse à participação da instituição ministerial, com apresentação de breves noções gerais.

Com apoio do escarmento de José dos Santos Carvalho Filho, o procedimento administrativo é entendido como:

[...] o conjunto de atos e atividades que, ordenados em sequência lógica e encadeada, objetiva apurar a prática de ato de improbidade. Como qualquer procedimento, sua formalização implica a instauração de processo administrativo – este a relação jurídica firmada entre órgãos do Estado e pessoas do setor privado em busca daquela finalidade. [21]

Como dito, é a Lei de Improbidade administrativa que cria o regramento do procedimento administrativo para a apuração do ato de improbidade.

O artigo 14, da Lei 8.429/1992, dispositivo que inicia o tratamento legal do instrumento administrativo-procedimental, aponta que qualquer indivíduo que vislumbre a ocorrência de um ato ímprobo pode representar à “autoridade administrativa competente”, a fim de que esta instaure investigação sobre.

A mencionada autoridade competente estará, em regra, inserta em algum dos entes impactáveis pelos atos de improbidade administrativa, os quais foram tratados pelo presente estudo como sujeitos passivo da improbidade administrativa, de maneira que “será aquela designada em norma interna da pessoa jurídica destinatária da representação”[22].

O parágrafo 1º, do artigo 14, da Lei 8.429/1992 traz alguns requisitos formais necessários para que a representação ocorra de maneira válida, não sendo, todavia, relevante para o exame.

De real importância, é a confirmação de que esta representação feita por qualquer indivíduo do povo também pode ser dirigida ao Ministério Público, isto é, não remanescendo restrita à autoridade administrativa. Vale dizer, conforme advertência de Marcelo Figueiredo:

A lei, atendendo à vontade constitucional, estabelece em preceito didático a faculdade da representação responsável, à autoridade administrativa bem como ao Ministério Público. Este último, também nos moldes do art. 22, pode atuar. [...] o Ministério Público participará obrigatoriamente da apuração do ato de improbidade, ora como parte, ora como fiscal da lei. Nada obsta a que qualquer pessoa “represente” diretamente ao Ministério Público. É dizer, peticione, relatando os fatos ilícitois, apontando as evidências e firmando o termo. [23]

Em razão disso, o parágrafo 2º, do artigo 14, da Lei 8.429/1992, acertadamente prevê que, caso a autoridade administrativa rejeite a representação, ainda assim será possível dirigi-la ao órgão ministerial, tudo em conformidade com o artigo 22, da mesma fonte legal.

Aliás, é a redação deste último dispositivo (artigo 22, da Lei 8.429/1992):

Para apurar qualquer ilícito previsto nesta lei, o Ministério Público, de ofício, a requerimento de autoridade administrativa ou mediante representação formulada de acordo com o disposto no art. 14, poderá requisitar a instauração de inquérito policial ou procedimento administrativo. [24]

Como se vê, no caso de a representação ser feita ao Ministério Público, a instituição ministerial não instaurará propriamente o procedimento administrativo – já que, como visto, servir-se-á do inquérito civil quando quiser investigar –, mas requisitará a abertura ou de inquérito policial ou de procedimento administrativo, o que dependerá de os episódios investigados constituirem crime ou não.[25]

Portanto, no caso do artigo 14, da Lei de Improbidade Administrativa, o papel do promotor de justiça será justamente avaliar a necessidade de apuração mais elaborada sobre os fatos representados pelo indivíduo do povo.

Surgem, assim, três opções ao membro do Ministério Público, de acordo com a combinação dos artigos 14 e 22, da Lei 8.429/1992: a) requisitar a abertura do inquérito policial, no caso de configuração de crime; b) requisitar a abertura de procedimento administrativo às pessoas jurídicas mencionadas; c) instaurar efetivamente o inquérito civil (o qual ainda será analisado).

É justamente o que explica Wallace Paiva Martins Júnior:

O desiderado da lei é a ampliação dos meios investigatórios fornecidos ao Ministério Público, estendendo o poder requisitório na apuração de ato de improbidade administrativa com a possibilidade de requisição de procedimento administrativo ou inquérito policial como instrumentos profícuos para a realização desse escopo, ao lado dos já existentes, não excluídos do seu campo de incidência [...] objetivando, em ambos os casos, a promoção de ação civil pública. [26]

Desse modo, resta clara a pertinência de uma avaliação exclusivamente direcionada ao inquérito civil, que é o instrumento de investigação natural do Ministério Público, o que se compatibiliza com o estudo central deste trabalho.

Entretanto, antes de análise sobre a atuação investigatória diretamente realizada pelo Ministério Público, que, como insistido, ocorre pelo inquérito civil, cumpre estabelecer, ligeiramente, as demais diretrizes legais atinentes à performance ministerial ainda no âmbito do procedimento administrativo.

O artigo 15, caput e parágrafo único, da Lei de Improbidade Administrativa, prevendo a criação de comissão interna no âmbito do sujeito passivo do ato ímprobo, estipula que este organismo deverá tornar o Ministério Público (e o Tribunal de Contas) ciente da tramitação do procedimento administrativo.

O próprio dispositivo, em seu parágrafo único, explica o fundamento de tal previsão legal: O Ministério Público (ou o Tribunal de Contas) terá a mera escolha de designar ou não um promotor de justiça para participar, a título de fiscalização, do procedimento administrativo instaurado.

Entende-se que o órgão ministerial, também neste caso, carecerá de certa sisudez para indicar ou não algum membro que realize tal tarefa. É que há casos em que a complexidade e repercussão da prática ímproba é tamanha, sendo inviável cogitar um Ministério Público distante.

O comentário digno, nesse campo, diz respeito ao próprio procedimento administrativo, que, ainda que encargo do ente lesado, não pode ser compreendido como requisito obrigatório a ser preenchido e enfrentado para que o Ministério Público passe a investigar ou até mesmo para que acione o Poder Judiciário por meio da ação pertinente [27].

Em resumo, “a circunstância de a Administração instaurar o processo disciplinar e comunicar o Ministério Público e o Tribunal de Contas não impede que estes realizem fiscalização dentro de suas atribuições”[28].

A Lei 8.429/1992 conclui as disposições regentes acerca da atuação do Ministério Público dentro do âmbito do procedimento administrativo com o artigo 16, já estudado, que prevê que a entidade vítima do ato ímprobo deverá representar ao Ministério Público, para que este, quando cabível, requeira judicialmente o sequestro, instituto amplamente analisado em item anterior.

Como se vê, portanto, são temas que se conectam e justificam verdadeiramente a exigência de estudo minucioso sobre cada um dos pontos, sendo certo que, somente de tal maneira, a integralidade temática será entendida, o que possibilita ao intérprete e destinatário da lei uma visão ampla, sobretudo no que se refere à atuação ministerial.

Por fim, ascende-se ao estudo do instrumento de investigação próprio do Ministério Público, aquele que realmente legitima a atuação da instituição numa perspectiva investigativa, a fim de que sejam descobertas as mais escuras condutas ímprobas: o inquérito civil.

O inquérito civil é, segundo o que anuncia Marino Pazzaglini Filho:

[...] o instrumento de investigação exclusivo do Ministério Público, que tramita em sua via administrativa, instaurado e presidido por membro dessa Instituição, destinado à apuração de fatos ou atos eventualmente atentatórios ao interesse público difuso, coletivo ou individual homogêneo, com o objetivo de preparar o ajuizamento de ação civil pública (pública ou de improbidade administrativa).[29]

Pode haver alguma dificuldade na assimilação do inquérito civil, mormente quando utilizado para a investigação de atos de improbidade administrativa, em razão de a própria Lei 8.429/1992 sequer mencionar o instrumento. O que legitima, então, a utilização do inquérito civil?

A legitimação investigativa do Ministério Público deve ser buscada, como sempre, no ordenamento jurídico. Como dito, não se acha previsão sobre o instrumento investigatório na Lei de Improbidade Administrativa.

Porém, antes do advento de referida lei, mais precisamente desde 1985, já vigia a Lei da Ação Civil Pública – Lei nº 7.347/1985 –, anterior também à Constituição Federal de 1988, de maneira que, dentre seus comandos legais, permitiu que o Ministério Público inaugurasse e presidisse o inquérito civil.

Em 1988, a Constituição Federal, por sua vez, atribuiu ao Ministério Público, em seu artigo 129, inciso III, a função institucional de “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”.

Assim, nas palavras de Francisco Octavio de Almeida Prado:

A partir de então ficou o Ministério Público legitimado a instaurar e presidir o inquérito civil como procedimento de investigação preparatório de ações destinadas à responsabilização de agentes públicos por infrações detrimentosas à Administração Pública. [...] O inquérito civil, assim como o inquérito policial – que lhe serviu de modelo inspirador -, é um procedimento administrativo que tem natureza inquisitória e não se destina a ensejar uma decisão. Preordena-se a coligir elementos de convicção, instrumentando o Ministério Público para concluir pela propositura ou não da ação que lhe compete – no caso, a ação de responsabilidade civil por improbidade administrativa.[30]

Constata-se, destarte, fosse a Lei 8.429/1992 fonte legal isoladamente interpretada, não haveria como permitir ao Ministério Público a utilização do inquérito civil como instrumento próprio de atividade investigativa no âmbito da improbidade administrativa. No máximo, restaria à instituição a participação no procedimento administrativo ou a requisição de investigação ao delegado de polícia.

Com a interpretação sistemática, ou seja, conjunta à Lei de Ação Civil Pública e à Lei Maior, a conduta do agente ímprobo também poderá ser desvendada pela atividade funcional do promotor de justiça, isto é, através do instrumento denominado inquérito civil.

Diante de tal contexto, ressalta-se, demonstrando o promotor de justiça, em sede de inquérito civil, a ocorrência de conduta ímproba, o parquet deverá promover a ação judicial adequada, a qual será estudada em item subsequente.

A premissa em que o estudo sobre o inquérito civil deve se fundar é que ao Ministério Público desinteressa o resultado atingido pela autoridade administrativa, já que a instituição ministerial é independente para investigar, devendo fazê-lo sempre que o material probatório ainda for insuficiente para acionar o Poder Judiciário.[31]

Arraigar-se no campo aprofundado do inquérito civil é compensador, pois “é, atualmente, o instrumento legal de mais profícua utilização, na apuração de atos de improbidade administrativa”.[32]

Vê-se, assim, que o Ministério Público é a instituição que mais combate a atitude ímproba, não só pela via jurisdicional, mas também em âmbito interno da instituição, ousando, sem receio e dentro dos limites legais, na árdua missão de investigar.

Entretanto, é preciso entender que mesmo o inquérito civil é também apenas uma das opções do promotor de justiça que pretende assoalhar a prática de um ato ímprobo. Isto porque o parágrafo 1º, do artigo 8º, da Lei 7.437/85, dá alternativa ao membro da instituição: requisitar demais materiais probatórios e deles se servir.

Em resumo, o inquérito civil não é imprescindível para o posterior ajuizamento da ação pertinente, pois a instituição pode obter a comprovação da prática de ato ímprobo por meio de outras evidências e, sendo estas satisfatórias para compor a exordial, o promotor de justiça já está autorizado a acionar o Poder Judiciário.[33]

São exemplos de outras provas passíveis de arrecadação pelo Ministério Público, segundo Marino Pazzaglini Filho:

[...] peças de informações remetidas por autoridades judiciárias, administrativas e legislativas extraídas de processos civis e criminais; de procedimentos administrativos pela Administração Pública, no exercício da autotuela do controle da atuação de seus agentes; de autos dos Tribunais de Contas; e de inquérito parlamentar conduzido por Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI).[34]

De toda maneira, não tendo em mãos outro material probatório, resta assentado que o Ministério Público tem legitimidade para presidir o inquérito civil e em tal instrumento investigar o ato de improbidade administrativa. Precisamente, é o atual entendimento do Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE. PRÉVIO INQUÉRITO CIVIL QUE ENCONTRA RESPALDO NO ART. 129, III, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. [...] 2. Não há falar em nulidade ou ilegalidade do prévio inquérito civil presidido pelo Parquet autor, cujo procedimento investigativo encontra desenganado respaldo na própria Constituição Federal (art. 129, inc. III). [...] [35]

Os aspectos puramente procedimentais inseridos no inquérito civil, tais como requisitos formais, prazos e competência não constituem objeto de estudo pertinente ao presente trabalho. Entretanto, é necessário absorver a essência do inquérito civil, especialmente quando investido em defesa da probidade administrativa.

Inconteste que o próprio promotor de justiça pode, oficiosamente, instaurar o inquérito civil, assim como pode aguardar representação, comunicação ou ordem interna hierarquicamente superior, para que delas origine o instrumento de investigação.[36]

Conclui-se, de tal maneira, que o inquérito civil pode surgir das mais diversas e imagináveis conjunturas, sobretudo no âmbito da improbidade administrativa, em que o ordenamento jurídico estende o papel de alertador da ocorrência de conduta ímproba a qualquer pessoa do povo.

A doutrina anota que o instrumento investigatório não está subordinado ao contraditório e à ampla defesa, não cabendo habeas corpus em face do inquérito civil. Por outro lado, destaca ao promotor de justiça o dever de arquivamento do procedimento quando não vislumbrar ato ímprobo, situação que deverá ser revista pelo Conselho Superior do Ministério Público.[37]

No âmbito do inquérito civil, ainda, mais do que apropriada é a análise acerca da conduta que se exige do promotor de justiça frente ao princípio da publicidade. O membro do Ministério Público tem o dever de velar pela regra da publicidade no inquérito civil, que lhe impõe a transparência e acessibilidade do conteúdo do instrumento aos interessados, porém, resguardando eventual situação excepcional de sigilo.[38]

No que tange ao sigilo, a crítica que se mostra pertinente provém da sapiência de Hugo Nigro Mazzilli:

[...] têm as autoridades até mesmo o dever de dar publicidade aos atos da Administração, sempre com serenidade e nunca tendenciosidade, e esse dever de publicidade só cede lugar naqueles casos em que o sigilo seja recomendável por conveniência da própria investigação ou seja exigível por imposição da própria lei. Ademais, tal tese de sigilo no inquérito civil só surgiu, et pour cause, depois que o Ministério Público começou a dirigir suas investigações para milhares de atos de improbidade administrativa (envolvendo prefeitos, deputados, governadores e políticos e autoridades do mais alto escalão, em proporções até então inéditas no País)… Sintomaticamente, a reação não se fez esperar.[39]

Assim, percebe-se que o sigilo só demandará decretação quando houver previsão legal ou quando o promotor de justiça entender que, não sendo estabelecido o segredo, as investigações em curso restariam prejudicadas.

Em seguida, o conteúdo do inquérito civil é determinado de acordo com aquilo que o Ministério Público, por meio de seu membro responsável, lograr êxito em reunir.

Entrementes, em geral, a investigação do Ministério Público pode dar ensejo a qualquer fonte probatória, “tais como inquirição de testemunhas, coleta de declarações de prejudicados ou causadores de danos, acareações, vistorias, inspeções ou perícias” e “requisição de documentos, informações, diligências”.[40]

À vista disso, novamente é o promotor de justiça com atribuições de atuação no caso concreto quem deverá analisar o meio de prova necessário à apuração da existência ou não do ato ímprobo, para, em seguida, realizar ou solicitar a sua colheita, respeitando as peculiaridades normativas de cada um deles.

No presente campo instrutório, por exemplo, a doutrina registra que o Ministério Público só poderá realizar a quebra do sigilo bancário através de interferência do Poder Judiciário, sempre com a necessidade de fundamentação idônea para tal violação.[41]

Diante de tal cenário, percebe-se o promotor de justiça utilizará o inquérito civil, no caso concreto, como instrumento para a reconstrução de um fato histórico, isto é, mais especificamente, a caracterização da improbidade administrativa.

Para tanto, como insistido, o membro da instituição ministerial recolherá tantas provas quantas forem necessárias para que se crie um parâmetro seguro, no sentido de que o inquérito civil esteja efetivamente correspondendo à verdade do plano fático.

Muito embora seja fisicamente impossível às provas juntadas aos autos de inquérito civil transportarem o ato de improbidade administrativa de um tempo passado – seja distante ou próximo –, em sua integralidade de acontecimentos, para o tempo presente constante no instrumento investigativo, estas constituirão material probatório autorizador ou não para a propositura da ação judicial pertinente.

Em suma, além do necessário autoconvencimento do promotor de justiça acerca da caracterização do ato de improbidade administrativa, é necessário que o agente ministerial esteja seguro de que os elementos coletados no inquérito civil restem suficientes para sustentar a futura e próxima ação judicial.

Havendo apenas indícios ou meras suspeitas, ou seja, situações que não amparam de maneira segura a caracterização do ato de improbidade administrativa, como salientado, o membro do Ministério Público deve requerer o arquivamento do inquérito civil ao Conselho Superior da instituição[42].

A expectativa natural lançada sobre o inquérito civil é a de que o promotor de justiça realize a sua tarefa de maneira bem sucedida, o que possibilitará o acionamento do Poder Judiciário para que, por meio deste, as consequências da prática de um ato de improbidade administrativa sejam concretizadas.

Sanada a justa legitimidade investigativa do parquet por meio do inquérito civil, o tema que finalmente ganha importância, sendo digno de apreciação no momento, é aquele que diz respeito à fase subsequente de interposição de ação judicial.


A ATUAÇÃO JUDICIAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO

Finalizada a colheita dos elementos suficientemente caracterizadores do ato de improbidade administrativa, necessário que o Poder Judiciário, inerte por natureza, seja provocado, para que dê concretude às consequências legais da conduta ímproba.

Como insistido, o fundamento constitucional da tutela à probidade administrativa reside no artigo 37, parágrafo 4º, da Constituição Federal. Por sua vez, o regramento detalhado da norma constitucional é tarefa cumprida pela Lei 8.429/1992.

Diante disso, no que diz respeito à atuação do Ministério Público, o estudo tem se pautado na própria Lei de Improbidade Administrativa. Não há cenário diferente na presente oportunidade.

Em outros termos, a Lei 8.429/1992, detalhando a norma constitucional protetora do direito fundamental à probidade administrativa, também disciplina o processo judicial e, ainda identicamente, traceja a atuação ministerial neste campo.

Inicialmente, cumpre averbar que, por toda a exposição, torna-se compreensível a finalidade elementar do árduo processo de caracterização de um ato de improbidade administrativa: a aplicação das sanções legalmente previstas.

Como explorado, a cada espécie de ato de improbidade administrativa correspondem as sanções específicas. O conjunto de sanções constitui, portanto, as consequências básicas almejadas pela atuação do promotor de justiça.

Diante de tal contexto, a primeira explanação gira em torno da necessidade de provocação do Poder Judiciário quando caracterizado o ato de improbidade administrativa. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal explica aludido cenário:

[...] LIMITES DE ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO [...] Ato de improbidade: a aplicação das penalidades previstas na Lei n. 8.429/92 não incumbe à Administração, eis que privativa do Poder Judiciário. Verificada a prática de atos de improbidade no âmbito administrativo, caberia representação ao Ministério Público para ajuizamento da competente ação [...]. [43]

Assim, admitida a configuração da conduta ímproba por meio de autoconvencimento do próprio membro do ministério público, o mesmo agente ministerial deve ainda, inequivocamente, buscar o respaldo consequencial unicamente do Poder Judiciário.

Precisamente, é a redação do artigo 17, da Lei 8.429/1992, que trata da ação judicial no âmbito da improbidade administrativa: “A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar".

Em razão disso, imprescindível que seja verdadeiramente apontada e especificada a ação cabível no âmbito da improbidade administrativa, trilha única a ser percorrida pelo promotor de justiça.

Em primeiro, anota-se que “o art. 17, caput, da Lei de Improbidade, alude à ‘ação principal’, e o faz apenas para distingui-la da ação cautelar de arresto, que, por ser normalmente de caráter preparatório, a antecede”[44].

Diante da redação elegida pelo legislador, ou melhor, considerando a real ausência de previsão sobre o nome da ação a ser intentada, surge imbróglio de enorme repercussão doutrinária, consistente na incerteza acerca da natureza da ação prevista na Lei 8.429/92.

Assim, num primeiro momento, o intérprete da lei não encontra segurança para compreender se a ação prevista na Lei 8.429/1992 é, autonomamente, uma Ação de Improbidade Administrativa, com procedimento próprio, ou se é apenas uma Ação Civil Pública - ou outra espécie - com alguns destaques normativos, sendo regida por lei diversa.

Desde logo, o presente trabalho se filia à corrente que trata com desimportância tal controvérsia. Contudo, os argumentos e posições existentes em doutrina e jurisprudência fazem jus à exposição puramente objetiva realizada a seguir.

Há autores que adotam um posicionamento misto, ou seja, afirmam que a ação pela qual se confirma a tutela à probidade administrativa e se assegura a punição aos comportamentos ímprobos segue o nome próprio de ação de improbidade administrativa, porém, “aplicando-se subsidiariamente as regras da Lei de Ação Civil Pública (Lei n. 7.347/85)”[45].

Nessa linha, é o entendimento de Marcelo Figueiredo:

Diante do ato de improbidade, os legitimados devem propor a presente ação, e não outras, ainda que em defesa do patrimônio público. De outra parte, nada impede a propositura daquelas ações (ação civil, ação popular) a título subsidiário (art. 17, parágrafo 2º, da Lei).[46]

De mesma forma, é o que sugere José Antonio Lisbôa Neiva:

A ação de improbidade administrativa, como modalidade de ação coletiva, serve para tutelar o interesse de um número indeterminado de pessoas, que não se encontram aptas a vir a juízo protegê-lo, sendo-lhe aplicável supletivamente os instrumentos e a disciplina previstos na Lei n°. 7.347/1985 e, por força de seu art. 21, no título III da Lei n° 8.078/1998, até mesmo em virtude da lacônica regulamentação realizada pela Lei n° 8.429/1992, no que se refere ao aspecto processual.[47]

Este último doutrinador, como se nota, além de conceber como aplicável a Lei de Ação Civil Pública à Ação de Improbidade Administrativa, adiciona também o Código de Defesa do Consumidor, em razão de sua semelhante proteção a direitos coletivos, como fonte processual subsidiária idônea.

Por sua vez, parte da doutrina considera que a ação prevista na Lei 8.429/1992 é nomeadamente uma Ação de Improbidade, espécie do gênero ações coletivas, possuindo procedimento diverso e incompatível com o rito da Ação Civil Pública, também espécie do gênero ações coletivas[48].

Esta última linha doutrinária entende não haver relevância prática no estabelecimento de ideal nomenclatura à ação da Lei 8.429/1992. É o que, pelo mesmo raciocínio, explica Marino Pazzaglini Filho:

Parece-me menos adequada a denominação ação civil pública, pois tradicionalmente designa a ação disciplinada pela Lei n° 7.347/85, [...] enquanto a tutela do interesse difuso da probidade administrativa é regida pela LIA, que apresenta procedimento especial e objeto diverso daquela. [...] Entretanto, sua denominação não tem relevância jurídica maior, pois o direito de ação independe da titulação para sua existência e formulação.[49]

Tal orientação é baseada, principalmente, na circunstância de que a Lei 8.429/1992 foi desenhada para englobar conflitos estritamente no campo da improbidade administrativa e, ainda, muito embora tenha pregado algum rito ordinário, trouxe consigo características demasiadamente particulares.[50]

Por fim, a maioria da doutrina entende que a ação que tem por finalidade alcançar as sanções resultantes da prática do ato de improbidade administrativa é, essencialmente, uma ação civil pública.

Aludido raciocínio se estriba no inciso III, do artigo 129, da Constituição Federal, que conferiu maior abrangência à ação civil pública e, especialmente, ensejou alteração da Lei 7.347/85, culminando na possibilidade de utilização da ação civil pública para proteção de todos os interesses difusos e coletivos[51].

 Em razão disso, ensina Alexandre de Moraes:

[...] a Lei de Ação Civil Pública é a lei processual, pelo que a hipótese motivadora da ação e possibilitadora da condenação por ato de improbidade administrativa se baseia nas disposições da Lei n° 8.429/92, norma substantiva, de direito material, que foi editada para regulamentar as sanções previstas constitucionalmente no art. 37, parágrafo 4º, da Constituição Federal.[52]

Desde logo, fixa-se, este último apontamento constitui, precisamente, o cerne do entendimento pacificado pelo Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PROPOSITURA DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CABIMENTO. PRECEDENTES. [...] A jurisprudência desta Corte firmou entendimento no sentido de que "é cabível a propositura de ação civil pública que tenha como fundamento a prática de ato de improbidade administrativa, tendo em vista a natureza difusa do interesse tutelado. Também mostra-se lícita a cumulação de pedidos de natureza condenatória, declaratória e constitutiva nesta ação, porque sustentada nas disposições da Lei n. 8.429/92" (REsp 757.595/MG, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA). Precedente. [...] [53]

Assim, doutrina majoritária e jurisprudência refutam os argumentos utilizados pelos que não admitem a ação civil pública na tutela do direito fundamental à probidade administrativa.

Isto é, sinteticamente: censuram a argumentação de que a Fazenda Pública é a única interessada, já que também há preocupação com a coletividade, que merece vislumbrar a probidade administrativa; repelem a incompatibilidade de ritos entre as ações previstas na Lei de Improbidade e na Lei de Ação Civil Pública; e, por fim, reafirmam o ente lesado como o beneficiário do resultado da ação[54].

Utilizando-se de raciocínio lógico, é também a conclusão de Waldo Fazzio Júnior:

Se o Ministério Público tem legitimidade para ajuizar ação civil pública, em defesa de quaisquer interesses difusos ou coletivos, especificamente do patrimônio público; se, também, tem legitimação concorrente à ação cabível no âmbito da improbidade administrativa (art. 17 da LIA); se a Lei n° 8.429/92 não especifica a natureza da ação que regula, limitando-se a definir-lhe o rito (ordinário), inexiste razão, de matriz jurídica, a desaconselhar o entendimento que eleva a ação civil de improbidade administrativa ao nível de ação civil pública. [55]

Como salientado, a jurisprudência caminha no mesmo sentido, de modo que o Superior Tribunal de Justiça, inclusive, editou a Súmula número 329, com o seguinte enunciado: “O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do patrimônio público”.

Nada obstante a exposta evolução doutrinária, assim como o mencionado – e até mesmo elogiável – entendimento atual, o corrente estudo considera desnecessário o esforço científico na eleição da via adequada para proteção do direito fundamental à probidade administrativa.

É que, na visão do presente trabalho, assemelha-se de exagerada simplicidade a compreensão no sentido de que, tendo a Lei 8.429/1992 regulamentado o artigo 37, parágrafo 4º, da Constituição Federal de 1988, é referida norma legal a que deve precipuamente embasar a ação judicial a ser proposta.

Assim, muito embora a Lei de Improbidade Administrativa não tenha definido o nomen iuris do instrumento procedimental que concretiza o direito à ação pela tutela da probidade, é certo que, ao menos, trouxe mínimas diretrizes à maneira como a propositura da ação deveria ocorrer.

 Dessa forma, constata-se a existência de previsão especialmente dirigida à criação de uma nova ação que visa proteger a probidade administrativa e concretizar as sanções decorrentes da lei.

Entretanto, irrelevante a atribuição de um nome próprio à ação prevista pela Lei 8.429/1992. Isto é, não há repercussão prática em defini-la como ação de improbidade, ação civil pública, ação popular, ou qualquer outra imaginável.

O essencial, no entender do trabalho, é que a ação que busque materializar as consequências decorrentes da prática de ato ímprobo respeite, primeiramente, as diretrizes estabelecidas pela Lei 8.429/1992.

De outro lado, não há impedimento algum em apoiar os contornos da ação nas regras de demais legislações, tais como a Lei de Ação Civil Pública, o Código de Processo Civil, a Lei de Ação Popular, o Código de Defesa do Consumidor, enfim, desde que tais normas não contrariem o mínimo estabelecido pela Lei de Improbidade Administrativa.

Aparentemente, o que enseja a confusão doutrinária é a visão de que as normas de caráter coletivo, isto é, aquelas que visam a proteção de bens que transcendem o indivíduo singular, por estarem insertas no mesmo ambiente, inevitavelmente e a todo tempo entrariam em choque.

Referido discurso não pode prevalecer, pois o que o ordenamento jurídico pretende é conferir o maior grau de proteção àquilo que pertence a uma coletividade, especialmente quando o bem jurídico é entendido como um direito fundamental de todos.

Mostra-se primordial a existência de uma noção antecedente, pela qual a eficácia dos direitos fundamentais tão somente se amplie. Partir de raciocínios que reduzam o alcance dos valores mais naturais do homem constitui, possivelmente, a mais oposta das direções inicialmente desejadas pela justiça gravada na Constituição Federal de 1988.

Furtando-se de argumentação filosófica e abstrata, a conclusão não poderia ser mais simples: o promotor de justiça, exercendo o direito de postular pelas consequências legalmente previstas, não deve se prender a formalismos infundados.

Em resumo, as partes atuantes no processo judicial sobre a improbidade devem observar, primeiramente, as disposições previstas na própria Lei 8.429/1992, com a aplicação secundária de toda e qualquer fonte legal que apoie o crescimento da proteção do direito fundamental à probidade administrativa.

Dessa maneira, não se nega à preservação do princípio do devido processo legal, consubstanciado no artigo 5º, inciso LIV, da Constituição Federal, e, ao mesmo tempo, protege-se o direito fundamental à probidade administrativa.

Concluindo a discussão, é importante ressaltar que, apesar de óbvia no entender do trabalho, a controvérsia aberta pela doutrina e jurisprudência é de grande valia, pois assenta, de vez por todas, a maneira como o promotor de justiça eficiente inicia judicialmente o combate à improbidade administrativa.

Superado este ponto, passa-se à análise de demais questões fundamentais acerca da ação judicial de improbidade administrativa.

Como se percebe, o trabalho trata da interposição de ação de improbidade realizada pelo membro do Ministério Público. Contudo, como mencionado, a parte interessada – já definida – também poderá fazê-lo.

Assim, no caso de ajuizamento de ação de improbidade administrativa feito por pessoa estranha à instituição do Ministério Público, interessa a disposição do parágrafo 4º, do artigo 17, da Lei 8.429/1992, que prevê que, quando não se encontrar na condição de parte, o parquet necessariamente intervirá no processo como fiscal da lei.

Disto decorre que o Ministério Público, de maneira ou outra, sempre atuará perante a ação judicial de improbidade administrativa. É o que reforça José dos Santos Carvalho Filho:

A atuação do Ministério Público tem inegável importância na ação em tela. Além da condição de parte na demanda, tem intervenção obrigatória como custos legis, se outra for a parte. Semelhante atuação – diga-se de passagem – é a mesma prevista na Lei nº 7.347/85 para a ação civil pública. Estando na qualidade de parte, desnecessária será a presença de outro representante do Parquet no processo; a despeito de figurar como parte, o Ministério Público não defende qualquer interesse privado, sendo imparcial na fiscalização da Constituição e das leis. Portanto, mesmo como parte lhe caberá exercer a custódia do direito positivo.[56]

Em razão disso, torna-se imprescindível destacar a origem de aludida legitimação ativa por parte do Ministério Público, que, em especial, autoriza o membro da instituição a ajuizar a ação judicial com vistas à tutela do direito fundamental à probidade administrativa.

Cumprindo com tal tarefa, cita-se novamente o artigo 129, da Constituição Federal de 1988, que estipula o rol das funções institucionais do Ministério Público, elencadas neste estudo em tópico pertinente.

É por meio do mencionado dispositivo constitucional que se viabiliza a compreensão acerca da razão pela qual o Ministério Público tem a atribuição de cuidar do direito fundamental à probidade administrativa, pela via judicial.

Não é árduo o processo cognitivo que conclui pela constatação de que o Ministério Público, efetivamente, recebeu do ordenamento jurídico a missão de batalhar judicialmente pela aplicação das consequências albergadas pela Lei de Improbidade Administrativa.

Isto porque o inciso III do mencionado texto constitucional, dentre outras disposições, atribuiu ao Ministério Público a função institucional de promover a ação para a proteção do patrimônio público e de outros interesses difusos e coletivos.

Assim, é possível afirmar que, desde o advento da Constituição Federal de 1988, a legitimação ativa do Ministério Público para a propostura da ação restou consolidada, tendo a Lei de Improbidade Administrativa apenas a reforçado, com pequenas nuances processuais.[57]

Nesse contexto, há doutrina que sublinha que, muito embora legítima a postulação em juízo pelo Ministério Público, este não é obrigado a fazê-lo, a não ser que haja interesse público e social na aplicação das consequências do ato de improbidade administrativa.[58]

Contudo, há de se confessar a dificuldade em reconhecer ao ato de improbidade administrativa eventual desinteresse da coletividade, tendo em vista ser da essência do comportamento ímprobo a afronta àquilo que é público.

De maneira a pacificar qualquer fortuita discórdia sobre a legitimação do Ministério Público, frisa Waldo Fazzio Júnior:

Por disposições constitucionais, o Ministério Público se apresenta como canal de expressão dos interesses difusos e individuais homogêneos, entre os quais os ligados à proteção do patrimônio público econômico e da probidade administrativa. [...] Nada obsta, portanto, que se atribua ao dispositivo da Lei Maior a elasticidade necessária para se abranger o direito difuso à proteção do erário e da probidade administrativa.[59]

Por fim, cumpre acentuar que o Ministério Público pode ser considerado o “autor ideológico” da ação de improbidade administrativa, já que está autorizado a acionar o Poder Judiciário para tutelar a probidade, quando, na verdade, foi criado para proteger a coletividade.[60]

Contudo, como dito, o presente trabalho prefere não adotar referida posição doutrinária, já que entende impossível a dissossiação entre as preocupações coletivas e a tutela do direito fundamental à probidade administrativa.

Sem demora, passa-se ao exame de questões essenciais decorrentes do ajuizamento da ação civil de improbidade pelo membro do Ministério Público.

A primeira atenção exigida do promotor de justiça, com atribuições para buscar resposta do Poder Judiciário, é referente à competência da ação judicial a ser proposta. Por óbvio, trata-se de questão preliminar a ser considerada pelo parquet.

Não há menção pela Lei de Improbidade Administrativa do foro competente para o ajuizamento da ação. Assim, na generalidade, com embasamento na Lei de Ação Civil Pública, entende-se que a ação deve ser proposta na vara cível ou na vara da Fazenda Pública do lugar em que se deu o dano ou ocorreu a conduta ímproba.[61]

Em tal contexto, importante frisar que, também em regra, não prevalecerá a extensão de foro por prerrogativa de função na ação de improbidade, de maneira que a jurisprudência já excepcionou tal paradigma em alguns casos de sujeitos específicos que pratiquem a conduta ímproba, tais como: juiz que integra tribunal; ministros do Supremo Tribunal Federal; e Chefe do Poder Executivo Estadual.[62]

De mesma forma, há de se observar a categoria do agente público ímprobo, pois “cuidando-se de agentes públicos federais ou de lesão a interesse da União, de autarquias e empresas públicas federais, sobre a norma reguladora da competência no plano infraconstitucional incide a regra do art. 109, I, da CF”[63].

De tal modo, sendo preenchida a característica mencionada, a competência para o recebimento, processamento e julgamento da ação de improbidade será da Justiça Federal, nos termos do que dispõe a própria Constituição Federal.

Em razão da fixação de competência, norte elementar a ser observado pelo promotor de justiça, o parágrafo 5º, do artigo 17, da Lei 8.429/1992, dispõe que “a propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto”.

Sendo assim, convém a interpretação de Marcelo Figueiredo:

Não raro ocorre a propositura de ações civis públicas e de improbidade envolvendo o mesmo fato e, no tempo, diversos réus. O dispositivo, nesse aspecto, atribui ao Ministério Público maior responsabilidade para efetivamente verificar com cuidado o pedido e apresentá-lo perante a jurisdição de forma definitiva. A norma tem claro efeito pragmático.[64]

Antes da análise dos elementos da ação de improbidade a ser intentada pelo membro do Ministério Público, há de serem evidenciadas outras importantes disposições previstas pela Lei de Improbidade Administrativa.

O parágrafo 1º, do artigo 17, da Lei 8.429/1992 impede expressamente a realização de transação, acordo ou conciliação nas ações intentadas pelo Ministério Público que visem à proteção da probidade administrativa.

Na visão da doutrina, eventual autorização do ordenamento jurídico que possibilitasse a existência de tais institutos, especialmente na espécie de ação em estudo, “abortaria a persecução civil e, em consequência, frustraria a aplicação das demais sanções previstas na LIA”[65].

Inclusive, considera-se desnecessária a própria existência da aludida norma, já que tais institutos são vedados justamente em razão de o membro do Ministério Público não ter autoridade para se livrar do fundamental interesse à probidade, pertencente à sociedade em geral.[66]

Assim, o promotor de justiça jamais poderá pactuar estipulações com o autor da conduta ímproba, sendo impossível evitar, por tal via, o prosseguimento da ação judicial.

Em continuidade, ligeiramente, vale apenas mencionar o parágrafo 3º, do artigo 17, da Lei de Improbidade Administrativa, que autoriza que o promotor de justiça, autor da ação de improbidade, perceba-se acompanhado, no polo ativo da demanda, pelo próprio sujeito passivo do ato de improbidade.

Por derradeiro, essencial que sejam delineados os elementos da ação a ser proposta pelo promotor de justiça, já que, além de merecerem observância obrigatória pelo parquet, identificarão a ação de improbidade e vincularão a atuação do juiz.

Sem mergulho no campo do processo civil, é sabido que os elementos da ação são: as partes, a causa de pedir e o pedido.

Considerando que as partes da ação de improbidade administrativa já foram determinadas e, principalmente, que o presente estudo centraliza a análise à atuação do Ministério Público, resta somente a tarefa de definir os pedidos e as causas de pedir da ação civil de improbidade administrativa.

Em resumo, trata-se da verificação acerca daquilo em que o promotor de justiça poderá embasar a ação judicial e dos possíveis requerimentos a serem postulados, tudo com a pretensão de defender o capital direito à probidade administrativa.

Em relação ao pedido, José dos Santos Carvalho Filho admite duas vertentes de requerimento possíveis:

Primeiramente, o pedido de que o juiz reconheça a conduta de improbidade (pedido originário, de natureza declaratória); depois, o pedido de que, sendo procedente a ação, sejam aplicadas ao réu as respectivas sanções (pedido subsequente, de natureza condenatória).[67]

Assim, depreende-se que também na ação de improbidade administrativa existe um objeto imediato e um objeto mediato, conforme os dizeres de José Antonio Lisbôa Neiva:

[...] objeto imediato, qual seja, o provimento jurisdicional desejado pela parte (declaratório, constitutitivo, condenatório ou mandamental). [...] o objeto mediato da postulação envolveria, com base no parágrafo 4º do art. 37 da Constituição Federal, a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, o ressarcimento do ente público ou privado lesado, inclusive envolvendo danos morais e a perda dos bens obtidos ilicitamente.[68]

Por óbvio, no referido objeto mediato, incluem-se as sanções trazidas pela Lei 8.429/1992, que, como salientado, alargou o rol de sanções de ato de improbidade administratriva.

Assim, o promotor de justiça necessariamente adequará o caso concreto às consequências estipuladas pelo ordenamento jurídico, para, por meio de tal subsunção, elaborar claramente ao juiz os requerimentos pertinentes.

Por fim, importante elucidar que o pedido pode sofrer: a) cumulação subjetiva, na qual o promotor requer ao juiz a fixação de consequências legais a mais de um agente ímprobo; b) cumulação objetiva, na qual o promotor requer ao juiz a estipulação de mais de uma consequência legal a um só agente ímprobo; c) alternatividade, na qual o promotor formula pedido subsidiário ao principal[69].

Em relação à causa de pedir na ação de improbidade administrativa, sinteticamente, o promotor de justiça narrará os fatos que permearam o ato ímprobo, bem como os fundamentos jurídicos do pedido a ser realizado.

Em razão da máxima iura novit curia (“o juiz conhece o direito”), o membro do ministério público terá que se ater principalmente à descrição pormenorizada dos fatos, que, correspondendo às previsões da Lei 8.428/1992, ensejará as devidas consequências ao agente ímprobo.

Neste sentido, ensina José Antonio Lisbôa Neiva:

Sem dúvida, esta é a parte mais importante da petição inicial da demanda de improbidade, pois se mostra indispensável a precisa narração da situação fática que ensejaria a adequação típica pertinente, com a sanção apropriada ao caso concreto. Causas de pedir com descrições concisas, ambíguas, obscuras e imprecisas obstaculizam o direito de defesa do demandado, haja vista a dificuldade de mensurar as consequências decorrentes do acolhimento da pretensão.[70]

Ainda, importante advertir que é essencial que o agente ministerial descreva o dolo ou a culpa do agente público no caso concreto, já que, como analisado em item pertinente, as espécies de atos de improbidade previstas na Lei 8.429/1992 exigem um ou outro para sua configuração.[71]

Neste ponto, a Lei de Improbidade Administrativa, reforçando a necessidade que o promotor de justiça apresente, em sede de inicial, a narração dos fatos relacionados ao ato ímprobo, expressamente prevê, no parágrafo 6º, do artigo 17, que "a ação será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da existência do ato de improbidade ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições inscritas nos arts. 16 a 18 do Código de Processo Civil".

Assim, a Lei 8.429/1992 obriga que o promotor de justiça, desde a exordial, acoste possíveis demonstrações de que o ato de improbidade ocorreu ou, ao menos, justifique a razão de não ser possível fazê-lo.

Tal exigência inevitavelmente colabora para que o agente ministerial seja mais cauteloso e detalhista na exposição ao juiz de todas as notícias de improbidade que até então se acumularam.

Precisamente, pontifica Marino Pazzaglini Filho:

A petição inicial, por isso, além de conter os requisitos gerais estabelecidos no art. 282 do CPC, deve ser mais densa e consistente do que as das ações que não são submetidas à fase preambular, sob o crivo do contraditório, de sua admissibilidade. Significa, pois, que dela há de constar, com maior precisão, a descrição da improbidade imputada ao agente público, com seus fundamentos fáticos, probatórios e jurídicos. Não basta o mero protesto do autor por provas. É necessário que ele instrua a inicial com elementos probatórios, p. ex., perícias, documentos, dados, informações, testemunhos idôneos e aptos a demonstrar os fatos constitutivos de seu direito (art. 333 do CPC).[72]

Conclui-se, portanto, que o membro do Ministério Público necessariamente deve apresentar todo o material probatório havido por ocasião da fase de investigação e qualquer outro que tenha recebido à título de denúncia ou representação, com o escopo de dar à pretensão inicial o caráter de justa causa.[73]

A exigência é justificada pela impossibilidade de se afastar o parágrafo 8º, do artigo 17, da Lei de Improbidade Administrativa, que permite que o juiz rejeite a ação logo após a manifestação do ofendido, caso entenda, dentre outros, que o ato ímprobo não ocorreu.

Como enfatizado neste estudo, também em âmbito judicial, havendo necessidade, cumpre ao promotor de justiça requerer ao juiz, a qualquer tempo, a aplicação das medidas cautelares adequadas, a fim de se assegurar a integralidade do vindouro provimento judicial.

O promotor de justiça, em sequência, acompanhará os atos processuais a serem desenvolvidos, todos em decorrência do ajuizamento da ação de improbidade.

Para tanto, como assinalado, o agente ministerial observará as regras definidoras da sequência de atos processuais da ação ajuizada, sendo que, “pelas particularidades que apresenta, o procedimento é especial de jurisdição contensiosa”.[74]

Por último, vale a recordação de que, não se conformando com a sentença proferida, o Ministério Público não pode se aquietar, sendo dever do promotor de justiça apresentar a devida apelação ou o recurso competente aos Tribunais Superiores, a fim de que a probidade administrativa reste protegida em sua integralidade.

Pela presente exposição, é a condensação dos atos mais relevantes a serem praticados em âmbito judicial, de atribuição do membro do Ministério Público, especificamente no que diz respeito à proteção do direito fundamental à probidade administrativa.


CONCLUSÃO

Consagrada a titularidade de um direito fundamental à probidade administrativa, conferida pelo ordenamento jurídico ao cidadão. Intimamente conectado ao princípio da dignidade da pessoa humana, o valor da probidade administrativa merece excelso realce, especialmente para garantir à sociedade uma Administração Pública boa e honesta.

De outro lado, afere-se que a improbidade administrativa inevitavelmente ocasiona o vilipêndio a série de outros direitos fundamentais, essenciais à própria sobrevivência digna e imprescindíveis à convivência minimamente sadia no ambiente do Estado Democrático de Direito.

Assim, tem-se que o esforço da – ainda tímida – doutrina que admite a fundamentalidade da probidade é perfeitamente adequado, lógico e coerente, sobretudo em razão da compatibilidade entre o ordenamento jurídico e os próprios fundamentos teóricos que inspiram tal orientação, aludidos nesta pesquisa.

Dentre as várias consequências de referido reconhecimento, talvez a principal derive da constatação de que a essência da sistemática constitucional, estabelecida na Constituição Federal de 1988, impõe efetivamente, de maneira intencional, o respeito à probidade administrativa como direito fundamental, muito embora a Carta Magna não o declare expressamente.

Isto porque disto decorre a automática tonificação de toda e qualquer norma, constitucional ou infraconstitucional, de natureza material ou processual, que interfira no tratamento da probidade administrativa, a fim de que a intenção constitucional seja firmemente consolidada.

Em outras palavras, em qualquer grau, a análise da probidade administrativa deve ser construída no plano do direito fundamental, na ótica constitucional e, a todo o momento, visando à concretude da proteção da dignidade da pessoa humana.

Por sua vez, a constitucionalização da probidade administrativa já resta ofertada por sua própria base constitucional, localizada no artigo 37, parágrafo 4º, da Constituição Federal de 1988.

Neste contexto, justamente por meio da expectativa de conferir à probidade administrativa a maior proteção existente, surge o Ministério Público como a instituição mais empenhada no combate à prática de atos ímprobos na esfera da Administração Pública.

Para além das estatísticas, que corroboram acenada combatividade, o Ministério Público, por sua própria essência e natureza, é a instituição que busca, de maneira ampla e imparcial, a observância e o respeito aos direitos fundamentais, nos quais está inserido o conteúdo da probidade administrativa.

Além disso, a Constituição Federal de 1988 confere à instituição ministerial a legitimação para a tutela da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, assim como atribui ao Ministério Público, dentre outras, a função de promover o inquérito civil e a proteção do patrimônio público e outros interesses difusos e coletivos.

Diante deste compilado de noções, devidamente esmiuçadas na presente pesquisa, a única tendência remanescente possível ao intérprete do ordenamento jurídico é no sentido de compreender que o Ministério Público tem o dever de insistir de maneira exponencial na proteção do direito fundamental à probidade administrativa, tendo a sua atuação limitada unicamente por outros direitos e garantias fundamentais.

Não por outra razão, vislumbra-se em acenada atuação do Ministério Público um exemplo acerca do fundamento pelo qual a Lei Maior de 1988 conferiu tratamento demasiadamente diferenciado à instituição.

Portanto, demonstram-se providenciais e indispensáveis, especialmente no campo da defesa da probidade administrativa, a dotação de independência e autonomia ao Ministério Público, assim como a definição expressa sobre suas características, incumbências, princípios norteadores, finalidades e garantias e vedações.

Isto porque, como examinado, tais fatores interferem imensamente na maneira como o Ministério Público enfrenta a improbidade administrativa, sobretudo porque fortalecem a própria instituição, garantindo à defesa da probidade uma atuação ainda mais ampla e irrestrita, o que configura exatamente a consequência final do reconhecimento da probidade administrativa como direito fundamental.

Em razão disso, com o intuito de efetivamente alcançar o fortalecimento do Ministério Público e a consequente elevação da proteção à probidade administrativa, o presente trabalho expôs os elementos que compõem a instituição e pacificou controvérsias existentes no plano teórico.

Em relação à probidade administrativa, resta assentado que o seu aprofundamento, a princípio, enseja algum debate doutrinário no que tange à sua conceituação e à sua relação com demais princípios da Administração Pública.

Contudo, é incontestável que o regramento do conteúdo da probidade administrativa decorre de seu próprio fundamento constitucional. Assim, a sua fonte maior é o disposto no artigo 37, parágrafo 4º, da Constituição Federal, enquanto a sua fonte legal é encontrada nas regulamentações da Lei número 8.429/1992.

Em virtude disso, o exame necessariamente deslocou o foco para as principais disposições da Lei Geral de Improbidade Administrativa, tais como os possíveis sujeitos do ato ímprobo, as espécies e sanções elencadas e a necessidade de prática de conduta que efetivamente revele a intenção desonesta para a configuração do ato.

A análise específica sobre a Lei número 8.429/1992, além de evidenciar os contornos materiais para a configuração do ato de improbidade administrativa, delimita os expedientes a serem utilizados pelo Ministério Público para a proteção da probidade administrativa.

Numa primeira abordagem, verifica-se que o Ministério Público pode e deve requerer medidas cautelares, no campo da probidade administrativa, quando verificar que o decurso do tempo pode prejudicar o resultado final esperado diante de sua atuação.

As medidas cautelares especificamente analisadas e a pacificação de orientações doutrinárias e jurisprudenciais sobre o tema asseguram o provimento final e a imposição das sanções decorrente da prática do ato de improbidade, restando garantido o direito fundamental à probidade administrativa.

Em seguida, da apuração acerca da atuação do membro do Ministério Público no procedimento administrativo e no inquérito civil que versem sobre o ato de improbidade são extraídos requisitos formais expressamente previstos na Lei 8.429/1992.

Tem-se que o inquérito civil é o instrumento próprio do Ministério Público para a investigação e demonstração da ocorrência do ato de improbidade administrativa, muito embora seja de instauração facultativa pelo parquet. Ainda assim, é o inquérito civil a ferramenta adequada para que sejam colhidas as provas que sustentem e autorizem a futura ação em âmbito judicial.

 Precisamente, o ato que impõe o desfecho da atuação do Ministério Público na proteção do direito fundamental à probidade administrativa é a sua participação na ação judicial, já que a imposição de sanções ao ato ímprobo exige a provocação do Poder Judiciário.

Como consideração final, acentua-se que, muito embora a Lei 8.429/1992 tenha previsto exigências formais para o regular prosseguimento e para o próprio início da ação de improbidade, doutrina e jurisprudência insistem em debater sobre alguns pontos específicos.

Diante disso e por todo o exposto, firma-se novamente que qualquer discórdia, teórica ou prática, deve ser solucionada com a prevalência do entendimento que robustece e intensifica a proteção do direito fundamental à probidade administrativa pelo Ministério Público, pois esta se sobrepõe àquela.


NOTAS

[1] D´Angelo, Suzi; D´Angelo, Élcio. O princípio da probidade administrativa e a atuação do ministério público. Campinas: LZN Editora, 2003. p. 53-55-57.

[2] D´Angelo, Suzi; D´Angelo, Élcio. O princípio da probidade administrativa e a atuação do ministério público. Campinas: LZN Editora, 2003. p. 51-52.

[3] GONÇALVES, Marcus Vinicius Rios. Direito processual civil esquematizado. 4. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 710.

[4] FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. São Paulo: Atlas, 2012. p. 356.

[5] MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 384.

[6] Lei n° 8.429, de 2 de Junho de 1992. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm>. Acesso em: 01 mar. 2017.

[7] MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 392.

[8] MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 393.

[9] FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. São Paulo: Atlas, 2012. p. 362.

[10] Superior Tribunal de Justiça – Recurso especial n° 1.315.092 – RJ. Disponível em: <https://ww2.stj.jus.br/processo/revista/documento/mediado/?componente=ATC&sequencial=22770610&num_registro=201102234359&data=20120614&tipo=5&formato=PDF>. Acesso em: 01 mar. 2017.

[11] Lei n° 8.429, de 2 de Junho de 1992. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm>. Acesso em: 01 mar. 2017.

[12] GONÇALVES, Marcus Vinicius Rios. Direito processual civil esquematizado. 4. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 743.

[13] FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa: Comentários à Lei 8.429/92 e legislação complementar. 5. ed. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 179.

[14] PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal: legislação e jurisprudência atualizadas. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2011.

[15] NEIVA, José Antonio Lisbôa. Improbidade administrativa: legislação comentada artigo por artigo: doutrina, legislação e jurisprudência. 4. ed. rev. e atual. Niterói: Impetus, 2013. p. 205.

[16] NEIVA, José Antonio Lisbôa. Improbidade administrativa: legislação comentada artigo por artigo: doutrina, legislação e jurisprudência. 4. ed. rev. e atual. Niterói: Impetus, 2013. p. 206-207.

[17] PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal: legislação e jurisprudência atualizadas. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2011. p. 229.

[18] FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. São Paulo: Atlas, 2012. p. 376.

[19] Superior Tribunal de Justiça – AgRg na medida cautelar n° 23.380 – MT. Disponível em: <https://ww2.stj.jus.br/processo/revista/documento/mediado/?componente=ATC&sequencial=40812709&num_registro=201402592368&data=20141205&tipo=5&formato=PDF>. Acesso em: 01 mar. 2017.

[20] FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. São Paulo: Atlas, 2012. p. 381.

[21] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 24. ed. rev., ampl. e atual. até 31.12.2010. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 1355.

[22] PRADO, Francisco Octavio de Almeida. Improbidade administrativa. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 15.

[23] FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa: Comentários à Lei 8.429/92 e legislação complementar. 5. ed. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 165.

[24] Lei n° 8.429, de 2 de Junho de 1992. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm>. Acesso em: 01 mar. 2017.

[25] PRADO, Francisco Octavio de Almeida. Improbidade administrativa. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 171.

[26] MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 410.

[27] MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 408.

[28] NEIVA, José Antonio Lisbôa. Improbidade administrativa: legislação comentada artigo por artigo: doutrina, legislação e jurisprudência. 4. ed. rev. e atual. Niterói: Impetus, 2013. p. 202.

[29] PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal: legislação e jurisprudência atualizadas. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2011. p. 169.

[30] PRADO, Francisco Octavio de Almeida. Improbidade administrativa. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 173-174.

[31] D´Angelo, Suzi; D´Angelo, Élcio. O princípio da probidade administrativa e a atuação do ministério público. Campinas: LZN Editora, 2003. p. 20.

[32] FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. São Paulo: Atlas, 2012. p. 319.

[33] PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal: legislação e jurisprudência atualizadas. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2011. p. 170.

[34] PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal: legislação e jurisprudência atualizadas. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2011. p. 170.

[35] Superior Tribunal de Justiça – Recurso especial n° 1.504.744 – MG. Disponível: <https://ww2.stj.jus.br/processo/revista/documento/mediado/?componente=ATC&sequencial=45117242&num_registro=201402469331&data=20150424&tipo=5&formato=PDF>. Acesso em: 01 mar. 2017.

[36] FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. São Paulo: Atlas, 2012. p. 393.

[37] MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 416-418.

[38] FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. São Paulo: Atlas, 2012. p. 396.

[39] MAZZILLI, Hugo Nigro. Pontos controvertidos sobre o inquérito civil. Disponível em: <http://www.mazzilli.com.br/pages/artigos/pontoscontic.pdf>. p. 16. Acesso em: 01 mar. 2017.

[40] PRADO, Francisco Octavio de Almeida. Improbidade administrativa. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 175.

[41] PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal: legislação e jurisprudência atualizadas. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2011. p. 177.

[42] FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. São Paulo: Atlas, 2012. p. 408.

[43] Supremo Tribunal Federal – Recurso ord. em mandado de segurança 24.699-9 Distrito Federal. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=370238>. Acesso em: 01 mar. 2017.

[44] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 24. ed. rev., ampl. e atual. até 31.12.2010. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 1357-1358.

[45] MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 612.

[46] FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa: Comentários à Lei 8.429/92 e legislação complementar. 5. ed. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 216.

[47] NEIVA, José Antonio Lisbôa. Improbidade administrativa: legislação comentada artigo por artigo: doutrina, legislação e jurisprudência. 4. ed. rev. e atual. Niterói: Impetus, 2013. p. 212.

[48] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 24. ed. rev., ampl. e atual. até 31.12.2010. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 1358.

[49] PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal: legislação e jurisprudência atualizadas. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2011. p. 189-190.

[50] PRADO, Francisco Octavio de Almeida. Improbidade administrativa. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 189.

[51] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014. p. 924.

[52] MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 30. ed. rev. e atual. até a EC N° 76/13. São Paulo: Atlas, 2014. p. 388.

[53] Superior Tribunal de Justiça – Recurso especial n° 1.516.178 – SP. Disponível em: <https://ww2.stj.jus.br/processo/revista/documento/mediado/?componente=ATC&sequencial=49383903&num_registro=201500351830&data=20150630&tipo=5&formato=PDF>. Acesso em: 01 mar. 2017.

[54] MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 347-353.

[55] FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. São Paulo: Atlas, 2012. p. 424.

[56] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 24. ed. rev., ampl. e atual. até 31.12.2010. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 1359.

[57] MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 357.

[58] PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal: legislação e jurisprudência atualizadas. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2011. p. 202-203.

[59] FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. São Paulo: Atlas, 2012. p. 428-429.

[60] NEIVA, José Antonio Lisbôa. Improbidade administrativa: legislação comentada artigo por artigo: doutrina, legislação e jurisprudência. 4. ed. rev. e atual. Niterói: Impetus, 2013. p. 249-250.

[61] FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. São Paulo: Atlas, 2012. p. 435.

[62] MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 612.

[63] MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 372.

[64] FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa: Comentários à Lei 8.429/92 e legislação complementar. 5. ed. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 294.

[65] PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal: legislação e jurisprudência atualizadas. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2011. p. 209.

[66] NEIVA, José Antonio Lisbôa. Improbidade administrativa: legislação comentada artigo por artigo: doutrina, legislação e jurisprudência. 4. ed. rev. e atual. Niterói: Impetus, 2013. p. 281.

[67] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 24. ed. rev., ampl. e atual. até 31.12.2010. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 1359.

[68] NEIVA, José Antonio Lisbôa. Improbidade administrativa: legislação comentada artigo por artigo: doutrina, legislação e jurisprudência. 4. ed. rev. e atual. Niterói: Impetus, 2013. p. 265.

[69] PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal: legislação e jurisprudência atualizadas. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2011. p. 210-211.

[70] NEIVA, José Antonio Lisbôa. Improbidade administrativa: legislação comentada artigo por artigo: doutrina, legislação e jurisprudência. 4. ed. rev. e atual. Niterói: Impetus, 2013. p. 278.

[71] FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. São Paulo: Atlas, 2012. p. 442.

[72] PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal: legislação e jurisprudência atualizadas. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2011. p. 194.

[73] FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade administrativa: doutrina, legislação e jurisprudência. São Paulo: Atlas, 2012. p. 442.

[74] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 24. ed. rev., ampl. e atual. até 31.12.2010. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 1360.


Autor

  • Hugo Campitelli Zuan Esteves

    Advogado. Graduado em Direito pela Universidade Norte do Paraná. Pós-Graduado em Direito do Estado pela Universidade Estadual de Londrina: especialista em Direito Constitucional. Pós-graduado pela Escola da Magistratura do Estado do Paraná. Docente em Kroton Educacional. Docente em Anhanguera.

    Textos publicados pelo autor


Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

ESTEVES, Hugo Campitelli Zuan. Reflexões sobre a atuação do Ministério Público na proteção do direito fundamental à probidade administrativa. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 22, n. 4999, 9 mar. 2017. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/56337. Acesso em: 28 mar. 2024.