Reforma política

1       Introdução

O país viveu recentemente uma das suas maiores crises de representatividade; e falta para o eleitorado identificação direta com os seus representantes. Uma ampla reforma política é necessária para que exista a possibilidade de revermos estes pontos.

O trabalho apresentado visa a realização de uma análise não exaustiva sobre o sistema eleitoral brasileiro, tentando fomentar um estudo sobre as possibilidades de ampliação da democracia representativa através de mudanças no atual modelo de eleições para os cargos legislativos, com foco nos cargos de deputados estaduais e federais, sem tentar realizar grandes alterações no sistema, já que mudanças bruscas podem ser mais danosas ao sistema e passariam, para o eleitorado e para a comunidade em geral, uma sensação de insegurança jurídica eleitoral.

É preciso analisar o sistema atual tendo como entendimento primordial que não existe um único modelo eleitoral; cada país possui suas particularidades e os modelos aplicados raramente possuem a mesma configuração. Sendo assim, o sistema eleitoral americano, do qual o nosso bebeu em sua criação, é diferente do sistema brasileiro, mesmo que ambos sejam identificados como presidencialistas, bicamerais e democráticos. Lá, o voto popular não é soberano, sendo que a definição das eleições passa pelos colégios eleitorais, uma segunda eleição indireta realizada trinta dias após o fechamento das urnas. O sistema eleitoral parlamentarista inglês, não é igual ao sistema parlamentarista alemão, que, por conseguinte é diferente do sistema grego.

Tendo essa base de observação, de que cada sistema é único, mesmo que possua a mesma denominação, propomos a adequação de nosso sistema eleitoral para melhor representar o eleitorado, com uma divisão dos atuais colégios eleitorais, que atualmente correspondem à circunscrição das unidades federativas, para um sistema de colégios eleitorais que leve em consideração as mesorregiões propostas pelo IBGE em 1993.

Realizamos, ainda, uma análise sobre os Partidos Políticos, seu sistema atual, propostas de adequações e propomos algumas mudanças, como a implementação de um sistema de prévias e a criação das federações de partidos, muito à luz da PEC 31/2016, já em votação no Senado Federal.

Em nossa análise, pudemos identificar que os partidos políticos brasileiros carecem, em sua maioria, de uma democracia interna, tendo suas principais decisões sendo tomadas por um pequeno e seleto grupo de líderes partidários, que, sem ouvir as bases, acabam por decidir as indicações de candidaturas, as chapas que serão construídas e, ainda, as políticas que serão defendidas pela legenda.

Analisaremos durante o trabalho diversos projetos em trâmite nas casas legislativas que alteram o nosso sistema eleitoral, alguns de forma mais branda e outros de forma mais enérgica. Alguns já se encontram em processo de votação, outros estão em fases de análise e relatoria. Podemos destacar entre os pontos a serem analisados em projetos de lei e projetos de emenda à constituição, a criação das federações de partidos, o fim das chapas eleitorais, o fim da reeleição, coincidência das eleições, entre outros.

Estes pontos são de extrema importância para a nossa análise, não sendo o foco principal do trabalho, mas que, por modificarem drasticamente nosso ordenamento jurídico eleitoral, precisam ser analisados com o devido cuidado, sob o risco de criarem um estado de ineficiência no sistema, uma desmedida insegurança jurídica e, ainda, devido a pressões dos setores menos progressistas, se tornarem entraves às reformas propostas.

No presente trabalho, a metodologia aplicada pauta-se em pesquisa bibliográfica, através de livros e artigos que tratam de ciência política, ciências eleitorais, leitura dos códigos vigentes em comparativo com sistemas eleitorais de outros países e federações, bem como a análise da opinião de diversos doutrinadores e cientistas políticos acerca dos temas propostos.

Por fim, o objetivo deste artigo é apresentar possibilidades e soluções para reformas em nosso sistema eleitoral, visando a ampliação de nossa democracia e representatividade junto às casas legislativas.

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2       A Crise de Representação e o sistema legislativo

O sistema eleitoral brasileiro, alvo de centenas de críticas durante as últimas décadas, foi duramente atacado e suas mazelas foram expostas à sociedade com a Operação Lava-jato e seu grande aparato midiático. Mesmo os que possuem críticas à Operação e à sua condução, não podem deixar de analisar que a operação foi importante para iniciar os debates acerca do projeto eleitoral que a sociedade brasileira merece e anseia. O financiamento privado de campanha expôs o que alguns seguimentos da política nacional sempre alertaram: as grandes empresas não faziam simples doações de campanha, estavam investindo ou pagando propinas de eventos passados. E isso não está ligado a partido A ou B, está enraizado em quase todos os partidos de nosso sistema.

A mudança do sistema eleitoral deve não só passar pelo financiamento das campanhas milionárias, e que foram transformadas em eventos de cooptação de empresários e captação de recursos; é preciso mudar a fórmula do sistema para que exista participação plena do principal envolvido no processo, o eleitor.

A Constituição da República (CRFB/88), em seu art. 1º, parágrafo único, sinaliza que “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. No entanto, a crise de representatividade, que é gritante nos dias atuais, surge diretamente da origem desse poder, ficando evidente para alguns analistas[1], em diversas votações na Câmara Federal, que os deputados não representavam ali o povo, mas sim, os seus investidores, seus doadores de campanha e seus interesses pessoais.

Neste período de crise explícita de representação, os partidos políticos também são alvo dos questionamentos da sociedade com suas alianças pragmáticas, visando apenas a manutenção ou a obtenção do poder. A inexistência de verdadeiros programas políticos e de governo, seus estatutos omissos e permissivos, a inexistência de projetos regionais de longo prazo, tudo isso coloca em questão a existência de tantos partidos, coligações e siglas. Para as eleições de 2016, 35 (trinta e cinco) partidos políticos[2] estiveram aptos a lançar candidaturas e se coligar para disputar o pleito municipal, existindo,ainda, uma fila de espera com 48 (quarenta e oito) partidos[3], que esperam a oficialização de seus registros, seja por falta de documentação, assinaturas, ou outras pendências junto ao Tribunal Superior Eleitoral.

Esta chuva de legendas, muitas vezes identificadas pelos críticos, estudiosos e pela mídia, como partidos de aluguel, incham o sistema eleitoral, encarecem o processo e dificultam a real participação política da sociedade. Não poucos são os casos de artistas lançados a candidaturas com a finalidade de angariar votos e eleger outros candidatos pelo coeficiente eleitoral e pelo voto proporcional. Em 2016, durante a votação da admissibilidade do processo de impeachment da Presidenta Dilma Rousseff e do envio do processo para o Senado Federal, apenas 34 deputados dos 477 votantes, de um total de 513 Deputados Federais, foram eleitos com seus próprios votos, tendo todos os demais sido eleitos pelo voto proporcional e de legenda.

É notório, e importante reforçar, que o sistema proporcional não nasce viciado, o erro e a deturpação ocorrem com o tempo, mais precisamente quando os partidos brasileiros encontraram ali, no sistema adotado, as oportunidades para expandir seu poder sem necessitar de muitos esforços. É preciso corrigir esse sistema, para ampliar a participação de toda a sociedade dentro das casas legislativas. As distorções são diversas. Temos grandes regiões de estados como a Bahia, sem representantes no parlamento, já que são grandes as possibilidades de se eleger um deputado de passagem, aquele que mora na capital e só vai ao rincão na época da eleição para obter seus votos. Isso cria um sistema que não contribui com a representação regional e plural de toda a população, impedindo que a amplitude da sociedade esteja realmente representada na Câmara Federal e nas Assembleias Legislativas dos Estados. Os partidos, de forma geral, realizam suas coligações eleitorais de forma pragmática, tentando apenas ampliar o chamado ‘tempo de tv’, usando partidos menores, mas com determinado número de deputados, para que, com esse apoio, possam ampliar o seu tempo de horário político em suas chapas proporcionais, seja de rádio ou tv, para garantir com essa exibição maior, que uma parcela de seus candidatos consiga alcançar o triunfo eleitoral.

Diante dos problemas elencados, e de outros já conhecidos do sistema proporcional, fica claro que é imprescindível a realização de uma longa e ampla reforma no nosso sistema político, que, na constituinte de 88, recebeu elementos mistos entre o presidencialismo e parlamentarismo. Mas, como bem salienta Amorim Neto (2011), “diante do desafio de melhorar o sistema político brasileiro, a melhor opção são as alterações incrementais, com objetivos muito definidos e que não sejam demasiado ambiciosos” Essa ideia parte da análise de que uma grande e contundente reforma do sistema político e eleitoral poderia trazer grandes distúrbios e ser completamente inviabilizada, tanto pelo próprio congresso, que é bastante relutante em alterar as regras do jogo eleitoral, como pela opinião pública, facilmente guiada pela grande mídia.

Quando a reforma do sistema político-eleitoral voltou aos noticiários após as Jornadas de Junho de 2013[4], muito se falou na implementação de um sistema distrital ou distrital-misto para as eleições do legislativo federal. Passada a minirreforma de 2015, o sistema permaneceu inalterado. Algumas pequenas mudanças incidentais no sistema proporcional vigente foram feitas, como um percentual mínimo de votos que um candidato deve ter para ser eleito pelo voto de legenda, neste caso, 10% (dez por cento) no coeficiente eleitoral na sua circunscrição eleitoral.

Ainda em 2016, a PEC 36/2016 será votada no Senado. A PEC prevê, além da implementação de cláusula de barreira[5], o fim das coligações - tanto para o sistema proporcional, quanto para o sistema majoritário. Este será um importante passo para a construção de um sistema mais plural, onde os partidos de aluguel perderão espaço importante. No entanto, é preciso ir além e criar mecanismos de controle e fiscalização que ampliem a transparência das doações eleitorais e do uso das verbas de campanha, principalmente as oriundas dos fundos partidários. É preciso ainda ampliar o controle para coibir a prática de ‘caixa-dois’ e inserir os crimes de corrupção e caixa-dois eleitoral no rol dos crimes hediondos.

A reforma do código eleitoral, que se encontra ainda em processo de votação na Câmara dos Deputados, prevê a coincidência das eleições e não mais a divisão bienal e o fim das reeleições para os cargos majoritários. O atual presidente da Câmara, Deputado Rodrigo Maia (DEM/RJ), defende abertamente o fim do voto nominal e a adoção do voto apenas em lista fechada, onde o eleitor vota no partido e não na legenda.

Apesar dos pontos já salientados, é preciso explanar um pouco mais sobre as principais diferenças entre o voto distrital e o voto proporcional, o que faremos no subitem a seguir.

2.1      Voto Proporcional e Voto Distrital

O Brasil e sua Constituição de 1988 adotou o sistema proporcional para a eleição dos cargos legislativos. Este é o sistema no qual, em tese, a representação “se dá na mesma proporção da preferência do eleitorado pelos partidos políticos” (CERQUEIRA, 2012). O direito eleitoral preceitua que o sistema proporcional tem por objetivo garantir a representação das diversas opiniões políticas dentro de uma mesma circunscrição eleitoral, possibilitando que a pluralidade seja alcançada e concedendo aos partidos lugares proporcionais à sua representação junto ao eleitorado.

No sistema proporcional adotado no Brasil, o número de votos válidos (excluídos os brancos e nulos) dentro da circunscrição (que no modelo atual é a unidade federal, ou o município, no caso das eleições para vereadores) é dividido pelo número de mandatos a serem conferidos, de modo que cada partido elegerá tantos representantes quantas vezes a totalidade de seus votos contenha o quociente eleitoral.

Neste sistema, nem sempre o candidato mais votado será eleito. Por exemplo, se, em uma cidade onde o coeficiente eleitoral for de 12000 (doze mil) votos, um candidato sozinho vier a obter 10000 (dez mil) votos, mas a sua coligação proporcional em sua totalidade tenha obtido apenas 11999 (onze mil novecentos e noventa e nove) votos, este candidato ficará de fora da próxima legislatura, pois, como visto, sua coligação proporcional não terá atingido o coeficiente eleitoral. Cerqueira (2012) diz que é:

É a chamada “coligação-proporcional”, cujo repúdio de muitos se justifica pela ausência de preferência da vontade popular, sendo um critério matemático pelo qual coligações bem fortes superam a vontade da maioria dos eleitores.

Gilberto Amado[6], ao tratar do sistema proporcional em seu estudo sobre Eleição e Representação, conclui:

O voto proporcional é dado às ideias, ao partido, ao grupo. O voto de circunscrição, o voto distrital, o voto de simples maioria é dado ao indivíduo, ao compadre, ao amigo, ao boss, ao chefe local, ao candidato que pede, insiste, trafica com o eleitor

Esse sistema é particularmente ruinoso para a democracia brasileira, mesmo que alguns argumentos de seus defensores sejam válidos, como a teórica maior representação dos partidos pequenos. O que vemos na prática brasileira é que grandes grupos políticos elegem seus candidatos, enquanto os pequenos partidos são obrigados a se coligar com partidos maiores, na tentativa quase sempre frustrada de eleger seus representantes ideológicos. Como será visto adiante, o sistema proporcional, juntamente com a fragmentação partidária, acaba por fragilizar os governos, obrigando os membros do executivo a estarem em constante luta por uma maioria em suas casas legislativas.

Dalari (2012), ao tratar do sistema proporcional, acrescenta que:

ainda se adiciona que não foi assegurada efetivamente, pela representação proporcional, a representação das minorias, uma vez que o representante eleito por um grupo minoritário não tem condições para impor ao governo suas ideias e seus princípios.

O sistema Distrital de acordo com os ensinamentos do mestre Dallari em seu livro Elementos da Teoria Geral do Estado (2012) é um sistema onde, “o colégio eleitoral é dividido em distritos, devendo o eleitor votar apenas no candidato do seu respectivo distrito”. Existem fórmulas distintas do sistema distrital ao longo dos anos, todos com a característica primordial de só permitir os votos em candidatos do mesmo distrito. Na Inglaterra, na primeira metade do século XIX, vigorou um sistema onde o eleitor votava em vários candidatos e vários eram eleitos. Após alguns anos, foi adotado o modelo de one man, one vote, e os eleitores passaram a votar em apenas um candidato. No Japão o sistema distrital elege entre 3 (três) e 5 (cinco) deputados por distrito.

Neste sistema, as campanhas são mais baratas, visto que que, com a diminuição do número de vagas, os partidos acabam por se limitar e a fazer poucas indicações de candidaturas, facilitando para o eleitor, que terá menos candidatos para escolher, mas dificultando para os partidos, que deverão escolher de forma precisa quem será efetivamente candidato pela legenda.

Dentre os argumentos contrários à adoção do sistema distrital puro, está a alegação de que o sistema “atende à perpetuação de lideranças locais, ou pelos favores do governo aos seus partidários locais, ou pela consolidação de lideranças tradicionais, invencíveis nos limites do distrito” (DALLARI, 2012). Esta visão não está inteiramente errada, no entanto, a divisão em distritos eleitorais, propiciaria um contato mais direto do candidato com o seu distrito, principalmente nos distritos menores, como os dos grandes centros urbanos. A exemplo, um deputado eleito pela Mesorregião Metropolitana de Salvador teria uma maior proximidade da vida e do dia a dia do seu eleitorado, já que eles vivem no mesmo distrito, do que um deputado residente em Salvador que consegue seus votos em uma cidade do interior onde vai poucas vezes, ou nenhuma vez, durante seu mandato.

Também ficaria mais fácil de encontrar entre os candidatos os que estão tentando ser alçados por seus correligionários pelo “efeito Tiririca” (como ficou conhecido o fato de um deputado com poucos ou quase nenhum voto, ser eleito ao ser puxado por uma candidatura populista).

Ainda para Dallari:

Ainda como vantagem do sistema distrital, sustenta-se que será mais eficiente o desemprenho do representante, que terá a seu favor uma série de circunstâncias. Entre outras coisas, o representante poderá concentrar os seus esforços sobre um numero menor de problemas, uma vez que deverá dar maior ênfase ao trabalho em favor de seu respectivo colégio eleitoral. E isto, obviamente, sem deixar de ter participação nos assuntos de interesse geral do Estado”

2.2      A implementação do Voto Distrital

Uma das saídas já propostas para o nosso controverso sistema eleitoral é a diminuição do tamanho de nossas circunscrições eleitorais. O tema não é novo, Lima Júnior e Santos (1991) já conceituavam o fim das circunscrições eleitorais com ligação direta com as unidades federativas:

os estados federados deixariam de ser a base territorial a qual as cadeiras são alocadas, criando-se novas unidades territoriais – os distritos – que elegeriam, cada uma, o mesmo número de deputados[...] o princípio da federação desapareceria da representação política na Câmara dos Deputados, que passaria a ser o locus privilegiado, diferentemente do Senado que é o órgão de representação das unidades federadas(LIMA; SANTOS, 1991)

Como já expomos anteriormente, realizar uma mudança drástica, disruptiva, no sistema eleitoral pode causar males irreparáveis à nossa já frágil democracia. Por isso, realizamos aqui uma análise de uma adoção do sistema distrital, aumentando o número dos distritos eleitorais – as circunscrições – alterando o mapa político nacional, sem, no entanto, dar fim ao sistema federativo, que ainda seria preservado para a eleição de Senadores, Governadores e Presidentes. A proposta a seguir apresentada mudará substancialmente o sistema no que tange ao voto legislativo, no entanto, não interferirá na vida prática do eleitor.

Em nossa análise, o voto deverá continuar sendo realizado em lista aberta, o voto nominal. O eleitor votará para Deputado Federal e Estadual apenas entre candidatos de seu próprio distrito eleitoral, tornando as eleições mais baratas, sendo mais fácil para o eleitor encontrar entre os candidatos propostos um que o represente e, por fim, permitirá uma ampla e democrática reforma, permitindo que todas as mesorregiões estejam representadas. É preciso então, para que possamos prosseguir, identificar uma metodologia de aplicação e criação dos novos distritos. Para esta análise, levamos em consideração:

1. A população brasileira de acordo com o CENSO 2010/IBGE;
2. O número atual de Deputados na Câmara dos Deputados;
3. Adotamos como divisão geográfica as Mesorregiões[7] identificadas pelo IBGE.

Dividimos então o número de habitantes pelo número de deputados, chegando ao valor correspondente entre habitantes/ vagas para deputados federais.

193217169[8] (total de habitantes) = 376641,655 (Coeficiente Hab/Vaga)

  513 (vagas na Câmara Federal)

Com base neste valor, realizamos a aplicação comparativa a cada estado da federação, para encontrarmos a proporção exata de cadeiras que cada mesorregião iria possuir, usando uma regra de aproximação. No entanto, como visto na Tabela 1 a seguir, esta divisão criaria estados com pouca ou quase nenhuma representatividade, em comparação a outros estados da federação.

Tabela 1 – Distribuição de cadeiras usando o coeficiente Cadeiras/Habitantes

Mesorregião	UF	Habitantes	Coeficiente Hab/Vaga	Vagas
Norte de Roraima	RR	392132	1,041126587	1
Sul de Roraima	RR	94994	0,252212977	1
Oriental do Tocantins	TO	530745	1,409149803	1
Ocidental do Tocantins	TO	897082	2,381789604	2
Litoral Sul Paulista	SP	498216	1,32278397	1
Marília	SP	451655	1,1991626	1
Presidente Prudente	SP	848124	2,2518041	2
Itapetininga	SP	826910	2,195480058	2
Araraquara/Central Paulista	SP	800644	2,125742748	2
Araçatuba	SP	695801	1,847380271	2
Assis	SP	567858	1,507686344	2
São José do Rio Preto	SP	1569220	4,166343637	4
Bauru	SP	1450579	3,851346902	4
Piracicaba	SP	1374215	3,648597342	4
Vale do Paraíba Paulista	SP	2258956	5,997621083	6
Macro Metropolitana Paulista	SP	2704020	7,179284307	7
Ribeirão Preto	SP	2568683	6,819959006	7
Campinas	SP	3783597	10,04560564	10
Metropolitana de São Paulo	SP	20893053	55,47191497	53
Madeira-Guaporé	RO	693636	1,244125722	2
Leste Rondoniense	RO	1034578	0,639848981	3
São Francisco Pernambucano	PE	619735	4,032755242	2
Sertão Pernambucano	PE	1039733	1,080137106	3
Mata Pernambucana	PE	1318264	2,456382984	4
Agreste Pernambucano	PE	2032411	3,220556921	5
Metropolitana do Recife	PE	4046845	3,186660011	11

Na Tabela 1, o número de deputados eleitos por esta fórmula criaria superbancadas, como a da mesorregião Metropolitana de São Paulo, que elegeria sozinha mais de 10% (dez por cento) dos deputados do país, em contrapartida a estados como Roraima que elegeriam apenas 2 deputados levando em consideração a divisão simples de habitantes na mesorregião por cadeiras.

É então necessário que haja um balanceamento, limitando o número de deputados por mesorregião, tal qual acontece hoje e, incluindo um valor mínimo, novamente, como ocorre hoje. No entanto, o balanceamento direto correspondendo ao modelo atual voltaria a levar em consideração apenas as unidades federativas, o que não queremos. Então, a nova disposição de vagas/mesorregião deve levar em consideração que nenhuma mesorregião poderá possuir mais do que vinte e uma vagas e não menos do que duas. Assim, tendo esta regra como pilar para a construção das novas circunscrições, chegamos à Tabela 2, onde podemos analisar que, mesmo que comparativamente, alguns estados venham a perder cadeiras, - notadamente os estados com menor quociente demográfico - outros teriam um pequeno incremento, como o estado de São Paulo que passaria de 70 (setenta) cadeiras para 77 (setenta e sete) adotando o novo sistema proposto.

Tabela 2 – Distribuição de Cadeiras por distrito com recálculo.

Mesorregião	UF	Habitantes	Coeficiente Hab/Vaga	Vagas / Distrito
Litoral Sul Paulista	SP	498216	1,32278397	2
Marília	SP	451655	1,1991626	2
Presidente Prudente	SP	848124	2,2518041	2
Itapetininga	SP	826910	2,195480058	2
Araraquara/Central Paulista	SP	800644	2,125742748	2
Araçatuba	SP	695801	1,847380271	2
Assis	SP	567858	1,507686344	2
São José do Rio Preto	SP	1569220	4,166343637	4
Bauru	SP	1450579	3,851346902	4
Piracicaba	SP	1374215	3,648597342	4
Vale do Paraíba Paulista	SP	2258956	5,997621083	6
Macro Metropolitana Paulista	SP	2704020	7,179284307	7
Ribeirão Preto	SP	2568683	6,819959006	7
Campinas	SP	3783597	10,04560564	10
Metropolitana de São Paulo	SP	20893053	55,47191497	21
Agreste Sergipano	SE	468590	1,244125722	2
Sertão Sergipano	SE	240994	0,639848981	2
Leste Sergipano	SE	1518905	4,032755242	4
Norte de Goiás	GO	305386	0,810812389	2
Noroeste de Goiás	GO	220675	0,585901201	2
Sul Goiano	GO	1305037	3,464926907	3
Leste de Goiás	GO	1197873	3,180402079	3
Centro de Goiás	GO	3133274	8,318971331	8
Litoral Norte Espírito-Santense	ES	504437	1,339300981	2
Noroeste Espírito-Santense	ES	402710	1,069211612	2
Sul Espírito-Santense	ES	587756	1,560516352	2
Central Espírito-Santense	ES	1969382	5,228790204	5
Distrito Federal[nota 1]	DF	2562963	6,804772171	7
Vale do Acre	AC	527675	1,400998826	2
Vale do Juruá	AC	206084	0,547161496	2

Na Tabela 3, a seguir, temos o quadro comparativo de todas as unidades federais e seus valores atuais de vagas comparado com o sistema distrital proposto.

Tabela 3.

UF	Novas vagas no sistema Distrital	Vagas atuais no sistema Federativo
AC	4	8
AL	9	9
AM	14	8
AP	4	8
BA	40	39
CE	23	22
DF	7	8
ES	11	10
GO	18	17
MA	17	18
MG	57	53
MS	9	8
MT	12	8
PA	22	17
PB	11	12
PE	25	25
PI	10	10
PR	32	30
RJ	32	46
RN	10	8
RO	5	8
RR	4	8
RS	31	31
SC	17	16
SE	8	8
SP	77	70
TO	4	8
Total	513	513

Com este exercício, acreditamos ser necessária a mudança de nosso sistema eleitoral para um sistema distrital puro, sem voto de legenda, sem voto proporcional, sem constituição de chapas proporcionais e com uma redução no número de candidatos por mesorregião. Mas é ainda preciso analisar outros pontos de nossa legislação e sistema eleitoral, para que possamos avançar no caminho da democracia. Visto isso, os pontos a seguir são de extrema importância para essa construção.

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3       Os Partidos políticos

Realizar uma análise de uma reforma política a ser implementada no Brasil, sem levar em consideração um novo pacto para os partidos políticos, é não avançar em mudanças substanciais de nosso sistema de representação. Precisamos, antes de tudo, compreender o nosso sistema para, a partir dele, tecer quaisquer mudanças.

O Brasil adotou em sua carta federativa em vigor o sistema pluripartidário de representação. Neste sistema, diversos partidos políticos coexistem, com alinhamentos, tendências e programas teoricamente distintos. No entanto, ocorreu no Brasil um fenômeno de pulverização dos partidos, criando um esfacelamento de partidos que acabam por possuir programas e ideologias idênticas, principalmente dos que hoje representam o chamado Centrão[9]. Como já fora explicitado no capítulo anterior, hoje o Brasil possui 35 (trinta e cinco) partidos ativos e quase 50 (cinquenta) novos partidos em processo de apoiamento para formalização e formação. Dallari (2014, pg. 167), quanto à tendência de multiplicação sem freios de partidos políticos, afirma que:

Essa tendência à multiplicação de partidos, quando exagerada, pode levar a uma excessiva divisão do eleitorado, sendo impossível a qualquer partido obter sozinho o governo, donde resulta a necessidade de acordos eleitorais e de outros artifícios destinados a compor maiorias, quase sempre em dano de interesse público.

 No mesmo sentido, Amorim Neto diz que esta fragmentação “torna mais difícil para o Presidente da República conseguir uma sólida maioria no Congresso no momento em que é eleito, mesmo com eleições legislativas simultâneas”, haja visto que não necessariamente um partido coligado durante o processo eleitoral seguirá aliado do, agora eleito, Presidente.

Essa composição de maiorias se dá de duas maneiras no atual ordenamento político brasileiro. A primeira forma é a composição de chapas eleitorais durante os pleitos eleitorais quando, da inscrição de chapas para os processos eleitorais, dois ou mais partidos se unem em uma chapa, que irá concorrer junta ao pleito. Nesse processo, findada as eleições, a chapa é desfeita, os candidatos são eleitos e, normalmente, os partidos que compuseram a chapa vencedora para o pleito majoritário indicarão quadros políticos e técnicos para a composição da nova gestão executiva.

A outra forma de composição se dá durante o período de vigência dos mandatos, onde, os partidos, unidos por anseios e desejos políticos, se unem em blocos para votar as pautas nas casas legislativas; esses blocos acabam por refletir nas gestões do executivo, culminando na exoneração e/ou nomeação de quadros em cargos do alto-escalão da gestão e de quadros técnicos para seu suporte. No entanto, em ambos os casos, não existe uma ligação ideológica dos partidos; o que acontece hoje no Brasil é uma política de alianças fisiológicas e pragmáticas, pautadas exclusivamente num jogo de interesses.

3.1      A PEC 36/2016, fim das chapas eleitorais e as federações

A PEC 36/2016, apresentada pelo Senador Aécio Neves (PSDB/MG), visa, entre outras coisas, acabar com as chapas eleitorais para as eleições proporcionais, ou seja, para as eleições das casas legislativas, que teriam permissão para existir até as eleições de 2020, funcionando como no modelo atual, sem vinculação de candidaturas de âmbito nacional, estadual e municipal ou distrital, e acrescenta que os estatutos partidários devem estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidárias.

Em reunião da Comissão de Constituição e Justiça do Senado, o Senador Ricardo Ferraço (PSDB / ES), apresenta a primeira emenda ao projeto, nesta, criam-se as chamadas Federações Partidárias, visando permitir a existência e preservar a legitimidade de pequenos partidos, que poderiam se unir em uma Federação, uma frente comum, que atuaria como uma única unidade partidária não somente durante a campanha eleitoral, mas por toda a vigência do mandado.

A adoção do sistema de federação de partidos integra a concepção de que é inafastável o fim das coligações nas eleições proporcionais, que permite a distorção do princípio da proporcionalidade, e da imposição de cláusula de barreira. Contudo, o faz sem causar prejuízos para os pequenos e médios partidos, que são os que mais perderiam com o fim das coligações[...] Esse conjunto de regras tornaria as federações, para todos os fins do processo eleitoral, equivalentes aos partidos e protegeria ao mesmo tempo o princípio da proporcionalidade e a soberania popular.

Como visto, no capítulo anterior, entendemos que o modelo que propiciaria de forma mais ampla a representação plural e ampliação da soberania popular, diferente do descrito na justificativa do Senador Ricardo Ferraço, é o sistema distrital puro, sem a existência de chapas e sem o sistema proporcional. No entanto, entendemos que a criação de federações partidárias é uma saída válida para garantir aos partidos pequenos e médios a sua existência enquanto partidos plurais. Mas é impensável que, no atual momento, mais 50 partidos sejam criados no Brasil. Precisamos aumentar as barreiras para a criação de partidos e é preciso, ainda, refazer o cadastramento partidário, visando excluir de nosso sistema os chamados partidos de aluguel, dando prazo para que seja feito um recadastramento de todos os partidos, com nova coleta de assinaturas para a manutenção dos mesmos, vinculando inclusive ao aumento gradativo anual no número de seus filiados, para que possam continuar existindo enquanto legenda de representação do povo.

3.2      Cláusula de barreira e a democracia representativa

Em 1988, Sérgio Abranches, no seu artigo Presidencialismo de Coalizão: O Dilema Institucional Brasileiro, ao tratar do pluripartidarismo e do voto proporcional no Brasil e falando sobre a multiplicação dos partidos, dizia:

A segunda razão pela qual a preocupação com a proliferação de partidos é exagerada refere-se ao fato de que os regimes proporcionais, mesmo quando adotam critérios de transformação de votos em cadeiras que promovem a máxima proporcionalidade e não desincentivam a fragmentação partidária, apresentam diferenças ponderáveis entre o número de partidos que disputam as eleições e o número de partidos o com efetiva representação parlamentar. Assim, a garantia de representação a minorias significativas não determina, necessariamente, a inviabilidade de maiorias estáveis, embora implique, com freqüência, a necessidade de coalizões governamentais.

Estas coalizões acabam por, muitas vezes, suprimirem a vontade popular, levando os partidos e os eleitos a observarem apenas os seus interesses políticos, partidários e pessoais.[10]

A implementação da Cláusula de Barreira no sistema eleitoral brasileiro não é uma concepção moderna, na realidade, esta é a segunda tentativa mais palpável de implementação da mesma. Em 1995, a Lei 9.096/95 instituía que a partir das eleições de 2006, somente os partidos que atingissem 5% dos votos válidos para deputado federal no país e 2% em pelo menos nove estados repartiriam entre si 99% dos recursos do Fundo Partidário, entre outras medidas. No entanto, o Supremo Tribunal Federal, entendeu como inconstitucional a lei sancionada em 1995.

Como dito anteriormente, o Projeto de Emenda a Constituição, PEC36/2016, do Senador Aécio Neves, visa implementar um sistema de cláusula de barreira semelhante ao que fora derrubado, desta vez, como uma emenda à Constituição, alterando pontos chave para que seja enfim, sanado um dos problemas do nosso sistema, como já debatido, que é a proliferação de partidos.

Dallari, ao tratar do tema diz que:

Os partidos menores podem continuar existindo e disputando eleições, mas só terão representantes se comprovarem estar representando uma porcentagem mínima dos eleitores. Desta forma se preserva a liberdade de opinião e de associação, sem o risco de excessivo fracionamento. (Dallari, 2012. p.167)

A PEC 36/2016, no entanto, diferente dos modelos comuns de cláusula de barreira, não limita os partidos menores a elegerem seus candidatos, como preceitua o eminente mestre. No modelo votado e aprovado na comissão especial que debatia o tema, ficou fixado que os partidos poderão eleger seus deputados livremente, mas não terão acesso a fundo partidário, não poderão compor comissões e tampouco poderão compor a mesa diretora.

Com essas mudanças essenciais, os partidos têm garantido o seu direito de associação, os candidatos de serem eleitos e o eleitor tem seu voto preservado. Mas, é diminuído o poder dos partidos e principalmente, é diminuída a sua força por barganhas dentro das casas, onde, estes, não poderão trocar apoios por cadeiras em comissões, como é comum ainda acontecer[11].

3.3      As convenções partidárias

Recorrentes são os casos de partidos que são dominados pelos seus dirigentes e não permitem que a sua base eleitoral e seus filiados definam os caminhos a serem seguidos pela legenda. Esse domínio de alguns dirigentes partidários cria uma frustração no eleitorado que, muitas vezes, mesmo se identificando com a legenda, opta por não se filiar.

Hoje, a maior parte dos partidos decide suas indicações políticas para os que serão candidatos no pleito próximo em salas fechadas, com a direção do partido, - quando não é decidido diretamente pelo presidente da legenda na circunscrição, ou pior, vem de uma orientação ‘de cima’. Quando, assim, os partidos, por força unicamente da lei, aprovam o indicativo da chapa em convenções normalmente corridas, levadas a toque de caixa, somente para que os filiados presentes aprovem por um consenso inexistente e por aclamação as chapas indicadas. Ora, se os filiados não podem escolher os seus indicados, se uma orientação de um ‘coronel’ partidário é superior à opinião da maioria, como haverá pluralidade nas câmaras e assembleias legislativas?

Analisando este cenário, onde existe pouca ou quase nenhuma democracia interna nos partidos brasileiros, ou pelo menos em grande parte deles, onde as experiências de democracia interna, como pré-campanhas e participação direta dos filiados, é ainda muito pequena, cabe à reforma política, no que tange à Lei dos Partidos Políticos, incluir capítulo dedicado às convenções, obrigando a adequação de todos os estatutos, para que seja assegurada a realização de convenções nas quais serão votados os pré-candidatos às vagas legislativas, em sistema majoritário de lista aberta, onde os candidatos mais votados serão posicionados em ordem e assumirão uma posição na lista final a ser apresentada à junta eleitoral para a sua homologação. Este processo deverá ser repetido para as cadeiras do executivo, sendo as prévias realizadas em três etapas para as eleições estaduais e nacional, e em etapa única nas eleições municipais.

No que tange às eleições municipais, seria formada a chapa contendo o nome dos candidatos a Vereador e o nome do candidato a Prefeito e Vice-Prefeito. No caso do pleito nacional e estadual, seriam realizadas as etapas municipais que elegeriam os delegados do município à etapa distrital. Em data seguinte, seria realizada a etapa Distrital, onde, ali, seriam votados os candidatos a Deputado Federal e Estadual do distrito, e, ainda, eleitos os delegados que representariam o distrito na etapa Estadual.

As Etapa Estaduais das convenções partidárias elegeriam os membros a compor as chapas ao Senado com seus suplentes e, ainda, votariam no candidato à vaga de Governador e de Presidente pela legenda, e seus respectivos vices. Estas etapas garantiriam ampla democracia no processo de escolha das candidaturas, com um sistema de prévias eleitorais amplo, plural, com igualdade de possibilidade para os participantes, garantindo também a transparência na escolha das candidaturas.

3.3.1    As Convenções e as Federações

Como visto, Projeto de Emenda à Constituição prevê que seja adotado no Brasil o sistema de Federações de Partidos[12]. Se aprovado, partidos menores poderão se unir em Federação, após aprovação de seus filiados, e, para fins eleitorais, se tornariam um único partido. Haja visto que o modelo de convenções proposto trata de unidade partidária, de transparência e de real participação dos filiados nos rumos de seu partido, as federações nada perderiam com a criação de um modelo obrigatório de prévias, pelo contrário, já que as peculiaridades regionais seriam respeitadas.

É sabido que um partido possui força em um determinado município e não necessariamente no município vizinho. Sendo assim, com a realização de prévias eleitorais, com a criação de delegados às prévias distrital e estadual, seria garantida e assegurada esta força regional.

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4       Comissão Especial da Reforma Política e seu relatório final

Após as jornadas de luta de 2013, diversas propostas de PEC e reformas eleitorais foram feitas tanto no Senado, quanto na Câmara. As propostas tratavam de diversos temas como o fim da reeleição, mudança no sistema de indicação de suplentes, coincidência das eleições e mais diversos temas que se relacionam com a reforma política. Para sintetizar todas estas propostas, foi criada uma Comissão Especial na Câmara dos Deputados, para que esta realizasse a produção de uma proposta substitutiva, que aglutinasse e sintetizasse todas as propostas em uma única reforma.

A comissão, em seu relatório final[13], relatado pelo Deputado Marcelo Castro (PMDB-PI), prevê que será posto fim à possibilidade de reeleição para os cargos executivos, alterando o tempo dos mandatos para 5 (cinco) anos. O texto apresentado ainda muda a fórmula da eleição dos senadores, que não mais teriam suplentes inscritos na mesma chapa, ficando eleito o candidato com mais votos, tendo como suplentes em ordem de votação os candidatos que foram derrotados no pleito.

Mas um dos pontos mais importantes do texto apresentado é a coincidência das eleições. Neste ponto é dito que a partir das eleições de 2018, as eleições municipais, estaduais, distritais e a eleição federal serão realizadas ao mesmo tempo. Ora, o principal argumento para esta possibilidade esdrúxula é que este modelo iria baratear as eleições, já que o TSE não mais realizaria eleições a cada dois anos.

Esta é uma mudança inconcebível. Uma mudança deste porte afastaria definitivamente o eleitorado dos partidos políticos, sem as eleições a cada dois anos, criaríamos direções ainda mais fortes, que se afastariam das suas bases eleitorais e somente se aproximariam dos eleitores a cada cinco anos para pedir votos aos candidatos, haja visto que o texto altera os mandatos para 5 (cinco) anos.

Se é preciso aproximar o partido do povo, dos seus eleitores, não é admissível uma mudança como esta. É preciso sim baratear as eleições e o processo eleitoral, mas é inviável e impensável que a participação do eleitor, a proximidade das bases eleitorais seja quebrada de tal forma a simplesmente inexistir contato com a vivência partidária.

Mesmo que tenha sido aprovado o relatório da Comissão Especial de Reforma do Sistema Eleitoral em 2015, fora criada neste ano[14] uma nova comissão especial, com o mesmo tema, para que esta realize nova proposta e envie para a câmara para aprovação urgente. O presidente da Câmara, o Deputado Rodrigo Maia (DEM/RJ) é defensor de mudanças mais radicais e acredita que, com o fim do financiamento privado de campanha, é preciso enxugar as campanhas e adotar no país um sistema de eleição por lista fechada, onde o partido indicaria os candidatos em uma lista pré-ordenada, e o eleitor, que durante anos foi induzido a acreditar que todos os partidos são iguais, não mais votaria nos candidatos, votaria apenas nas legendas.

De acordo com o Presidente da Câmara, “Você faz eleição por estado. Ao invés de fazer 70 campanhas para deputado federal no estado do Rio de Janeiro, vai fazer uma”. Acreditamos que o tema já nasce vencido em um congresso extremamente personalista, que durante anos tentou se desanexar da imagem dos partidos, valorizando apenas a imagem pessoal dos candidatos. O sistema proposto não seria de todo ruim, acreditamos que o sistema seria positivo em uma democracia mais plena, num país onde a educação seja mais valorizada e que os jovens desde cedo sejam incentivados a participar da vida política do país, mas no nosso atual cenário é possível que este modelo crie ainda maiores distorções, e fortaleça apenas meia dúzia de partidos e não permita a pluralidade de ideias nos espaços legislativos.

Assim, teremos em breve um novo relatório aprovado, debatendo na Câmara a reforma do sistema político-eleitoral brasileiro, mas que não modificará as bases do sistema como sugerimos neste trabalho. Até o momento, são mudanças sugeridas para que não se ‘mexa no time que está ganhando’ e não efetivamente buscando alterar o sistema.

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5       Conclusão

Ao fim deste trabalho de pesquisa chegamos à conclusão de que urge uma reforma política e uma ampla reforma do sistema eleitoral brasileiro, mas, como salienta Amorim Neto (2011):

“é preciso prosseguir neste processo de revisão permanente do nosso sistema eleitorial-partidário, não com uma grande reforma que reconstrua todo o ‘edifiício a partir da estaca zero’, mas, sim, por meio de medidas pontuais, cirúrgicas e refletidas.”

Apresentamos uma proposta clara de reformulação do nosso sistema de eleição para os cargos legislativos em âmbito federal e estadual, com o fim do voto proporcional em todas as instâncias, aderindo à tese máxima de que os mais votados são mais merecedores do que os que são ‘carregados’ como nos casos do ‘efeito Tiririca’, apresentado na página 12. Em nosso modelo proposto, as unidades federativas deixariam de ser os colégios eleitorais para as eleições de deputados e passaríamos a adotar o sistema de eleição por distritos, estes respeitariam os limites estaduais para não interferir nas eleições para as respectivas Assembleias Legislativas. Como modelo da divisão dos distritos, adotaríamos a divisão criada pelo IBGE, as mesorregiões, o que pouparia significativamente tempo e recursos para pesquisas e divisão das regiões.

Neste sistema proposto, cada distrito elegeria um determinado número de deputados, sendo 2 (dois) o menor número de deputados por distrito e 21 (vinte e um) o número limite. Estes deputados, eleitos por voto direto e em lista aberta, ocupariam os seus cargos nas respectivas casas legislativas, mas, ao invés de responderem pelo eleitorado de todo o estado, responderiam aos do seu distrito de origem, aproximando o deputado do eleitor.

Essa adoção reduziria o número de deputados em uma série de estados e aumentaria o número em outros, mas, como levaria em consideração o número de habitantes no distrito para realizar a sua divisão, se mostraria válido e muito próximo do modelo atual.

Como dito anteriormente, realizar uma análise de uma reforma política a ser implementada no Brasil, sem levar em consideração um novo pacto para os partidos políticos, é não avançar em mudanças substanciais de nosso sistema de representação. Os partidos são a estrutura base da formação política do estado e sem eles nenhum cidadão poderá concorrer a cargo eletivo, como prevê a Constituição Federal de 1988. Sendo assim, algumas mudanças são fundamentais.

A redução do número de partidos e a criação de barreiras para que partidos existentes venham a se dividir, ampliando assim o número de legendas, é necessária para que o país possa se fortalecer enquanto democracia plena. Nenhum governante atinge maioria das casas legislativas sem realizar acordos com partidos pequenos e com ideologias muito pouco definidas, o que acaba por criar um cenário frágil e de difícil controle, possibilitando ainda o surgimento de acordos espúrios e duvidosos.

Um outro fator importante da reforma proposta, que já está em curso no Senado Federal, é a criação das Federações Partidárias e o fim das Coligações. Estes dois mecanismos tendem a fortalecer a construção democrática das gestões, uma vez que alianças deixariam de ser formadas de forma pragmática, visando apenas se estabelecer no poder, dando em troca tempo de TV e participação nos fundos de campanha, e passariam a ser construídas pensando a longo prazo, tendo como base para a construção os programas partidários e as ideologias dos partidos. Estas mudanças também fomentariam a criação de cláusula de barreiras, já discutidas no Brasil em outros momentos, mas declarada inconstitucional em 2004. Esta cláusula de desempenho, mesmo que chamada de antidemocrática pelos partidos tidos como progressistas, os beneficiaria, já que impediria o surgimento de partidos de aluguel e legendas fantasmas.

Ainda no sentido de ampliar a democracia interna dos partidos é preciso que sejam construídas as prévias eleitorais, realizadas aqui em convenções convocadas pelos partidos e federações, que, convocados todos os seus filiados dentro da circunscrição, votariam nominalmente nos membros entre os seus, para que os mais votados sejam os candidatos nos próximos pleitos. Esta fórmula de prévias realizadas obrigatoriamente beneficiaria os partidos e seus membros, impedindo que pequenos grupos decidam o destino dos partidos sem consulta de sua base partidária e impediria o nascimento ou continuidade de ‘oligarquias’ dentro de legendas, principalmente em regiões mais descentralizadas e municípios menores.

O trabalho apresentado, por fim, realiza uma análise do atual estado da comissão de reforma política, que foi recriada na Câmara dos Deputados, mesmo após a aprovação de seu relatório. Novos pontos foram inseridos no atual projeto e, agora, passa por relatoria do Deputado Lúcio Viera Lima (PMDB/BA).

Diante de tais fatos apresentados, a conclusão que chegamos é de que é preciso avançar na reforma política de nosso sistema, mas, acima de tudo, essa reforma precisa atender a alguns pontos fundamentais: ampliar a democracia representativa; impedir o surgimento de novas legendas de aluguel e coibir a prática já enraizada em nossa cultura política; ampliar a democracia interna dos partidos e realizar prévias para todos os cargos; e rever o sistema de eleição proporcional, impedindo que o coeficiente eleitoral continue a ser um empecilho para a representação plena e qualificada do eleitorado.

Por fim, acreditamos que, acima de tudo, é preciso preservar o Estado de Direito e impedir que a democracia seja colocada em risco. Para isso, precisamos construir mecanismos mais elaborados de combate à corrupção, de controle social, além de controles eleitorais mais ricos e plenos e que garantam a preservação do resultado das eleições e que este reflita sempre a vontade da maioria do povo brasileiro.

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6       Referências Bibliográficas

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Notas

[1] http://politica.estadao.com.br/blogs/legis-ativo/sobre-a-crise-da-representacao-politica/

[2] Fonte: http://www.tse.jus.br/partidos/partidos-politicos em 11/07/2016

[3] Fonte: http://www.tse.jus.br/partidos/partidos-politicos/partido-em-formacao em 10/10/2016

[4] https://pt.wikipedia.org/wiki/Protestos_no_Brasil_em_2013

[5] A cláusula de barreira também pode ser denominada de cláusula de desempenho e cláusula de exclusão, dependo da linha política do interlocutor.

[6] In RAMAYANA, 2011, p. 143

[7] Mesorregiões http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/geografia/default_div_int.shtm?c=1

[8] Número de habitantes de acordo com o CENSO 2010 / IBGE

[9] http://brasil.elpais.com/brasil/2016/05/19/politica/1463611184_292207.html em 10/10/16

[10] Como visto anteriormente em citação de Dallari e Amorim Neto.

[11] http://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2016/05/16/partidos-ainda-negociam-presidencia-da-comissao-de-orcamento

[12] http://politica.estadao.com.br/blogs/legis-ativo/uma-federacao-para7-os-partidos/

[13] http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/POLITICA/487803-RELATORIO-FINAL-DA-REFORMA-POLITICA-INCLUI-DISTRITAO-E-SISTEMA-MISTO-DE-FINANCIAMENTO-DE-CAMPANHAS.html

[14] http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/POLITICA/518129-COMISSAO-ESPECIAL-DA-REFORMA-POLITICA-SERA-INSTALADA-NA-TERCA-FEIRA.html