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Tribunais de contas e a fiscalização ambiental: a auditoria ambiental periódica como ferramenta de controle e aperfeiçoamento da gestão pública

Tribunais de contas e a fiscalização ambiental: a auditoria ambiental periódica como ferramenta de controle e aperfeiçoamento da gestão pública

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O artigo discute a necessidade de se intensificarem os trabalhos de auditoria ambiental, postulando como mais adequado que os Tribunais de Contas venham a encabeçar tal proposta.

1. INTRODUÇÃO.

Temos que o Direito Ambiental está diretamente relacionado à vida e à saúde, dignas e com qualidade, para as pessoas das gerações presente e futura, contando com estrutura peculiar, que muitas vezes se sobrepõe a vetores ou bens jurídicos de outras searas, a fim de que estes observem a nova roupagem constitucional dada ao meio ambiente.

Mesmo porque, sendo um dos países que tem sob seu domínio territorial uma das maiores bases em biodiversidade da Terra, o Brasil não poderia estar de fora das mais recentes e relevantes discussões ambientais regionais e mundiais.

O tema meio ambiente não se tornou relevante para o Direito apenas após a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, uma vez que, em verdade, sua importância e natureza diferenciadas são fruto histórico da evolução humana, assim como a própria ciência social do Direito.

O que fez a Carta Magna foi conferir-lhe uma roupagem mais consentânea, especialmente por conta do quanto dispôs em seu artigo 225, ao tratar do meio ambiente ecologicamente equilibrado como bem de uso comum do povo, ou seja, pertencente a todos de uma só vez, visto que não é possível a sua individualização. Vale reproduzir seu enunciado da norma:

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”

Por sua vez, a qualidade ambiental está diretamente ligada à vida, ou à condição de vida das pessoas, que almejam sempre, evidente, uma condição sadia, havendo de se encontrar um equilíbrio em meio a ciclos renováveis que possam tornar possível a manutenção da vida digna, especialmente a humana.

O Direito Ambiental busca este equilíbrio ou justa medida do meio ambiente, compondo regras proibitivas, permissivas e impositivas de condutas, claramente antropocêntricas. Hoje, ele impõe um efeito modificativo da realidade e dos conceitos da organização social. Para Cristiane Derani:

“O direito ambiental é em si reformador, modificador, pois atinge toda a organização da sociedade atual, cuja trajetória conduziu à ameaça da existência humana pela atividade do próprio homem, o que jamais ocorreu em toda a história da humanidade. É um direito que surge para rever e redimensionar conceitos que dispõem sobre a convivência das atividades sociais.”[1]

Na mesma medida, segundo Norma Sueli Padilha, o Direito Ambiental revigorado ou revitalizado deve atuar na reformulação e readaptação de conceitos, institutos e princípios – e, diga-se de passagem, porque não na expansão de seus domínios para tornar ainda mais eficaz a norma, com a ampliação da programática protetiva das políticas públicas ambientais –, como bem expõe:

“O Direito Ambiental, revigorado pela nova roupagem constitucional dada ao tema do meio ambiente, deve atuar sobre toda e qualquer área que envolva tal matéria, impondo a reformulação de conceitos, institutos e princípios, exigindo a adaptação e reestruturação do modelo socioeconômico atual com o necessário equilíbrio do meio ambiente, tendo em vista a sadia qualidade de vida.” [2]

A Lei Federal nº 6.938/1981, ao estabelecer a Política Nacional do Meio Ambiental, em seu artigo 2º, inciso I, considera o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente protegido, tendo em vista o seu uso coletivo.

Paralelamente a isso, como todos sabem, o direito a um meio ambiente saudável deve ser entendido de modo a se compatibilizar com o desenvolvimento econômico, nos termos do disposto no artigo 170, inciso VI, da Constituição, dentro da noção de desenvolvimento sustentável.


2. O MEIO AMBIENTE E OS TRIBUNAIS DE CONTAS.

Como dito, a preocupação com o meio ambiente tem sido alvo de discussão pelos mais diversos setores da sociedade, em busca de meios de se atingir o desenvolvimento sustentável. O artigo 225, combinado com o artigo 71, parágrafo único, da Constituição Federal, oferecem à jurisdição dos órgãos de controle, isto é, dos tribunais de contas, um cabedal constitucional perfeitamente compatível com os anseios pelo controle dos atos administrativos sobre o meio ambiente.

Como se sabe, a ideia de limite, normalmente, mostra-se intimamente relacionada à de controle. No caso, o controle dos atos estatais, que sob o prisma da legitimidade, devem observar parâmetros de sustentabilidade ambiental.

Havendo limites ao uso dos recursos do meio ambiente, evidente que se deve submeter a controle a conduta, em especial aquela atribuída ao Poder Público, seja na realização direta de atos que impactam sobre o meio ambiente, seja sobre a delegação a terceiros, em sede de licitações públicas e procedimentos congêneres.

Hodiernamente, os tribunais de contas, mais do que simples órgãos de controle, potencializaram-se como agentes qualificadores de políticas públicas, o que se deve à sua inegável capacidade técnica de promover melhorias nas ferramentas de gestão pública, dado o corpo técnico e multidisciplinar que geralmente possuem, senão as fiscalizações ordenadas ou direcionadas a assuntos de alta relevância pública, que permitem a construção de referenciais de conduta estatal.

Realidade por vezes distante daquela de muitas administrações, em especial aquelas municipais de pequeno ou médio porte, que não dispõem de meios e recursos, inclusive humanos, para tal desiderato.

Assim, o que se advoga é a possibilidade baliza das políticas públicas, concretizadas por meio de atos de governo ou de gestão que devem ser permeados por um olhar ambiental. Por isso considerar-se que a fiscalização ambiental deve ser tanto em sede de conformidade quanto de desempenho.

É preciso que seja fomentada a cultura administrativa, para que haja a prática de atos que observem, desde a fase de planejamento até a execução das despesas públicas, aspectos mínimos de prevenção e precaução com o meio ambiente. O próprio desempenho deve ser avaliado com este matiz, e não deve envolver apenas o resultado ambiental positivo; mas, quando o caso, ilidir resultados ambientais negativos.

Nesta senda, cabe aos tribunais de contas manterem uma postura ativa na apuração de irregularidades e na orientação dos atos dos fiscalizados, para que se atinja a conformidade e o desempenho ambientais almejados. Além disso, enquanto fiscais constitucionais compete a estas cortes de contas a atribuição de representação de fatos irregulares às autoridades competentes, quando tomarem conhecimento, em suas auditorias ou por provocação, de possíveis danos ambientais.

Como bem ensina CRISTIAN JOSÉ DE SOUSA DELGADO, a atuação do Tribunal de Contas na área ambiental é indispensável ao ordenamento jurídico e social, destacando-a como o primeiro contato de executivos e legisladores com a responsabilidade pela prestação de contas, que também deve abarcar a área ambiental. Assim explica o autor:

“A atuação do Tribunal de Contas na área ambiental, independentemente de ser nova e carente de total regulamentação, é imprescindível ao ordenamento jurídico e social. A jurisdição da Corte de Contas é o primeiro contato que os executivos e legislativos estaduais e municipais realmente têm com a responsabilidade contábil, fiscalizatória e orçamentária, oriundas das emanações constitucionais advindas da Constituição Federal de 1988 e da Carta Rondoniense de 1989. Outrossim, é necessário que essa prestação de contas constitucional também seja consolidada na área ambiental, pois os jurisdicionados têm a obrigação e o dever constitucional de implementar e preservar o meio ambiente, sempre na expectativa de lograr êxito na jornada governamental em todos os campos de atuação do Poder Público. O artigo 225, combinado com o artigo 71, parágrafo único da Constituição Federal oferecem à jurisdição da Corte de Contas um cabedal constitucional extenso na área ambiental e a possibilidade de positivá-lo, regulamentando o aparato legal com as Decisões, Acórdãos e Jurisprudências que estão sendo construídas após a Constituição de 1988.”[3]


2. AUDITORIA AMBIENTAL PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS.

Seria limitar demais a relevante função dos tribunais de controle entender que sua jurisdição abrangeria apenas erário. Ela certamente vai além. Envereda pela tutela do patrimônio público, mais amplo; conceito em que se inclui o meio ambiente, enquanto direito difuso, direito humano fundamental de terceira geração. Os recursos naturais, que antes eram considerados res nullius, hoje são vistos como patrimônio público.

Destarte, enquanto bem de uso comum do povo, patrimônio público sujeito a proteção estatal, o meio ambiente também deve ser foco do controle externo. Convém alumiar que a Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), em seu Capítulo VIII, trata da gestão patrimonial, estabelecendo na Seção II, nos artigos 44, 45 e 46, normas acerca da obrigatória preservação do patrimônio público, no qual, como dito, inclui-se o meio ambiente.

Outrossim, já se vislumbrava o poder jurisdicional dos tribunais de contas nas decisões que envolviam os dispositivos da Lei nº 8.666/1993, em especial quando envolvam o EIA e o RIMA, pois a ausências desses estudos e relatórios por vezes maculam o ato fiscalizado. Notória, ademais, a possibilidade de atuação direta dos órgãos de controle na exigência do cumprimento da licença ambiental, que advém do artigo 10, da Lei nº 6.938/1981.

Na verdade, o controle deve ser exercido sobre os órgãos auditados tanto na etapa do planejamento quanto da execução ou realização das políticas públicas, devendo incidir, pois, não apenas sobre os recursos incorporados ao processo produtivo, mas também àqueles que ainda não o foram.

Quando se diz respeito à proteção do meio ambiente contra ações ou omissões danosas do Poder Público, não há que se pensar exclusivamente no Poder Judiciário. A relevância do bem protegido exige a somação de esforços e, se quisermos raciocinar em termos de “vantagens competitivas”, os tribunais de contas têm a seu favor alguns fatores insondáveis, quais sejam:

a) dispõem de atribuições e recursos para conformar a atividade da Administração Pública que ultrapassam o critério da legalidade e adentram na economia, eficiência e eficácia dos atos administrativos;

b) vocação para agir de ofício e promover avaliação sistemática de políticas públicas, ao contrário da atuação pontual e provocada do Poder Judiciário, dentro das balizas para a qual foi conclamado, geralmente voltada à solução de conflitos específicos, em que danos normalmente já se consumaram, e dependente de solicitação do interessado legal;

c) inexistência, no âmbito dos tribunais de contas, de um rígido ritualismo processual, enraizado nos cânones do processo civil, os quais com frequência – não obstante as recentes ondas de modernização – obstruem a prestação jurisdicional e limitam o acesso à Justiça, por razões meramente formais (como restrições à legitimidade para agir, um intrincado sistema recursal e de repartição de competências entre os órgãos judiciários, diversificadas regras de ônus da prova, inexeqüibilidades das decisões, custas processuais etc.);

d) capacidade de valoração econômica do dano ambiental, inclusive para fins de responsabilização do agente público.

Afora isso, a intenção de intensificar os trabalhos na área pode ser expandida:

a) por meio de acordos técnicos de cooperação com outros órgãos de fiscalização especializados na área ambiental;

b) através da criação e até compartilhamento de um banco de dados, quer porque conterá informações sobre os entes fiscalizados pelos tribunais de contas e seus históricos ambientais, quer porque seriam alimentados por dados originários de outros órgãos, inclusive quanto aos prestadores privados que manejam recursos públicos no desempenho das atribuições que lhes são delegadas.

Esses acordos também podem se voltar a cunhar indicadores a serem empregados, notadamente, nas auditorias ambientais com enfoque no desempenho.

Percebe-se, pois, que o controle da atividade estatal sobre o meio ambiente trará inúmeros benefícios, que vão desde contribuição com a preservação ambiental até, agindo para evitar as omissões em geral, que haja omissão específica capaz de engendrar a responsabilidade objetiva do Estado, e subjetiva de seus representantes, pelos danos ocasionados.

Além disso, os tribunais de contas podem atuar promovendo recomendações e determinações que estimulem à adoção de medidas ambientalmente corretas pelos entes fiscalizados, como a tributação ecológica (mediante vetores como extrafiscalidade e seletividade e calcada em princípios como o do poluidor-pagador, da prevenção e mesmo da precaução) e o fomento à repartição de receitas (conformada a critérios ambientais).

Isso, evidente, deve ser feito de modo conciliado com as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal, postura que implicará em controle sobre as contas tanto do Poder Executivo quanto do Poder Legislativo, responsável pela edição de leis direcionadas à restruturação do sistema fiscal, para contemplar o elemento ambiental.

São igualmente bem vindas orientações sobre a constituição e gestão de fundos de recursos voltados ao meio ambiente, bem como quanto a formatação de Conselhos de Política Pública do Meio Ambiente.

As auditorias a serem realizadas pelas cortes de contas brasileiras observariam, em regra, os mesmos preceitos manifestados nas auditorias de regularidade (financeira e de conformidade) e de desempenho usuais, acrescidos da variável ambiental. Tem vez a realização de auditoria propriamente operacional dos atos administrativo em sede de matéria ambiental. É importante salientar que os relatórios técnicos que abordam esse tipo de auditoria, geralmente, contemplam não somente avaliação da eficiência e da eficácia, mas também recomendações para aperfeiçoamento de algumas atividades ou de um programa específico.

A atuação dos tribunais de contas na área ambiental, pois, independentemente de ser nova e carente quase que de total regulamentação específica, é imprescindível ao ordenamento jurídico e social. Claro que a auditoria ambiental externa, realizada pelos órgãos de controle reclama equivalente desenvolvimento junto aos próprios órgãos fiscalizados e ensejará gradual necessidade de estruturação de uma auditoria ambiental interna pelos mesmos.

Com isso terá início um processo de reorganização orgânica, que tenderá a alocar, dentro da estrutura dos governos, equipes em condições bem mais propícias para a tutela do meio ambiente. E o agente capaz de promover a geração deste movimento é, com certeza, o tribunal de contas.

Não se perde de vista que o meio ambiente é um bem e, por isso, os recursos naturais podem e devem ser valorados nos sistemas de contas públicas tanto com relação ao que incorporaram ao patrimônio, quanto com relação às perdas e custos gerados pela depredação e uso inadequado. Os ativos e passivos ambientais precisam ser alvo de uma contabilidade que tenha visão ambiental, incluindo-a no controle de contas públicas, a fim de que se tenha a inafastável preocupação com a prevenção do dano ambiental.

O objetivo da contabilidade ambiental é evidenciar a posição ambiental de uma entidade, observados os parâmetros de divulgação. Todavia, nos últimos tempos vimos acorrerem normas bastante tímidas a tratarem da matéria, como a NPA 11 – Balanço e Ecologia do Instituto de Auditores Independentes do Brasil, a NBC T 15 de 2004 do Conselho Federal de Contabilidade, a CPC 25 de 2009 do Comitê de Pronunciamentos Contábeis, a NBC T 19.7 de 2009 do Conselho Federal de Contabilidade, a Deliberação CVM nº 594 de 2009 e a NBC TE – Interação da Entidade com o Meio Ambiente.

Um melhor aproveitamento, aliado ao desenvolvimento de novas normas de contabilidade e auditoria ambiental, buscaria instigar a que entes e entidades potencialmente poluidoras venham a elaborar projetos de proteção ambiental e velem de modo mais rigoroso pela obtenção de licenças prévias de instalação e operação, a mitigar seu passivo ambiental, mesmo porque, com meios hábeis de se auscultar e revelar a posição ambiental de órgãos públicos, com base nos parâmetros de divulgação das demonstrações contábeis modernos, seja nas peças seja em notas explicativas, a maior transparência e intelecção destas informações, hoje simplesmente olvidadas, seria alvo de diuturno controle social.

Por seu turno, as cortes de contas podem contar com relevantes iniciativas, tais quais a criação de departamentos próprios em sua estrutura (veja-se, por exemplo, a criação do Departamento de Controle Ambiental, logo após a publicação da lei complementar 467/2008, que modificou a estrutura do Tribunal de Contas Rondoniense), ou valer-se de acordos de cooperação técnica (como o Acordo de Cooperação Técnica nº 006/2008, realizado entre o Tribunal de Contas de Rondônia, para a cooperação entre entes do Poder Público e treinamento, aperfeiçoamento e troca de informações), ou da constituição de comissões ambientais internas para promover e dispersar a matéria entre seus membros e servidores (assim o fez o Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro, que criou comissões ambientais, responsáveis por toda a programação de cursos, palestras, seminários e especializações com o intuito de capacitar os seus servidores na área ambiental e realizar projetos e auditorias mais eficientes), ou ainda pelo exame específico de ações governamentais (como o trabalho de fiscalização de natureza operacional realizada consoante plano anual aprovado pelo Conselheiro Relator das Contas do Governador de São Paulo, do Exercício de 2011, com objetivo de avaliar a Ação Governamental 1359 – Financiamento de Projetos Ambientais pelo FECOP, pertencente ao Programa 2604 – Gestão e Controle da Qualidade Ambiental, da Secretaria de Estado do Meio Ambiente), dentre outras medidas.

Essas ações, no universo do controle estatal, podem ser utilizadas para a melhor fiscalização até mesmo junto a outras Cortes de Contas, visando materializar melhores condições de enfrentar dificuldades ambientais que, muitas vezes vencem as fronteiras estaduais ou municipais, apresentando-se como verdadeiros problemas regionais brasileiros, quando não nacionais.


3. AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA.

Ao lado das estratégias de conscientização, orientação e auditoria, a responsabilidade ambiental precisará ser exercida desde o momento do planejamento estratégico dos governos. Assim, a implantação de um programa de Avaliação Ambiental Estratégica – AAE parece-nos o instrumento de planejamento capaz propiciar a avaliação de impactos ambientais, com visão estratégica para subsidiar o processo de tomada de decisão, auxiliando a integração ambiental e a avaliação de riscos e oportunidades de ação associadas, associadas ao desenvolvimento sustentável.

Consistira, na verdade, na avaliação da qualidade do meio ambiente, por meio de um procedimento sistemático e contínuo de alternativas de desenvolvimento com a elaboração de diagnósticos de referência, cenários tendenciais e propositivos – com análises e considerações estratégicas das alternativas para atingir os objetivos propostos, proposição de diretrizes de planejamento, monitoramento, gestão e avaliação concretizados diretamente pelo Poder Público ou em parcerias com a sociedade, nos casos de delegação da execução de serviços.

Embora timidamente tratada em nosso país, a AAE, que é aplicada com assaz regularidade fora das cercanias nacionais, mais do que prever a integração efetiva de considerações biofísicas, econômicas, sociais e políticas nos processos públicos e institucionais pode ser pensada como instrumento de política ambiental e, assim, auxiliar, antecipadamente, tomadores de decisões, a identificação de impactos e efeitos sinérgicos entre os setores envolvidos e a formular uma ação estratégica em prol da qualidade ambiental.

Por conseguinte, as atividades de planejamento ambiental e desenvolvimento dos setores econômicos, terão de instituir uma visão estratégica na elaboração de políticas públicas, apropriada ao ponto de auxiliar os setores e empreendedores na elaboração de projetos e, consequentemente, nos estudos ambientais e no processo de licenciamento ambiental, de modo a avaliar sistematicamente os impactos de suas ações nas múltiplas dimensões integradas (econômicas, sociais, ambientais, de infraestruturas, de informação, de ordenamento territorial, político institucionais, entre outras) e propor que ações sejam analisadas conjuntamente.


4. RESPONSABILIDADE AMBIENTAL DO GESTOR PÚBLICO.

O gestor público deve atentar para sua responsabilidade ambiental, a ecoresponsabilidade. Ecoresponsável é o gestor que observa a tríplice legalidade, economicidade e eficiência na condução da atividade administrativa compatibilizando o atendimento ótimo às necessidades públicas com os impactos ambientais mínimos.

Portanto, a tutela do meio ambiente merece controle por parte dos tribunais de contas por se tratar, há tempos, não mais de proposta de determinados governos, mas de efetiva política dos estados nacionais, contemplada pelo ordenamento jurídico pátrio. A ideia hoje de um ambiente ecologicamente equilibrado e sustentável não pode mais ser vista como uma opção aos gestores públicos.

Tanto as políticas direcionadas ao meio ambiente quanto a contabilização de ativos e passivos ambientais são de relevante interesse em matéria de controle de contas públicas. As atividades fiscalizadoras, além da eficiência, eficácia e economicidade da arrecadação e utilização dos recursos públicos, também irá averiguar suas consequências ambientais.

Nesse contexto, uma auditoria ambiental periódica, enquanto necessidade social, caminha para se tornar item obrigatório dos trabalhos de fiscalização exercidos pelos tribunais de contas. Porém, guardadas exceções, os trabalhos de fiscalização desenvolvidos na área, embora venham evoluindo, ainda se mostram bastante acanhados.

A par da regulamentação, a consciência ambiental, no Brasil, ainda precisa ser provocada, não sendo irrelevante dizer que essa provocação insere-se na seara da relevante atuação realizada pelos tribunais de contas (prévia, concomitante e posterior à prática da conduta administrativa).

Vale pontuar que a auditoria ambiental exige, certamente, que a equipe multidisciplinar de fiscalização detenha conhecimentos contábeis, financeiros, econômicos (tradicionais), aliados àqueles ambientais (específicos). Quando concretizada no âmbito da Administração Pública, esta auditoria nada mais é do que a verificação da compatibilidade da atividade estatal com a melhoria constante dos padrões ambientais desejados e prescritos pela legislação.

Algumas providências de efeitos imediatos, capazes de aperfeiçoar e amplificar a qualidade e a transparência das boas práticas ambientais, que poderiam passar a ser adotadas de modo padronizado pelas cortes de contas, são:

a) a exigência gradual da constituição de um sistema de gestão ambiental em cada esfera de governo;

b) a veiculação de informações sistemáticas sobre o impacto ambiental das atividades estatais (o que poderia ser integrado com os sistemas normalmente utilizados pelas próprias cortes de contas);

c) a evidenciação de informações ambientais em relatórios fiscais periódicos, a previsão de indicadores de impacto ambiental e de ecoeficiência em contratos e ajustes firmados;

d) a renovação da consciência legislativa e decorrente renovação e atualização da regulamentação, a posição pela implementação de certificações ambientais nos produtos e serviços adquiridos pelo Poder Público;

e) a permissão a incentivos fiscais a empresas ecoconscientes que apresentem preocupações e práticas sustentáveis, o licenciamento ambiental efetivo e o treinamento de jurisdicionados, bem como

f) a elaboração de manuais de boas práticas a serem fiscalizadas.

Nessa vereda, não se desconhece algumas práticas tão bem-vindas, como a do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, no âmbito da auditoria ambiental preventiva, com a fiscalização no âmbito de aterros e da exigência de licenciamento ambiental em obras.

Afora isso, os tribunais de contas certamente dispõem de instrumentos para efetivação de uma política de fiscalização ambiental formal e material, contando com a possibilidade de composição de grupos de trabalho e de auditoria especializados; com a possibilidade de padronização e instituição de quesitos de fiscalização obrigatórios; e contando com órgãos técnicos como o Ministério Público de Contas que, a exemplo do Ministério Público extramuros – talvez uma das instituições sólidas mais ativas na defesa do meio ambiente que se conhece –, é perfeitamente qualificado para, no âmbito do controle de contas públicas, promover, desenvolver e intensificar o atendimentos à exigências legais sustentáveis.

Assim, de convir que a ação dos tribunais de contas se mostra capaz de contribuir decisivamente para dispersão do aprendizado ambiental e para o alcance do almejado desenvolvimento sustentável. Além disso, uma postura ativa e estruturada destes órgãos permitirá identificar e reduzir, ou mesmo prevenir, danos ambientais.

Como a fiscalização ambiental externa envolve todas as fases: orçamentária, financeira, patrimonial, contábil e operacional, a nosso ver, a percepção ambiental deve se iniciar desde o momento do orçamento, em sentido amplo.

Quando da formulação das leis orçamentárias o gestor público precisa atentar para a previsão de programas específicos voltados ao meio ambiente e para que os demais programas em geral estejam amoldados à percepção ambiental, seja por meio de ações ambientalmente corretas, seja por meio de previsão de indicadores que também admitam a mensuração dos impactos dessa natureza.

Formular a concessão de isenções e benefícios fiscais e financeiros também seria possível, desde que ocorra mediante um exame ponderado dos custos e benefícios sociais, além da legislação de regência, especialmente no âmbito da respetiva esfera de governo.


5. LICITAÇÕES AMBIENTALMENTE CORRETAS.

A interpretação conferida pelas Cortes de Contas à Lei de Licitações tem sido direcionada à garantia da ampla participação de interessados, de modo a promover a saudável disputa a culminar na escolha da melhor proposta para a coletividade. É uma posição imprescindível, calcada em decisões sempre bem fundamentadas.

No entanto, percebe-se que a sociedade e o meio ambiente clamam, cada vez mais, pela utilização de recursos públicos de modo sustentável, prestigiando a realização de licitações ambientalmente corretas.

Não é atoa que o artigo , caput, da Lei de Licitações, passou a prescrever não apenas a seleção da proposta mais vantajosa para a administração, mas ainda a promoção do desenvolvimento nacional sustentável. Além disso, segundo o artigo 12, inciso VII, do mesmo Diploma, o impacto ambiental é um dos requisitos a serem considerados nos projetos básicos e executivos de obras e serviços.

Aliás, pelo artigo , inciso III, da referida Lei, nas licitações e contratos serão observados como diretrizes a busca da maior vantagem para a administração pública, considerando custos e benefícios, diretos e indiretos, de natureza econômica, social e ambiental, inclusive os relativos à manutenção, ao desfazimento de bens e resíduos, ao índice de depreciação econômica e outros fatores de igual relevância. A diretriz comunga do preceituado pelo artigo 170, inciso VI, da Constituição, ao ditar que um dos princípios que informa a ordem econômica é o da defesa meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação.

A Lei Federal nº 12.305/2010 (Política Nacional de Resíduos Sólidos), fazendo jus à moderna perspectiva das licitações públicas, constou entre seus objetivos, conforme artigo , a prioridade, nas aquisições e contratações governamentais, para produtos reciclados e recicláveis e para bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis. Isso sem falar na inserção, no ordenamento, do instrumento da logística reversa.

Desse modo, hoje, na formulação de editais de licitação, deve-se ponderar como admissíveis – porque não imprescindíveis –, alguns parâmetros ambientais, mesmo em fase de habilitação, como a exigência de certificados e licenças, o que indica a sensível percepção dos tribunais de contas para importância da matéria e que deverá intensificar-se nos próximos anos.

Conquanto ainda prevaleça que a inclusão do aspecto ambiental não deve ser realizada como condição de habilitação do certame, mas sim, na correta e motivada especificação do objeto, ao se incluir a variável ambiental quando da definição das características do bem a ser adquirido, descrevendo-a como qualidade do produto que a administração deseja comprar, deve-se começar a obtemperar sobre a real vantajosidade de prescrições como esta apenas da ambiência das contratações, e não das licitações propriamente ditas, e que precisam ser igualmente sustentáveis, permitindo-se exigências ambientais em etapas de participação, habilitação e classificação das propostas.

Porém, por óbvio, a inserção do aspecto ambiental nos instrumentos convocatórios deve ser realizada de forma objetiva, a torná-la passível de verificação, assim como proporcionar que o mercado a ele se ajuste, mas não pode deixar de ocorrer. Nesse sentido, a decisão monocrática no processo TC-003.405/2010-9, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler, de 24.02.2010:

“[...] Louvável a preocupação dos gestores em contratar empresas que adotem em seus processos produtivos práticas responsáveis ambientalmente. [...] a adoção dessas restrições ambientais deve se dar paulatinamente, de forma que os agentes do mercado possam se adaptar a essas novas exigências antes delas vigorarem plenamente. Caso contrário, estar-se-ia criando uma reserva de mercado para as poucas empresas que cumprirem de antemão essas exigências, implicando violação ao princípio constitucional da livre concorrência, maiores custos e reduzidas ofertas de produtos. [...]”


6. O ASPECTO FISCAL AMBIENTAL NAS CONTAS DE GOVERNO E DE GESTÃO.

Dada a sua importância e impacto para as presentes ou futuras gerações, o aspecto ambiental dos atos administrativos deve ser encarado como componente indispensável na aferição de vetores de legalidade, legitimidade e, notadamente, economicidade.

Assim, embora os exames hoje permaneçam vinculados aos conceitos espacial (ao menos imediato) e temporal, no qual se verificará a vantagem aspirada pela realização da despesa pública, o aspecto ambiental é, talvez, o mais claro expoente da desvinculação temporal do gasto público, que além do presente terá de fitar também o futuro, mediante argumentos técnicos razoáveis e precavidos.

O projeto de uma obra, verbi gratia, pode ser, sob critérios estritamente econômicos, mais onerosa para o Poder Público desde que, observada a utilidade pública perseguida, seus efeitos, a curto ou longo prazo, sejam palpáveis quanto aos benefícios ambientais considerados. Neste caso, a despesa pública continuará a atender ao vetor economicidade, e respeitados os demais ditames, também os de legalidade e legitimidade. Nesse sentido, explana Bernardo Cabral:

“Essas competências configuram o controle da gestão ambiental, que inclui a verificação da ação do governo com relação a normas e regras ambientais e da legitimidade, eficiência e economicidade da utilização dos recursos alocados para o alcance dos objetivos dessa gestão, além da avaliação de sua eficiência e efetividade.” (CABRAL, Bernardo; Meio ambiente: como e até onde os Tribunais de Contas podem interferir. Revista do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, ano XXI, n. 27 , p. 9, agosto. 2004, p.07).

Para que haja, de um lado, conscientização e institucionalização da importância da preservação do meio ambiente no meio público, e de outro, a possibilidade mais eficaz de fiscalização das ações governamentais a ele direcionadas, acreditamos que deverão constar programas específicos nas peças de orçamento, a serem aprovadas pelo Poder Legislativo e implementadas por meio de ações do Poder Executivo.

Fazendo parte do orçamento aprovado, e tornando-se item próprio de fiscalização pelos órgãos de controle externo, as contas de governo passam a mais apropriadamente se sujeitar a um exame ambiental, seja no âmbito orçamentário, financeiro, contábil e patrimonial, seja, principalmente, no seu aspecto operacional.

Eis que os benefícios e malefícios da atuação dos entes estatais não podem se furtar ao relevante controle pelos Tribunais de Contas, que podem e devem fiscalizar, apreciar e julgar, quando o caso, contas de governo, outrossim, sob a ótica ambiental, inclusive rejeitando aquelas em que os danos concretos se mostrem comprometedores da globalidade da gestão, ou quando forem reiteradamente desatendidas recomendações ou determinações corretivas sustentáveis. A passividade ambiental recorrente dos governos não condiz mais com a gestão pública de recursos e obrigações do Estado.

Também deverá haver o controle ambiental na órbita das contas ou atos de gestão, inclusive junto ao Poder Legislativo, a trazerem, da mesma maneira, itens de apreciação das propostas de proteção ambiental promovidas naquela unidade federativa, lembrando que compete a todas as esferas públicas, de forma comum, a proteção do meio ambiental, consoante artigo 23, incisos I, VI e VII, da Carta Magna.

Por sua vez, compete à União, Estados e Distrito Federal legislarem concorrentemente sobre matéria ambiental, conforme artigo 24, incisos VI, VII, VIII, da Carta Mor; e aos Municípios legislar supletivamente, quanto a assuntos de interesse local, nos termos do artigo 30, incisos I e II.

A par disso, sociedade não apenas pode, como deve, exercer o controle social para fins da proteção ambiental, dispondo, no âmbito judicial, da ação coletiva e, em sede de controle estatal da Administração Pública, dos instrumentos representação ou denúncia, previstos constitucionalmente, o que ocasionará impactos no exame das contas de gestão ou de governo dos administradores públicos responsáveis.

Quanto a eventual conflito de competência, facilmente se dirime a discussão ao se consultar os artigos 71, inciso XI, e 225, ambos da Constituição federal, pois a Corte de Contas ao apurar irregularidades ou abusos cometidos que não estejam dentro de suas competências, representará diretamente ao órgão competente, indicando o ato eivado de vício e definido as responsabilidades, exatamente por não deter outras competências apuratórias de órgãos de fiscalização ou executivos, como o IBAMA, por exemplo.


7. TERMOS DE AJUSTE DE GESTÃO AMBIENTAL E A RELEVÂNCIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS.

Vê-se que, no exercício da função fiscalizadora, o Tribunal de Contas pode defrontar-se com atos incompatíveis com a lei e os princípios que regem o nosso sistema jurídico. A fim de dissuadir o administrador de cometê-los, a Corte foi dotada ainda de uma função corretiva ou sancionadora, que se expressa na aplicação de multas ou de medidas restritivas de direitos, dentre outras.

De fato, não há previsão para a celebração de termo de ajustamento de conduta por parte do ministério público de contas enquanto expressão do ministério público especial. No entanto, parece-nos perfeitamente possível que o exercício da competência prevista no artigo 71, inciso IX, da CF, pelos tribunais de contas, faça-se mediante proposta com termos de ajustamento de gestãoTAG – às normas vigentes, elaborada pelo Ministério Público de Contas e ratificada pelo relator do processo de contas, como já fazem muito interessantemente alguns estados da Federação.

Como a punição não é função precípua das cortes de contas, mas sim induzir a Administração a mudar de conduta, adotando padrões compatíveis com o pleno atendimento do interesse público, nada impede aqueles órgãos de controle obtenham o mesmo resultado por outros meios. O Termo de Ajustamento de Gestão nada mais é do que uma transação entre o tribunal de contas e o órgão controlado, do qual decorre o compromisso de adotar as providências saneadoras propugnada por aquela Corte, deixando esta, em contrapartida, de aplicar as sanções cabíveis ou, pelo menos, de adotar as mais severas.

Como é fácil depreender, trata-se de sucedâneo do Termo de Ajustamento de Conduta, através do qual, tendo constatado um ilícito qualquer, o Ministério Público oferece ao agente a possibilidade de corrigir sua conduta, renunciando, em contrapartida, a demandá-lo em juízo. Renúncia que não é definitiva, pois, constatada a reincidência na ilicitude, o Ministério Público esta livre para postular a prestação jurisdicional.

O mesmo princípio, por sinal, se aplica ao Termo de Ajustamento de Gestão, embora a adoção do compromisso que se exprime naquele documento permita à Corte de Contas abster-se de exercer a pretensão punitiva do Estado, a reincidência nas mesmas irregularidades autoriza aquele órgão a dar novo curso ao processo a fim de aplicar as sanções cabíveis.

Mas, como dissemos, a adoção do Termo de Ajustamento de Gestão permite ao Estado tão-somente abdicar do exercício de sua pretensão punitiva – não da pretensão ressarcitória –, sendo que qualquer dano ao erário deverá ser devidamente ressarcido, pois o direito à reparação de dano imposto ao patrimônio público não pode ser objeto de renúncia.

Nesse caso, inexiste o caráter negocial característico dos termos de ajustamento de conduta celebrados pelo Ministério Público Estadual, visto que o instrumento terá natureza impositiva, podendo ensejar desde logo cominações, no caso de inação injustificada, somada à revelia processual.

Claro que, se o ente jurisdicionado, ou interessado, não se conformar com a interpretação do ajustamento, poderá exercer seu direito de defesa, estabelecendo-se o contraditório e valendo-se dos recursos inerentes, o que necessariamente conduzirá o processo a um julgamento e, querendo, à fase recursal, após o que será estabelecido o desfecho definitivo que a matéria deva receber.


8. CONCLUSÃO.

É preciso que o controle das contas de governo e de gestão pública seja alvo de fiscalização sob o aspecto ambiental pelos nossos tribunais de contas, tanto a título teórico quanto a título prático e operacional, o que decorre da própria necessidade de se promover uma auditoria ambiental periódica, para avaliar tanto a conformidade quanto o desempenho das políticas públicas, observando-se os atos realizados desde o planejamento orçamentário até sua adequada materialização em utilidade pública para a sociedade.

Não obstante, ainda não se vê hoje uma padronização na fiscalização do meio ambiente pelos órgãos de controle externo, embora existam excelentes trabalhos a servir como desbravadores precedentes, a denotar a necessidade de união e de iniciativas mais expressivas nesta cercania tão relevante.

Por outro tanto, a adoção de boas práticas ambientais por parte dos entes jurisdicionados, uma vez orientadas e estimuladas pelos tribunais de contas, certamente conduzirá à criação e observância de indicadores ambientais e à intensificação da integração em sede de estratégias sustentáveis no planejamento e execução do orçamento e das políticas públicas de curto e médio prazo, e porque não as de longo prazo, sobremodo através da consolidação da fiscalização do atendimento aos deveres ambientais em exames de prestação de contas e gestão e de governo, verificados em auditorias prévias, concomitantes e ulteriores.

Com isso se superaria a mera inspeção ambiental que visa, principalmente, uma situação presente, mas não é igualmente eficiente ao ponto de se permitir um efetivo monitoramento estatal, o que proporcionaria avaliar a dinâmica das atividades públicas passadas e a ocorrência de eventuais irregularidades e danos ambientais, cujo pronto combate, por meio de medidas de controle, poderia contribuir para mitigar ou mesmo afastar efeitos lesivos, que em alguns casos, ainda nem se manifestaram concretamente.

Também tem vez a fiscalização dos órgãos responsáveis, verificando se estão estruturados tanto com pessoal quanto com equipamentos que permitam o pleno exercício de suas atribuições. Mais que um esforço, trata-se da institucionalização sistemática de disseminação e implementação de boas práticas ambientais junto ao Poder Público, conciliando a relevante função constitucional dos tribunais de contas com o constitucional direito ao meio ambiente para as presentes e futuras gerações. Em longo prazo, almeja-se um melhor aparelhamento operacional e funcional para tutela do meio ambiente.

Uma coisa é certa, a especialização que adquiriram hoje os tribunais de contas e as vantagens que possuem no âmbito da amplitude da sua fiscalização e atuação, permite que se destaquem grupamentos fiscais a fim de fomentar a apuração de danos ambientais, otimizando os trabalhos de orientação e prevenção e reprimindo aquelas práticas ecologicamente ilícitas, quer por meio de sanções, quer representando às demais autoridades competentes, para quem atuem em suas respectivas esferas, quer por meio de termos de ajustamento de gestão, que precisam começar a serem regulamentados com mais incidência entre os estados brasileiros.

Claro que não é uma batalha isolada a ser travada, mas ao lado dos próprios Poderes Legislativo e Executivo, como também Judiciário, que devem legislar, praticar e julgar para que as atividades exercidas diretamente ou por meio de terceiros se deem de modo cada vez mais sustentável e ambientalmente correto.

No entanto, arrisca-se dizer que, simplesmente, obstar a realização de licitações verdes sob a ótica de que a inclusão de exigências ambientais implicaria em restritividade, certamente, não se mostra adequado.

As Cortes de Contas têm plenas condições de orientar os gestores a como procedimentalizar a opção – senão dever – pelas licitações sustentáveis, que deve fitar a vantajosidade não apenas no ato da compra ou prestação do serviço, mas aquela futura, que fundamentaria, por exemplo, a aquisição de determinado bem ecologicamente correto, embora mais oneroso, que assegurasse a redução dos gastos com eletricidade quando de sua utilização; dentre outros.

Em outras palavras, a defesa de previsões ambientais apenas ao tempo da contratação não nos parece suficiente. Deve-se instigar o que o mercado venha a se formatar para concorrer em licitações verdes, com exigências em suas etapas de participação, habilitação e classificação que se valham de requisitos para a verificação da variável ambiental.


9. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

Doutrinas

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Legislação

Constituição Federal

Lei Federal nº 8.666/1993

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Sites consultados

http://www.intosai.org

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http://www.tce.mg.gov.br

http://www.tce.ro.gov.br

http://www.tcm.rj.gov.br


Notas

[1]DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 57.

[2]PADILHA, Norma Sueli. Do meio ambiente do trabalho equilibrado. São Paulo: LTr, 2002, pp. 22/23.

[3] DELGADO, Cristian José de Sousa; II Congresso Consad de Gestão Pública – Painel 56: Gestão do meio-ambiente II, A Gestão Ambiental e os Tribunais de Contas, p. 18.


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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

COSTA, Alexandre Massarana da. Tribunais de contas e a fiscalização ambiental: a auditoria ambiental periódica como ferramenta de controle e aperfeiçoamento da gestão pública. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 23, n. 5635, 5 dez. 2018. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/59200>. Acesso em: 14 dez. 2018.