LOGÍSTICA REVERSA NA POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS (LEI FEDERAL Nº. 12.305/2010)

1. INTRODUÇÃO.

 

A formulação de uma Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), assim compreendida com a superveniência da Lei Federal nº 12.305/2010, representou um marco da consciência e preservação ambiental, na medida em que disciplina a destinação e a disposição de produtos descartados pelos consumidores, e atribui o cuidado com seu retorno aos próprios fabricantes, ampliando e deslocando a atenção legal também para o desfecho do ciclo produtivo.

 

Através da Lei Federal nº 12.305/2010, os gestores públicos, empresas e população consumidora passaram a ser considerados corresponsáveis pela efetividade da observância das estratégias e ações estabelecidas para a destinação e disposição ambientalmente adequada de resíduos e rejeitos sólidos.

 

Segundo essa responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, serão responsabilizadas pela geração, direta ou indireta, de resíduos sólidos nas etapas que envolvem o desenvolvimento do produto, a obtenção de matérias-primas e insumos, o processo produtivo, o consumo e a destinação ou disposição final.

 

Entre os novos parâmetros e conceitos trazidos pela norma estão o instituto da logística reversa, enquanto instrumento de desenvolvimento econômico e social caracterizado por um conjunto de ações, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial produtivo, para reaproveitamento, em seu próprio ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou ainda dar-lhe outra destinação final ambientalmente adequada.

 

Através dessa nova cadeia de compartilhamento de responsabilidade, passou-se à orientação sobre ações ambientalmente corretas com relação aos procedimentos para efetuar o retorno dos produtos ao ciclo produtivo e permitir o reuso, reaproveitamento e reciclagem, para que os elos da logística reversa se efetivem.

 

Antes disso, a Lei Estadual nº 12.300/2006, de São Paulo, que também trouxe inúmeros conceitos e inovações para o seu tempo, que foram ampliados pela sucessora Lei Nacional, tratou de uma Política Estadual de Resíduos Sólidos, definindo princípios e diretrizes, objetivos, instrumentos para a gestão integrada e compartilhada de resíduos sólidos, com vistas à prevenção e ao controle da poluição, à proteção e à recuperação da qualidade do meio ambiente, e à promoção da saúde pública, procurando assegurar o uso adequado dos recursos ambientais do Estado.

 

Mas a inovação legislativa federal é, ainda assim, merecedora de aplausos, na medida em que promoveu uma verdadeira mudança no paradigma da responsabilidade pelos danos, em potencial, provocados por itens descartados.

 

Tratando-se do principal marco regulatório brasileiro em vigor, verificamos que, por esta Política, o legislador preocupou-se não só em definir instrumentos e metas para a gestão de resíduos, mas também, em mostrar que a mesma nasce marcada pela premissa do desenvolvimento sustentável, uma vez que a norma estabelece proposições bastante entusiasmadas, tais como a extinção dos lixões, o recebimento exclusivo de rejeitos pelos aterros, a garantia da universalização dos serviços, a inserção de catadores de materiais recicláveis nos processos de coleta seletiva e a logística reversa, além do estabelecimento de prioridades na gestão dos resíduos sólidos.[3]

 

Além disso, a Política Nacional de Resíduos Sólidos reuniu um conjunto de princípios, objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e ações a serem adotados pelo Governo Federal, isoladamente ou em regime de cooperação com Estados, Distrito Federal, Municípios ou particulares, com vistas à gestão integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos sólidos. Isso com vistas à gestão integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos sólidos, de modo a integrar a Política Nacional do Meio Ambiente e articular-se com a Política Nacional de Educação Ambiental – regulada pela Lei nº 9.795/1999 –, com a Política Federal de Saneamento Básico.

 

Dentre os meios para a efetivação dessa política pública, a Lei nº 12.305/2010 apresentou a logística reversa, considerando-a como um instrumento de desenvolvimento econômico e social e destinado a sistematizar condições viabilizadoras da coleta e da restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinação final ambientalmente adequada.

 

Visivelmente, pois, a política de resíduos sólidos se mostra vocacionada à realização de relevantes interesses sociais, enquadrando-se como política pública, conforme conceito bem delineado por MARIA PAULA DALLARI BUCCI, por representar um programa de ação governamental, visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas na realização de seus objetivos[4].

 

A qualidade ambiental está diretamente ligada à vida das pessoas, que a almejam sempre, enquanto condição sadia de vida, havendo que se encontrar um equilíbrio em meio a ciclos renováveis que possam tornar possível a manutenção da vida digna, especialmente a humana. A poluição, entretanto, é contumaz problema para que uma sadia qualidade ambiental e, pois, de vida, se estabeleça.

 

A poluição por meio de resíduos sólidos é espécie do gênero poluição dos solos, denotando uma degradação da qualidade ambiental, implicada do lançamento de matérias ou energia no solo, em desacordo com os padrões estabelecidos, como bem ensina LUÍS PAULO SIRVINSKAS. [5]

 

Por sua vez, os resíduos sólidos podem ser conceituados como sendo material, substância, objeto ou bem descartado resultante de atividades humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se propõe proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou semissólido, bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnica ou economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia disponível.

 

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2. PNRS E O DIREITO AMBIENTAL REVIGORADO.

 

O Direito Ambiental busca este equilíbrio, ou justa medida, do meio ambiente, compondo regras proibitivas, permissivas e impositivas de condutas, claramente antropocêntricas. Hoje, ele impõe um efeito modificativo da realidade e dos conceitos da organização sociedade. Não é a toa que, para CRISTIANE DERANI o direito ambiental é elemento de modificação da organização da sociedade atual.[6]

 

Na mesma perspectiva, ensina NORMA SUELI PADILHA que o Direito Ambiental revigorado ou revitalizado deve atuar na reformulação e readaptação de conceitos, institutos e princípios – e, diga-se de passagem, porque não na expansão de seus domínios para tornar ainda mais eficaz a norma, com a ampliação da programática protetiva das políticas públicas ambientais[7].

 

Sob esse matiz, os objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos são muito fulgentes, abrangendo desde a proteção da saúde pública e da qualidade ambiental; a não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos, até a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, com estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e serviços, pela adoção, desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas, como forma de minimizar impactos ambientais.

 

Os objetivos da PNRS, por vezes, tomam frentes com naturezas diversas; ora repressivos, como a não geração de resíduos sólidos, ora de fomento ou estimulantes, através de permissivos ao estímulo de padrões sustentáveis, à indústria de reciclagem, na capacitação continuada e na priorização de aquisições e contratações governamentais, dentre outros.

 

Por sua vez, a articulação das diferentes esferas dos poderes públicos entre si e com os setores empresariais para a cooperação técnica e financeira, a capacitação continuada na área de resíduos sólidos, a prioridade nas aquisições e contratações governamentais para produtos reciclados e recicláveis, bens, serviços e obras que considerem critérios e padrões ambientais e sociais sustentáveis também são objetivos importantes e permitem a capilarização das ações e a ampliação do universo de atores envolvidos no processo de implementação da Política Pública.

Enfim, a integração dos trabalhadores com materiais reutilizáveis e recicláveis nas ações de responsabilidade compartilhada, o estímulo à avaliação dos ciclos de vida dos produtos e da rotulagem ambiental, consumo sustentável e desenvolvimento de sistemas de gestão empresarial que melhorem os processos produtivos e o reaproveitamento, inclusive energético, dos resíduos sólidos são, de fato, objetivos indispensáveis à afirmação da Política Nacional de Resíduos Sólidos.

 

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3. INTEGRAÇÃO NA LIMPEZA PÚBLICA.

 

Convém notar que, se disposição de resíduos sólidos está diretamente relacionada à limpeza pública, sua destinação se apresenta como uma questão de saúde pública, induzindo a competências afetas a governos distintos. Isso porque, conquanto compita à União, Estados e Distrito Federal compete legislar sobre normas de saúde pública, nos termos do inciso XII, do artigo 24, da Carta Política; a limpeza pública cabe aos Municípios, conforme inciso I, do artigo 30, da Constituição, de modo que os entes estatais, em suas diferentes esferas, acabam por necessariamente interagir no processo de gestão de resíduos sólidos, complementando-se mutuamente em suas participações, respeitadas, claro, as respectivas atribuições.

 

Não é à toa que a PNRS fortalece os princípios da gestão integrada e sustentável de resíduos, propondo medidas de incentivo à formação de consórcios públicos para a gestão regionalizada com vistas a ampliar a capacidade de gestão das administrações, por meio de ganhos de escala e redução de custos no caso de compartilhamento de sistemas de coleta, tratamento e destinação de resíduos sólidos. Imaginemos, por exemplo, unidades receptoras regionalizadas, como aterros, ou ainda usinas de tratamento de resíduos cogeridas, o que poderia reduzir significativamente custos e proporcionar uma cobertura por vezes inatingível para pequenas comunidades.

 

Já no aspecto de sustentabilidade socioambiental urbana, a norma engendrou mecanismos de inserção de organizações de catadores nos sistemas municipais de coleta seletiva e possibilitou o fortalecimento das redes de organizações de catadores e a criação de centrais de estocagem e comercialização regionais, o que poderia ser muito bem assistido, verbi gratia, pela sociedade civil organizada, através das entidades que compõe o chamado “Terceiro Setor”, e que podem, inclusive, obrar em rede, nos termos da Lei Federal nº 13.019/2014.

 

Além disso, para ampliar as metas de reciclagem e gerar postos de trabalho na cadeia produtiva da reciclagem e na coleta seletiva para catadores, são possíveis acordos setoriais a serem firmados entre o poder público e o setor empresarial, tendo por finalidade viabilizar a logística reversa e a implantação e universalização da coleta seletiva nos municípios brasileiros. Através de regulamento específico, igualmente poderão ser implantados programas visando à melhoria das condições de trabalho e às oportunidades de inclusão social e econômica dos catadores de materiais recicláveis.

 

Um dos pilares da PNRS é a instituição de um regime de responsabilidade calcado no princípio do poluidor-pagador, a abranger uma gama de obrigações, de conteúdo variável, a diferentes agentes econômicos que participam em maior ou menor medida dos processos de produção e consumo, isto é, a todos os que guardam alguma relação, direta ou indireta, com a geração de resíduos ou participam das operações de gerenciamento ambientalmente adequada deles.

 

Estruturalmente, a PNRS assemelha-se às outras políticas ambientais setoriais carreadas por normas federais, vez que enuncia os objetivos a serem perseguidos, define seu campo de aplicação, e, acima de tudo, fornece os instrumentos disponíveis.

 

No que se refere ao conteúdo, os principais eixos temáticos da PNRS são planejamento público dos resíduos em geral, resíduos da produção e planejamento privado deles, resíduos de consumo a cargo do Poder Público, resíduos de gestão integrada e resíduos perigosos.

 

Em todos eles entram em jogo aspectos relacionados tanto à própria geração de resíduos quanto às atividades de gerenciamento deles. O capítulo II do Título III (artigos 14 a 24) da PNRS trata dos planos de resíduos, públicos e privados. Os primeiros correspondem àqueles cuja elaboração é de incumbência do Poder Público em todas as esferas federativas, sem prejuízo da possibilidade de planos microrregionais, de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e intermunicipais. Esses planos, em apertada síntese, devem conter um diagnóstico da situação dos resíduos em seus respectivos âmbitos e fornecer o instrumentário necessário (metas, medidas, ações, programas etc.) a carrear a gestão integrada deles.

 

O mesmo se dá em relação aos planos privados, embora atinentes aos resíduos gerados no âmbito das atividades produtivas, que são os elencados nas alíneas “d” a “k”, do inciso I, do artigo 13, da Lei, e elaborados pelos responsáveis por tais atividades.

 

Precisamente por se tratar de resíduos da produção, a PNRS determina a integração do planejamento e da gestão desses resíduos ao processo de licenciamento ambiental, conforme teor do artigo 24 da norma federal.

 

No que diz respeito aos resíduos de consumo, segundo artigo 13, inciso I, alíneas “a” a “c”, da PNRS, e aos resíduos de serviços eventualmente equiparados aos domiciliares pelo Poder Público, consoante artigos 13, parágrafo único, e 26, da PNRS, c/c o artigo 7º, da Lei Federal nº 11.445/2007, o gerenciamento ambientalmente adequado é incumbência do Poder Público local, executado a título de serviço público e, portanto, financiado pela arrecadação tributária.

 

A PNRS, ainda, impõe deveres de gestão integrada de resíduos a fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes (setor privado ou geradores indiretos dos resíduos) e aos consumidores (geradores diretos dos resíduos) de determinadas categorias de produtos e embalagens, possibilitando a participação do Poder Público (titulares dos serviços públicos de manejo de resíduos) no cumprimento dessa responsabilidade.

 

Os deveres de gestão integrada compreendem obrigações tanto da cadeia econômica – a exemplo dos deveres de ecodesign, nos termos dos artigos 31, inciso I, e 32, da PNRS e de informação, conforme artigo 31, inciso II, da mesma, atinentes a todos os produtos e embalagens colocados no mercado – quanto ao viés do ciclo produtivo – a exemplo dos deveres de retorno e de destinação final ambientalmente adequada, nos termos dos artigos 31, inciso I, e 33, da PNRS, que é a chamada logística reversa, concernentes aos produtos elencados nos incisos I a VI, e nos dois primeiros parágrafos do artigo 33, da PNRS.

 

Ademais, nos artigos 37 a 41 está disciplinado o gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos perigosos, categoria bastante específica e altamente controlada segundo os ditames da PNRS em razão dos riscos que oferecem ao homem e ao ambiente.

 

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4. RESPONSABILIDADE COMPARTILHADA.

 

A legislação também inova, no país, ao propor a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos e a logística reversa de retorno de produtos, a prevenção, precaução, redução, reutilização e reciclagem, metas de redução de disposição final de resíduos e a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos em aterros sanitários.

 

Pela disciplina constante da PNRS, prevê-se o compartilhamento de responsabilidades dentro da cadeia produtiva e de consumo, denotando preocupação acentuada também com a etapa de conclusão do ciclo produtivo e a sustentabilidade ambiental do sistema de produção e consumo, o que representa um avanço considerável.

 

Nos termos da PNRS, a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos é o conjunto de atribuições individualizadas e encadeadas dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, dos consumidores e dos titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, para minimizar o volume de resíduos sólidos e rejeitos gerados, bem como para reduzir os impactos causados à saúde humana e à qualidade ambiental decorrentes do ciclo de vida dos produtos, nos termos desta Lei.

 

Em meio a essa disciplina, temos a regulamentação da logística reversa como um dos instrumentos para aplicação da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, definida pela norma como um instrumento de desenvolvimento econômico e social caracterizado por um conjunto de ações, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinação final ambientalmente adequada.

 

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5. LOGÍSTICA REVERSA.

 

A logística reversa, inversa ou verde, segundo a PNRS, é a uma lógica de sistematização inversa do ciclo de vida dos produtos; ou seja, de trás para frente na gestão dos fluxos físicos de produtos e embalagens, desde os locais de consumo até e em direção aos locais de produção, a fim de implementar ações de reciclagem e reaproveitamento de materiais e resíduos na própria cadeia de abastecimento.

 

 

Também pode ser compreendida como uma técnica que prioriza a utilização de rejeitos para reintroduzi-los no ciclo de vida produtiva, conforme inciso XII, do artigo 3º, da Lei nº 12.305/10, apresentando-se interessante economicamente ao próprio fabricante, uma vez que este poderá reaproveitar componentes e materiais que seriam perdidos com o fim da vida útil dos produtos colocados no mercado.

 

Costuma-se dividir a logística em pós-consumo e pós-venda. Os produtos de pós-venda se referem a todas as ações que se seguem à venda, porém, norteadas pela busca de relacionamento, não de venda imediata e os pós-consumo são aqueles que tiveram sua vida útil encerrada e que podem ser enviados a destinos finais, retornando ao ciclo produtivo, porventura através de desmanches, reciclagem e reuso.

 

A logística reversa de pós-consumo, alvo da norma federal, está voltada para a gestão de materiais e informações referentes aos bens de consumo de pós-venda descartados pela sociedade em geral que retornam ao ciclo de negócios ou ao ciclo produtivo por meio de canais de distribuição reversos específicos.

 

Em outras palavras, contrariamente a logística reversa de pós-venda, na qual os fluxos reversos se processam por meio de parte da mesma cadeia de distribuição direta, o que se procura é exigir uma cadeia pós-consumidora própria, a ensejar a criação de condições hábeis à sua efetivação junto todos os segmentos, ou seja, o empresariado, o Poder Público e também o consumidor.

 

O instrumental sistema de logística reversa, como se refere a Lei, é obrigatório para determinadas categorias de produtos, caso dos pneus, pilhas e baterias, embalagens com agrotóxicos, lâmpadas fluorescentes. Dessa forma, produtores, fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes de: 1) agrotóxicos; 2) pilhas e baterias; 3) pneus; 4) óleos lubrificantes; 5) lâmpadas fluorescentes, de vapor de sódio e mercúrio e de luz mista; 6) produtos eletroeletrônicos; são obrigados a propiciar a efetivação da logística reversa dentro do ciclo produtivo. Quanto aos resíduos radioativos, contudo, continuam, ao menos quanto a sua destinação final, a deter tratamento específico na Lei nº 10.308/2001.

 

Mas nada impede que a logística reversa seja estendida a produtos comercializados em embalagens plásticas, metálicas ou de vidro, e aos demais produtos e embalagens, considerando, prioritariamente, o grau e a extensão do impacto à saúde pública e ao meio ambiente dos resíduos gerados. No caso dos demais produtos, a competência é dos Municípios, que devem realizar a coleta seletiva, a reutilização e a reciclagem.

 

Como se apercebe, esse instrumento está intimamente ligado ao ciclo de vida dos produtos, cujo encadeamento é bem explicado por GREICE MOREIRA PINZ [8].

 

Convém explicar que os termos logística reversa e ciclo de vida de produtos estão profundamente interligados, sendo que este último trata do estudo sobre todas as fases de um produto, desde a sua fabricação até a sua destinação final.

 

Enquanto técnica de sustentabilidade na cadeia de abastecimento, a logística reversa permite que se constitua um circuito fechado, no qual a logística reversa complementa a logística tradicional de mercado e passa a ter um papel estratégico no ciclo de vida dos produtos, ao religar os resíduos da etapa de pós consumo a um novo ciclo produtivo ou à sua disposição final em locais seguros e passíveis de ocasionar um menor risco ambiental. 

Avançando sobre o assunto, a Nova Lei da PNRS, em seu artigo 33, impôs, de forma expressa, a responsabilidade pela estruturação e implementação de sistemas de logística reversa a fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes de agrotóxicos; pilhas e baterias; pneus; óleos lubrificantes, seus resíduos e embalagens; lâmpadas fluorescentes, de vapor de sódio e mercúrio e de luz mista; produtos eletroeletrônicos e seus componentes.

 

A responsabilidade pela implementação do sistema de logística reversa atinge, obviamente, a fase final do processo, impondo aos responsáveis a obrigação de dar destinação ambientalmente adequada aos produtos e às embalagens reunidos ou devolvidos, sendo o rejeito encaminhado para disposição final ambientalmente adequada, na forma estabelecida pelo órgão competente do SISNAMA e, se houver, no plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, nos termos do disposto no parágrafo 6º, do artigo 33, do novo Diploma legal.

 

O que não quer dizer que a preocupação com que a logística não deva iniciar-se com a própria eficiência na fabricação dos produtos, assim como com uma melhor forma de os embalar, observados os impactos no meio ambiente durante essas fases. A logística reversa tem ligação direta com o método pelo qual um produto irá voltar ao seu fabricante. Somente assim este fará a devida destinação final do produto. Convenhamos, ninguém melhor do que o fabricante de um produto para dizer como esse produto pode ser reciclado, daí porque esses atores tem um papel decisivo na implementação da PNRS.

 

Além disso, as leis aumentam a eficiência do uso de tecnologia modernas para soluções ambientalmente corretas, de modo que agora a logística reversa é regulamentada por Lei, obrigando os fabricantes a se preocuparem com os resíduos gerados por seus produtos. Procurando permear esse programa governamental ajustado, o Decreto Federal nº 7.404/2010, que regulamentou a Lei nº 12.305/2010, trouxe os seguintes instrumentos para a implementação e operacionalização da logística reversa de produtos:

 

1) regulamento expedido pelo Poder Público, ou seja, poderá ser implantada diretamente por regulamento, veiculado por decreto editado pelo Poder Executivo, desde que avaliada e confirmada a viabilidade técnica e econômica da logística reversa, precedidos de consulta pública;

2) acordos setoriais, que são atos de natureza contratual, firmados entre o Poder Público e os fabricantes, importadores, distribuidores ou comerciantes, visando a implantação da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, consoante procedimentos para implantação da logística reversa listados na Subseção I, da Seção II, do Capítulo III, do Decreto;

3) termos de compromisso, por meio dos quais o Poder Público poderá celebrar ajustes com fabricantes, importadores, distribuidores ou comerciantes visando o estabelecimento de sistema de logística reversa nas hipóteses em que não houver, em uma mesma área de abrangência, acordo setorial ou regulamento específico ou para a fixação de compromissos e metas mais exigentes que o previsto em acordo setorial ou regulamento, sendo que terão eficácia a partir de sua homologação pelo órgão ambiental competente do Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, conforme sua abrangência territorial.

 

Traçado esse estrato do sistema logístico reverso, sobressaem como seus formadores, especialmente, os princípios da prevenção e da precaução, do desenvolvimento sustentável, da responsabilidade compartilhada e do poluidor-pagador e protetor-recebedor tem papel fundamental na implementação do instituto da logística reversa, pois imputam a sustentabilidade por meio do compartilhamento entre todos os atores do processo produtivo e de consumo, com escoro na poluição gerada ou que podem gerar e no favorecimento daquela evitada ou reduzida, com foco, nestes termos, na destinação ou disposição ambientalmente adequada.

 

Considerando o fluxo da logística reversa, Administração, empresariado e consumidores tornaram-se todos responsáveis pelo produto até o seu retorno ao início da cadeia produtiva, seja para reutilização ou descarte.

 

Assim, da norma resta evidenciada a simbiose entre o instituto da logística reversa e o princípio da responsabilidade compartilhada, a fim de instrumentalizá-la dentro do ambiente da Política Pública.

 

Os pressupostos para a validação do sistema logístico acarretam a responsabilidade não só na forma de destinação ambientalmente adequada, mas também confere aos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, o investimento na fabricação de produtos aptos a reutilização e reciclagem, aos consumidores, no sentido de gerar menor quantidade de resíduos, e aos titulares dos serviços públicos de limpeza urbana o manejo adequado desses resíduos sólidos, com o objetivo geral de minimizar o volume de resíduos sólidos e rejeitos gerados e reduzir os impactos causados à saúde humana e à qualidade ambiental decorrentes dos ciclos de vida dos produtos.

 

Não é por acaso que a aplicabilidade do princípio da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos deve-se, em grande monta, à logística reversa, tida como a engrenagem que une responsabilidade e cooperação entre todos os participantes da cadeia produtiva e de consumo, pois, para o fechamento do ciclo, com o retorno dos mesmos aos fabricantes ou importadores, é necessária a obrigação mútua e, tão logo, a união entre os entes em empreender esforços, a fim de se obter os resultados sustentáveis esperados.

 

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6. PERSPECTIVAS PREVENTIVA E PRECAUCIONAL.

 

A logística reversa pode ser vislumbrada sob uma perspectiva preventiva, como dever imposto ao setor empresarial em estruturar, implementar e operacionalizar o retorno dos resíduos, isto é produtos pós-consumo com destinação ou disposição final ambientalmente adequada quando retornados.

 

À medida que o setor empresarial é física e economicamente responsabilizado a dar a destinação ambientalmente adequada aos produtos que produz e coloca no mercado, espera-se, com isso, fornecer-lhes um incentivo a repensar o processo de produção de seus produtos, desde o início, com vistas à concepção de produtos menos intensivos em materiais e cujo uso não gere ou gere menos resíduos ou, ainda, permita o reuso, afinal, quanto menor a quantidade de resíduos sólidos gerados, menores serão os custos com a destinação final.

 

Por sua vez, a finalidade de incentivo ao “ecodesign” dos produtos, com vistas à prevenção de resíduos é o objetivo, decorrente da melhoria no gerenciamento dos resíduos gerados. Frente a obrigatoriedade de sistemas de logística reversa para parte dos produtos listados nos incisos I a VI do artigo 33 e para os demais produtos e embalagens mencionados no §1º desse mesmo dispositivo, o potencial preventivo desses sistemas deve envolver não apenas a estruturação e implementação de metas de reciclagem, mas sim o seu reuso ou o design, acompanhando a preferência sinalizada pela adoção do modelo repartido de responsabilidade.

 

Malgrado as previsões dos artigos 31, inciso I, e 32, ambos da PNRS, não há, nem em lei, nem em regulamento, o estabelecimento de critérios e/ou do modus operandi para o cumprimento das obrigações diretas de ecodesign, o que é explicado pelo fato se se tratar de uma Lei de resíduos; e não propriamente um instrumento de regulação de produtos. De outra sorte, no que diz respeito ao propósito de influência indireta sobre o ecodesign dos produtos mediante a responsabilidade pós-consumo em geral e a logística reversa nela embutida, o foco normativo da PNRS ainda se concentra no objetivo de gerenciamento de resíduos. Não há iniciativas na cadeia de produção, onde melhorias no design dos produtos poderiam trazer resultados efetivos para a redução de materiais.

 

O modelo compartilhado de responsabilidade significa o cumprimento dos deveres que compõem a responsabilidade pós-consumo, isto é, a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos a que se refere a PNRS, repartida de forma conjunta aos sujeitos obrigados (fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes), sendo a logística reversa um instrumento para sua concretização.

 

A principal vantagem desse modelo é a criação de escala e a redução dos custos incorridos com o gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos pós-consumo, mas que tende, entretanto, a comprometer a internalização, pelos produtores, dos custos associados a esse gerenciamento.

 

Visível que, para reaproveitar o volume de matérias-primas gerado pela logística reversa, o mercado deverá superar alguns preconceitos quanto à utilização de matéria-prima reciclada, como exemplo a baixa qualidade do material reciclado, já que o material reciclado pode ter a mesma qualidade de uma matéria-prima nova desde que tenha o tratamento adequado durante o período de reciclagem.

 

O estabelecimento de selos, certificação ou outras formas de comprovação da qualidade do material e do processo nele empregado, referente a matéria-prima reciclada, podem possibilitar o êxito do sistema.

 

Ora, outro preconceito a ser combatido seria quanto a não contribuição por parte do consumidor final na devolução dos produtos. Para isso, os fabricantes devem dispor de canais logísticos que suportem essa operação. Mesmo porque, a utilização do material reciclado apresentam algumas vantagens em relação à matéria-prima original, entre elas menores preços de mercado, combate à nova extração de matéria-prima escassa, economia no consumo de recursos naturais (energia elétrica, água) e vantagem competitiva com a melhora da imagem da empresa, por exemplo.

 

Sob uma ótica precaucional, a obrigação legalmente estabelecida de que as embalagens devem ser fabricadas com materiais que propiciem a reutilização ou a reciclagem, consoante artigo 32, incontestavelmente, traz a oportunidade de formatação de novos mercados industrializados que venham a gerenciar e, sem dúvida, mitigar os riscos ambientais.

 

Destarte, para demonstrar as ações precautórias ou precaucionais ou acautelatórias que a PNRS adota, tem-se uma diversidade de alternativas ou soluções para evitar o descarte dos resíduos, incluindo no rol de destinação final adequada a reutilização, reciclagem, compostagem, a recuperação e o aproveitamento energético, ampliando, ainda, esse rol, quando admite outras destinações admitidas pelos órgãos competentes do SISNAMA, do SNVS e do SUASA, segundo o artigo 3º, inciso VII, da Lei nº 12.305/2010.

 

Mesmo com tantas alternativas de destinação final que a PNRS entende como sendo adequada, a Política admite a hipótese de que pode haver resíduos que não terão nenhuma das destinações previstas.

 

Para tanto, mesmo que tais resíduos não sejam reutilizados, reciclados, recuperados, energeticamente aproveitados ou destinados à compostagem, deverão seguir para alguma outra destinação final ambientalmente adequada, ou mesmo para a disposição, definida como sendo a distribuição ordenada de rejeitos em aterros, observando normas operacionais específicas, de modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e à segurança e a minimizar impactos ambientais adversos, como se pode notar do disposto no artigo 3º, inciso VIII, da Lei Nacional.

 

A PNRS estabelece uma diferença clara entre disposição final adequada, que diz respeito apenas e tão somente àqueles resíduos que não apresentam quaisquer alternativas para seu reaproveitamento; e destinação adequada, que abrange os resíduos cujo reaproveitamento é possível com a utilização de diferentes técnicas de tratamento.

 

A necessária minimização dos riscos, diante da atual produção excessiva de resíduos sólidos obrigou o legislador pátrio a estabelecer a destinação adequada, elencando diversas alternativas com o fim de evitar o descarte e promover o reaproveitamento dos resíduos.

 

Desse modo, ao definir a gestão integrada de resíduos sólidos, a Política Nacional, considerou a maior amplitude de possibilidades de impactos que a produção de resíduos sólidos poderá causar nas diversas esferas da sociedade, reconhecendo que os riscos ou possibilidades de impactos possuem várias dimensões difíceis de serem contornadas e amplamente conhecidas.

 

O sistema de logística reversa é o principal elemento de materialização da destinação adequada de resíduos, uma vez que fomenta a integração e o elemento reversibilidade no sistema de produção e de consumo quanto aos resíduos produzidos. Através desse instituto também se dá uma modificação conceitual e nos próprios processos de produção, que devem preocupar-se com os fluxos de retornos dos materiais.

 

Mas, por meio dele, também há a triagem de produtos que receberão a disposição final correta, uma vez que a mesma dependerá da conclusão aviada após a avaliação feita pelo produtor ou fabricante.

 

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7. CONCLUSÃO

 

A formulação de uma Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), inserida por meio da Lei Federal nº 12.305/2010, representa um marco na proposta de preservação ambiental brasileira, por meio do combate à poluição por resíduos sólidos.

 

Ao disciplinar a destinação e a disposição final de produtos descartados pelos consumidores, atribuindo o seu retorno aos respectivos fabricantes, a norma ampliou seu universo de tutela e deslocou, pela primeira vez, a atenção para a problemática verificada no final ou ocaso do ciclo produtivo.

 

Mas, com isso, na verdade, o que se procura é que não há uma faceta meramente precaucional dos responsáveis, mas, principalmente, preventiva. E não podemos perder de vista que, em matéria de resíduos, uma atuação preventiva significa adotar medidas anteriormente ao próprio surgimento destes

 

Como dissemos anteriormente, à medida que o setor empresarial é física e economicamente responsabilizado a dar a destinação ambientalmente adequada aos produtos que produz e coloca no mercado, promover-se-á, com isso, determinada influência a que venha a repensar todo o processo de produção de seus produtos, isto é, desde o seu início, com vistas à concepção de produtos menos intensivos em materiais e cujo uso não gere ou gere menos resíduos ou, ainda, permita o seu reuso, afinal, quanto menor a quantidade de resíduos sólidos gerados, menores serão os custos com a destinação final.

 

Porém, ao estudar perspectivamente a PNRS, verificamos de pronto que a matéria é complexa, externada até mesmo pelas multidimensões de ação observadas na norma, como a política, econômica, ambiental propriamente dita, cultural e social.

 

Em sua dimensão politica a norma engloba a necessidade de acordos dos diversos setores envolvidos na gestão dos resíduos e a superação de conflitos de interesse que representem barreiras à implementação da PNRS, impondo a necessidade de elaboração de planos de resíduos sólidos na esfera federal, estadual, regional, intermunicipal e municipal, bem como a elaboração de planos de gerenciamento de resíduos, quando o caso, conforme seu artigo 14.

 

Pela sua dimensão econômica procura viabilizar soluções para o tratamento dos resíduos que contemplem instrumentos econômicos, sendo que, de acordo com o que dispõe o seu artigo 42, o Poder Publico poderá instituir medidas indutoras e linhas de financiamento visando à efetividade das suas propostas.

 

A par disso, na dimensão ambiental, é evidente, pois que a PNRS visa minimizar os impactos ambientais ocasionados pela produção de resíduos, como seu fim maior.

 

Pela dimensão cultural, considera relevantes os hábitos e os valores das populações locais, quando da definição dos métodos e dos procedimentos a serem implantados para o gerenciamento dos resíduos sólidos.

 

Observada, ainda, em sua dimensão social, está diretamente relacionada à participação social nos processos de elaboração das politicas publicas relacionadas aos resíduos sólidos, como definido no artigo 3°, inciso VI, da Lei 12305/2010.

 

Na prática, entretanto, as discussões e os esforços de implementação da PNRS têm-se concentrado mais na melhoria do gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos gerados e menos no fornecimento de incentivos à mudança e melhoria dos produtos e dos processos de produção e consumo a eles associados, o que nos parece inadequado.

 

Essa não priorização conferida à prevenção pode ser explicada pelo fato de a Lei, aparentemente, estar sendo aplicada de modo mais vocacionado a tratar dos resíduos, ancorada por uma cultura de atenção à fase final do ciclo de vida dos produtos, embora se mostre mais adequada e, necessariamente, um instrumento de regulação dos próprios produtos e das etapas relacionadas à produção e ao consumo destes, que são precisamente as etapas geradoras de resíduos que não encontravam óbices legais mais específicos anteriormente.

 

Há necessidade e importância, pois, de medidas, mais a montante da cadeia econômica; isto é, no inicio da cadeia produtiva, desde o próprio design até os materiais empregados nos produtos.

 

Por conseguinte, ainda que a PNRS procure operar em frentes de adequação ambiental, como aterros e reciclagem de resíduos, parece decisivo para o atingimento de seu desiderato que se focalize nas práticas de produção e consumo, para a construção e implementação de medidas de prevenção a resíduos, o que viabilizará, consequentemente, sistemáticas mais efetivas de logística reversa.

 

Se isto não for realizado, reorientando-se as ações da PNRS, corre-se o risco de se tornar mais uma norma sem atingir o tão desejado êxito no enfrentamento da geração de resíduos sólidos e na segurança econômico-sócio-ambiental, reclamada pelo desenvolvimento sustentável de nossa sociedade, cada vez mais pressionada pelo problema do “lixo”.

 

Ademais, no âmbito acadêmico e da experimentação, é essencial que haja fomento aos estudos e os debates jurídicos mais regulares e propositivos, a fim de melhor se lapidar e demonstrar a correta amplitude da aplicação da Lei Federal nº 12.305/2010.

 

Destacamos que, para estudos futuros há uma diversidade de dimensões a serem trabalhadas em torno da temática prevenção: aspectos legais, inovação tecnológica, reaproveitamento, tratamento dos resíduos, geração de energia, mudanças comportamentais (tanto na produção como no consumo), entre outras. Todas elas estão interconectadas e requerem abordagens inovadoras e interdisciplinares.

 

Veja-se que, com isso, não se nega que a Política Nacional de Resíduos Sólidos reuniu um conjunto de princípios, objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e ações capazes de, se bem utilizados, conduzir à gestão integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos sólidos. Mas é preciso conduzir-se a uma melhor compreensão e capacitação de seus aplicadores.

 

Por sua vez, como se sabe, a teorização aprofundada, desacompanhada de ferramentas de efetivação, bem delineadas e estratificadas nas diversas ambiências sociais, torna-se insuficiente ao atingimento das finalidades sociais nos termos almejados pelas normas inseridas no ordenamento.

 

Daí, por certo – e por que não – a necessidade de um olhar mais receptivo à aplicação de um direito reflexivo à matéria, como idealizado por HELMUT WILKE[9].

 

Ademais, destacamos, em meio às inovações da norma, a consagrada responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto como um dos seus mais relevantes princípios específicos, cuja manifestação mais perspicaz parece-nos, realmente seja logística reversa.

 

Não obstante, pelo fato de a prevenção dos resíduos exigir o enfrentamento da produção e do consumo propriamente ditos, qualquer tentativa de persecução do objetivo da prevenção, acreditamos, deverá ocorrer não no âmbito isolado de uma regulação setorial, mas de forma intersetorial, de modo a levar em consideração toda a complexidade e todas as vertentes que a questão encerra.

 

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NOTAS

[3] BELLINGIERI, Paulo Henrique. Sistema de informações sobre resíduos sólidos como instrumento de gestão. In: JARDIM, Arnaldo; YOSHIDA, Consuelo; FILHO, Jose Valverde Machado Filho. (org.). Politica Nacional, gestão e gerenciamento de resíduos sólidos. BARUERI, SP: Manole, 2012, p. 524.

[4] “Política pública é o programa de ação governamental que resulta de um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados – processo eleitoral, processo de planejamento, processo de governo, processo orçamentário, processo legislativo, processo administrativo, processo judicial – visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. Como tipo ideal, a política pública deve visar a realização de objetivos definidos, expressando a seleção de prioridades, a reserva de meios necessário à sua consecução e o intervalo de tempo em que se espera o atingimento dos resultados.” (BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de política pública em direito. In: políticas Públicas. Reflexões sobre o Conceito Jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 39)

[5] Op. Cit., pp. 213/214.

[6] “O direito ambiental é em si reformador, modificador, pois atinge toda a organização da sociedade atual, cuja trajetória conduziu à ameaça da existência humana pela atividade do próprio homem, o que jamais ocorreu em toda a história da humanidade. É um direito que surge para rever e redimensionar conceitos que dispõem sobre a convivência das atividades sociais.” (DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 57)

[7] “O Direito Ambiental, revigorado pela nova roupagem constitucional dada ao tema do meio ambiente, deve atuar sobre toda e qualquer área que envolva tal matéria, impondo a reformulação de conceitos, institutos e princípios, exigindo a adaptação e reestruturação do modelo socioeconômico atual com o necessário equilíbrio do meio ambiente, tendo em vista a sadia qualidade de vida.” (PADILHA, Norma Sueli. Do meio ambiente do trabalho equilibrado. São Paulo: LTr, 2002, pp. 22/23).

[8] “O modo linear de produção, tradicionalmente desenvolvido e adotado pela (ainda) esmagadora maioria das indústrias, inicia-se com a extração de recursos da natureza para que estes submetidos ao processo de industrialização, transformem-se em produtos colocados no mercado. Esses produtos, de regra, não são inteiramente absorvidos pelo consumo, pois ainda que se trate de bens consumíveis e ocorra a sua fruição integral, haverá, na maioria das vezes, a embalagem, a parcela não aproveitável, o produto remanescente. Com os bens não consumíveis – que constituem a maior parte dos produtos industriais -, duráveis ou não, a geração de resíduos é ainda mais certa e de maior monta, visto que, esgotado seu uso, haverá o descarte do material restante. Esse processo é acelerado pela obsolescência precoce – que serve ao aquecimento da economia e à maximização dos lucros – projetada desde o design do produto, seja efetiva (esvaziamento da utilidade pelo desgaste dos materiais que o compõem) ou meramente percebida (pela avaliação subjetiva de que o bem se tornou indesejável, ainda que mantenha a sua funcionalidade).” (PINZ, Greice Moreira. A responsabilidade ambiental pós-consumo e sua concretização na jurisprudência brasileira. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, ano 17, vol. 65, p. 162-163, jan/mar 2012, p.59)

[9] Segundo explica ANDRÉ-NOËL ROTH, para HELMUT WILKE: “O direito reflexivo deveria permitir o aumento da capacidade de pilotagem da lei, incluindo, durante a fase de busca de um consenso, assim como no processo de tomada de decisão, os destinatários da norma.” (in O Direito em Crise: Fim do Estado Moderno? ROTH, ANDRÉ-NOËL, Coord. FARIA, José Eduardo. Direito e Globalização Econômica: Implicações e Perspectivas. Editora Malheiros. São Paulo, 2010, p. 23)