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Exclusão do fator e o déficit previdenciário.

É possível excluir o fator previdenciário sem que isso acarrete déficit na previdência social?

Exclusão do fator e o déficit previdenciário. É possível excluir o fator previdenciário sem que isso acarrete déficit na previdência social?

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1 INTRODUÇÃO

O presente trabalho de monografia tem por escopo o estudo do Fator Previdenciário e o Déficit da Previdência Social, assunto atual e de grande repercussão, do qual tem gerado muitas discussões e posicionamentos divergentes. Muitos entendem que realmente existe o Déficit e é necessário conter custos, incluindo a incidência do Fator Previdenciário nas aposentadorias, visando assim manter o Equilíbrio Financeiro e Atuarial do sistema, por outro lado, muitos discordam afirmando que as fontes de custeio são suficientes para manter os benefícios sem necessidade de modificá-los.

 A Seguridade Social, prevista no artigo 194 da Constituição Federal de 1988 compreende as políticas de saúde, previdência e assistência social, pautadas em importantes princípios e fundamentos, dos quais devem ser respeitados por toda a coletividade. A Previdência Social, por sua vez, surgiu com o objetivo de diminuir desigualdades sociais e proteger os trabalhadores contras as eventuais ocorrências das contingências sociais existentes na vida cotidiana de todo e qualquer cidadão.

O Fator Previdenciário foi introduzido após a Emenda Constitucional nº 20/1998, pela Lei n.º 9.876/99, para responder aos anseios do Poder Executivo, modificou a redação do artigo 29 da Lei n.º 8213/91, adotando requisitos peculiares como idade no momento da aposentadoria, tempo de contribuição e expectativa de sobrevida do segurado, obtida a partir de tábua do IBGE, tornou-se, entretanto, um redutor da renda inicial dos benefícios previdenciários considerados precoces.

A intenção com a instituição do Fator Previdenciário seria postergar os pedidos de aposentadoria e atender o Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial da Previdência Social, tendo em vista a suposta situação deficitária do sistema. É aplicado, obrigatoriamente, no cálculo do salário de benefício da Aposentadoria por Tempo de Contribuição e, facultativamente, na Aposentadoria Especial para Deficientes e Aposentadoria por Idade, se mais favorável ao segurado.

Ocorre que a aplicação do fator reflete, na maioria dos casos, negativamente na renda mensal inicial do segurado, tendo em vista que o cálculo do benefício leva em consideração a expectativa de vida do segurado no momento da aposentadoria, isto é, quanto mais novo se complementam os requisitos para a aposentadoria por tempo de contribuição, menor será o valor do benefício.

Dessa forma, com a incidência do Fator o segurado que sempre contribuiu junto à Previdência Social se vê desamparado pelo instituto, não sendo devidamente cumpridos os princípios norteadores para concessão dos benefícios previdenciários, como por exemplo: Princípio da Isonomia ou da Igualdade, Princípio da Proibição do Retrocesso Social, isso sem contar a ofensa ao artigo 201, § 1° da nossa Constituição Federal da República de 1988.

Neste passo, a problemática da pesquisa é averiguar se é possível excluir o Fator Previdenciário sem que isso acarrete Déficit na Previdência Social. Para tanto, os objetivos específicos consistem em: estudar os princípios que norteiam a Seguridade Social; analisar as fontes de custeio e contribuições; apresentar os aspectos conceituais e históricos da Previdência Social e os benefícios que sofrem a incidência do Fator; e expor os impactos referentes à incidência do Instituto e de sua extinção, além de avaliar as propostas alternativas para substituir o Fator, com ênfase a recente fórmula 85/95.

Assim, a ideia geral consiste em analisar, com base na legislação previdenciária, na Constituição Federal de 1988 e em todo material jurídico que engloba o tema, os prejuízos ocasionados na renda dos aposentados com a incidência do Fator Previdenciário, bem como observar os dados econômicos e estatísticos oficiais, e definir se existe o Déficit Previdenciário ou poderá existir caso seja excluído o Fator do cálculo das aposentadorias.

O tema se mostra pertinente na medida em que afeta grande parcela da população do país e desde que o instituto foi criado, em 1999, pela lei 9.876, a discussão persiste tanto na doutrina quanto em diversos tribunais. Atualmente muitos são os posicionamentos sobre o fim do Fator Previdenciário e suas especulações sobre as novas regras que irão vigorar sobre o cálculo do salário de benefício. Portanto, objetivando aprofundar mais o debate sobre o tema e na tentativa de gerar mais uma fonte de informação que venha a contribuir para a formulação de políticas futuras, bem como a formação de opiniões sobre este tema tão importante e ao mesmo tempo tão delicado de se lidar, é que se justifica a realização deste trabalho.

Assim sendo, inicia-se o primeiro capítulo relatando os fundamentos e princípios que norteiam a Seguridade Social e consequentemente o Regime Geral da Previdência Social, tendo em vista que os princípios são as bases de todo o sistema de proteção social e devem ser resguardados por toda a sociedade. Destaca-se ainda as fontes de custeio e contribuições da Seguridade Social, enfatizando a manutenção da Previdência Social, para posterior análise da sustentabilidade e do falacioso Déficit Previdenciário.

No segundo capítulo analisa-se os aspectos conceituais e históricos da Previdência Social, fazendo um breve histórico da origem e evolução da Previdência Social no Brasil e em todo o mundo, a partir do surgimento do Bismarkismo, na Alemanha, no final do século XIX até o grande marco da previdência social no Brasil, ou seja, a Lei Eloy Chaves, também conhecida como Decreto Legislativo nº 4.682, de 24/01/1923.

Será realizado também um estudo sobre os benefícios com incidência do fator previdenciário, que basicamente abrange Aposentadoria por Tempo de Contribuição (ATC), Aposentadoria por Idade (AI) e Aposentadoria Especial para Deficientes (AED), benefícios extremamente importantes que possibilitam aos contribuintes do Regime Geral da Previdência Social (RGPS) a manutenção de um padrão de vida digno, contra adversidades da vida, seja pelo cansaço, deficiência ou idade avançada.

Por fim, no terceiro capítulo será abordado o polêmico e discutido Fator Previdenciário, demonstrando de forma clara e adequada, o surgimento deste instituto, conceito, fórmula, as consequências de sua incidência e sua efetividade, fazendo-se um cotejo entre os argumentos levantados a favor e contra. Recentemente, foi aprovado e está em vigência uma alternativa quanto ao Fator, denominada fator 85/95, dessa forma, também será estudado neste capítulo a eficácia deste novo modelo de cálculo, as hipóteses alternativas e a viabilidade e necessidade de sua exclusão.

A pesquisa caracteriza-se como bibliográfica, com base na análise da legislação, doutrinas, artigos jurídicos e internet, utiliza-se o método dedutivo que parte das leis gerais e da doutrina à análise de fatos sociais. A linha de pesquisa vincula-se a Cidadania, Trabalho e Seguridade Social.


2  A SUSTENTABILIDADE E O DÉFICIT DO REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

Neste capítulo, primeiramente, aborda-se os fundamentos e princípios que norteiam a Seguridade Social e consequentemente o Regime Geral da Previdência Social, tendo em vista que os princípios são as bases de todo o sistema de proteção social e devem ser resguardados por toda a sociedade.

 Por conseguinte, especifica-se as fontes de custeio e contribuições da Seguridade Social, enfatizando a manutenção da Previdência Social, para posterior análise da sustentabilidade e do falacioso déficit previdenciário, do qual tem gerado muitas discussões e posicionamentos divergentes.

Muitos entendem que realmente existe o déficit e é necessário conter custos, por outro lado, muitos discordam afirmando que as fontes de custeio são suficientes para manter os benefícios sem necessidade de modificá-los.

Dessa forma, para melhor entender a sustentabilidade e o Déficit da Previdência Social, é necessário estudar os princípios que regem a Seguridade Social.

2.1 Fundamentos e princípios da Seguridade Social

A Seguridade Social, prevista no artigo 194 da Constituição Federal de 1988 compreende as políticas de saúde, previdência e assistência social, pautadas em importantes princípios e fundamentos, dos quais devem ser respeitados por toda a coletividade.

A Constituição Federal de 1988, no Título II, Dos Direitos e Garantias Fundamentais, passou a figurar a Previdência Social como Direito Social Fundamental, protegido pelo status de “cláusula pétrea”, o que impede a apreciação ou deliberação de qualquer emenda tendente a modificá-lo ou aboli-lo, tendo em vista que a concessão das prestações sociais garante a erradicação da pobreza, a diminuição das desigualdades sociais e a garantia da dignidade da pessoa humana.

Conforme determina o artigo 6.º da Constituição Federal, são direitos sociais os direitos relativos à educação, à saúde, ao trabalho, à moradia, ao lazer, à segurança, à previdência social, à proteção à maternidade, à infância e à assistência aos desamparados.

Neste sentido Ibrahim destaca que:

A previdência social, em conjunto com a saúde e assistência social, são classificadas como direitos sociais pela Constituição, sendo usualmente enquadrados como direitos fundamentais de segunda geração ou dimensão, devido à natureza coletiva dos mesmos, e certamente serão mantidos em qualquer concepção a ser construída, o que não impede, naturalmente, o dimensionamento mais restrito em razão da escassez de recursos (IBRAHIM, 2010, p.5).

Considerando que a previdência social, espécie da seguridade é um direito fundamental, a partir deste momento se apresentará os princípios gerais da seguridade social, estabelecidos na Constituição Federal em vários dispositivos, dos quais servem como base para a elaboração de todas as políticas sociais.

O primeiro princípio a ser abordado é o da igualdade, previsto no artigo 5° da Constituição Federal de 1988, que estabelece que todos são iguais perante a lei, o que consiste em tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais na medida de suas desigualdades.

Rui Barbosa afirma:

A regra da igualdade consiste senão em aquinhoar desigualmente os desiguais, na medida em que sejam desiguais. Nessa desigualdade social, proporcionada à desigualdade natural, é que se acha a verdadeira lei da igualdade. Tratar como desiguais a iguais, ou desiguais com igualdade, seria desigualdade flagrante, e não igualdade real (OLIVEIRA, 1956, p.32).

Sendo assim, a igualdade exerce uma função relevante de princípio norteador das políticas públicas de inclusão social, visando à erradicação da miséria, da pobreza, da fome, do analfabetismo, objetivando por fim proporcionar a todos uma vida humana digna.

É possível vislumbrar este princípio nas relações previdenciárias, como, por exemplo, quando ocorre diferenciação na concessão de aposentadorias, isto é, nos casos em que duas pessoas com o mesmo tempo de contribuição e idade, acabam recebendo aposentadorias diferentes, com o advento de uma nova lei.

O princípio da legalidade estabelecido no inciso II do art. 5º da Constituição Federal, estabelece que ninguém é obrigado a fazer ou abster-se de fazer algo, senão em face de lei, ou seja, novas obrigações somente podem ser criadas por lei, pois se diferente for, não haverá a necessidade de cumprimento da mesma.

Diante disto, não é permitido exigir contribuição previdenciária ou conceder benefícios sem expressa previsão da lei, ocorrendo isso, como obrigar o segurado a contribuir sem estar estabelecido na legislação vigente, será caracterizado uma violação ao princípio constitucional da legalidade.

O direito adquirido é previsto constitucionalmente no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, bem como na Lei de Introdução ao Código Civil, em seu art. 6º, § 2º. Entende-se por direito adquirido do indivíduo aquele que já se incorporou ao seu patrimônio, de forma que não é dado ao Estado o direito de retirá-lo, ainda que em virtude de lei superveniente.

Martins (2010, p.48) menciona o conceito legal para direito adquirido como sendo “[...] os direitos que seu titular, ou alguém por ele, possa exercer como aqueles cujo começo de exercício tenha termo pré-fixo, ou condição preestabelecida inalterada ao arbítrio de outrem”.

Em matéria de Direito Previdenciário o direito adquirido somente se configura quando o segurado cumpre todos os requisitos para a concessão do benefício, não ocorrendo quando a lei assegura a concessão, porém o beneficiário não reúne todas as condições.

Como exemplo: Se no ano de 2015 o legislador modificasse os requisitos para a concessão da aposentadoria por tempo de contribuição, como estabelecendo uma idade mínima, os segurados que já tivessem preenchido os requisitos, terão seu direito adquirido, não tendo a lei nova influência sobre o que já se conquistou na lei anterior.

A solidariedade, por sua vez, é o princípio base da seguridade social brasileira, do qual estabelece que toda a coletividade contribuirá para o custeio da seguridade social.

Martins destaca:

Ocorre solidariedade na Seguridade Social quando várias pessoas economizam em conjunto para assegurar benefícios quando as pessoas do grupo necessitarem. As contingências são distribuídas igualmente a todas as pessoas do grupo. Quando uma pessoa é atingida pela contingência, todas as outras continuam contribuindo para cobertura do benefício do necessitado (MARTINS, 2010, p. 53).

Este princípio está implícito no inciso I do art. 3º da Constituição Federal, que determina que a República Federativa do Brasil tem como objetivo fundamental “construir uma sociedade livre, justa e solidária”.

Assim sendo, a contribuição de todas as pessoas se transforma em uma cota única, com objetivo de assegurar a concessão dos benefícios. Na assistência social a solidariedade se dá por meio da contribuição de todos em benefício dos mais necessitados, enquanto que na previdência social é a contribuição de todos os envolvidos no plano, em benefício dos que são atingidos pelos riscos determinados em lei.

Exemplificando, quando um segurado jovem de 18 anos sofre acidente de trabalho no segundo mês de atividade e fica incapacitado permanentemente para o labor, consequentemente, tem direito a benefício pecuniário até o final de sua vida, desde que a incapacidade perdure, ou seja, a contribuição de toda a coletividade manterá o benefício a ser concedido ao segurado incapacitado.

O princípio da vedação do retrocesso social visa impedir que os direitos sociais previstos sejam reduzidos. No campo da previdência tal vedação refere-se às pessoas abrangidas ou aos eventos cobertos pelo sistema, de forma que a lei não tem o condão de limitar o que já foi concedido anteriormente, oportunizando que o indivíduo tenha acesso ao mínimo existencial.

Muito embora não estar expressa de forma taxativa, encontra clara previsão constitucional na leitura do § 2º do art. 5º da Constituição, ainda, no art. 7º, caput. Tal princípio é de suma importância para garantir que os beneficiários não sejam ceifados de direitos já previstos, sendo possível tão somente a ampliação do rol de benefícios e de segurados amparados.

Sendo assim, caso o legislador excluísse a aposentadoria dos benefícios concedidos pela previdência social, seria um claro caso de retrocesso social, pois o direito de se aposentar é uma conquista histórica que não pode ser modificada de forma arbitrária. 

Podemos destacar também, em um exemplo prático, que a incidência do fator previdenciário pode ser considerado como um retrocesso social, pois reduziu os valores das aposentadorias, em muitos casos de forma significativa, assunto este que será abordado no capítulo terceiro.

Já visto os princípios gerais que abrangem a Seguridade Social, passemos agora à análise dos princípios específicos da Seguridade Social, a seguir elencados:

O princípio da universalidade da cobertura e do atendimento previsto no art. 194 inciso I da Constituição estabelece que todos os brasileiros, independentemente de classe econômica, cor ou raça, inclusive os estrangeiros, devem estar cobertos pela proteção social.

Nas palavras de Castro e Lazzari:

Por universalidade da cobertura entende-se que a proteção social deve alcançar todos os eventos cuja reparação seja premente, a fim de manter a subsistência de quem dela necessite. A universalidade do atendimento significa, por seu turno, a entrega das ações, prestações e serviços de seguridade social a todos os que necessitem, tanto em termos de previdência social – obedecido o princípio contributivo – como no caso da saúde e da assistência social (CASTRO E LAZZARI, 2014, p.89).

Por oportuno, todos os indivíduos devem ser socialmente amparados de modo que a proteção dos riscos sociais alcance progressivamente um maior número de indivíduos de maneira cada vez mais completa.

Em decorrência deste princípio é que na maioria dos municípios instituíram-se agências da Previdência Social, com objetivo de atender a todos os segurados, assim sendo, nenhum indivíduo pode estar desamparado pela previdência social, se ele contribui e mantém a qualidade de segurado merece fazer jus ao benefício previdenciário.

A uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços entre as populações urbanas e rurais está previsto no art. 194 inciso II da Constituição e na Lei nº 8.213/91, do qual estabelece que foram instituídos benefícios aos trabalhadores urbanos e rurais, sem qualquer distinção, cujas prestações são divididas em benefícios e serviços.

Sendo assim, as mesmas contingências como morte, velhice, maternidade, doença, acidente, invalidez e reclusão, serão cobertas tanto para os trabalhadores urbanos como rurais, bem como os serviços de habilitação e reabilitação profissional.

Neste liame, a Lei 8.213/91 prevê, em seu artigo 55, tratamento diferenciado e mais benéfico àqueles que laboraram na lida campesina, o que decorre da desigualdade entre o trabalho urbano e o rural, diante disto, esse princípio justifica o tratamento diferente entre essas classes de indivíduos. Como exemplo, cita-se as contribuições diferenciadas para o pequeno produtor rural e a aposentadoria por idade com redução de 5 (cinco) anos concedida ao trabalhador rural.

O princípio da seletividade e distributividade expresso no art. 194 inciso III estabelece que os benefícios da previdência social apenas devem ser concedidos aqueles que realmente necessitem. A seguridade social é a responsável pela classificação, estabelecendo os critérios para concessão dos benefícios.

Neste sentido Castro e Lazzari conceituam: 

O princípio da seletividade pressupõe que os benefícios são concedidos a quem deles efetivamente necessite, razão pela qual a Seguridade Social deve apontar os requisitos para a concessão de benefícios e serviços. Vale dizer, para um trabalhador que não possua dependentes, o salário família não será concedido, para aquele que se encontre incapaz temporariamente para o trabalho, por motivo de doença, não será concedida aposentadoria por invalidez, mas o auxílio-doença. Não há um único benefício ou serviço, mas vários, que serão concedidos e mantidos de forma seletiva, conforme a necessidade da pessoa. Por distributividade, entende-se o caráter do regime por repartição, típico do sistema brasileiro, embora o princípio seja da seguridade e não da previdência. O princípio da distributividade, inserido na ordem social, é de ser interpretado em seu sentido de distribuição de renda e bem estar social, ou seja, pela concessão de benefícios e serviços visa-se ao bem estar e à justiça social (CASTRO E LAZZARI, 2014, p.89-90).

O princípio da distributividade é a divisão dos recursos.  Após cada um ter contribuído conforme a legislação pertinente procede-se à divisão dos benefícios.

Se assim é, o legislador possui autorização constitucional para definir as pessoas que serão beneficiadas com os recursos do sistema, o que leva à conclusão de que nem todas as pessoas terão benefícios: algumas o terão, outras não, sendo certo que a distribuição deve ser feita aos mais necessitados, em detrimento dos menos necessitados.

Como exemplo, um segurado que está com uma doença temporária não fará jus à aposentadoria por invalidez, mas sim ao auxílio doença, considerando que cada benefício possui seus requisitos específicos. 

A diversidade da base de financiamento encontra fundamento no art. 194 inciso VI, do qual implica na diversificação dos fatos geradores de contribuições sociais. Do ponto de vista subjetivo, existe o comando de que tanto o poder público como empresas e trabalhadores contribuam com o sistema de seguridade social.

Ibrahim (2010, p.87) aponta que diversificar a base de financiamento é uma forma de garantir a segurança monetária dos fundos da seguridade social, pois o advento de algum desequilíbrio financeiro que afete algum fato gerador não irá comprometer significativamente a arrecadação de contribuições.

Assim sendo, a Seguridade Social será financiada ou custeada por toda a sociedade, por meio da empresa, dos trabalhadores, dos entes públicos e concursos de prognósticos, se caso alguma das fontes de custeio deixar de repassar a contribuição ao sistema, como exemplo, caso as empresas deixem de repassar as contribuições previdenciárias de seus empregados, o Regime Geral da Previdência Social não será afetado de maneira significativa, pois existem outras fontes de custeio.

A Equidade na forma de participação no custeio estabelecido no art. 194 inciso V da Constituição, determina que será exigido de cada um conforme a sua capacidade contributiva, ainda que o sistema estabeleça, como ocorre na previdência, um teto relativo à sua proteção como também com relação à contribuição.

Castro e Lazzari ensinam:

Trata-se de norma principiológica em sua essência, visto que a participação equitativa de trabalhadores, empregadores e Poder Público no custeio da seguridade social é meta, objetivo, e não regra concreta. Com adoção deste princípio, busca-se garantir que aos hipossuficientes seja garantida a proteção social, exigindo-se dos mesmos, quando possível, contribuição equivalente a seu poder aquisitivo, enquanto a contribuição empresarial tende a ter maior importância em termos de valores e percentuais na receita da seguridade social, por ter a classe empregadora maior capacidade contributiva (CASTRO E LAZZARI, 2014, p.90).

Sendo assim, cada pessoa contribui na medida de suas possibilidades, isto é, quem tem maior capacidade econômica deve contribuir com mais e os que tiverem menos capacidade econômica, com menos, ou seja, todos devem contribuir na medida de sua capacidade, e aqueles que demonstrarem miserabilidade devem ser dispensados, assegurando-lhes, porém, que tenham acesso ao mínimo para subsistência.

Exemplificando, um segurado que recebe apenas 1 (um) salário mínimo, irá contribuir para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) com o percentual correspondente ao salário mínimo, enquanto que o segurado que recebe valor superior, consequentemente, contribuirá com valores superiores. 

O princípio da precedência da fonte de custeio disposto do art. 195, §5 º da Constituição, estabelece que não se pode gastar mais do que se ganha, ou no caso da previdência não deve gastar mais do que arrecada.

Com base neste princípio, veda-se que sejam criados, majorados ou estendidos os benefícios da seguridade social sem que, previamente, se estabeleça qual será a fonte de custeio total, objetivando resguardar o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema.

Desta forma, será inconstitucional a lei que criar um benefício previdenciário, sem antes também criar a fonte de custeio.

A compulsoriedade da contribuição prevista no caput do art. 149 da Constituição, determina que as contribuições sociais devem ser instituídas através de cobrança compulsória, sendo que a seguridade será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta.

O financiamento direto é aquele proveniente das contribuições dos trabalhadores e empregadores, enquanto o indireto provém de toda a sociedade, mediante pagamento de impostos criados com essa finalidade.

Podemos exemplificar, um empregado que assina a carteira é obrigado a verter contribuições, quer queira, quer não queira, os valores correspondentes são automaticamente descontados de sua folha de pagamento.

A Garantia do benefício mínimo expresso na Constituição Federal art. 201 §2°, garante que os segurados não podem receber renda mensal inferior ao salário mínimo, tratando-se de benefícios substitutivos da renda oriunda do trabalho, tais como as aposentadorias, auxílio-reclusão, auxílio-doença, pensão por morte e salário maternidade.

Tal determinação visa à garantia da manutenção de um padrão de vida digno, partindo do pressuposto que a concessão de um benefício com o valor inferior ao salário mínimo não supre as despesas básicas. Isto é, um segurado do Regime Geral da Previdência Social (RGPS) que necessite usufruir de um benefício decorrente de doença ocupacional temporária não poderá receber valores inferiores ao salário mínimo. 

O caráter democrático e descentralizado na gestão administrativa disposto no inciso VII do art. 194 da Constituição visa assegurar aos trabalhadores e aos empregados, bem como aos aposentados, juntamente com o governo, a participação nos colegiados dos órgãos em que os seus interesses profissionais e previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação.

Para tanto, instituíram-se os conselhos nacionais, estaduais e municipais da Seguridade Social, Previdência Social e Assistência Social, possibilitando a participação democrática com a descentralização, visando com isso resguardar a administração do sistema com qualidade, segurança e moralidade, por tratar-se de interesses coletivos.

Ademais, a Constituição Federal/88 assegura a gestão quadripartite da Seguridade Social, isso significa que, das deliberações dos órgãos integrantes do sistema (Conselho Nacional de Previdência Social – CNPS, Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS, Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS, etc.), deverão, necessariamente, participar representantes dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo.

Desta forma, quando está em discussão um benefício previdenciário, como mudanças nos requisitos da aposentadoria por tempo de contribuição, é assegurada a participação de todos, tendo em vista que as possíveis mudanças afetarão os direitos de todos os envolvidos.

Após a análise dos princípios gerais da seguridade social, dos princípios específicos da seguridade e daqueles inerentes ao custeio, importante se faz a análise dos princípios específicos da Previdência Social, ponto central deste trabalho, o que se passa a expor.

O equilíbrio financeiro e atuarial expresso no art. 40, caput e art. 201, caput, da Constituição Federal consiste na equivalência entre as receitas e as despesas. É atendido pelas fontes de receita, estabelecidas para cobrir os gastos. Ele ganha forma com o orçamento da seguridade social (art. 165, § 5°, III, da CRFB), o qual abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público, cujos recursos ficam alocados para atender, especificamente, às respectivas necessidades, salvo se houver lei específica em sentido contrário (art. 167, VIII, da CRFB).

Já a harmonia atuarial é, sinteticamente, a correlação entre o tempo de contribuição para o sistema e o lapso em que o segurado estará aposentado, recebendo seus proventos.

Castro e Lazzari explicam:

Significa que o Poder Público deverá, na execução da política previdenciária, atentar sempre para a relação entre custeio e pagamento de benefícios, a fim de manter o sistema em condições superavitárias, e observar as oscilações da média etária da população, bem como sua expectativa de vida, para a adequação dos benefícios a estes variáveis (CASTRO E LAZZARI, 2014, p.96).

Foi com base neste princípio que se passou a aplicar o fator previdenciário, resultante de variáveis demográficas e atuariais relacionadas com a expectativa de vida, nos cálculos das aposentadorias por idade e por tempo de contribuição.

Por oportuno, um exemplo deste princípio é exatamente a incidência do fator previdenciário nas aposentadorias, do qual será abordado especificamente no terceiro capítulo, como já citado.

O princípio da filiação obrigatória, previsto no art. 201, caput da Constituição Federal, em consonância com o princípio da contribuição compulsória, determina a obrigatoriedade de filiação, de forma que, praticada a ação considerada suficiente pela lei, o indivíduo estará filiado ao sistema.

Sendo assim, uma vez filiado, o segurado pratica o fato gerador da obrigação previdenciária, devendo, portanto, verter a sua parcela de contribuição para a Previdência Social. Sendo importante frisar que a forma de filiação à previdência social pode ser obrigatória ou facultativa.

No primeiro caso, a determinação resulta de lei, quando o indivíduo exerce atividade remunerada com carteira assinada, enquanto que a do segurado facultativo define-se como aquele que se filia espontaneamente à Previdência Social, pelo exercício de atividade que não se enquadrada como segurado obrigatório.

Neste passo, segundo o art. 12 da Lei 8.212/91, são segurados obrigatórios da Previdência Social: o empregado, o empregado doméstico, o contribuinte individual, o trabalhador avulso e os segurados especiais, por sua vez, o conceito de segurado facultativo é apresentado pelo art. 14 da Lei nº 8.212/91 e pelo artigo 11 do Decreto nº 3048/99, como exemplo podemos citar o estudante, a dona de casa, o bolsista e o estagiário.

O caráter contributivo positivado no art. 40, caput e art. 201, caput da Constituição, estabelece que a Previdência Social, em qualquer de seus regimes, terá caráter contributivo, ou seja, será custeada por contribuições sociais.

Diferentemente do que acontece com a assistência social que independe de contribuição de seus beneficiários, na Previdência Social inexiste regime que admita a percepção de benefícios sem a contribuição específica para o benefício perseguido.

Desta feita, para o segurado ter direito a receber a aposentadoria por tempo de contribuição precisa primeiramente contribuir para depois quando passado o período de carência, neste caso 180 (cento e oitenta) contribuições mensais, este segurado usufruir do benefício.

O princípio da correção monetária dos salários de contribuição previsto no art. 40, § 17 e no art. 201 § 3 da Constituição, garante que os salários de contribuição considerados no cálculo dos benefícios sejam corrigidos monetariamente, objetivando assim preservar o valor real dos benefícios.

Atualmente utiliza-se o Índice Nacional de Preços ao Consumidor para a correção monetária dos salários de contribuição, mês a mês, conforme a variação integral. Tal índice é calculado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), de acordo com as regras vigentes, o valor dos benefícios em manutenção será reajustado, anualmente, na mesma data do reajuste do salário mínimo.

Por exemplo, um segurado que se aposentou no ano de 2013, terá o valor de seu benefício reajustado, tendo em vista que se diferente for o valor irá sofrer reduções significativas, sendo assim ao calcular a média de salários de contribuição do trabalhador inativo, serão obtidos valores reais de rendimentos alcançados por ele quando ainda trabalhava, evitando um achatamento no valor do benefício previdenciário.

O princípio da irredutibilidade do valor dos benefícios, previsto no § 4º, do artigo 201 da Constituição Federal, visa garantir a preservação do valor real, conforme critérios definidos em lei. Considerando o fato de que nada adiantaria corrigir monetariamente os salários de contribuição e ignorar os reajustamentos de preços sem repassar qualquer aumento aos benefícios.

A irredutibilidade pode se apresentar de duas formas distintas: nominal ou real. A primeira refere-se ao valor expresso em números, como exemplo pode-se destacar quando um segurado que recebe um benefício no valor de R$ 700,00 (setecentos reais) este valor não pode ser reduzido para R$ 680,00 (seiscentos e oitenta reais). Já a segunda, mais complexa e justa, relaciona-se não apenas com o valor expresso em números, mas sim com o poder aquisitivo do segurado, que deve ser preservado.

O Princípio da indisponibilidade dos direitos dos beneficiários disposto no art. 102, § 1° da Lei 8.213/91 estabelece que não se admite que o segurado perca o direito ao benefício ao qual faz jus e cumpriu todos os requisitos apenas pelo decurso do prazo, tendo em vista se tratar de direitos inalienáveis, irrenunciáveis, impenhoráveis e imprescritíveis.

Desta forma, um segurado homem que completou a idade de 65 (sessenta e cinco) anos e verteu 180 (cento e oitenta) contribuições mensais, implementou todos os requisitos da aposentadoria por idade e irá receber o benefício, não perderá o direito caso deixe de solicita-lo no ano que preencheu os requisitos.

A facultatividade da previdência complementar previsto na Constituição Federal no art. 40 § 14 a 16, no âmbito dos regimes próprios de agentes públicos, bem como no art. 202, no âmbito do RGPS, estabelece que muito embora o regime geral de Previdência Social ser obrigatório, é admitida a participação dos segurados obrigatórios em regime de previdência privada, desde que em caráter complementar.

Sendo que a filiação ao regime privado não é obrigatória, tampouco isenta o segurado da obrigação de participação no regime geral. Um exemplo prático ocorre quando o segurado que trabalha em uma determinada empresa, contribuinte do RGPS, adere à previdência complementar, com objetivo de complementar sua renda quando necessitar de benefício previdenciário.

Vislumbrando os princípios é possível concluir que estes são os alicerces que dão sentido às ordens da Constituição e no campo da Previdência Social atuam de forma significativa garantindo aos segurados a obtenção de benefícios que lhe garantem uma vida humana digna.

A análise principiológica realizada servirá de base para a sequência do estudo, pois impossível entender um sistema jurídico sem antes compreender seus princípios e finalidades. A seguir aborda-se as fontes de custeio e contribuições da seguridade social.

2.1.1 Custeio da seguridade social

As fontes de custeio da seguridade social estão previstas no artigo 195 da Constituição Federal, estabelecendo-se que será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das contribuições sociais.

Para melhor compreender importante se faz transcrever o que determina o artigo 195 da Constituição Federal de 1988, vejamos:

A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: I – do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidente sobre: a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; b) a receita ou faturamento; c) o lucro; II – do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201; III – sobre a receita de concursos de prognósticos. IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.

Com base em tal dispositivo, diz-se que o custeio será direto e indireto, pois na primeira forma quem financia a seguridade é o empregado, o empregador doméstico, a empresa, o trabalhador, os concursos de prognósticos, o importador de bens e serviços e a quem a ele for equiparado de forma direta, ou seja, diretamente para manutenção da seguridade social. Enquanto que, na segunda forma, fala-se em custeio indireto, pois a sociedade contribui por meio de diversos tributos para a arrecadação de recursos que serão destinados para os demais orçamentos públicos.

O custeio da seguridade social, portanto, imputará responsabilidades a toda sociedade, solidariamente. Todos participam do seu financiamento. No passo que, a legislação estabelece que as pessoas que têm capacidade contributiva deverão contribuir para a seguridade social diretamente via tributo do tipo contribuição social, e os que não têm capacidade contributiva estarão participando indiretamente do custeio, via orçamentos fiscais das unidades federadas.

Ibrahim destaca:

O financiamento direto é feito pelas contribuições sociais, enquanto o indireto é realizado por meio de dotações orçamentárias fixadas no orçamento fiscal. As contribuições sociais não são a única fonte de custeio da seguridade social- embora sejam as principais-, os recursos necessários também virão de dotações orçamentárias de todos os entes federativos. Obviamente, tanto em um como no outro caso, os recursos são sempre oriundos da sociedade, a qual arca direta e indiretamente com os custos sociais (IBRAHIM, 2010, p. 92).

Neste liame, extrai-se que no Brasil, o custeio da seguridade social dar-se-á tanto através de contribuições sociais especialmente criadas para tal finalidade, quanto mediante comprometimento de parte do orçamento fiscal da União, por tal razão é um sistema misto.

A Lei nº 8.212/91 de 24 de Julho de 1991 dispõe sobre a organização da Seguridade Social, instituindo o “Plano de Custeio”, em seu artigo 11 estabelece que o orçamento será composto das receitas da União; receitas das contribuições sociais e receitas de outras fontes.

Conforme estabelece o artigo 20 da Lei nº 8.212/91, a contribuição do empregado, empregado doméstico e avulso é calculado mediante a aplicação da correspondente alíquota sobre o seu salário de contribuição mensal, de forma não cumulativa.

Os valores são atualizados anualmente, sendo que através da Portaria Interministerial MPS/MF nº 13 do INSS a partir de 01/01/2015, a tabela de contribuição destes segurados é a seguinte:

Tabela 1 – Contribuição Mensal

Tabela para Empregado, Empregado Doméstico e Trabalhador Avulso

Salário de Contribuição (R$)

Alíquota (%)

Até 1.399,12

8

De 1.399,13 até 2.331,88

9

De 2.331,89 até 4.663,75

11

Fonte: Tabela de contribuição mensal disponível em <http://agencia.previdencia.gov.br/e-aps/servico/147>. Acesso em 10 mai.2015.

A contribuição dos demais segurados (autônomos, empresários, equiparados a autônomo e segurado facultativo) é calculada à razão de 20% sobre a remuneração ou remuneração declarada, de acordo com o artigo 21 da mencionada lei.

O salário de contribuição relativo ao contribuinte individual é a remuneração auferida em uma ou mais empresas ou pelo exercício de sua atividade por contra própria, durante o mês, observados os limites mínimo e máximo do salário de contribuição. Com base no artigo 1º § 2º I da Lei 12.470/2011 a alíquota prevista é de 11%.

Os segurados contribuintes individuais e facultativos estão obrigados a recolher a contribuição ao INSS por iniciativa própria até o dia 15 do mês seguinte ao da competência, conforme ensina o artigo 30, II da Lei nº 8.212/91.

As contribuições das empresas estão previstas no inciso I do artigo 195 da Constituição Federal, bem como no artigo 22 da Lei 8.212/91, podem ter por base de cálculo a folha de pagamentos, o faturamento ou o lucro, tais contribuições poderão ter alíquotas diferenciadas em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão de obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho, nos termos do § 9º do artigo 195 da Constituição.

Assim sendo, o empregador irá recolher a contribuição de 20% sobre a remuneração paga ao empregado, sem qualquer teto. Recolherá ainda a contribuição de acidente do trabalho de 1 a 3%, dependendo do risco de sua atividade (leve, médio e grave).

A contribuição do empregador doméstico está prevista no artigo 24 da Lei 8.212/91, estabelecendo a porcentagem de 12% sobre a remuneração do empregado doméstico.

Todavia, recentemente, no dia 06 de maio do corrente ano, o Senado aprovou mudanças significativas nas contribuições devidas pelo empregador doméstico, modificou a alíquota de 12% para 8%, estabeleceu que o empregador pagará 3,2% para um fundo que será responsável por arcar com a indenização de 40% sobre o saldo do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) e mais 0,8% para indenizações por acidente de trabalho. O texto foi elaborado para regulamentar a Emenda Constitucional 72, promulgada em abril de 2013, resultante da denominada PEC das Domésticas.

Desta forma, o empregador pagará mensalmente 20% de alíquota incidente no salário pago (8% FGTS + 8% INSS + 0,8% seguro contra acidente + 3,2% relativos à rescisão contratual).

Após a vigência da Lei 12.470/2011 para o microempreendedor individual (MEI) e a dona de casa de baixa renda é prevista a redução da alíquota de 11% para apenas 5% aplicada sobre o salário mínimo. Nestes casos, a legislação veda a possibilidade dos períodos contribuídos serem considerados para fins de aposentadoria por tempo de contribuição.

A contribuição do empregador rural pessoa física e a do segurado especial está previsto no artigo 25 da mesma lei, onde se estabelece a porcentagem de 2% da receita bruta proveniente da comercialização da sua produção e 0,1% da receita bruta proveniente da comercialização da sua produção para financiamento das prestações por acidente de trabalho.

Conforme ensina Ibrahim (2010, p.58) as contribuições dos trabalhadores e das empresas (cota patronal), chamadas de contribuições previdenciárias, devem ser destinadas exclusivamente ao custeio do Regime Geral de Previdência Social (RGPS).

Tendo em vista que tais contribuições possuem destinação constitucional e serão utilizadas unicamente para o financiamento dos benefícios previdenciários, não podem ser utilizadas para manutenção e concessão de outros benefícios e serviços da seguridade social, tais como Benefício de Prestação Continuada (BPC), devem ser direcionados para os benefícios da Previdência Social, que ao contrário da Assistência Social é um sistema contributivo, só tem direito de receber quem efetivamente contribui e mantém a qualidade de segurado.

Conforme o § 6º do artigo 22 da Lei nº 8.212/91, a contribuição empresarial devida da associação desportiva que mantém equipe de futebol profissional é de 5% sobre a receita bruta, decorrente da renda dos espetáculos desportivos de que participe no território nacional e de qualquer forma de patrocínio, licenciamento de uso de marcas e símbolos, de publicidade ou propaganda e transmissão dos espetáculos desportivos, isto em substituição à contribuição de 20% sobre a remuneração dos segurados empregados e a contribuição do Seguro de Acidente de Trabalho (SAT).

A legislação também prevê a incidência de contribuições sobre a receita de concursos de prognósticos que de acordo com o artigo 26 da lei 8.212/91 constitui receita da Seguridade Social a renda líquida dos concursos de prognósticos, excetuando-se os valores destinados ao Programa de Crédito Educativo.

Valendo esclarecer que, consideram-se concursos de prognósticos todos e quaisquer concursos de sorteios de números, loterias e apostas e a renda líquida é entendida como o total da arrecadação, deduzidos os valores destinados ao pagamento de prêmios, de impostos e de despesas com a administração, conforme previsto em lei, estipulará também o valor dos direitos a serem pagos às entidades desportivas pelo uso de suas denominações e símbolos.

Ainda, a Lei Complementar n. 70 de 30.12.91, instituiu a contribuição para o financiamento da seguridade social, denominada COFINS, revogando o artigo 23, I, da Lei n. 8.212/91, que tratava do FINSOCIAL. O COFINS, por sua vez, é devido pelas pessoas jurídicas, inclusive entidades a elas equiparadas, instituída com uma alíquota de 2%, tendo como base de cálculo o faturamento mensal, a receita bruta das vendas de mercadorias e serviços de qualquer natureza, tal contribuição é destinada exclusivamente ás despesas com atividade fim das áreas de saúde, previdência e assistência social. A Constituição prevê sobre a mesma base de cálculo, o faturamento, a contribuição destinada ao Programa de Integração Social (PIS).

Castro e Lazzari (2014) ensinam que o Programa de Integração Social (PIS) foi criado pela Lei Complementar n. 7, de 7 de setembro de 1970 e o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP) pela Lei Complementar n. 8 de 03 de dezembro de 1970.  Estas contribuições estão reguladas, também, pelas Leis 9.715 de 25 de Novembro de 1998 e 9.718 de 27 de novembro de 1998.

A alíquota do Programa de Integração Social (PIS) e do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP) é de 0,65% sobre o faturamento. Sendo que, nos casos em que é aplicável sobre a folha de salários a alíquota é de 1%, e para as empresas tributadas pelo lucro real a alíquota é de 1,65%.

A contribuição social sobre o lucro líquido (CSLL) foi instituída pela Lei 7.689 de 15 de dezembro de 1988, a alíquota desta contribuição é de 9% incidentes sobre o resultado ajustado, presumido ou arbitrado.

Os Estados, Municípios e o Distrito Federal contribuem para o financiamento da seguridade com recursos oriundos de seus respectivos orçamentos, além destes valores, a União é responsável pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras oriundas do pagamento dos benefícios assistenciais.

Castro e Lazzari explicam:

Em verdade, a União não tem, efetivamente, uma contribuição social. Ela participa atribuindo dotações do seu orçamento à Seguridade Social, fixados obrigatoriamente na Lei Orçamentária Anual, além de ser responsável pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras da Seguridade, em razão do pagamento de benefícios de prestação continuada pela previdência social (art.16 da Lei n. 8.212/91). Não há um percentual mínimo definido para ser destinada a Seguridade Social, tal como ocorre com a educação (CASTRO E LAZZARI, 2014, p. 223-224).

Ademais, o artigo 27 da Lei 8.212/91 estabelece outras receitas que compreendem: a) as multas, a atualização monetária e os juros moratórios; b) a remuneração recebida por serviços de arrecadação, fiscalização e cobrança prestados a terceiros, no caso das contribuições destinadas ao sistema “S” (SESI, SENAI, SENAC...), em que a Previdência recebe 3,5% do montante arrecadado c) as receitas provenientes de prestação de outros serviços e de fornecimento ou arrendamento de bens; d) as demais receitas patrimoniais, industriais e financeiras; e) as doações, legados, subvenções e outras receitas eventuais; f) 50% (cinquenta por cento) dos valores obtidos e aplicados na forma do parágrafo único do artigo 243 da Constituição Federal, valores estes oriundos do tráfico de entorpecentes e drogas; g) 40% (quarenta por cento) do resultado dos leilões dos bens apreendidos pelo Departamento da Receita Federal e; h) outras receitas previstas em legislação específica.

Cabe acrescentar ainda que o art. 68 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) instituiu o Fundo do Regime Geral de Previdência Social, vinculado ao Ministério da Previdência e Assistência Social, com a finalidade de prover recursos para o pagamento dos benefícios do regime geral de previdência social (RGPS). Esse fundo, administrado pelo INSS, é constituído de: a) bens móveis e imóveis, valores e rendas do INSS não utilizados na operacionalidade deste; b) bens e direitos que, a qualquer título, lhe sejam adjudicados ou que lhe vierem a ser vinculados por força de lei; c) receita das contribuições sociais para a seguridade social, previstas na alínea “a” do inciso I e no inciso II do art. 195 da Constituição; d) produto da liquidação de bens e ativos de pessoa física ou jurídica em débito com a Previdência Social; e) resultado da aplicação financeira de seus ativos; e f) recursos provenientes do orçamento da União.

Além destas fontes de custeio, com objetivo de preservar o sistema e de lhe garantir segurança jurídica, prevê a Constituição Federal, no artigo 195, § 4º, a possibilidade de instituição de novas fontes de recursos, destinadas a garantir a manutenção ou a expansão da seguridade social, desde que obedecido o disposto no artigo 154, I, no que se refere ao exercício da competência residual da União e suas limitações. A instituição de novas contribuições deverá rigorosamente atender as limitações e as efetivas necessidades do sistema quanto a novos recursos para continuidade da proteção social.

Dessa forma, sempre que for criada nova fonte de custeio, é preciso que a fundamentação da nova fonte comprove a efetiva necessidade do sistema e que os recursos atendam realmente os objetivos da seguridade social.

Diante disso, observa-se que diversas são as fontes de custeio e contribuições devidas à seguridade social, muito embora nem todas sejam devidamente contabilizadas e destinadas efetivamente ao pagamento de benefícios e serviços da seguridade social. Visto isto, a seguir será averiguada a natureza jurídica das contribuições sociais.

2.1.1.1 Natureza jurídica das contribuições sociais

A natureza jurídica das contribuições sociais é um assunto que sempre gerou entendimentos diversos, tanto na doutrina quanto na jurisprudência, o Código Tributário Nacional, em sua redação primitiva, não contemplava a figura das contribuições, o que gerava dúvidas se era tributo, taxa ou imposto.

A Constituição Federal de 1967 também não estabelecia a natureza das contribuições, contudo, com a Emenda Constitucional nº 01/69 passaram a ter sua instituição autorizada pelo art. 21, § 2º, item I, juntamente com a de outros tributos, o que levou a doutrina majoritária a considerar as contribuições sociais como tributo.

A Constituição de 1988, com a finalidade de eliminar do sistema qualquer dúvida quanto à natureza destes tributos, acolheu as contribuições no capítulo “Da Tributação e do Orçamento”, impedindo que se continuasse aplicando a esta espécie o entendimento anterior, de que contribuições não eram tributos, inclusive em razão da distribuição das mesmas no sistema constitucional.

Assim sendo, as contribuições não foram apenas incluídas no capítulo tributário, como também se submeteram as contribuições para o financiamento da seguridade (art. 195, CF, no título da “Ordem Social”) ao disposto no art. 146, III e ao art. 154, I, sujeitando às normas gerais de direito tributário, bem como às regras de exercício da competência residual da União, previstas no capítulo do sistema tributário.

Ibrahim (2010, p.93) considera que de modo amplamente majoritário, tanto perante a doutrina como pela jurisprudência, as contribuições sociais são tratadas como tributo.

Vislumbrando também a legislação ordinária, chegaremos à conclusão de que as contribuições, em especial as destinadas à seguridade social, têm sim natureza tributária, pois  conforme entendimento do art. 3º do Código Tributário Nacional, tributo é “ toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.

Por conseguinte, nosso ordenamento jurídico estabelece três espécies tributárias: impostos, taxas e contribuições, neste estudo limita-se a analise das contribuições que são estabelecidas como tributos vinculados, com destinação especifica objetivando promover na sociedade uma melhora significativa, na área social ou mesmo de intervenção no domínio econômico e no interesse das próprias categorias profissionais e da sociedade.

As contribuições sociais, por sua vez, têm fundamento no art. 149 da Constituição, sendo divididas em três subespécies, a saber: contribuições sociais em sentido estrito, contribuições de intervenção no domínio econômico (CIDE), e contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas. As primeiras são aquelas destinadas ao custeio da seguridade social, as segundas são as instituídas com o objetivo de regular determinado mercado e as terceiras são destinadas ao financiamento das categorias econômicas ou profissionais como exemplo OAB e SENAI. 

Nesse sentido, Kertzman ensina:

As contribuições sociais são, então, espécies autônomas de tributo. Em sentido amplo, as contribuições sociais são mencionadas nos artigos 149 e 149-A, da Constituição: Contribuições Sociais em Sentido Estrito, Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE), Contribuições de Interesse de Categorias Profissionais ou Econômicas e Contribuições para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública (KERTZMAN, 2012, p. 73-74).

O artigo 195 da Constituição Federal estabelece que as contribuições sociais para a Seguridade Social têm como característica básica e imprescindível à destinação especifica de sua receita ao custeio da Seguridade Social, isto é, a receita dessas contribuições é vinculada diretamente ao custeio da Seguridade Social. Assim sendo, a União somente cria contribuição para a Seguridade Social quando destina a sua receita de arrecadação ao custeio do sistema de saúde, assistência social ou previdência social.

Dentre as contribuições da Seguridade Social, a Constituição Federal sabidamente define algumas para serem destinadas especialmente ao custeio da Previdência Social, é o que diz o inciso XI do artigo 167. Nesse artigo, a Constituição veda expressamente a utilização dos recursos provenientes das contribuições dos empregadores sobre a folha de salários e demais rendimentos e dos trabalhadores para outros fins que não sejam o custeio do RGPS.

Desta forma, essas contribuições, que recebem o nome de Contribuições Previdenciárias, devem ser destinadas ao pagamento dos benefícios do RGPS, como aposentadorias e auxílios doenças.

Do exposto, pode-se afirmar que, diante do conceito de tributo e da análise sistemática do sistema não há como negar a natureza tributária das contribuições sociais devidas à Seguridade Social, das quais têm como característica principal a vinculação de sua arrecadação para o pagamento de benefícios e serviços da Seguridade Social.

Ante a natureza tributária das Contribuições sociais que mantêm o custeio da Seguridade Social, será estudado no próximo tópico a sustentabilidade e o déficit do sistema, que são fundamentais ao desenvolvimento da presente pesquisa monográfica.

2.1.1.1.1 A sustentabilidade e o déficit do sistema

Após averiguar os princípios, as fontes de custeio, as contribuições e a natureza jurídica das contribuições da seguridade social, é possível com maior propriedade estudar a real situação do sistema previdenciário nacional, bem como melhor analisar as premissas dos dois grupos divergentes.

Existe no debate sobre o déficit da Previdência Social uma grande controvérsia. De um lado, alguns defendem que o total arrecadado pela previdência é inferior ao total gasto em benefícios, de outro lado existem os que argumentam não existir qualquer déficit, tendo em vista que os valores arrecadados superam os valores gastos.

Cada lado apresenta seus argumentos, o primeiro grupo acredita que o aumento da expectativa de vida do brasileiro, que conforme dados disponíveis no site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), atualmente é de 74,9, onera excessivamente os rendimentos da Previdência Social, e que quanto mais cedo o brasileiro se aposenta maior é o rombo com a concessão desses benefícios, tendo em vista que o aposentado irá receber o benefício por um período de vida superior.

O segundo grupo afirma que conforme dados disponibilizados pela Previdência Social, a população urbana arrecada dinheiro suficiente para manter e conceder seus benefícios sem necessidade de modificá-los.

Os órgãos estatais e a mídia reproduzem tais posicionamentos e a sociedade não chega a nenhuma conclusão. A questão é saber o que faz cada lado se posicionar de tal maneira, uma vez que a questão é matemática, ou seja, é gasto mais do que se arrecada ou não?

A sustentabilidade da Previdência Social, por sua vez, é analisada sob a ótica da dinâmica demográfica e do crescimento da produtividade, para que o sistema seja considerado sustentável os recursos disponíveis devem ser suficientes para garantir a manutenção e concessão dos benefícios, quando isto não ocorre, pode caracterizar-se o déficit previdenciário.

O Poder Executivo tem afirmado que, no confronto entre a receita e as despesas com os benefícios pagos pelo INSS, o resultado é deficitário e que esse déficit vem crescendo a cada ano, e caso houvesse a exclusão do fator previdenciário seria elevado dos atuais 7% para 13,5% do PIB em 2060.

Ibrahim (2010, p.237) ensina que “Atualmente, a União tem manifestado, com frequência, suposto déficit previdenciário, o que tem gerado pesados encargos para o orçamento federal, inclusive excluindo recursos de outras áreas, como saúde e educação.”

No entanto, tais afirmativas são contestadas por especialistas, por entidades representativas dos auditores previdenciários e pelo próprio Tribunal de Contas da União- (TCU).

O economista Raul Velloso ressalta que “o desequilíbrio não é da previdência, porque há a mistura de benefícios assistenciais com os benefícios previdenciários, que na Europa ninguém faz, nem nos Estados Unidos. Lá eles separam Previdência Social da Assistência Social”. (Folha de S. Paulo, 07.07.2003, p. A6).

A mistura dos benefícios previdenciários e assistenciais tem feito que o Regime Geral da Previdência Social (RGPS) sofra pesados encargos financeiros, pois são os contribuintes que financiam estes benefícios, as outras fontes de custeio são raramente contabilizadas.

Nesse sentido os déficits apontados na Previdência Social, é decorrência de um cálculo incorreto, “no qual se considera uma única receita - a obtida a partir da folha de pagamentos a qual é comparada com as despesas com o pagamento de benefícios a aposentados e pensionistas”. O saldo negativo daí resultante, não considerou outras receitas da Seguridade Social. (POSSA, 2008, s/n).

Corroborando com as ideias, Tommasi ensina:

Não existe déficit na Previdência Social. Em verdade, os números são maquiados para gerarem o déficit anunciado pelo Governo Federal. O que ocorre é que, como dito, a Previdência Social faz parte da Seguridade Social e os recursos destinados a ela provêm de muitas fontes e não somente das contribuições previdenciárias diretas. Por exemplo, parte da arrecadação com concursos de prognóstico e parte da renda dos clubes com a venda de ingressos para as partidas de futebol devem ser revertidas para a arrecadação da Seguridade Social, além da COFINS, CPMF (quando existia) e Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (TOMMASI, 2011, p.11).

Ressalta-se que prevalece em nosso ordenamento à desvinculação de 20% da arrecadação de impostos e contribuições sociais da União, o que tem como objetivo desonerar receitas, permitindo ao gestor aperfeiçoar a alocação dos recursos orçamentários da maneira que melhor parecer ao Estado, ajustando os gastos às disponibilidades reais.

A Desvinculação das Receitas da União (DRU) teve início com a Emenda Constitucional de Revisão nº 1, de 1º de março de 1994, posteriormente, este foi alterado pela EC nº 10, de 4 de março de 1996, passando a ser denominado Fundo de Estabilização Fiscal - FEF. A intenção era criar um mecanismo temporário de auxílio ao Governo no período inicial de queda da inflação, enquanto as reformas fiscais não fossem aprovadas. Mais a frente, com a EC nº 56, de 20 de dezembro de 2007, nova prorrogação com validade até 2011. E por fim, com a recente EC 68/2011, a DRU foi aprovada com vigência prorrogada até o exercício de dezembro de 2015.

Portanto, de tudo o que a Previdência Social arrecada 20% é redirecionado para pagamento de outras contas do Governo Federal, o que nos leva a crer que não procede a informação de que o sistema previdenciário esta em crise, pois não seria possível desvincular esta porcentagem, quando supostamente o sistema previdenciário não possui condições de manter seus próprios gastos.

Ainda, Tommasi afirma:

Sem qualquer análise de números, basta invocar a DRU para percebermos que não há déficit na Previdência Social, pois se assim fosse, seria a mesma situação de uma pessoa já devedora oferecendo empréstimo para outra, ou seja, uma pessoa que já tem suas contas no vermelho empresta dinheiro para outra. Isso não faz sentido e só acontece porque existem recursos suficientes na Previdência Social (TOMMASI, 2011, p.14).

Outro fator que contribui para o aumento das despesas do Regime Geral da Previdência Social (RGPS) é o gasto com o pagamento dos benefícios rurais, estes beneficiários na maioria das vezes não contribuem para o custeio e quando contribuem as alíquotas são diferenciadas.

Ibrahim (2010) destaca que os benefícios da área rural foram aumentados até o valor do salário mínimo, por determinação da Constituição.  No entanto, os trabalhadores rurais, na grande maioria, quando contribuem para a previdência, o fazem sobre base de cálculo inferior ao salário mínimo.

 As concessões desses benefícios por conta da previdência não poderiam ser aceitos, deveriam ser considerados benefícios assistenciais, pois na maioria das vezes independem de contribuição.

É sabido que as contribuições dos trabalhadores e das empresas, denominadas de contribuições previdenciárias, devem ser destinadas exclusivamente ao custeio do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), o que na realidade não ocorre, pois quem mantém os benefícios rurais e assistenciais são as contribuições dos trabalhadores e empresários.  

Ibrahim destaca:

Em primeiro lugar, não se pode sequer afirmar de modo categórico a realidade do déficit, pois é patente o desvio de recursos da seguridade social para outras áreas, em segundo lugar, há muito tempo o cálculo atuarial é ficção na previdência brasileira, aplicando a Administração Pública, no máximo, a análise financeira de receitas e despesas. Ainda mais: a previdência tem sofrido com renúncias fiscais indevidas, como a das entidades filantrópicas, que deveriam ser restritas às entidades beneficentes de assistência social (IBRAHIM, 2010, p. 238).

Para melhor ilucidar as despesas previdenciárias é disponibilizado para consulta no site do Ministério da Previdência Social o anuário estatístico, Informe de Previdência Social, do qual demonstra os rendimentos e os gastos com o pagamento dos benefícios. Em janeiro de 2015, a arrecadação líquida urbana, incluída a arrecadação da Compensação Previdenciária (Comprev), foi de R$ 25,4 bilhões, redução de 1,4% (-R$ 369,7 milhões) em relação a janeiro de 2014. A arrecadação líquida rural foi de R$ 492,1 milhões, aumento de 1,7% (+R$ 8,2 milhões) em relação ao mesmo mês de 2014.

A despesa com o pagamento de benefícios urbanos, incluídas as sentenças judiciais urbanas e Comprev, somou R$ 24,4 bilhões, crescimento de 1,1% (+R$ 253,2 milhões) em relação a janeiro de 2014, o que resultou no superávit de R$ 1,1 bilhão. A despesa com pagamento de benefícios rural, incluindo a despesa com passivo judicial, foi de R$ 7,2 bilhões, aumento de 1,6% (+R$ 114,2 milhões), entre janeiro de 2015 e o mês correspondente de 2014, o que resultou em uma necessidade de financiamento rural de R$ 6,7 bilhões.

Com base nos dados apresentados, verifica-se que o resultado das contas dos segurados urbanos são superavitárias, por outro lado, a arrecadação dos segurados especiais não é suficiente para cobrir nem a metade do valor total dos benefícios pagos.

Dessa forma, na atualidade, as principais causas do suposto déficit é o pagamento de benefícios a segurados que não contribuíram ou que a contribuição é insignificante em relação ao pagamento dos benefícios, como é o caso do segurado especial, o aumento desproporcional dos contribuintes em relação aos beneficiários do sistema é outro fator determinante, bem como a Desvinculação das Receitas da União (DRU) que autoriza o Governo transferir recursos do orçamento da Seguridade Social, conforme exposto acima.

Sendo válido esclarecer que a sustentabilidade do sistema previdenciário consiste em seu custeio permanecer dentro da capacidade de arrecadação do governo, não depende de superávits contábeis, mas da manutenção da trajetória temporal do custo dentro da capacidade de financiamento do governo, sendo que o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), coforme dados expostos acima, possui sim condições de manter os benefícios sem necessidade de modifica-los e reduzir os valores concedidos.

Como visto, o governo desvia parte do orçamento público com a finalidade de efetuar o pagamento de outras despesas, quando deveria ser utilizado unicamente para o pagamento dos benefícios previdenciários, pois os benefícios assistenciais não devem ser mantidos com os recursos provenientes dos trabalhadores e empregadores.

Tal situação causa em tese, um déficit na previdência em que o governo afirma não obter recursos para supri-lo por haver insuficiência de arrecadação dos proventos dos beneficiários do sistema. Informação errônea que deve ser repensada com o efetivo cumprimento dos dispositivos elencados na Constituição Federal de 1988.

Diante de tais informações é possível afirmar que o Regime Geral da Previdência Social (RGPS) é superávit, as fontes de custeio são suficientes para manter e conceder os benefícios previdenciários, desta forma, não existem fundamentos plausíveis para sustentar o déficit previdenciário, o que pode ser usado como justificativa para a retirada do fator previdenciário dos benefícios de aposentadoria.

Neste capítulo foi possível analisar os princípios da Seguridade Social e extrair que são importantes e devem ser observados pelo legislador e pela sociedade, pois são bases que garantem direitos essenciais ao indivíduo, do qual necessita ser protegido pelo Estado de maneira eficaz, devendo ser preservada a dignidade do ser humano em qualquer situação de vulnerabilidade social.

O sistema previdenciário brasileiro tem uma excelente cobertura, felizmente a maior parte dos riscos sociais do trabalhador são cobertos pelo sistema. Muito embora os problemas suscitados, a Previdência Social desempenha muito bem o seu papel de cobrir os riscos sociais como velhice, acidente, doença, maternidade, reclusão e invalidez.

Também ficou claro que diversas são as fontes de custeio e contribuições devidas a seguridade social, bem como a natureza jurídica das contribuições sociais que de modo amplamente majoritário são enquadradas como tributo, tendo em vista a destinação específica de seus recursos, que é o pagamento e disponibilidade de benefícios e serviços assistenciais, previdenciários e a garantia do acesso à saúde de qualidade.

Por fim, se demonstrou através de dados disponibilizados pela Previdência Social e posicionamentos doutrinários que inexiste o déficit previdenciário, que tais argumentos são utilizados com objetivo de apenas modificar e limitar direitos previdenciários, tais como o gozo de uma aposentadoria integral.

Afinal, a sustentabilidade da Previdência Social não deve ser avaliada pela arrecadação tão somente das contribuições previdenciárias, mas pelo seu recolhimento e custo total.

Visto isto, no próximo capítulo será analisado os aspectos conceituais e históricos da Previdência Social no Brasil, bem como os benefícios com a incidência do Fator Previdenciário.


3 ASPECTOS CONCEITUAIS E HISTÓRICOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL E OS BENEFÍCIOS COM A INCIDÊNCIA DO FATOR PREVIDENCIÁRIO

Neste segundo capítulo será feita uma breve análise sobre os aspectos conceituais e históricos da previdência social e os benefícios com incidência do fator previdenciário, assunto de grande relevância para compreender o atual sistema previdenciário.

Os benefícios que sofrem a incidência do fator previdenciário são basicamente a Aposentadoria por Tempo de Contribuição (ATC), Aposentadoria por Idade (AI) e Aposentadoria Especial para Deficientes (AED), benefícios extremamente importantes que possibilitam aos contribuintes do Regime Geral da Previdência Social (RGPS) a manutenção de sua subsistência, contra adversidades da vida, seja pelo cansaço, deficiência ou idade avançada.

Para compreender melhor o que será estudado neste capítulo, se faz necessário entender a Seguridade Social, que é composta pela Saúde, Previdência Social e Assistência Social.

3.1 Conceitos

O Sistema de Seguridade Social, estabelecido pela Constituição Federal de 1988 compreende as políticas de saúde, previdência e assistência social, pautadas nos princípios de universalidade, descentralização, uniformidade e equidade.

Conforme o artigo 1º da Lei nº. 8.212/91 “a Seguridade Social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinado a assegurar o direito relativo à saúde, à previdência e à assistência social”.

Neste sentido Ibrahim estabelece que:

A seguridade social pode ser conceituada como a rede protetiva formada pelo Estado e por particulares, com contribuições de todos, incluindo parte dos beneficiários dos direitos, no sentido de estabelecer ações para o sustento de pessoas carentes, trabalhadores em geral e seus dependentes, providenciando a manutenção de um padrão mínimo de vida digna. (IBRAHIM, 2012, p.5).

A denominação Seguridade Social foi adotada pelo Constituinte de 1988, sendo estabelecido que a intervenção estatal é obrigatória, por meio de ação direta ou controle, a qual deve atender a toda e qualquer demanda referente ao bem-estar da pessoa humana.

Martins ensina:

O Direito da Seguridade Social é o conjunto de princípios, de regras e de instituições destinado a estabelecer um sistema de proteção social aos indivíduos contra contingências que os impeçam de prover as suas necessidades pessoais básicas e de suas famílias, integrado por ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, visando assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social (MARTINS, 2010, p.20).

A Assistência Social é disciplinada pela Lei nº 8.742/93, e conceituada como: “direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas”.

Vianna explica que:

Nos termos do artigo 203 da Constituição Federal, a assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e terá por objetivos a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; o amparo às crianças e adolescentes carentes; a promoção da integração ao mercado de trabalho; a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; e a garantia de um salário-mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei (VIANNA, 2012, p. 29).

A atuação protetiva irá fornecer aquilo que for absolutamente indispensável para cessar o atual estado de necessidade do assistido, como exemplos: alimentos, roupas, abrigos e até mesmo benefícios em dinheiro.

A Saúde, por sua vez, é conceituada pela Constituição Federal de 1988 em seu artigo 196, do qual dispõe que:

 A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para a promoção, proteção e recuperação (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, artigo 196).

Extrai-se que mesmo a pessoa que, comprovadamente, possua meios de custear seu próprio atendimento médico terá a rede pública como opção válida. Não sendo lícito à Administração Pública negar atendimento médico a esta pessoa, com base em sua riqueza pessoal.

As ações e serviços de saúde são prestados pelo Poder Público, de forma direta, ou através de terceiros, assim sendo, também pode ser exercido por pessoa física ou jurídica de direito privado. O órgão responsável pelo sistema de saúde é o Sistema Único de Saúde (SUS). A política nacional de saúde é regulada pelas leis 8.080/90 e 8.142/90. Seu executor é o SUS, que é constituído por órgãos federais, estaduais e municipais.

Além disso, as mencionadas ações e serviços da saúde não se restringem à área médica, devendo haver medidas preventivas relativas ao bem-estar da população nas áreas sanitárias, nutricionais, educacionais e ambientais como forma de evitar situações e infortúnios no futuro, que invariavelmente causaram, além de maior gasto financeiro para solucionar o problema, desgastes emocionais e psicológicos.

No que se refere à Previdência Social, ponto central deste trabalho, trata-se de um direito previsto no artigo 6º da Constituição Federal de 1988 entre os Direitos e Garantias Fundamentais.

Este instituto oferece um plano de benefícios que protege não apenas o segurado, mas também sua família, sendo assim, consiste em um sistema segurador, onde participam os trabalhadores, empregados e o Estado, visto que instituído em favor de todos esses.

Castro e Lazzari ensinam:

Previdência Social é o sistema pelo qual, mediante contribuição, as pessoas vinculadas a algum tipo de atividade laborativa e seus dependentes ficam resguardados quanto a eventos de infortunística (morte, invalidez, idade avançada, doença, acidente de trabalho, desemprego involuntário), ou outros que a lei considera que exijam um amparo financeiro ao individuo (maternidade, prole, reclusão), mediante prestações pecuniárias (benefícios previdenciários) ou serviços. Desde a inserção das normas relativas ao acidente de trabalho na CLPS/84, e, mais atualmente, com a isonomia de tratamento dos beneficiários por incapacidade não decorrente de acidente em serviço ou doença ocupacional, entende-se incorporada à Previdência a questão acidentária. É, pois, uma política governamental (CASTRO E LAZZARI, 2014, p. 55). 

Conforme estabelece a Constituição Federal, a Previdência Social está inserida na Seguridade Social, e é organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória.

Neste liame Vianna destaca:

A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e atenderá, nos termos da lei, à cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte, idade avançada, proteção à maternidade, especialmente à gestante, proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário, salário família e auxílio-doença para os dependentes dos segurados de baixa renda, pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes (VIANNA, 2013, p.24).

No Brasil a Previdência é organizada e constituída por três regimes. O RGPS (Regime Geral de Previdência Social), objeto deste estudo, que rege os benefícios dos trabalhadores da iniciativa privada, administrada pela Autarquia Federal – INSS. O RPPS (Regime Próprio dos Servidores Públicos), destinado aos Servidores Públicos com vínculo efetivo, estatutário, com a Administração mantida pelas Entidades Federadas – União, Estado, Distrito Federal e Municípios e o RPC (Regime de Previdência Complementar) que destina-se a complementar a previdência para além do teto que se aplica nos demais regimes.

Castro e Lazzari (2012, p. 72) explicam que:

O Regime Geral de Previdência Social – RGPS, nos termos da Constituição atual (art. 201), não abriga a totalidade da população economicamente ativa, mas somente aqueles que, mediante contribuição e nos termos da lei, fizerem jus aos benefícios, não sendo abrangidos por outros regimes específicos de seguro social.

Assim sendo, a concessão dos benefícios previdenciários, exige contribuições por parte do beneficiário, que varia de acordo com o benefício pleiteado, por exemplo, o auxílio doença e a aposentadoria por invalidez exigem 12 (doze) contribuições mensais, além disso, a comprovação, por meio de perícia médica e exames, da incapacidade temporária, no caso de auxílio doença, ou permanente para aposentadoria por invalidez.

Assim, “só o estado de necessidade advindo de uma contingência social não dá direito à proteção previdenciária. Requer-se que a pessoa atingida pela contingência social tenha a qualidade, o “status” de contribuinte do sistema de previdência social”. (DIAS E MACÊDO, 2008, p. 32).

A previdência rural também faz parte do Regime Geral da Previdência Social (RGPS), garantindo aposentadorias e pensões no valor do salário mínimo aos trabalhadores rurais informais e aos idosos que tenham contribuído para a previdência social e cumprido os requisitos dispostos na Lei.

Importante destacar que de acordo com o Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (DIEESE), atualmente o INSS responde pelo pagamento de cerca de 31,6 milhões de benefícios, sendo 27,3 milhões de caráter previdenciário e 4,3 milhões assistenciais (não contributivos). (DIEESE, Nota Técnica nº 146, Julho 2015, p.2).

A concessão de benefícios previdenciários tem o condão de diminuir significativamente o nível de pobreza, assim sendo, é uma ferramenta eficaz para garantir e preservar a dignidade do indivíduo.

Nesse sentido:

O regime geral é de repartição e solidariedade, ou seja, o segurado não contribui para o próprio benefício. Por ser uma política de redistribuição de renda, já que promove a inclusão social de segmentos historicamente privados de direitos, pressupõe participação financeira do Estado no financiamento. Conforme dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (Pnad/IBGE), os benefícios pagos pela Previdência Social reduzem significativamente o nível de pobreza. Considerando como condição de pobreza rendimento domiciliar per capita inferior a meio salário mínimo, estima-se que, em 2013, havia 51,70 milhões de pessoas nessa condição. Se fossem desconsiderados os rendimentos dos benefícios previdenciários, a quantidade de pobres seria de 76,94 milhões. Assim, o pagamento de benefícios pela Previdência Social retira da condição de pobreza cerca de 25,24 milhões de pessoas, reduzindo 13,2 pontos percentuais na taxa de pobreza (DIEESE, Nota Técnica nº 146, Julho 2015, p.3).

Os riscos sociais cobertos pelos regimes protetivos são as adversidades da vida que qualquer pessoa está submetida, como o risco de doença ou acidente, como também a idade avançada, impedimentos para o segurado providenciar sua manutenção.

A respeito das contingências que o sistema previdenciário visa atender, a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 201, estabelece que:

A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: I - Cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada; II - Proteção à maternidade, especialmente à gestante; III- Proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; IV- Salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados por baixa renda; V- Pensão por morte de segurado, homem ou mulher, ao conjugue ou companheiro e dependentes, observado o dispositivo no parágrafo 2º.

Dessa forma, as contingências sociais, protegidas pela Previdência Social brasileira, são por doença, invalidez, mortes, idade avançada, reclusão, maternidade, desemprego involuntário e muito embora não estar expressa no artigo supra mencionado o tempo de contribuição também é considerado uma contingência social.

Como se nota, entre as contingências elencadas na Constituição Federal, apenas a morte consiste em evento certo na vida humana, embora sua ocorrência seja indeterminada. Dessa forma, com o decorrer do tempo o homem desenvolveu medidas de proteção contra os eventos das contingências sociais dando origem ao sistema de proteção que representam ações que visam prevenir ou reparar as consequências causadas pelas contingências sociais.

Os infortúnios causadores da perda, permanente ou temporária da capacidade laborativa do indivíduo foram objeto de diversas formulações no sentido de estabelecer de quem seria a responsabilidade pelo dano patrimonial causado ao trabalhador, assim chegou-se a conclusão de que a responsabilidade é da sociedade como um todo, pela teoria do risco social.

Castro e Lazzari explicam que:

Segundo essa teoria, hoje predominante, é da sociedade a responsabilidade, materializada pelas políticas públicas, pela manutenção daqueles indivíduos que, em função de terem exercido seu labor, tenham se inabilitado para prover meios de subsistência. Ou seja, não se cogita, em regra, da responsabilidade do tomador dos serviços do obreiro pela renda necessária à provisão das necessidades do indivíduo incapacitado. Evidentemente, em caso de dolo ou culpa do empregador, existe uma responsabilidade concorrente, que é de natureza civil, de reparar os danos causados (CASTRO E LAZZARI, 2014, p. 26). 

Assim, é inegável a importância da Seguridade Social, em especial a Previdência Social para a sociedade, esta desempenha uma ferramenta útil e essencial para assegurar e preservar meios de subsistência aos indivíduos em situações de vulnerabilidade social.

A partir deste momento, será estudada a origem e evolução histórica da previdência social, assunto de suma importância para compreender o atual sistema previdenciário.

3.1.1  Origem e evolução histórica da Previdência Social

Desde os tempos mais remotos, o ser humano tem se ajustado no sentido de reduzir os efeitos das adversidades de sua existência, como doença, velhice, miséria e morte, o que evidentemente prova que a preocupação com o dia de amanhã nasce com a própria humanidade.

É sabido que o homem sempre esteve exposto a situações de sofrimentos e privações, sendo assim, como forma de proteção contra esses tipos de riscos é que o instinto de sobrevivência humano fez surgir técnicas coletivas de proteção social, com objetivo de fornecer o mínimo existencial para uma sobrevivência digna.

Inicialmente, a proteção contra os riscos da vida era conferida pela família, esta por sua vez era a responsável em fornecer ajuda aos parentes necessitados, seja pela doença, velhice ou morte.

Neste sentido Ibrahim aponta que:

Pode-se afirmar que a proteção social nasceu, verdadeiramente, na família. A concepção da família já foi muito mais forte do que nos dias de hoje e, no passado, as pessoas comumente viviam em largos aglomerados familiares. O cuidado aos mais idosos e incapacitados era incumbência dos mais jovens e aptos para o trabalho (IBRAHIM, 2012, p. 1).

Neste passo, o estudo dos primórdios da proteção social nos remete precisamente a Roma, quando a família romana tinha a obrigação de prestar assistência aos servos e clientes, em uma forma de associação mediante contribuição de seus membros, de modo a ter condições de ajudar os mais necessitados.

No decorrer da história, destacam-se várias iniciativas no sentido de implantar, de maneira organizada, um sistema de prevenção para riscos futuros, uma proteção contra eventos que pudessem prejudicar os meios de sobrevivência.

Na Alemanha, em 1883, o Chanceler Bismarck obteve a aprovação do parlamento para seu projeto de seguro de doença, seguido pelo seguro de acidentes de trabalho no ano de 1884, bem como pelo seguro de invalidez e velhice em 1889.

A razão pela qual a Lei de Bismarck é tida como o marco primeiro da previdência social no mundo é em decorrência do nascimento da prestação previdenciária como direito público subjetivo do segurado, onde o Estado determinava o pagamento compulsório de contribuições para o custeio de um sistema protetivo, que até então tinha natureza exclusivamente privada, sem as garantias de um sistema estatal.

Na Noruega em 1885, aprovou-se a cobertura de acidentes de trabalho e, também, um fundo especial em favor de doentes e do auxílio-funeral.

Na Dinamarca criou-se a aposentadoria no ano de 1891, posteriormente, a Suécia desenvolveu o primeiro plano de pensão nacional universal.

Segundo Ibrahim (2012, p.48) foi a partir do modelo bismarckiano que se espalhou pelo mundo a técnica protetiva, considerando que, no período entre as duas grandes guerras, houve uma maior abrangência da técnica, atingindo um número cada vez maior de pessoas.

Importante salientar que, o Plano Beveridge, do qual ocorreu na Inglaterra em 1942, foi o grande responsável pela origem da Seguridade Social como conhecemos nos dias de hoje, ou seja, incumbindo ao Estado não só o seguro social, mas também de ações na área de saúde e assistência social.

Em 1919, criou-se a Organização Internacional do Trabalho (OIT), organismo especializado da Organização das Nações Unidas (ONU), cuja finalidade é atuar no âmbito de todos os países, fixando princípios programáticos ou regras imperativas de determinado ramo do conhecimento humano, sobretudo sobre Direito do Trabalho e da Previdência Social, a OIT editou a Convenção n. 102/52, estabelecendo a Norma Mínima da Seguridade Social:

A seguridade social é a proteção que a sociedade proporciona a seus membros mediante uma série de medidas públicas contra as privações econômicas e sociais, que de outra forma derivariam no desaparecimento ou em forte redução de sua subsistência, como consequência de enfermidade, acidente do trabalho ou enfermidade profissional, desemprego, invalidez, velhice e morte e também a proteção e assistência médica e de ajuda às famílias com filhos (OIT, convenção n. 102/52).

Por oportuno, o início da constitucionalização dos direitos sociais, por sua vez, aconteceu com a promulgação da Constituição do México, em 1917, que, pela primeira vez, incluiu os novos direitos sociais e econômicos na sua declaração de direitos.

Posteriormente, foi promulgada a Constituição alemã de Weimar, em 1919, que determinava a responsabilidade do Estado em prover a subsistência do cidadão, caso não pudesse proporcionar-lhe a oportunidade de acesso ao trabalho de forma a garantir a sua subsistência com um trabalho produtivo.

Ao longo da história percebem-se avanços e retrocessos na legislação social que expressa o reconhecimento dos direitos sociais, ao mesmo tempo é possível perceber que a estrutura executiva, responsável por criar condições de viabilização dos referidos direitos caminhou de forma descompassada, dificultando a concretização de seus avanços.

Neste sentido, o doutrinador Bobbio, aponta:

(...) que os direitos do homem, por mais fundamentais que sejam, são direitos históricos, ou seja, nascidos em certas circunstâncias, caracterizadas por lutas em defesa de novas liberdades contra velhos poderes e nascidos de modo gradual, não todos de uma vez e nem de uma vez por todas. (BOBBIO, 1992, p.5).

Castro e Lazzari (2014, p. 38) ensinam que as primeiras formas de proteção social dos indivíduos no Brasil tinham caráter beneficente e assistencial, com a criação das Santas Casas de Misericórdia como a fundada no Porto de São Vicente sendo a mais antiga.

Em 1821 um decreto real de 1º de outubro de 1821 concedeu aposentadoria (jubilação) aos mestres e professores com 30 anos de serviço. Os que completassem o tempo e não se aposentassem teriam adicional de ¼ do salário.

A Constituição de 1824 mencionou a proteção social em apenas um dos seus artigos, com a seguinte redação:

Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Políticos dos Cidadãos Brasileiros [sic], que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Império, pela maneira seguinte. (...)

XXXI. A Constituição também garante os socorros públicos.

Ainda com caráter mutualista, foi criado em 1835 o Montepio Geral dos Servidores do Estado – MONGERAL –, primeira entidade de previdência privada no país, cuja finalidade era complementar a renda dos servidores quando deixassem de trabalhar.

A Lei nº 3.397 de 1888 inaugurou o seguro social de amparo ao empregado público, patrocinado pelo Estado, instituindo a Caixa de Socorros em cada uma das estradas de ferro do Estado.

Neste passo Campos destaca:

É certo que a proteção social brasileira deixou vestígios desde o império. No século XVI, institui-se a Fundação da Santa Casa de Misericórdia, pelo Padre Jose Anchieta (beneficência): no século XVII, surgiram as irmandades de Ordens Terceiras (mutualidades): no século XVIII, precisamente em 1785, estabeleceu-se o Plano de Beneficência dos Órfãos e Viúvas dos Oficiais da Marinha; no século XIX, em 1827, criou-se o meio-soldo ( Montepio) do exército; em 1828, publicou-se a Lei Orgânica dos Municípios, que previa formas de amparo; em 1835, institui-se o Montepio Geral da Economia; e, ainda no século XIX, a partir de 1888, publicaram-se diversas medidas legislativas conferindo aos funcionários e empregados públicos (das estradas de ferro, da Imprensa nacional, do Ministério da Fazenda, da Marinha, da Casa da Moeda e da Alfândega do Rio de Janeiro) certas formas de proteção. Nada obstante, as referidas formas de proteção padecem de caráter geral, sistemático e abrangente (CAMPOS, 2012 p. 36).

Em seguida, em 1904, surge, por iniciativa de 51 funcionários, a Caixa Montepio dos Funcionários do Banco do Brasil, atual PREVI.

Instituído pela Constituição de 1891, a Lei Elói Chaves (Decreto Legislativo nº 4.682 de 24/01/1923) foi o primeiro texto normativo a instituir, oficialmente, no Brasil, a Previdência Social, com a criação de caixas de aposentadorias e pensões para os ferroviários, financiado mediante contribuições dos trabalhadores, dos empregadores e do Estado, com direito à aposentadoria para o segurado e pensão por morte do segurado para os dependentes.

Neste sentido, Castro e Lazzari explicam:

Em termos de legislação nacional, a doutrina majoritária considera como marco inicial da Previdência Social a publicação do Decreto Legislativo n. 4.682, de 24.11.23, mais conhecido como Lei Eloy Chaves, que criou as Caixas de Aposentadoria e Pensões nas empresas de estrada de ferro existentes, mediante contribuições dos trabalhadores, das empresas do ramo e do Estado, assegurando aposentadoria aos trabalhadores e pensão a seus dependentes em caso de morte do segurado, além de assistência médica e diminuição do custo de medicamentos. Entretanto, o regime das “caixas” era ainda pouco abrangente, e, como era estabelecido por empresa, o número dos contribuintes foi, às vezes, insuficiente (CASTRO E LAZZARI, 2014, p. 39).

 Antes mesmo da Lei Eloy Chaves, Castro e Lazzari (2014, p. 40) salientam que já existia o Decreto n. 9.284, de 30.12.11, que instituiu a Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Operários da Casa da Moeda, abrangendo, portanto, os então funcionários públicos daquele órgão.

Em 1933, as mencionadas CAPs (Caixas de Aposentadoria e Pensões) se uniram e formaram as IAPS (Institutos de Aposentadorias e Pensões), autarquias de nível nacional, centralizadas pelo Governo Federal, assim o sistema passou a se organizar em torno de categoria profissional.

A partir da fusão das CAPs, surgiram, então, os Institutos de Aposentadoria e Pensão das seguintes categorias: IAPM: Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Marítimos (1933); IAPC: Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Comerciários (1934); IAPB: Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Bancários (1934); IAPI: Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Industriários (1936); e IAPTEC: Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Empregados em Transporte de Carga (1938).

A Constituição Federal de 1934, por sua vez, foi a primeira a estabelecer a tríplice forma de custeio, com contribuições da União, dos empregadores e dos trabalhadores. Todavia, a Carta de 1937, marcadamente autoritária, não se harmonizou com a avançada ordem instituída pela Constituição de 1934. Apesar disso, ela não deixou de enumerar os riscos sociais cobertos pelo seguro social.

A Constituição de 1946 de forma inovadora utilizou a expressão “previdência social”. Garantindo a proteção aos eventos de doença, invalidez, velhice e morte. Esta Constituição marcou a primeira tentativa de sistematizar as normas de proteção social.

Em 26 de agosto de 1960, foi editada a Lei n. 3.807, denominada de Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS). A edição da LOPS marca a unificação dos critérios estabelecidos nos diversos Institutos, persistindo ainda a estrutura dos IAP’s.

Nesse sentido, Martins elenca os avanços mais relevantes da Previdência Social no Brasil:

Na Constituição de 1824, o art. 179 preconizava a formação dos socorros públicos; a Constituição de 1891, a primeira a conter a expressão “aposentadoria”; em 1923, o Decreto n° 4.682 - “Lei Eloy Chaves” foi a primeira norma a instituir no Brasil a previdência social; a Constituição de 1934, no art. 5º, estabelecia a competência da União para fixar regras de assistência social e no art. 10, os Estados-membros passam a ter a responsabilidade de “cuidar da saúde e assistência públicas e fiscalizar à aplicação de leis sociais”; na Constituição de 1937, a previdência social é disciplinada em apenas duas alíneas do art. 137; na Constituição de 1946, surge pela primeira vez a expressão “previdência social”; em 1960, a Lei n° 3.807 - Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), padronizou o sistema assistencial dando unidade ao sistema de previdência social (MARTINS, 2010, s/n).

Apenas em 1967 foram unificados todos os IAP’s, com a criação do INPS – Instituto Nacional da Previdência Social (Decreto-Lei 72/66), consolidando-se o sistema previdenciário brasileiro. Neste ano, a Constituição de 1967 criou o auxílio-desemprego.

A partir de 1971, com a criação do PRORURAL pela Lei Complementar 11/71, os trabalhadores rurais passaram a gozar de direitos previdenciários. Os empregados domésticos foram incluídos no sistema protetivo, no ano seguinte, em função da Lei 5.859/72.

Nesse sentido Fonseca (2014, p. 68) destaca:

Os Trabalhadores Rurais passaram a gozar de direitos Previdenciários, basicamente, com a criação do PRORURAL pela Lei Complementar 11/71, cujo principal benefício era a aposentadoria por velhice, aos 65 anos de idade, no valor de 50% do salário mínimo do País. Os Empregados Domésticos foram

No ano de 1977, foi instituído o SINPAS – Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social, responsável pela integração das áreas de assistência social, previdência social, assistência médica e gestão das entidades ligadas ao Ministério da Previdência e Assistência Social. O SINPAS compreendia o:

a) IAPAS: Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social - autarquia que administrava os recursos financeiros, responsável pela arrecadação, fiscalização e cobrança de contribuições e demais recursos.

b) INPS: Instituto Nacional de Previdência Social - autarquia responsável pela administração das prestações (benefícios e serviços).

c) INAMPS – Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social - autarquia responsável pela assistência médica.

d) LBA – Legião Brasileira de Assistência - fundação pública responsável pela assistência social aos carentes.

e) FUNABEM: Fundação Nacional do Bem Estar do Menor – fundação pública responsável pela promoção de política social em relação ao menor.

f) CEME: Central de Medicamentos - órgão ministerial responsável pela distribuição de medicamentos por preços acessíveis ou a título gratuito.

g) DATAPREV: Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social – empresa pública que gerencia os sistemas de informática.

Todas estas entidades foram posteriormente extintas, com exceção da DATAPREV que existe até hoje, com a função de gerenciar os sistemas informatizados do Ministério da Previdência Social.

Em 1988, foi promulgada a Constituição Federal atualmente vigente, restabelecendo o Estado Democrático de Direito e rompendo com o autoritarismo do regime militar. Com a promulgação desta Constituição, foi instituído um autêntico Sistema Nacional de Seguridade Social.

Importante destacar que no regime estabelecido anteriormente ao da Constituição de 1988, existiam dois regimes de previdência social, quais sejam: o urbano e o rural. Os segurados urbanos tinham direito a tudo que o sistema proporcionava. Os segurados rurais não contribuíam diretamente para o sistema, tendo direito à aposentadoria de um salário mínimo, desde que comprovassem 24 meses de tempo de serviço. Na verdade os segurados urbanos é que financiavam os segurados rurais, como ocorre atualmente na maioria dos casos.

Registre-se, que em 1990, a Lei 8.029 criou o INSS – Instituto Nacional do Seguro Social –, com a junção do IAPAS e do INPS, autarquia responsável pelo seguro social, passando a administrar os recursos financeiros e as prestações da previdência social.

Nesse sentido Vianna destaca:

A Lei nº 8.029/90, em retrocesso histórico, extinguiu o Ministério da Previdência e Assistência Social e restabeleceu o Ministério do Trabalho e da Previdência Social. A mesma lei autorizou a criação do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), como autarquia federal, mediante fusão do Instituto de Administração da Previdência e Assistência Social (IAPAS), com o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), o que foi efetivado pelo Decreto nº 99.350/90. No mesmo ano foi publicada a Lei nº 8.080, a qual dispõe sobre o Sistema Único de Saúde (SUS), as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes, bem como a Lei nº 8.142, que dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde (VIANNA, 2013, p. 14). 

Em 24 de Julho de 1991 entraram em vigor as leis nº 8.212, que estabelece o plano de custeio e organização da Seguridade Social e a lei nº 8.213, que estabelece o plano de benefícios da Previdência Social e, posteriormente, em 1999, através do Decreto nº 3048, foi aprovado o atual regulamento da Previdência Social.

Em dezembro de 2002, foi editada a Medida Provisória nº 83 que, posteriormente foi convertida na Lei nº 10.666 de 08/05/2003, trouxe grandes modificações na área de arrecadação e benefícios. A partir daí, extinguiu-se a escala de salário-base para os contribuintes individuais e facultativos, estendeu-se a aposentadoria especial aos contribuintes individuais que prestarem serviços às empresas por meio das cooperativas de trabalho e aos que realizarem serviços, nas cooperativas de produção, quando submetidos a agentes nocivos e agressivos à saúde e à integridade física.

Em dezembro de 2003, tem-se a denominada nova “reforma previdenciária” trazida pela EC nº 41, de 30 de dezembro do respectivo ano. Esta reforma atingiu, precipuamente, a previdência dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, alterando as regras até então vigentes.

Já em 2005, através da Lei 11.098 de 13 de janeiro foi autorizada a criação da Secretaria da Receita Previdenciária, a quem coube, a capacidade arrecadatória, anteriormente pertencente ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). A referida Secretaria teve vigência somente até 2007, quando as atribuições no campo da arrecadação, fiscalização, cobrança e aplicação de penalidades, foram transferidas para a Secretaria da Receita Federal do Brasil através da lei 11.457 de 16 de março de 2007. 

Nota-se que a previdência social passou por diversas mudanças ao longo da história, vislumbra-se alguns retrocessos no que diz respeito a direitos previdenciários garantidos e posteriormente modificados, assim, podemos citar que a concessão da aposentaria por tempo de contribuição é um avanço e a incidência do fator previdenciário um retrocesso.

Abramides (2008 p.45) explica que esses avanços e retrocessos, são influenciados pelo contexto histórico, social, econômico, político e cultural de cada período da conjuntura da sociedade brasileira, os quais se relacionam com os processos de internacionalização do capital em sua fase monopolista e de financeirização da economia.

Por fim, desde seu surgimento a Previdência Social é composta por um conjunto de princípios, regras e instituições destinado a estabelecer um sistema de proteção social, mediante contribuição, que tem por objetivo proporcionar meios indispensáveis de subsistência ao segurado e a sua família, contra contingências de perda ou redução da sua remuneração, de forma temporária ou permanente.

Resumidamente foi assim que aconteceu a evolução da Previdência Social no Brasil. A analise do histórico é importante, em razão de que nos permite entender o atual sistema previdenciário vigente.

Assim, após analisar a origem e evolução histórica da previdência social, o próximo objeto de estudo são os benefícios com a incidência do fator previdenciário: aposentadoria por tempo de contribuição, aposentadoria por idade e aposentadoria especial para deficientes.

3.1.1.1 Aposentadoria por tempo de contribuição

A primeira vez que surgiu a palavra aposentadoria no Brasil foi com a edição da Lei Eloy Chaves, como já citado acima. A referida Lei estabelecia quatro espécies de prestações asseguradas aos beneficiários, quais sejam: os socorros médicos em caso de doença, os medicamentos obtidos por preço especial, a pensão por morte e a aposentadoria.

Anteriormente, a aposentadoria poderia ser ordinária ou por invalidez. A aposentadoria ordinária seria garantida, integralmente, ao empregado ou operário que houvesse prestado, pelo menos, trinta anos de serviço e tivesse completado 50 (cinquenta) anos de idade, ou, proporcionalmente, àquele que implementasse apenas o tempo de serviço ou apenas a idade mínima estabelecida na lei.

Em 1960, com o advento da LOPS (Lei Orgânica da Previdência Social), a antiga aposentadoria ordinária passou a ser denominada aposentadoria por tempo de serviço, onde se exigia que o segurado comprovasse ter completado 35 (trinta e cinco) ou 30 (trinta anos) de serviço, podendo ser integral ou proporcional, além da idade mínima de 55 (cinquenta e cinco) anos, sendo adicionado 5 (cinco) anos a mais que na época das CAP’s.

Dois anos após a edição da lei orgânica, sobreveio a Lei n. 4.130 de 28/08/1962, que eliminou o requisito da idade mínima. Desse momento em diante, a aposentadoria no Brasil passou a não depender mais da idade do segurado, sendo tão somente necessária a comprovação de um daqueles dois tempos de serviço, os quais eram idênticos para homens e mulheres.

O Decreto-lei n. 66 de 1966 no artigo 9º § 8º acrescentou nova exigência para a obtenção do benefício em análise, que o segurado tivesse vertido, pelo menos, 60 (sessenta) contribuições mensais. Implementou-se assim, em sede de previdência, o instituto da carência, entendida como o número mínimo de contribuições mensais indispensável para em conjunto com o tempo de serviço poder o segurado usufruir do benefício da aposentadoria.

A Constituição de 1967 reduziu para trinta anos o tempo de serviço necessário para a aposentadoria integral da mulher. Segundo os historiadores, essa redução, de trinta e cinco para trinta anos, inspirou-se na tese da dupla jornada de trabalho da mulher e do maior desgaste físico que daí decorre. Paralelamente, o homem seguiu podendo se aposentar após trinta anos de serviço, com proventos proporcionais, e após trinta e cinco, com renda mensal integral do benefício.

Em 1991, a Lei nº 8.213, elevou de sessenta para cento e oitenta o número de contribuições mensais indispensáveis para homens e mulheres, para que uma vez implementada a condição do tempo mínimo de serviço, poderem usufruir do direito de se aposentar.

Em 15 de dezembro de 1998, foi editada a Emenda Constitucional nº 20, a qual teve por objetivo reformar o sistema previdenciário brasileiro, dando nova redação aos arts. 201 e 202 da Constituição de 1988, introduzindo significativas alterações nas regras da aposentadoria por tempo de serviço/contribuição, transformando a então denominada aposentadoria por tempo de serviço em aposentadoria por tempo de contribuição.

É importante explicar que esta emenda, no que se refere aos segurados já filiados ao RGPS, não apenas assegurou o direito à aposentadoria com base na legislação até então vigente, caso já houvessem sido implementadas até 15/12/1998 todas as condições para obtenção do benefício, como também previu algumas regras de transição para os que, embora já filiados, não haviam completado ainda o tempo de serviço/contribuição necessário para a aposentadoria.

Fonseca (2014, p. 128) explica que:

Para o segurado filiado até 16/12/1998 é possível optar pela Aposentadoria Proporcional, desde que conte com 30 ou 25 anos de contribuição e 53 ou 48 anos de idade, conforme seja homem ou mulher. Deverá, ainda, completar mais 40% do tempo que, em 16/12/98, faltava para atingir 30 ou 25 anos de contribuição. O valor é de 70% do salário de beneficio adicionado 5% a cada grupo de 12 contribuições que ultrapassar os 40%.

De acordo com a legislação atualmente vigente, a regra matriz da aposentadoria por tempo de contribuição é quando completos 35 (trinta e cinco) anos de contribuição, se homem e 30 (trinta) anos de contribuição, se mulher.

Ibrahim (2012, p. 18) ensina que já a conhecida aposentadoria proporcional deixou de existir. Somente poderá ser solicitada pelos segurados filiados ao RGPS em período anterior a 16/12/98.

A Lei 8.213/91, por sua vez, não trata da aposentadoria por tempo de contribuição, referindo-se apenas à aposentadoria por tempo de serviço, já extinto, respeitados os direitos adquiridos. O Decreto 3.048/99, em contrapartida, nos artigos 56 a 63, dispõem os critérios de concessão do referido benefício.

O parágrafo 1º do artigo 56 do Decreto 3.048/99 reduz em cinco anos o tempo de serviço do professor que comprove de forma exclusiva o tempo de serviço em magistério na educação infantil, ensino fundamental ou ensino médio, de forma que tais segurados serão aposentados aos trinta anos de contribuição, se homem, e vinte e cinco anos de contribuição, se mulher.

Nesse sentido, Fonseca ensina:         

A aposentadoria por tempo de contribuição do Professor está prevista no artigo 201, § 8º da Constituição Federal, no artigo 56 da Lei nº 8.213/91 e no artigo 56, § 1º e 2º do Decreto nº 3048/99. Este benefício confere ao segurado de efetivo exercício em funções de magistério na educação infantil, no ensino fundamental e médio. Esta aposentadoria não se confunde com a aposentadoria especial. Registre-se também que é vedada a conversão de tempo de exercício de magistério para qualquer espécie de beneficio, conforme artigo 61, § 2º do Decreto nº 3048/99 (FONSECA, 2014, p. 128).

Com efeito, Castro e Lazzari (2012, p. 622) entendem que:

A aplicação do fator previdenciário sobre a aposentadoria do professor e não sobre as aposentadorias especiais em geral implica desigualdade entre benefícios assegurados constitucionalmente com a mesma natureza, ou seja, concedidos em razão das condições adversas no desempenho da atividade.

Para os autores não é compreensível que o legislador constituinte tenha reduzido o tempo de contribuição necessário à concessão de aposentadoria de determinada categoria profissional e, depois, com aplicação do fator previdenciário, a redução desse tempo venha a prejudicar o segurado, tendo em vista que uma das variáveis consideradas no calculo do fator previdenciário é o tempo de contribuição até o momento da aposentadoria.

A renda mensal inicial deste benefício é de 100% (cem por cento) do salário de benefício, nos moldes do artigo 39, inciso IV do Decreto 3.048/99, com aplicação obrigatória do fator previdenciário, conforme se extrai do artigo 32 do mesmo decreto.

O calculo da aposentadoria é feito pela média aritmética simples dos maiores salários de contribuição, correspondentes a 80% de todo o período contributivo existente desde 07/94 até DER/DIB, multiplicando-se o resultado pelo Fator Previdenciário.

Ainda, importante salientar que para concessão do benefício em foco à qualidade de segurado não será considerada, regra prevista na Lei n. 10.666/2003 (art. 3º). Dessa forma, mesmo que o requerente tenha deixado de exercer atividade laborativa e de verter contribuições à previdência social por muitos anos, terá direito de receber o benefício, desde que tenha implementado todos os requisitos para concessão da aposentadoria por tempo de contribuição.

Não obstante, a aposentadoria por tempo de contribuição é um benefício muito criticado, sendo que alguns doutrinadores acreditam não haver qualquer risco social a ser protegido.

Ibrahim (2012, p. 610) leciona sobre os pontos conflitantes trazidos pela doutrina:

A aposentadoria por tempo de contribuição é um benefício que sofre constantes ataques, sendo que um número razoável de especialistas defende sua extinção. Isso decorre da conclusão de não ser este benefício tipicamente previdenciário, pois não há qualquer risco social a ser protegido – o tempo de contribuição não traz presunção de incapacidade para o trabalho. Outros defendem este benefício, já que, mesmo não tendo risco a proteger, permite a renovação mais rápida do mercado de trabalho, o que pode ser útil em épocas de desemprego acentuado.

Beveridge questiona a suposição de que a aposentadoria precoce iria ajudar no combate ao desemprego, qualifica esta estratégia como incerta, já que não há garantias de aumento de demanda por mão de obra (op. cit. pág. 54, IBRAHIM, 2010).

Assim, para Ibrahim:

Em verdade, a aposentadoria precoce representa um aumento de receita para o trabalhador- este continua trabalhando e ainda recebe beneficio do Estado. Assim tem sido a regra até mesmo no Brasil com a aposentadoria por tempo de contribuição. Sem dúvida, a melhor opção é o incentivo para a aposentação tardia, sempre lembrando que não cabe á previdência social resolver o problema do desemprego (IBRAHIM, 2010 p. 55).

Verifica-se que não há qualquer menção ao tempo de contribuição como risco social no art. 201, muito embora não haja dúvidas quanto à existência deste tipo de benefício, em face do que dispõe o § 7º, ao estabelecer que fica assegurada aposentadoria após trinta e cinco anos de contribuição, se homem, e trinta anos de contribuição, se mulher.

Por esta razão, muitos autores, tais como Ibrahim e Beveridge, utilizaram este argumento para defender a extinção da aposentadoria por tempo de contribuição ou, pelo menos, a combinação deste benefício a uma idade mínima do segurado.

No entanto, há autores que defendem a existência de um risco a ser coberto na aposentadoria por tempo de contribuição. Para Martins (2012, p. 53), por exemplo, o tempo de contribuição ou de serviço é considerado contingência em razão do desgaste do trabalhador com o passar dos anos.

Nesse sentido, Júnior ensina:

Embora não esteja definido na CF/88 o risco social amparado pela aposentadoria por tempo de contribuição, a instituição de um beneficio previdenciário, após certo tempo de contribuição, premia o segurado que manteve o vínculo e contribuiu com o sistema por longos anos, além de reconhecer -  ainda que de forma tácita -  a notória dificuldade de manutenção do emprego aos trabalhadores de meia idade, mormente em face de um mercado de trabalho extremamente competitivo e exigente (SERAU JUNIOR,2014, p. 18).

Horvath (2005, p. 32), no mesmo sentido, afirma, que,

Embora tecnicamente o tempo de contribuição não é um risco, mas sim uma certeza de que ao final do prazo estipulado legalmente, em havendo as contribuições regulares, será concedida a aposentadoria, o risco velhice encontra-se presumido em tal prestação, pois a ideia é de que após 35 anos de contribuição para os homens e 30 anos para as mulheres, o segurado esteja desgastado para continuar exercendo suas atividades.

Neste sentido, a aposentadoria por tempo de contribuição funcionaria como uma forma de coibir o exaurimento da capacidade laborativa do segurado, atuando, paralelamente, com o intuito de prevenir o aparecimento de outros riscos sociais como a doença, por exemplo.

Inclusive, isto colabora com o mandamento inscrito na Constituição Federal, que ao dispor sobre as ações da seguridade social na área da saúde, determina que estas devem visar à redução do risco de doença (art. 196, caput), mediante o desenvolvimento de atividades preventivas (art. 198, II).

Assim sendo, a respeito de toda polêmica existente, não se pode menosprezar a aceitação e importância desse benefício à cultura do brasileiro, sendo por muitos desejado, mais até que a aposentadoria por idade.

Sendo válido esclarecer que na maioria dos casos as pessoas se obrigam a entrar no mercado de trabalho cada vez mais cedo, o que acaba por cansa-los e torna-los vulneráveis a doenças e diminuição da produtividade laborativa.

Assim sendo, a aposentadoria por tempo de contribuição é sim uma contingência social que merece ser protegida pela Previdência Social, seja pelo incentivo a renovação do mercado de trabalho, e ou, com objetivo de coibir o exaurimento do empregado e o desenvolvimento de doenças laborais.

Após estas considerações sobre aposentadoria por tempo de contribuição, será analisada a aposentadoria por idade, benefício de extrema relevância que visa garantir aos segurados meios de subsistência em razão da idade avançada.  

3.1.1.1.1 Aposentadoria por idade

A aposentadoria por idade ao trabalhador urbano é devida quando este completar 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem e 60 (sessenta) anos de idade, se mulher, reduzido 5 (cinco) anos o limite para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal.

Vianna conceitua:

Aposentadoria por idade é disciplinada no artigo 201, § 7º, II, da Constituição Federal, segundo o qual é assegurada aposentadoria no regime geral de previdência social, nos termos da lei, àqueles que completarem 65 anos de idade, se homem, e 60 anos de idade, se mulher, reduzido em cinco anos o limite para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, nestes incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal (VIANNA, 2012, p. 494).

Além da comprovação da idade, o segurado deverá comprovar que cumpre a carência exigida pela lei, que é de 180 (cento e oitenta) contribuições mensais, sendo diferente para os trabalhadores filiados anteriormente a 24/07/1991 e para os que se inscreveram posteriormente.

Ibrahim explica:

Este benefício comporta carência, que é de 180 contribuições mensais. Na verdade, esta carência somente é exigível para os segurados filiados ao RGPS após 24/07/1991, data da promulgação da Lei nº 8.213/91, que aumentou este período de 60 para 180 meses. Para os demais segurados, há uma regra de transição prevista no art. 142 desta Lei (IBRAHIM, 2012, p. 600).

Assim sendo, os segurados filiados antes de 24/07/1991 devem cumprir a carência conforme estabelecido no artigo 142 da Lei 8.213/91 e artigo 51 do Decreto 3.048/99, levando-se em conta o ano em que implementaram todos os requisitos necessários à concessão. Já os segurados filiados em período posterior a esta data devem cumprir a carência de 180 (cento e oitenta) meses, conforme previsão do inciso II do artigo 25 da lei 8.213/91.

A tabela progressiva de carência é a seguinte:

Tabela 2 - Progressiva de Carência

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Fonte: Tabela progressiva de carência da previdência social. Disponível em: http://economia.ig.com.br/guia-aposentadoria/tabela-progressiva-carencia/4fb404edc92b61f20d00010d.html. Acesso em 25 de agosto de 2015.

Para concessão da aposentadoria por idade ao trabalhador rural este deve comprovar o exercício de atividades rurais no período imediatamente anterior ao requerimento do benefício, em número de meses necessários ao cumprimento da carência exigida, que é a mesma dos trabalhadores urbanos, requisito expresso no artigo 48, parágrafo 2° da Lei 8.213/91.

Para fins de comprovação de tempo de serviço, inclusive o rural prestado até o ano de 1991, o § 3º do inciso VI, do art. 55 da Lei 8.213/91, exige a apresentação de início de prova documental, chamada na lei de prova material. Veja-se na redação do dispositivo:

“Art. 55 [...]

§ 3º. A comprovação do tempo de serviço para os efeitos desta Lei, inclusive mediante justificação administrativa ou judicial, conforme o disposto no art. 108, só produzirá efeito quando baseada em início de prova material, não sendo admitida prova exclusivamente testemunhal, salvo na ocorrência de motivo de força maior ou caso fortuito, conforme disposto no Regulamento.”

Nessa seara, sobre o início de prova material assim dispõe o art. 55 da Lei 8.213/91, complementado pelo art. 62 do Regulamento da Previdência, Decreto nº 3.048/99:

“Art. 55. O tempo de serviço será comprovado na forma estabelecida no Regulamento, compreendendo, além do correspondente às atividades de qualquer das categorias de segurados de que trata o art. 11 desta Lei, mesmo que anterior à perda da qualidade de segurado.”

“Art. 62. A prova de tempo de serviço, considerado tempo de contribuição na forma do art. 60, observado o disposto no art. 19 e, no que couber, as peculiaridades do segurado de que tratam as alíneas "j" e "l" do inciso V do caput do art. 9º e do art. 11, é feita mediante documentos que comprovem o exercício de atividade nos períodos a serem contados, devendo esses documentos ser contemporâneos dos fatos a comprovar e mencionar as datas de início e término e, quando se tratar de trabalhador avulso, a duração do trabalho e a condição em que foi prestado.”

Decorrência desses dispositivos, uníssona a jurisprudência pátria no sentido de não admitir exclusivamente a prova testemunhal para comprovação de tempo de serviço para fins previdenciários, tanto que a matéria restou pacificada com a edição da Súmula nº 149 pelo Egrégio Superior Tribunal de Justiça:

“Súmula nº 149. A prova exclusivamente testemunhal não basta à comprovação da atividade rurícola, para efeito de obtenção de benefício previdenciário.”

Importa deixar claro que os arts. 55, § 2º, 96, IV, e 143, todos da Lei nº 8.213/91 e art. 123, parágrafo único, do Decreto 3.048/99 exigem a indenização das contribuições previdenciárias para contagem recíproca do tempo de serviço e para a concessão do futuro benefício a ser concedido pelo RGPS.

Reza o art. 55, § 2º, Lei nº 8.213/91:

“§ 2º O tempo de serviço do segurado trabalhador rural, anterior à data de início de vigência desta Lei, será computado independentemente do recolhimento das contribuições a ele correspondentes, exceto para efeito de carência, conforme dispuser o Regulamento.”

Assim, a Lei nº 8.213/91 passa a admitir contagem de tempo de exercício de atividade antes não admitido e, em compensação, exige também que se indenize a Previdência Social, se houver pretensão de averbar tal tempo de serviço.

O valor da aposentadoria será proporcional ao tempo de contribuição, consistindo numa renda mensal correspondente a 70% do salário de benefício, mais 1% por grupo de doze contribuições mensais, até o máximo de 100% do salário de benefício, conforme preceitua o artigo 50 da Lei 8.213/91.

O cálculo é feito com base na média aritmética simples dos maiores salários de contribuição, a 80% de todo o período contributivo existe, desde 07/94 até a data DER/DIB, multiplicando-se pelo Fator Previdenciário.

Fonseca (2014, p. 125) explica que diferente da aposentadoria por tempo de contribuição em que a incidência do fator previdenciário é obrigatória, na aposentadoria por idade o valor do benefício deve ser calculado com e sem o fator previdenciário, concedendo-se o que for mais vantajoso.

A aposentadoria por idade do trabalhador urbano poderá ser requerida pela empresa quando o segurado, além de preencher o requisito da carência, contar com 70 (setenta) anos, se homem e 65 (sessenta e cinco) anos, se mulher, nos moldes do artigo 51 da Lei de Benefícios.

Trata-se de uma faculdade da empresa, e não de uma obrigação, todavia, quando for requerida torna-se compulsória para o empregado, sendo-lhe devidas as indenizações previstas na legislação trabalhista.

Neste liame Fonseca ensina:

A aposentadoria por idade pode ser requerida pela empresa, desde que o segurado tenha cumprido a carência, quando este completar setenta anos de idade, se do sexo masculino, ou sessenta e cinco, se do sexo feminino, sendo compulsória, caso em que será garantida ao empregado a indenização prevista na legislação trabalhista, considerada como data da rescisão do contrato de trabalho a imediatamente anterior à do inicio da aposentadoria (FONSECA, 2014, p. 127).

Importante deixar claro que a Lei 9.786/99, em seu artigo 7º, garantiu ao segurado a opção de se aposentar por idade sem que haja a aplicação do Fator Previdenciário, de forma que a multiplicação pelo fator só ocorrerá quando se demonstrar mais benéfica ao segurado.

Segundo o DIEESE a maioria das pessoas se aposenta por idade, conforme revelam os dados da Previdência. Do total de 1.162.345 aposentadorias concedidas em 2013, 56,4% foram por idade, 16,6% por invalidez e 27% por tempo de contribuição (DIEESE, Nota Técnica nº 146, Julho 2015, p.4).

Assim, após analisar a aposentadoria por idade, o próximo benefício a ser estudado é a Aposentadoria Especial para Deficientes (AED), uma conquista que teve algumas modificações e garantias recentes, no ano de 2013, conforme será visto.

3.1.1.1.1.1 Aposentadoria especial para deficientes

O Projeto de Lei Complementar (PLP) 277/2005 originou a Lei Complementar 142 de 08 de maio de 2013, que modificou o § 1º do artigo 201 da Constituição Federal, permitindo a adoção de requisitos diferenciados para concessão de aposentadoria as pessoas com deficiência.

De acordo com o artigo 2º da Lei considera-se pessoa com deficiência “aquela que tem impedimentos de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas”.   

Portanto, a Lei Complementar nº 142/13, concede e garante o direito à aposentadoria especial para pessoas com deficiência no Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Esta lei prevê a redução da idade e do tempo de contribuição para até 20 anos, dependendo da gravidade da deficiência, os níveis das deficiências variam entre si, razão pela qual necessita de classificação individualizada de cada caso.

Fonseca explica que:

A Lei Complementar nº 142, de 09.05.2013, com vigência programada para 09.11.2013 (conforme expresso no seu art.11), institui critérios de aposentadoria para segurados do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) que sejam portadores de deficiência, obedecendo ao comando do art. 201, § 1º da Constituição Federal, o qual prevê de forma diferenciada, a aposentadoria de pessoas com deficiência. No artigo 2º da referida LC, considera-se pessoa com deficiência aquela que tem impedimentos de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade, em igualdade de condições com as demais pessoas (FONSECA, 2014, p.167).

Os requisitos diferenciados levam em conta que a pessoa portadora de deficiência sofre um desgaste maior durante a atividade laboral, visto que sua limitação requer maior esforço. Assim, a ausência de uma Lei que amparasse um regime especial de aposentadoria, levou muitos portadores de deficiência a se aposentarem por invalidez.

Mencionada lei trouxe consigo inovações importantes, como a avaliação multidisciplinar que tem por objetivo avaliar os impedimentos de participação plena na sociedade, em detrimento às barreiras sociais presente no cotidiano das pessoas portadoras de deficiências.

As barreiras sociais serão avaliadas, conjuntamente ao grau de deficiência, o referido critério é de fundamental importância, visto que este diferencial, até então, não considerado, passa a ser um facilitador no processo de concessão do benefício.

Com o advento da Lei 142/13, garantiu-se à pessoa com deficiência grave a aposentadoria aos 25 anos de contribuição, se homem, e 20 anos, se mulher. Em caso de deficiência moderada, serão exigidos 29 anos, se homem, e 24 anos, se mulher, e em caso de deficiência leve, 33 anos e 28 anos respectivamente, conforme disposto no artigo 3º, inciso I, II e III.

O portador de deficiência ao se aposentar por idade terá a redução de 5 (cinco) anos, ou seja, o homem poderá se aposentar aos 60 anos e a mulher aos 55 anos,  independente do grau de deficiência. Porém, é necessário o cumprimento da carência de 180 contribuições e a comprovação da deficiência durante igual período, entendimento do art. 3º, inciso IV da Lei 142/2013.

Segundo Marin (2014), a principal vantagem dessa nova modalidade é a aplicação do fator previdenciário de forma facultativa, por se tratar de benefício especial, aplicável apenas para os casos em que houver alguma vantagem para o segurado.

Fonseca ensina que:

Os demais períodos de tempo de contribuição, como não deficiente, se houver, serão convertidos proporcionalmente, conforme artigo 70-E do Dec. 3048/99. O segurado especial tem direito a aposentadoria por tempo de contribuição, desde que contribua facultativamente. O cálculo do benefício segue a mesma regra dos demais benefícios do RGPS. A diferença consiste na aplicação do fator previdenciário, se for mais benéfico (FONSECA, 2014 p. 168).

Neste liame, o regime diferenciado de aposentadoria laboral para deficientes, criado recentemente, se torna importante e indispensável, tendo em vista que objetiva promover a redução das desigualdades sociais na busca da evolução e bem-estar de toda a sociedade.

Em suma, verifica-se que neste capítulo foram abordados os aspectos conceituais e históricos da previdência social objetivando compreender a realidade da previdência social vigente, o que possibilitou concluir que se trata de uma conquista histórica gradativa com alguns avanços e retrocessos.

Ainda, ao analisar os conceitos da seguridade social pode se extrair que a previdência social, objeto deste estudo, além de contribuir de forma eficaz para a melhoria do bem estar social, é extremamente importante economicamente para a maioria dos municípios brasileiros, em razão do efeito multiplicador dos recursos inseridos na economia através da concessão dos benefícios previdenciários, bem como diminuindo os níveis de pobreza dos brasileiros.

Também ao estudar os benefícios com a incidência do fator previdenciário conclui-se que são importantes e devem ser conservados e resguardados pela coletividade. Por derradeiro, é importante salientar que todos os benefícios estudados, especialmente as aposentadorias urbanas, podem ser concedidos de forma integral pela previdência social sem a incidência do fator previdenciário, o que não causará desequilíbrio das contas, conforme visto no capítulo anterior.

Nesta mesma linha de raciocínio, o capítulo seguinte irá destacar e explicar o fator previdenciário, que recentemente teve modificações significativas, trata-se, portanto, de assunto essencial para a resolução do problema de pesquisa.


4 A PROBLEMÁTICA DO FATOR PREVIDENCIÁRIO

Este capítulo tem por finalidade levantar a discussão sobre o fator previdenciário, demonstrando de forma clara e adequada, o surgimento deste instituto, conceito, fórmula e as consequências de sua incidência, fazendo-se um cotejo entre os argumentos levantados a favor e contra.

Dentre os impactos da incidência do fator previdenciário temos a redução significativa dos valores das aposentadorias, especialmente na aposentadoria por tempo de contribuição, além disso, o retorno do aposentado ao mercado de trabalho e o aumento de pedidos de desaposentação.

Recentemente, foi aprovado e está em vigência uma alternativa quanto ao fator, denominada fator 85/95, dessa forma, também será estudado neste capítulo a eficácia deste novo modelo de calculo e as hipóteses de exclusão ou adoção de outra medida.

4.1 Fator Previdenciário: aspectos gerais

A Emenda Constitucional nº 20 de 1998, alterou várias das regras para aposentadoria do Regime Geral da Previdência Social (RGPS) e do Regime Próprio de Previdência Social (sistema dos servidores públicos). No Regime Geral, a aposentadoria por tempo de serviço foi substituída pela aposentadoria por tempo de contribuição, conforme visto no capítulo anterior. Além disso, a referida Emenda nº 20 tinha como objetivo central estabelecer uma idade mínima para a concessão de benefícios, todavia a proposta foi rejeitada, assim, como alternativa para o controle de gastos da previdência social criou-se o fator previdenciário.

Vianna explica:

O fator previdenciário foi criado com a finalidade de postergar a aposentadoria do segurado, em face da derrubada da idade mínima proposta pelo Governo na PEC que deu origem à Emenda Constitucional nº 20/98. Com efeito, a proposta original pretendia combinar os requisitos de idade e tempo de contribuição, mas, por apenas um voto, o texto original não foi aprovado (VIANNA, 2012, p. 462).

Nesse sentido Castro e Lazzari (2014, p. 552) afirmam:

Esse novo critério de cálculo objetiva estimular as pessoas a se aposentarem mais tarde. Na prática, ela instituiu por via transversa a idade mínima para aposentadoria, proposta que foi rejeitada pela Câmara durante a votação da Reforma da Previdência Social (Emenda Constitucional nº 20/98).

O cálculo do valor do benefício até 25 de novembro de 1999 era feito pela média dos últimos 36 salários de contribuições do segurado, em um intervalo máximo de 48 meses – Período Básico de Cálculo – PBC. Na nova regra o valor do benefício pago pela Previdência Social passou a ser calculado com base na média aritmética dos maiores salários de contribuição, correspondente a 80% de todo o período em que o segurado contribuiu para a Previdência, de julho de 1994 até a data da aposentadoria (corrigidos monetariamente),  ajustado pelo então Fator Previdenciário.

O Fator Previdenciário foi instituído pela Lei 9.786, de 26 de novembro de 1999, dando nova redação ao artigo 29 da Lei n.º 8213/91, adotou requisitos peculiares como idade do trabalhador e expectativa de vida da população, requisitos dos quais geram diversas discussões quanto a sua aplicabilidade e constitucionalidade.

Castro e Lazzari ensinam que:

O fator previdenciário, criado pela Lei n. 9.876 de 26.11.99 (DOU de 29.11.99), se insere na nova formula de cálculo da renda mensal inicial da aposentadoria por tempo de contribuição e da aposentadoria por idade. O cálculo do valor do benefício, até então, feito pela média das ultimas 36 contribuições, foi substituído pela média dos 80% dos maiores salários de contribuição do segurado de todo o período contributivo, multiplicado pelo fator previdenciário (CASTRO E LAZZARI 2014, p. 531).

A intenção com a instituição do fator previdenciário seria além de postergar as aposentadorias, também, consequentemente, atender o Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial da Previdência Social, tendo em vista a suposta situação deficitária da Previdência Social devido ao aumento da expectativa de vida do brasileiro. Objetivando, assim, desestimular a aposentadoria precoce, induzindo os segurados a se aposentarem com idade mais avançada e, como consequência, reduzir o ritmo do crescimento das despesas previdenciárias.

Neste liame Weintraub expressa:

O fator previdenciário tem por base a preocupação do legislador em relação à realidade demográfica brasileira e ao déficit previdenciário. Isso porque quanto maior for à expectativa de vida do segurado, de acordo com a fórmula do fator previdenciário menor será a aposentadoria, haja vista que, teoricamente, o benefício será pago por mais tempo. Além disso, existe um incentivo ao trabalhador que continuar trabalhando e postergar sua aposentadoria, fato que aumentava seu tempo de contribuição e, por conseguinte, o valor do benefício de sua aposentadoria. (WEINTRAUB 2004, p. 59).

Importante mencionar, sobre o déficit previdenciário, no primeiro capítulo ficou claro que a concessão das aposentadorias não acarreta aumento das despesas, sendo que a razão do déficit é a má administração dos recursos e o gasto com aposentadorias rurais que em vários casos independe de contribuição ou nos casos que contribuem o valor é inferior ao necessário para custear estes benefícios.

Santos (2009, p. 93) destaca que:

O fator previdenciário é o resultado de uma fórmula instituída pelo governo da época para dar um tratamento financeiro e atuarial à previdência no Regime Geral, onde não há limite mínimo de idade para as aposentadorias por tempo de contribuição, que estavam ocorrendo precocemente e em grandes proporções.

Como se vê, o Fator Previdenciário foi criado com a finalidade de desestimular a aposentadoria precoce, diminuindo assim o valor dos benefícios previdenciários no momento de sua concessão, de maneira proporcional à idade de aposentadoria do segurado. Isto é, quanto menor a idade de aposentadoria, maior o redutor.

Castro e Lazzari ensinam que:

A adoção do chamado “fator previdenciário” visou reduzir despesas com a concessão de aposentadorias por tempo de contribuição a pessoas que se aposentem com idades bem abaixo daquela considerada ideal pelos atuários da Previdência Social. Trata-se de uma fórmula que, aplicada a segurados com idade e tempo de contribuição menores, tende a reduzir o valor do salário de benefício e, consequentemente, reduzir a renda mensal da aposentadoria. Em compensação, aplicada a segurados com idade e tempo de contribuição maiores, tende a elevar o salário de benefício e a renda mensal (CASTRO E LAZZARI, 2014, p. 52-53).

Como visto, os elementos que influem no valor do benefício são basicamente dois, a expectativa de sobrevida no momento da aposentadoria, obtida a partir de tábua do IBGE, para o total da população brasileira, publicada anualmente até 1º de dezembro, e quando publicada possui aplicação imediata para os benefícios requeridos a partir dessa data. E o tempo de contribuição que quanto maior for o tempo de contribuição ao INSS, menor o redutor a ser aplicado.

A expectativa de vida do brasileiro tem aumentado nos últimos anos, isto interfere  diretamente no Fator Previdenciário, reduzindo ainda mais o valor do benefício sempre que a expectativa de vida aumenta.

Fonseca ensina:

Com o advento da Lei nº 9.876 de 28.11.1999, adotou-se uma nova forma de cálculo para os benefícios do RGPS que leva em consideração a idade do segurado, o tempo de contribuição e a expectativa de sobrevida da população brasileira. Essa expectativa é definida a partir de tábua completa de mortalidade para o total da população brasileira, considerando a média nacional única para ambos os sexos, referente ao ano anterior, elaborada pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, que publica anualmente, até o dia 1º dezembro no Diário Oficial da União. A expectativa de sobrevida leva em conta o prazo médio durante o qual o benefício deverá ser pago, ou seja, quanto maior a expectativa de vida do segurado, menor será o seu benefício. Em contra partida, quanto maior for a idade do segurado, melhor será seu benefício de aposentadoria (FONSECA, 2014, p. 101).

O problema consiste no fato de que com o passar dos anos a expectativa de sobrevida dos brasileiros vem causando forte impacto negativo no fator previdenciário. Assim, o fator previdenciário vem sofrendo redução constante.

Segundo dados do IBGE, no ano de 1982 a expectativa de vida do brasileiro era de 62 anos, já em 2013 chegou há quase 75 anos, um aumento de aproximadamente 13 anos, sendo que com base nas informações do levantamento de Projeção da População do Brasil por Sexo e Idade para o Período 2000/2060 vai superar a barreira dos 81 anos em 2060.

Tabela 3 – Evolução da Expectativa de Vida do Brasileiro

Evolução da Expectativa de Vida do Brasileiro - IBGE

1982

62 anos

1991

66 anos

2000

68,6 anos

2010

73 anos

2013

74,9 anos

Fonte: elaboração própria, conforme dados do IBGE.

Este aumento da expectativa de vida tem gerado certo desconforto para os contribuintes, pois quanto mais vivem menos recebem, isto afeta diretamente na qualidade de vida dos aposentados brasileiros.

O propósito do legislador era que com esse novo critério de cálculo de benefício, os segurados que completam o tempo de contribuição (homem 35 anos e mulher 30 anos), e tenham pouca idade, retardem seu pedido de aposentadoria, com a finalidade de evitar prejuízos no valor do benefício, em razão de que quanto maior a expectativa de vida menor será o valor da aposentadoria.

Segundo o DIEESE (Nota técnica 130 novembro 2013):

O fator previdenciário é, na prática, um redutor do valor da aposentadoria por tempo de contribuição. O valor do benefício considera, além do tempo de contribuição, a idade na data de aquisição da aposentadoria e a expectativa de sobrevida a partir desta idade, com base no indicador médio contido na tábua de mortalidade do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), calculada anualmente.

A fórmula do fator previdenciário é:     

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Em que:

f = fator previdenciário

Tc = tempo de contribuição do trabalhador

a = alíquota de contribuição (0,31)

 Es = expectativa de sobrevida do trabalhador na data da aposentadoria

 Id = idade do trabalhador na data da aposentadoria

Nessa fórmula, é levado em conta: o tempo de contribuição, idade do segurado, a expectativa de vida no momento da aposentadoria, conforme tabela atualizada anualmente pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e a alíquota de contribuição correspondente a 0,31.

Araújo ensina que:

A alíquota de contribuição é o numeral correspondente a 0,31, que será aplicado no cálculo do fator previdenciário, em qualquer situação; a idade do trabalhador, a que já tenha completado no momento da aposentadoria, não podendo usar os meses somente os anos inteiros; o tempo de contribuição será o total do período efetivamente trabalhado pelo segurado e a expectativa de sobrevida deverá ser aquela estabelecida na tábua completa de mortalidade elaborada pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE (ARAÚJO, 2008, p. 46).

Para melhor elucidar vejamos a tabela:

Tabela 4 – Fator Previdenciário

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Por exemplo, um trabalhador com 60 anos de idade e 35 anos de contribuição terá o resultado de 87% (13% de redução no benefício) e a trabalhadora, com 55 anos de idade e 30 anos de trabalho, tem resultado pouco maior que de 72% (redução de 28%).

Outro exemplo: o fator previdenciário de um homem de 55 anos, com 40 anos de contribuição, é de 0,808. Se a média salarial desse homem é R$ 3.000 (três mil reais), a aposentadoria vai ser R$ 2.424 (0,808 X 3.000 = 2.424), ou seja, uma redução de R$ 576,00 (quinhentos e setenta e seis reais).

E no caso de uma mulher de 50 anos, com 35 anos de contribuição, o fator previdenciário é de 0.6758. Suponhamos que a média salarial dessa mulher é R$ 1.500 (um mil e quinhentos reais), a aposentadoria vai ser de R$ 1.013,7, isto é, redução de R$ 486,3 (quatrocentos e oitenta e seis reais com trinta centavos).

Sobre o cálculo, Goes (2013, p. 195) explica que o cálculo do fator previdenciário pode resultar num valor maior, igual ou menor que um. Sendo maior que um, elevará o valor do salário de benefício; sendo menor que um, reduzirá o valor do salário de benefício; sendo igual a um, não interferirá no valor de benefício.

Goes complementa:

Na fórmula do fator previdenciário, a idade e o tempo de contribuição encontram-se no numerador, enquanto a expectativa de sobrevida encontra-se no denominador. Assim, quanto maiores forem a idade e o tempo de contribuição, maior será o fator previdenciário e, consequentemente, maior será o salário de benefício. Em contrapartida, quanto maior for a expectativa de sobrevida, menor será o fator previdenciário, e consequentemente, menor será o salário de benefício. Em suma, pode-se dizer que quanto mais tempo o segurado demorar na atividade, maior será o fator previdenciário (GOES, 2013, p. 195).

Martinez (2003, p. 206) nos diz que o fator previdenciário é um número, em cada caso, menor ou maior que um, podendo ser, coincidentemente, igual à unidade (apurado em função de dados pessoais e profissionais do trabalhador) que define o valor do salário de benefício que se presta para o cálculo da renda mensal inicial.

Conforme visto no capítulo anterior o fator previdenciário incide na aposentadoria por idade, aposentadoria especial para deficientes e na aposentadoria por tempo de contribuição, contudo, aplica-se de forma obrigatória apenas na aposentadoria por tempo de contribuição, assim, somente este benefício pode sofrer redução, enquanto que nas outras modalidades de aposentadoria sua aplicabilidade é condicionada aos casos em que a incidência lhe for mais benéfica. 

Assim, Castro e Lazzari explicam:

O fator previdenciário se aplica apenas às aposentadorias por tempo de contribuição e por idade. Mas somente as primeiras podem sofrer redução – duas em cada dez aposentadorias concedidas por mês pela Previdência Social são por tempo de contribuição. Quem se aposentar por idade (homens aos 65 anos e mulheres aos 60 anos) pode escolher a regra que lhe for mais vantajosa, com ou sem aplicação do fator previdenciário (CASTRO E LAZZARI, 2014, p. 554).

Ademais, para efeito de aplicação do fator previdenciário ao tempo de contribuição do segurado, serão adicionados cinco anos, quando se tratar de mulher; ou cinco ou dez anos, quando se tratar, respectivamente, de professor ou professora, que comprovem exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na Educação Infantil e no Ensino Fundamental e Médio.

Para Ibrahim (2012, p. 564) este acréscimo visa “minimizar os prejuízos para as mulheres e os professores, que, ao se aposentarem cedo, terão fator previdenciário desfavorável, em razão da maior expectativa de sobrevida”.

Nesse sentido, Castro e Lazzari acrescentam:

Portando para as mulheres e professores, exceto os de magistério universitário, foi criado um bônus de cinco anos para cálculo do fator previdenciário. Se a mulher for professora, tem dez anos de bônus. Esse adicional tem por finalidade adequar o cálculo ao preceito constitucional que garante às mulheres e professores aposentadoria com redução de cinco anos em relação aos demais segurados da Previdência Social (CASTRO E LAZZARI, 2014, p. 554).

Sendo assim, para os segurados mulheres e professores da Educação Infantil e Ensino Fundamental e Médio estabeleceu-se um diferencial com vistas a garantir o valor da aposentadoria de maneira menos prejudicial.

A EC n° 20/98 estabeleceu certas regras a quem já se encontrava filiado ao Sistema Previdenciário antes da data de publicação da mesma, dispondo sobre a transição dos regimes em seu artigo 9°, vejamos:

Art. 9° Observado o disposto no Art. 4° desta Emenda e ressalvado o direito de opção a aposentadoria pelas normas por ela estabelecidas para o regime geral de previdência social, é assegurado o direito de aposentadoria ao segurado que se tenha filiado ao regime geral de previdência social, até a data de publicação desta Emenda, quando cumulativamente, atender aos seguintes requisitos: I – contar com 53 (cinquenta e três) anos de idade, se homem, e 48 (quarenta e oito) anos de idade se mulher; e II – contar tempo de contribuição igual no mínimo, à soma de:  a) 35 (trinta e cinco) anos, se homem, e 30 (trinta anos, se mulher; e  b) um período adicional de contribuição equivalente a 20% (vinte por cento) do tempo que, na data da publicação desta Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea anterior.

Diante disso, para os segurados que implementaram os requisitos para a concessão do benefício até o dia anterior à data da publicação da Lei n. 9.876/99 não haverá incidência do fator previdenciário, salvo nos casos em que a aplicabilidade seja benéfica e o segurado optar pelo novo critério.

Nesse sentido Castro e Lazzari explicam:

Ao segurado que, até o dia anterior à data de publicação da Lei n. 9.876/99, tenha cumprido os requisitos para a concessão de benefício é garantido o cálculo segundo as regras vigentes até aquela data. Em suma, apenas quem adquirir o direito de aposentar-se por tempo de contribuição a partir da vigência da Lei n. 9.876/99 será obrigado a submeter-se ao fator previdenciário. Quem tiver direito adquirido, ou seja, tiver atendido todos os requisitos exigidos pela legislação para requerer o benefício antes da mudança da lei, poderá optar entre o critério antigo e o fator previdenciário, o que lhe for mais favorável (art. 6º da Lei n. 9.876/99) (CASTRO E LAZZARI, 2014, p. 557).

Além disso, o segurado que comprovar o exercício de atividades em condições especiais tem direito ao cálculo do salário de benefício mediante o afastamento da aplicabilidade do fator previdenciário sobre a parcela correspondente ao período trabalhado em atividades especiais, trata-se de tese nova em debate em diversos tribunais, em que os segurados postulam a revisão da renda mensal inicial, requerendo o afastamento da incidência do fator previdenciário na parcela referente ao tempo de serviço realizado em condições de trabalho em que ficam expostas a agentes nocivos à saúde.

Isto porque o legislador excluiu da incidência do fator previdenciário a aposentadoria especial, para tanto é ônus do segurado comprovar através do Perfil Profissiográfico Previdenciário (PPP), tanto o tempo de trabalho permanente, não ocasional nem intermitente, em condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, como a habitual e permanente exposição aos agentes nocivos químicos, físicos, biológicos ou associação de agentes prejudiciais. 

Castro e Lazzari explicam:

A Lei n. 9.876/1999, ao instituir o fator previdenciário, excluiu da sua incidência o salário de benefício da aposentadoria especial. Visou, com isso, resguardar o segurado que, contanto tempo reduzido (15,20 ou 25 anos de atividade especial), fosse prejudicado pela equação do fator previdenciário por pertencer à faixa etária mais baixa e possuir, por conseguinte, maior expectativa de sobrevida. O mesmo raciocínio deve ser estendido aos segurados contemplados por aposentadoria por tempo de contribuição quando estas forem deferidas com base na conversão de períodos de atividade especial em comum. Tais segurados também se aposentam, na maioria das vezes, muito jovens, justamente por fazerem jus à contagem privilegiada, com acréscimo de 40% (homens) ou 20% (mulheres) ao tempo comum (CASTRO E LAZZARI, 2014, p. 557-558).  

Assim, com base no entendimento dos autores, para os segurados que desejam se aposentar por tempo de contribuição com a contagem diferenciada dos períodos laborados em condições especiais é possível o afastamento da incidência do fator previdenciária, em razão de que sua aplicabilidade poderá causar uma diminuição significativa do salário de benefício.

Diante disso, visto os conceitos, fórmula e propósito de criação do fator previdenciário, o próximo tópico tratará das consequências e da eficácia da incidência deste instituto, visando avaliar se o objetivo principal, qual seja, postergar as aposentadorias para diminuir os gastos da previdência social, se efetivamente foi alcançado ou apenas trouxe prejuízos aos segurados.

4.1.1 Consequências e eficácia do fator previdenciário

A incidência do fator previdenciário sofreu diversas críticas da sociedade. Primeiramente, porque a redução no valor do benefício é muito expressiva em determinadas situações e, em segundo lugar, porque o fator muda a cada ano, dificultando que o segurado possa programar sua aposentadoria.

Além disso, um ponto conflitante sobre a incidência do fator previdenciário nas aposentadorias consiste na afronta ao princípio da igualdade, bem como ao princípio da proibição do retrocesso social, a discussão persiste tanto na doutrina quanto em diversos tribunais.

Santos (2009, p. 98) entende que:

O fator previdenciário só reduz o valor da aposentadoria por tempo de contribuição, e, assim mesmo, não é em todos os casos. Na maioria dos casos ele reduz, porque foi criado exatamente para isso, visando à redução do ritmo de concessão das aposentadorias precoces.

Fábio Giambiagi e Ana Claudia Alem (2011, p. 220) discorrem que “o fator previdenciário foi um tipo de jeitinho brasileiro criado para retardar as aposentadorias por tempo de contribuição, que praticamente, só existem no Brasil e em países produtores de petróleo, como Benin, Egito, Equador, Irá, Iraque e Kuwait”.

Com a incidência do fator previdenciário, o segurado do Regime Geral da Previdência Social passou a viver com um elevado grau de incerteza em relação ao momento de requerer sua aposentadoria. Tendo em vista que tal fórmula matemática não permite ao segurado conhecer com antecipação sua situação porque ela vai depender da expectativa de sobrevida anualmente calculada pelo IBGE e decenalmente revisada por reestimativa com base no censo demográfico.

De acordo com o DIEESE (Departamento Intersindical de Estatísticas e Assuntos Socioeconômicos), o fator previdenciário “prejudica os trabalhadores mais pobres e menos especializados que, por força das circunstâncias, são levados a ingressar mais cedo no mercado de trabalho e que, para garantir o beneficio integral, devem permanecer mais tempo trabalhando”. (Nota Técnica 45 de junho de 2007).

Ainda, segundo DIEESE:

O fator previdenciário prejudica todos os trabalhadores que pretendem se aposentar por tempo de contribuição, principalmente os que ingressam precocemente no mercado de trabalho e atingem o tempo de contribuição na faixa dos 50/55 anos de idade. Dados da Previdência mostram que a idade média das aposentadorias por tempo de contribuição, para homens, é de 55 anos, e, para as mulheres, de 52 anos. Isso significa que, em média, existe uma redução de 30% no valor do benefício para os homens que se aposentam por tempo de contribuição e de 37% para as mulheres. (DIEESE, Nota Técnica 146, julho 2015).

Este fator tem provocado forte resistência, quanto à aceitação, dos aposentados e das Centrais Sindicais, justamente porque prejudica e penaliza brutalmente os segurados mais humildes que começaram a trabalhar jovens e que já cansados do labor se obrigam a permanecer no mercado de trabalho, pois a redução da aposentadoria o impede de suprir as necessidades de sua família, como alimentação, roupas, transportes e lazer.

Nesse sentido Castro e Lazzari expressam que:

Com a aplicação do fator previdenciário, o segurado só se aposentará com benefício igual ao que receberia pelo cálculo anterior aos 59 anos de idade e após trinta anos de contribuição, no caso das mulheres, ou trinta e cinco anos no caso dos homens. Quem se aposentar antes dos 59 anos de idade com o tempo mínimo de contribuição exigido receberá benefício menor do que aquele que era concedido anteriormente. A redução pode chegar a 30% para quem se aposentar mais cedo, com 50 anos de idade, por exemplo. Em compensação, quem adiar a aposentadoria e acumular mais tempo de contribuição receberá benefício maior que o atual. Em suma, o trabalhador que já era contribuinte, em novembro de 1999, terá de trabalhar, em média, mais quatro ou cinco anos para receber o valor do benefício ao qual teria direito se aposentado pelas regras até então em vigor (CASTRO E LAZZARI 2014, p. 469).

Extrai-se que com a incidência do fator o segurado que sempre contribuiu junto à Previdência Social se vê desamparado pelo instituto, não sendo devidamente cumpridos os princípios norteadores para concessão dos benefícios previdenciários.

Conforme visto no primeiro capítulo o princípio da igualdade está previsto no artigo 5° da Constituição Federal de 1988 que estabelece que todos são iguais perante a lei, o que consiste em tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais na medida de suas desigualdades.

O fator previdenciário, por sua vez, afronta o princípio da Isonomia ou Igualdade, na medida em que pessoas que contribuíram para a Previdência Social com valores idênticos, por períodos idênticos, receberão benefícios diferenciados dependendo da idade de cada uma e da expectativa de vida que varia anualmente, sendo tal constatação inadmissível no direito brasileiro, motivo pelo qual, muitos doutrinadores defendem sua inconstitucionalidade e necessidade de sua extinção.

Neste liame, Fonseca (2014, p. 102) entende que a aplicação do Fator Previdenciário “só trouxe prejuízo ao benefício da aposentadoria por tempo de contribuição. Parece-nos ser Inconstitucional, pois fere de morte o princípio da igualdade consagrada na Carta Magna”.

Ademais, é possível sustentar a inconstitucionalidade do Fator Previdenciário nos termos do Artigo 201, § 1º, da Constituição Federal que estabelece:

É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos beneficiários do regime geral de previdência social, ressalvados os casos de atividades exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física e quando se tratar de segurados portadores de deficiência, nos termos definidos em lei complementar.

A lei infraconstitucional não pode criar critérios diferenciados para segurados nas mesmas condições, a não serem as hipóteses ressalvadas no próprio dispositivo constitucional. A questão é que o fator previdenciário instituiu um requisito discriminador, em razão de que o cálculo da aposentadoria por tempo de contribuição ou idade é aplicado este fator levando-se em conta a idade do segurado e a sua expectativa de sobrevida.

Correia (2008, p. 227) sustenta que “a inconstitucionalidade reside na introdução – por meio de lei ordinária, no caso, a Lei n. 9.876/99 – de elementos, que não são previstos na Constituição Federal”. Segundo o autor, uma vez rejeitada a adição de idade para a concessão desses benefícios, a lei, ao utilizá-la, violou a norma constitucional.

Neste ponto Folmann (2011, p. 194) afirma que “Jamais a norma infraconstitucional poderia restringir um direito fundamental, vinculado ao mínimo existencial do indivíduo, à sua dignidade e o seu direito a vida. Ai habita a inconstitucionalidade do fator previdenciário”.

Sendo assim, quanto mais jovem for o segurado, menor será sua Renda Mensal Inicial, ainda que tenha contribuído por igual período e mediante os mesmos valores que outro segurado, mais velho do que ele. A lei 9.876/99 instituiu um critério diferenciador entre segurados nas mesmas condições. Ao agir de tal modo, ofendeu claramente o disposto no § 1º do artigo 201 da Constituição Federal que veda tal prática.

Outro princípio de grande valia que foi desrespeitado com a criação deste instituto é o da Proibição do Retrocesso Social, conforme visto no primeiro capítulo, do qual estabelece que a norma posterior não poderá estabelecer critérios que prejudiquem os segurados, isto é, as normas devem respeitar os direitos já efetivados.

Tal princípio é defendido pela doutrina como princípio implícito, sendo inclusive aplicado pelo Supremo Tribunal Federal para assegurar direitos sociais, sintetizando a ideia que os direitos já efetivados não podem ser suprimidos do ordenamento jurídico, pois não se encontram plenamente à disposição do legislador, servindo de limitação relativa aos Poderes.

Neste passo, Sarlet (2012, p. 459) esclarece:

Assim, a proibição de retrocesso assume (como parece ter sido suficientemente fundamentado) feições de verdadeiro princípio constitucional implícito, que pode ser reconduzido tanto ao princípio do Estado de Direito (no âmbito da proteção da confiança e da estabilidade das relações jurídicas inerentes à segurança jurídica), quanto ao princípio do Estado Social, na condição de garantia da manutenção dos graus mínimos de segurança social alcançados, sendo, de resto, corolário da máxima eficácia e efetividade das normas de direitos fundamentais sociais e do direito à segurança jurídica, assim como da própria dignidade humana.

É possível verificar que o legislador ao criar o fator previdenciário violou diversos preceitos constitucionais em benefício de apenas um princípio, qual seja, do Equilíbrio Financeiro e Atuarial, o legislador objetivando a diminuição dos gastos previdenciários, simplesmente encontrou na aposentadoria por tempo de contribuição uma solução mágica, o que notadamente não é eficaz.

Cogita-se que a espera pelo implemento de uma idade mais avançada pudesse causar aumento do fator previdenciário, implicando assim menor redução no valor do benefício, porém, nem sempre tal situação ocorre. Tendo em vista que o Decreto nº 3.266/99 estabelece a modificação periódica anual da tabua de mortalidade, fazendo com que a partir do dia 2 de dezembro de cada ano a expectativa de sobrevida seja aumentado, causando prejuízos aos segurados.

Assim, Sanchez e Xavier indagam:

Ainda que por ventura o Decreto nº 3.266/99 determine a periodicidade anual da tábua de mortalidade, é certo que há patente ofensa ao artigo 59 da Constituição Federal que estabelece o princípio da hierarquia das normas, haja vista que o decreto promoveu indevido acréscimo aos requisitos previstos em norma hierarquicamente superior, uma vez que inexiste determinação para modificação da tábua de mortalidade nas leis ordinárias que tratam do fator previdenciário, impedindo que tal circunstância seja disposta no decreto regulamentador (SANCHEZ, XAVIER, 2010, p. 155).

A expectativa de sobrevida tornou-se um simples mecanismo passível de ser acionado a qualquer tempo pelo Governo com o objetivo de reduzir o valor dos benefícios, o que varia anualmente, tornando impossível para o segurado programar sua aposentadoria.

A introdução do fator previdenciário em 1999 teve impacto direto no valor das aposentadorias por tempo de contribuição, rebaixando a média dos valores das aposentadorias por contribuição em pelo menos 23% para os homens e em mais de 30% para as mulheres (DIEESE, Nota Técnica 65 abril de 2008).

Colaborando com as ideias o juiz federal Marcus Orione Gonçalves Correia, da 1ª Vara Federal Previdenciária de São Paulo, considerou o fator previdenciário inconstitucional em ação movida por um segurado contra o INSS. Para ele o fator previdenciário, além de ser complexo e de difícil compreensão para o segurado, é inconstitucional por introduzir elementos de cálculo que influem no próprio direito ao benefício.

Muito embora todos os argumentos levantados contra o fator previdenciário o Supremo Tribunal Federal – STF-, guardião da Constituição Federal declarou sua constitucionalidade, conforme consta nos autos da ADInMC nº 2110-DF e 2111-DF.9 De acordo com o entendimento da Suprema Corte, consignado nos autos da ADIn nº 2111-DF, a Lei nº 9.876/99 procurou adotar “critérios destinados a preservar o equilíbrio financeiro e atuarial, como determinado no “caput” do novo art. 201.

Salienta-se que uma das principais consequências da incidência do fator previdenciário é o retorno do aposentado ao mercado de trabalho em razão de que o valor da aposentadoria é em muitos casos significativamente inferior ao valor anteriormente recebido, o que induz o segurado a buscar a complementação da renda com vistas a manter um padrão de vida digno.

Ladenthin e Masotti ensinam:

Pode-se indagar se o retorno do aposentado ao trabalho transforma o benefício previdenciário numa complementação de renda. No entanto, se o valor da aposentadoria recebido mensalmente efetivamente cumprisse com os objetivos de substituição da renda anteriormente recebida pelo segurado no exercício de seu trabalho, este não precisaria retornar ao mercado de trabalho (LADENTHIN E MASOTTI, 2012, p. 36).

Dessa forma, devido ao baixo valor da aposentadoria ocorre à volta do aposentado ao trabalho, cujo valor adquire caráter de complementação de renda para a então reduzida ou já defasada aposentadoria.

Consequentemente, os aposentados que retornam ao mercado de trabalho figuram como segurados obrigatórios e continuam vertendo contribuições, assim, após um período é possível requerer a Desaposentação que consiste em renunciar a aposentadoria que está recebendo para solicitar nova aposentadoria com valor maior.

Sobre a Desaposentação Castro e Lazzari conceituam:

Em contraposição à aposentadoria, que é o direito do segurado à inatividade remunerada, a desaposentação é o ato de desfazimento da aposentadoria por vontade do titular, para fins de aproveitamento do tempo de filiação em contagem para nova aposentadoria, no mesmo ou em outro regime previdenciário, em regra por ter permanecido em atividade laborativa (e contribuindo obrigatoriamente, portanto) após a concessão daquela primeira aposentadoria (CASTRO E LAZZARI, 2014, p. 671).

O INSS vem negando administrativamente os pedidos de desaposentação, mas o STJ tem firmado o entendimento de que é possível renunciar à aposentadoria, sem a necessidade de devolução dos valores, ainda que a motivação para tal pedido seja amenizar o efeito negativo do fator previdenciário, em razão do caráter de natureza alimentar do benefício previdenciário, decorrente do princípio da irrepetibilidade ou não devolução dos alimentos.

Recentemente, a Câmara incluiu no texto do projeto de lei de conversão da Medida Provisória 676/15, dispositivo que permite a desaposentação, desta forma, é permitido ao segurado renunciar a aposentadoria recebida e requerer a desaposentação em que a base de cálculo será efetivamente melhor, na maioria dos casos, sem a incidência do fator “redutor” previdenciário.

Vale ressaltar que existe uma diferença entre renunciar a aposentadoria e se desaposentar. Na primeira você renuncia e pede uma nova, enquanto que na segunda, você se desaposenta e pede uma nova aproveitando parte do tempo daquela que você se desaposentou.

Assim, de acordo com Ibrahim (2010, p. 35) a desaposentação ocorre quando do desfazimento do ato de concessão “com o propósito de obter benefício mais vantajoso, no Regime Geral de Previdência Social ou em Regime Próprio de Previdência Social, mediante a utilização de seu tempo de contribuição.”

Ladenthin, Masotti (2010, p. 60) ensinam que outro conceito adotado pela doutrina considera a desaposentação uma “renúncia ao benefício concedido para que o tempo de contribuição vinculado a este ato de concessão possa ser liberado, permitindo seu cômputo em novo benefício, mais vantajoso”.

Isto posto, a liberação do tempo de contribuição se mostra como requisito fundamental à desaposentação, de forma que a renúncia ocorre com uma finalidade bem específica, qual seja, pedir uma nova aposentadoria sem aproveitar o tempo do benefício que já recebia.

Além dos segurados que retornam ao mercado de trabalho formalmente e que posteriormente podem solicitar a desaposentação, temos muitos aposentados trabalhando na informalidade, isto é, sem registro em carteira e sem verter contribuições.

Assim, para Humberto (2011, p. 3) uma solução eficaz para estes casos é “Diminuir a informalidade e erradicar a falta de alguma proteção previdenciária, isto deve nortear a Administração Pública e toda a Sociedade, com o objetivo de que, no futuro, não existam brasileiros sem cobertura previdenciária”.

Para o autor (2011, p.3):

Estas ações vão garantir, não somente a saúde financeira da Previdência Social, mas uma arrecadação muito maior de tributos, maior geração de emprego e renda, melhores condições de trabalho, mais investimentos para o país, menos gastos com assistência social e, por fim, condições de vida mais digna para a população brasileira.

A adoção de políticas públicas que visem erradicar a falta de alguma proteção previdenciária e a medida de fiscalizar as empresas que possuem empregados na informalidade e dos trabalhadores autônomos informais é uma medida muito mais justa do que diminuir a aposentadoria dos segurados que sempre contribuíram para previdência social, além de ser eficaz quando comparado ao fator previdenciário.

Conforme visto, a implantação do fator previdenciário originou-se sob a justificativa de evitar aposentadorias precoces, de forma que o trabalhador poderia escolher entre retardar sua aposentadoria, podendo optar em receber um benefício maior ou aposentar-se mais cedo, porém com o valor de seu benefício reduzido.

No entanto, a realidade atual tem nos mostrado que a decisão do trabalhador em se aposentar ou não tem sido influenciada pelas condições do mercado de trabalho. Caracterizado por altas taxas de desemprego, longos períodos de procura por nova ocupação e dificuldades de recolocação de trabalhadores acima de 50 anos no mercado e baixa formalização. Dessa forma, grande parte dos trabalhadores que atingem condições de se aposentar, mesmo que a contragosto, optam pela aposentadoria apesar da redução do valor do benefício.

Nesse sentido, DIEESE salienta:

Os defensores do fator previdenciário procuraram transmitir a ideia de que o trabalhador poderia escolher entre retardar sua aposentadoria ou ver o valor de seu benefício reduzido. Na prática, porém, essa liberdade de opção do trabalhador é limitada drasticamente por um mercado de trabalho caracterizado pelas altas taxas de desemprego, longos períodos de procura por uma nova ocupação, baixa formalização e grande dificuldade de reinserção dos trabalhadores acima dos 50 anos no mercado. Esses fatores empurram a grande maioria dos que atingem condições de se aposentar a optarem, mesmo que a contragosto, por um benefício reduzido (DIEESE, Nota Técnica 65 abril de 2008).

O segurado quando complementa os requisitos para requerer a aposentadoria simplesmente a requer, muito embora a diminuição do valor do benefício, o que significa que o objetivo principal com a instituição do fator previdenciário não foi alcançado, pois os segurados continuaram a solicitar a aposentadoria nas mesmas condições anteriores a instituição do fator previdenciário.

De acordo com os dados do Ministério da Previdência, de 1995 a 1998, período de discussão da Reforma Previdenciária, houve um aumento expressivo de pedidos de aposentadoria, em razão de que os segurados com receio de perderem direitos em função das alterações em discussão anteciparam as aposentadorias, principalmente utilizando o recurso da aposentadoria proporcional.

Consequentemente, a quantidade de aposentadorias por tempo de serviço concedidas mais do que dobrou entre 1993 e 1997, passando de 198 mil para 409 mil. Nos anos seguintes, após a instituição do Fator Previdenciário, as idades médias de concessão para homens e mulheres chegaram, respectivamente, a 54,5 e 51,6 anos, em 2003, e têm se mantido nesses patamares, o que indica que o Fator pouco tem influído no adiamento da aposentadoria.

Sobre a eficácia do Fator Previdenciário, Castro e Lazzari afirmam que:

É de considerar que passados alguns anos de vigência do famigerado fator previdenciário, o Ministério da Previdência admitiu que essa fórmula não cumpriu seu objetivo principal de adiar a aposentadoria dos trabalhadores brasileiros. “O diagnóstico foi apresentado pelo diretor do Regime Geral do Ministério da Previdência Social, Rogério Costanzi, em audiência pública, de acordo com informações divulgadas pela Agência Câmara de Notícias. O diretor disse que, mesmo com o fator previdenciário, criado em 1999, o governo não conseguiu ampliar a idade média da aposentadoria, que se estabilizou em 54 anos entre homens e 51 anos entre as mulheres desde 2002. Segundo ele, homens e mulheres, ao cumprirem o tempo mínimo obrigatório para pedirem a aposentadoria, de 35 e 30 anos, respectivamente, preferem se aposentar, mesmo sabendo que podem ter um desconto de até 30% no valor do benefício. O diretor reforçou ainda que o governo não tem proposta para reverter a situação. Segundo o diretor, geralmente os trabalhadores preferem de aposentar antes do tempo e continuar na ativa para acumular o valor da aposentadoria e do salário ou, em casos empregados na faixa dos 50 anos de idade que não conseguem recolocação no mercado de trabalho, a aposentadoria precoce também é utilizada, diz a agência” (CASTRO E LAZZARI, 2014, p. 552-553).

De acordo com o exposto o fator previdenciário é um dispositivo que notadamente não alcançou, na prática, os objetivos para os quais foi instituído e que atualmente penaliza os trabalhadores do Regime Geral da Previdência Social no momento de sua aposentadoria.

Dessa forma, no próximo tópico estuda-se as hipótese de exclusão ou adoção de outra medida, com ênfase a recente fórmula 85/95 aprovada pelo Congresso e que já está em vigência, através da Medida Provisória nº 676 de 17 de junho de 2015.  

4.1.1.1 Hipóteses de exclusão – Fórmula 85/95

Na tentativa de resolver os problemas que envolvem o fator previdenciário vários projetos de lei foram propostos no Congresso Nacional visando adequar sua aplicação, eliminá-lo, ou em outros casos, alterar os requisitos para a concessão da aposentadoria por tempo de contribuição.

Com o objetivo de extinguir o fator previdenciário já foram arquivados o Projeto de Lei nº 3.746, de 2000, do Deputado Paulo Paim, Projeto de Lei nº 6.188, de 2005, de autoria do Deputado Ivan Ranzolin, e o apenso, bem como o Projeto de Lei nº 6.546, de 2006, de autoria do Deputado Leodegar Tiscoski.

Na Câmara dos Deputados, tramita o Projeto de Lei nº 100, de 2007, de autoria da Comissão Mista de Salário Mínimo, para estabelecer o fim do fator previdenciário e o Projeto de Lei nº 7.820, de 2014, do Deputado Jaime Martins (apensado ao PL nº 3.299, de 2008), que altera os arts. 29 e 48 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências, para extinguir o fator previdenciário.

O projeto do senador Paulo Paim (PT-RS) de nº 3.299, de 17 de abril de 2008, visava extinguir o fator previdenciário para que o salário de benefício na aposentadoria voltasse a ser calculado de acordo com a média aritmética simples dos últimos 36 salários de contribuição apurados em período não superior a 48 meses. Seriam, então, revogados os artigos 3º, 5º, e 7º da Lei 9.876. O projeto foi aprovado por unanimidade no Senado Federal, todavia, a proposta foi vetada pela Presidente Dilma.

Em 4 de maio de 2010 foi aprovado a extinção do fator previdenciário na Câmara dos Deputados, mediante inserção da Emenda nº 26 ao Projeto de Lei de Conversão da Medida Provisória nº 475, de 2009, que tratava do reajuste anual dos aposentados e pensionistas que recebem acima de um salário mínimo.

O Senado Federal manteve a extinção do fator previdenciário, todavia com considerações do relator da proposição, que discursou em plenário acerca da importância de se adotar uma alternativa à extinção do fator, o que não era possível na ocasião, sob pena de a Medida Provisória perder a eficácia por decurso de prazo.

A proposição foi transformada na Lei nº 12.254, de 15 de junho de 2010. Entretanto, o art. 5º, que tratava da extinção do fator previdenciário, foi vetado sob o argumento de que “O dispositivo, da forma como aprovado, não atende ao disposto no art. 195, § 5º, da Constituição, que exige a indicação da correspondente fonte de custeio total para o aumento de despesa gerado pela extinção do fator previdenciário”.

A Comissão de Finanças e Tributação entende que:

É claro que o Fator Previdenciário não é uma solução ortodoxa, não tem lugar num sistema previdenciário justo, equilibrado e racional. Mas até que se crie esse sistema ideal, realmente, a manutenção do Fator Previdenciário é incontestável. Ele permite ajustar a despesa com os benefícios à receita das contribuições de empregados e empregadores. Certamente, ele será extinto no momento em que neste País for adotado um sistema previdenciário público mais justo e mais completo. Ele deve ser mantido até para viabilizar a Previdência, porque, se aumentarmos a despesa e reduzirmos a receita, a qualidade dos serviços prestados pelo INSS certamente vai piorar (COMISSÃO DE FINANÇAS E TRIBUTAÇÃO, 2010, p.38).

É recomendável que a proposição com o intuito de extinguir o fator previdenciário estabeleça uma regra para os já aposentados, em razão de que um número elevado de processos, provavelmente, seriam encaminhados aos tribunais com a justificável demanda de revisão do benefício já concedido em valor equivalente com o afastamento da incidência do fator previdenciário.

Dentre as propostas alternativas a exclusão do fator, tramita a ideia do congelamento da tabela do fator previdenciário, para assegurar o fator previdenciário correspondente à tabela vigente na data em que o segurado cumpriu com os requisitos mínimos para aposentadoria por tempo de contribuição. Assim, independentemente da data em que segurado irá requerer o benefício à tabela aplicável é aquela vigente no momento em que o segurado implementou os requisitos para a aposentadoria.

Também é discutida a ampliação dos requisitos de idade e de tempo de contribuição hoje vigentes para a aposentadoria da mulher, igualando-os aos fixados para os homens, a proposta visa reduzir a diferença entre os critérios de aposentadoria de homem e da mulher, tal medida enfrenta forte resistência da sociedade.

Objetivando anular os efeitos da aplicação do fator previdenciário, de forma que perdurem somente durante cinco anos, período apontado pelo autor como de antecipação da aposentadoria, tramita o Projeto de Lei nº 4.643, de 2009, do Deputado José Airton Cirilo (apensado ao PL nº 3.299, de 2008), para acrescentar art. 33-A à Lei nº 8.213, de 1991, para reduzir a aplicação do fator previdenciário, gradativamente, mediante devolução do valor subtraído, em cinco parcelas anuais na data de aniversário da concessão do benefício.

Ademais, com o objetivo de privilegiar as aposentadorias daqueles segurados que começaram a trabalhar mais cedo e que, por conseguinte, contribuíram por maior tempo, tramita o Projeto de Lei nº 4.447, de 2008, do Deputado Virgílio Guimarães (apensado ao PL nº 3.299, de 2008), que altera a Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, para acrescentar-lhe art. 33-A, dispondo sobre o Fator de Acréscimo Previdenciário - FAP entre outras medidas.

Muito embora as pressões de diversos setores da sociedade, especialmente das Centrais Sindicais, o Governo Federal indica que não está disposto a simplesmente acabar com o fator previdenciário. Porém, concordou em discutir mudanças na atual fórmula usada para calcular os benefícios pagos aos segurados.

Pensando nisso, neste ano (2015) o governo aprovou e está em vigor a Medida Provisória nº 676 de 17 de junho de 2015, que estabelece que o segurado poderá optar pela não incidência do fator previdenciário caso preencha na somatória do tempo mínimo de contribuição (35 se homem e 30 se mulher) e a idade, o total de 85 pontos se mulher e 95 pontos se homem.

Assim, como regra alternativa, a Medida Provisória nº 664/14 foi aprovada acrescida da seguinte alteração ao art. 29 da Lei n. 8.213/91, pelas Casas do Congresso Nacional:

§ 11. O fator previdenciário não será aplicado quando: I – o total resultante da soma da idade do segurado, considerada na data de requerimento da aposentadoria, com o respectivo tempo de contribuição, desde que este não seja inferior a 35 (trinta e cinco) anos, se homem, e a 30 (trinta) anos, se mulher, for igual ou superior a 95 (noventa e cinco) anos, se homem, e a 85 (oitenta e cinco) anos, se mulher, somando-se as frações de tempo e de idade; ou

II – o segurado for pessoa com deficiência.  

§ 12. É garantido ao segurado que optar por permanecer em atividade, se mais vantajoso, o direito ao cálculo do salário de benefício com base na expectativa de sobrevida presente na tábua de mortalidade vigente na data de cumprimento dos requisitos necessários à aposentadoria por tempo de contribuição, considerando-se sua idade e seu tempo de contribuição no momento de requerimento do benefício.

§ 13. Para efeito de aplicação da fórmula de que trata o § 11, o tempo de contribuição do professor e da professora que comprove exclusivamente tempo de efetivo exercício de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio será acrescido de 5 (cinco) anos.

Entretanto, esta alternativa por sugestão dos Ministérios da Fazenda, do Planejamento, Orçamento e Gestão e da Previdência Social foi vetada pela Presidente da Republica com os seguintes argumentos (veto na Lei n. 13.135/2015): 

A alteração realizada pelos dispositivos não acompanha a transição demográfica brasileira e traz risco ao equilíbrio financeiro e atuarial da previdência social, tratado pelo art. 201 da Constituição. Como alternativa à proposta vetada, o Governo editará Medida Provisória para enfrentar a questão de modo a preservar a sustentabilidade da Previdência Social.

Visando, supostamente, preservar a sustentabilidade da Previdência Social, a Medida Provisória n. 676, de 17 de junho de 2015, acrescentou à Lei 8.213/91 o art. 29-C com a seguinte redação:

Art. 29-C. O segurado que preencher o requisito para a aposentadoria por tempo de contribuição poderá optar pela não incidência do fator previdenciário, no cálculo de sua aposentadoria, quando o total resultante da soma de sua idade e de seu tempo de contribuição, incluídas as frações, na data de requerimento da aposentadoria, for:

I - igual ou superior a noventa e cinco pontos, se homem, observando o tempo mínimo de contribuição de trinta e cinco anos; ou II - igual ou superior a oitenta e cinco pontos, se mulher, observando o tempo mínimo de contribuição de trinta anos. 

 § 1º  As somas de idade e de tempo de contribuição previstas no caput serão majoradas em um ponto em: I - 1º de janeiro de 2017; II - 1º de janeiro de 2019; III - 1º de janeiro de 2020; IV - 1º de janeiro de 2021; e V - 1º de janeiro de 2022. 

§ 2º  Para efeito de aplicação do disposto no caput e no § 1º, serão acrescidos cinco pontos à soma da idade com o tempo de contribuição do professor e da professora que comprovarem exclusivamente tempo de efetivo exercício de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio.  

Extrai-se dos artigos que a Medida Provisória nº 676/2015, inseriu a regra 85/95 aprovada pelo Congresso Nacional e introduziu a Progressividade para alinhar tal regra à evolução demográfica do Brasil.

De acordo com o DIEESE:

Essa alternativa do 85/95 foi negociada ao longo dos últimos anos, pelas Centrais Sindicais com o governo e o Congresso Nacional, em diversos momentos. Trata-se de uma regra simples, que considera a soma da idade mais o tempo de contribuição, que deve ser de, no mínimo, 35 anos para homens e 30 para mulheres. No caso dos professores, é reduzido em cinco anos. A soma deve ser igual a 95 para homens e 85 para mulheres. Assim, os trabalhadores que atingirem o tempo mínimo de contribuição (30 anos para as mulheres e 35 anos para homens) e tiverem a soma da idade com o tempo de contribuição igual a 85 (mulheres) e 95 (homens) conseguirão se aposentar com 100% do benefício a que tiverem direito (DIEESE, Nota Técnica Número 146 - julho 2015).

Portanto, a nova regra considera a soma da idade mais o tempo de contribuição, respeitado o mínimo de 35 anos para homens e 30 para mulheres. Para os professores é garantido a redução em cinco anos.             Devendo a soma ser igual a 95 para homens e 85 para mulheres para poder o segurado fazer jus a aposentadoria com o valor integral.

Dessa maneira, uma mulher que tem 30 anos de contribuição e 55 anos de idade fará o pedido sem a incidência do Fator Previdenciário no cálculo do valor da aposentadoria. E um homem com 35 anos de contribuição e 60 anos de idade também poderá requerer o benefício sem a aplicabilidade do fator. Para isto basta o requerente somar 85 pontos se for mulher ou 95 se for homem. Essa pontuação é a soma do tempo de contribuição à idade do segurado.

Entretanto, a regra 85/95 progressiva que ainda pode sofrer alterações no Congresso Nacional, inicia-se com a pontuação 85/95 vigente até 2016 e chegará em 2022 majorada com a pontuação 90/100, vejamos:

Tabela 5 – Regra 85/95 Progressiva

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Fonte: Tabela Regra 85/95 Progressiva disponível em: http://www.previdencia.gov.br/wp-content/uploads/2015/06/Apresenta%C3%A7%C3%A3o-MP-676. pdf. Acesso em 10 de outubro de 2015.

De acordo com a tabela progressiva, em 2022, que a pontuação deverá ser 90/100, um homem que contribuiu por 35 anos e tem 65 anos de idade (somatória de 100) terá a aposentadoria sem a incidência do Fator.

Observa-se que a adoção da pontuação progressiva provocará, possivelmente, um conflito com a aposentadoria por idade, a partir de janeiro de 2022, quando chegaremos a 90/100 (Mulher: 60 + 30 e Homem: 65 + 35), fator previdenciário opcional, pois nessa modalidade de prestação, para se ter direito a um benefício com 100% do salário de benefício precisará preencher os seguintes requisitos: Idade mínima: de 65 anos (homem) ou 60 anos (mulher) se for trabalhador urbano; de 60 anos (homem) ou 55 anos (mulher) se for trabalhador rural e segurado especial; Tempo mínimo de contribuição (carência): 180 meses (seja trabalhador urbano ou rural), conforme art. 48, 50 e 142 da Lei n. 8.213/91.

Ressalta-se que a fórmula 85/95 só pode ser aplicada quando respeitado o mínimo de 30 anos de contribuições para as mulheres e 35 anos de contribuição para homens, de acordo com o artigo 201, § 7º, I da Constituição. Não há limite mínimo de idade, tendo em vista que só poderia ser estabelecido por Proposta de Emenda à Constituição (PEC).

O sistema beneficia, principalmente, quem começou a trabalhar e contribuir mais jovem e também as mulheres, que eram as mais prejudicadas pela incidência do fator. A nova regra não substitui o fator previdenciário. Assim, homens com 35 anos de contribuição e mulheres com 30, períodos que, somados às idades, não atingirem a pontuação 85/95, poderão optar pela aposentadoria com a incidência do fator previdenciário.

Para o DIEESE a nova regra “aumenta a possibilidade de os trabalhadores se aposentarem com valor integral do salário de benefício a que tiverem direito, em comparação com a regra do fator previdenciário” (DIEESE, Nota Técnica Número 146 - julho 2015).

Para melhor compreender as diferenças entre o fator previdenciário e a nova fórmula 85/95 o DIEESE (Nota Técnica Número 146-julho 2015) apresenta dois exemplos esclarecedores, vejamos:

Exemplo 1 - Um homem que começou a trabalhar aos 16 anos e já cumpriu 35 anos de contribuição. Esse trabalhador teria, portanto, 51 anos e, pela regra do fator, teria que trabalhar ainda aproximadamente mais outros oito anos para receber aposentadoria integral. Com a regra 85/95, a soma da idade e do tempo de contribuição daria 86. Portanto, com mais 4 anos e meio de trabalho adicional, atingiria a soma de 95 e receberia aposentadoria integral.

Exemplo 2 - Uma mulher que iniciou a vida profissional aos 16 anos e cumpriu 30 anos de contribuição teria, pela atual regra do fator previdenciário, duas opções: aposentar-se com perda de quase 47% do benefício ou trabalhar quase 11 anos a mais para se aposentar com benefício integral, ou seja, para atingir a idade de 57 anos. Com a nova regra de 85/95, ela precisaria de mais 4 anos e meio para receber 100% do benefício, quando estaria com 50,5 anos de idade.

A medida MP 676/15 de certa forma adota uma expectativa de vida da população brasileira no cálculo do tempo necessário para receber 100% do benefício da aposentadoria.

De acordo com o Boletim Jurídico nº 31 de 2015:

A substituição do fator previdenciário por uma fórmula como a 85/95, em oposição à idade mínima, é defendida por conta das disparidades regionais e sociais do Brasil. Por essa ótica, uma única idade mínima para cada sexo no Brasil não levaria em conta que a expectativa de sobrevida varia no país, penalizando os trabalhadores das regiões e ocupações que vivem menos (tipicamente as mais pobres). A fórmula seria mais flexível por conter não apenas a idade da aposentadoria, mas também o tempo de contribuição, beneficiando àqueles que começam a trabalhar mais cedo. De acordo com essa visão, com a idade mínima baseada na expectativa de sobrevida nacional, serventes nordestinos teriam de se aposentar mais tarde porque advogados paulistas estariam vivendo mais. A título de ilustração, a diferença de expectativa de vida ao nascer de uma mulher catarinense e de um homem maranhense é de 15 anos (BOLETIM JURÍDICO Nº 31, DE 2015).

Assim sendo, esta alternativa se comparada com o fator previdenciário e a estipulação de uma idade mínima para aposentadoria por tempo de contribuição é mais benéfica ao segurado, em razão de que a expectativa de sobrevida varia de acordo com a região do país. É mais benéfica para alguns segurados, contudo não é uma solução para todos.

Nesse sentido, em entrevista coletiva, o ministro Carlos Gabas alertou que este novo modelo “não resolve todos os problemas da instituição” e o formato definitivo deverá ser discutido no fórum de debates específico sobre o sistema previdenciário, que reúne governo, trabalhadores e empresários.

Extrai-se que o próprio governo entende que a progressividade proposta pela Medida Provisória não resolve a questão demográfica de forma a garantir a sustentabilidade do sistema no futuro, ou seja, este novo fator é uma solução momentânea.

Dessa forma, é possível identificar que tal alternativa não soluciona os problemas ocasionados com a incidência do fator previdenciário, apenas ameniza as consequências favorecendo uma parcela dos segurados, enquanto que a outra parte ainda ficará suportando os efeitos negativos desse fator injusto. 

Isto porque, para um segurado se aposentar pelo novo fator teria que ter a idade de 60 (sessenta anos) e 35 (trinta e cinco) de contribuição se homem e 55 (cinquenta e cinco anos) e 30 (trinta) de contribuição se mulher. Um homem com 45 (quarenta e cinco anos) dificilmente conseguirá se aposentar sem a incidência do fator, pois teria que ter 50 (cinquenta anos) de contribuição. Com base no exemplo é impossível se aposentar com esta idade sem a aplicabilidade do fator previdenciário.

Isso sem pensar em 2022 que a pontuação deverá ser 90/100, ai sim se aposentar por tempo de contribuição, provavelmente, só ocorrerá na idade de 60 (sessenta anos) se mulher e 65 (sessenta e cinco) se homem, em conflito com a aposentadoria por idade.

Dessa forma, conforme visto, diversos são os projetos visando à exclusão do fator previdenciário, em razão de que prejudica os aposentados e não é eficaz para retardar os pedidos de aposentadoria, entretanto, o poder executivo tem se recusado a aceitar tal medida fundamentando na necessidade de preservação da sustentabilidade do sistema.

O governo está ignorando o fato de que existem 10 (dez) espécies de benefícios no Regime Geral da Previdência Social e que apenas uma parte dos segurados suporta o ônus de minimizar o suposto déficit da previdência social, isto é visivelmente injusto.

Resta claro que o fator previdenciário, notadamente, não é a alternativa mais justa de obter economia para as contas previdenciárias, sendo inteiramente possível sua exclusão ou substituição por outro instituto ou medida que seja mais transparente, que permita ao segurado planejar melhor seu futuro. Sendo que a extinção é o ideal. Pois como já visto afronta os princípios da igualdade, proibição do retrocesso social e consequentemente à dignidade da pessoa humana, o que o torna além de injusto, inconstitucional.


5 CONCLUSÃO

Diante do estudo, pode-se observar, de forma uníssona, que o Fator Previdenciário causa incontáveis prejuízos aos segurados beneficiários da Previdência Social, além de ter ficado evidente as três inconstitucionalidades da lei que instituiu o Fator, pois afronta os Princípios da Isonomia ou da Igualdade, Princípio da Proibição do Retrocesso Social e ofende claramente o artigo 201, § 1° da nossa Constituição Federal da República de 1988, em razão de que introduziu por meio de lei ordinária, no caso, Lei n. 9.876/99, elementos que não estão previstos na Constituição Federal.

Os princípios da Seguridade Social são importantes e devem ser observados pelo legislador e pela sociedade, pois são bases que garantem direitos essenciais ao indivíduo, do qual necessita ser protegido pelo Estado de maneira eficaz, sendo que a Dignidade do ser Humano necessita ser resguardada em qualquer situação de vulnerabilidade social. Não é possível aceitar que o direito do segurado seja reduzido com base na alegação da busca pelo Equilíbrio Financeiro e Atuarial do sistema previdenciário.

Percebe-se que, a Previdência Social, objeto deste estudo, além de contribuir de forma eficaz para a melhoria do bem estar social, é extremamente relevante economicamente para a maioria dos municípios brasileiros, em razão do efeito multiplicador dos recursos inseridos na economia através da concessão dos benefícios previdenciários, bem como diminuindo os níveis de pobreza dos brasileiros. Os benefícios com a incidência do Fator Previdenciário são fundamentais e almejados pelos segurados.

Conforme exposto, o Fator Previdenciário, cuja retirada aqui se discute, traz uma dupla contribuição para o governo: procura postergar as aposentadorias e, consequentemente, tem um impacto sobre as despesas que são realizadas com os benefícios. Assim, este instituto representa um prejuízo para apenas um segmento de beneficiários da previdência, que são os aposentados por tempo de contribuição, cuja incidência deste instituto, na maioria dos casos, causa uma redução significativa.

O principal argumento utilizado para a manutenção deste instituto é o Déficit Previdenciário, o que restou claro, através de pesquisas bibliográficas e dados disponibilizados pela própria Previdência Social, que o Déficit Previdenciário é uma desculpa fraudulenta para limitar a concessão de benefícios, isto porque é muito mais fácil simplesmente modificar os requisitos de uma única aposentadoria do que reestruturar todo um sistema que está em crise devido à má administração de seus recursos e a não observância dos princípios da Seguridade Social.

Em razão de que diversas são as fontes de custeio e contribuições devidas à Seguridade Social, as contribuições sociais são enquadradas como tributo, isto significa que os recursos possuem destinação específica, isto é, o pagamento e disponibilidade de benefícios e serviços assistenciais, previdenciários e a garantia do acesso à saúde de qualidade.

Na atualidade as principais causas do aumento de gastos na Previdência Social não é a concessão da Aposentadoria por Tempo de Contribuição, mas sim o pagamento de benefícios a segurados que não contribuíram ou que a contribuição é insignificante em relação ao pagamento dos benefícios, como é o caso do segurado especial. Ademais, a Desvinculação das Receitas da União (DRU) que autoriza o Governo transferir recursos do orçamento da Seguridade Social para o pagamento de outras contas do Governo, é de fato inaceitável.

É sabido que as contribuições dos trabalhadores e das empresas, denominadas de contribuições previdenciárias, devem ser destinadas exclusivamente ao custeio do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), o que na realidade não ocorre, pois quem mantém os benefícios rurais e assistenciais são as contribuições dos trabalhadores e empresários, os quais injustamente sofrem com a incidência do Fator em suas aposentadorias. 

Evidencia-se que o legislador ao criar o Fator Previdenciário violou diversos preceitos constitucionais em benefício de apenas um princípio, qual seja, do Equilíbrio Financeiro e Atuarial. O legislador objetivando a diminuição dos gastos previdenciários, simplesmente encontrou na Aposentadoria por Tempo de Contribuição uma solução mágica, o que notadamente não é eficaz.

Percebe-se que a incidência do Fator Previdenciário justifica a aceitação jurídica da desaposentação, em razão de que nesta a melhoria econômica do benefício minorada pelo redutor se torna o objetivo do segurado. Ou seja, o segurado requer na desaposentação o que o Fator Previdenciário causou na sua aposentadoria, isto é, a elevada redução de seu benefício. Dessa forma, a questão do fim do Fator Previdenciário encontra na desaposentação um válido argumento, capaz de inserir na discussão sua viabilidade.

Por derradeiro, a economia propiciada para o sistema previdenciário não compensa os efeitos suportados pelos segurados que se aposentam por tempo de contribuição. O fator previdenciário não é, ao longo destes anos, a solução para a Previdência e a sua extinção não vai significar a quebra da Previdência.

A adoção de políticas públicas que visem erradicar a falta de alguma proteção previdenciária e a medida de fiscalizar as empresas que possuem empregados na informalidade e dos trabalhadores autônomos informais é uma medida muito mais justa do que diminuir a aposentadoria dos segurados que sempre contribuíram para Previdência Social, além de ser eficaz quando comparado ao Fator Previdenciário.

Por fim, resta claro que o Fator Previdenciário não é a salvação da Previdência Social e sua extinção, certamente, não ocasionará a falência do sistema. Não é justo e aceitável a economia que o governo faz utilizando-se de instrumentos socialmente injustos. Assim, é possível afirmar que a exclusão do fator é questão de justiça social que deve ser repensada pelo Governo, devendo ser implementadas propostas que realmente solucionem os problemas do sistema previdenciário.

Diante do exposto é possível afirmar que a exclusão do Fator Previdenciário não causará Déficit na Previdência Social, pois o total arrecadado pelos segurados urbanos é suficiente para manter as Aposentadorias por Tempo de Contribuição.


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