Prescrição da pretensão anulatória de processo demarcatório de terrenos de marinha, conforme a jurisprudência do STJ

     Tem adquirido relevo nos últimos anos a discussão sobre Terrenos de Marinha, haja vista que a União Federal vem promovendo de forma gradativa a demarcação dessa área, que abrange toda faixa litorânea de nosso país.     

      Sucede que a referida demarcação apresenta significativos reflexos jurídicos e econômicos sobre os aludidos imóveis e seus ocupantes. Em relação ao aspecto jurídico, os terrenos assim identificados passam a integrar formalmente o patrimônio da União, de modo a desconstituir, automaticamente, a propriedade eventualmente registrada em nome de terceiros, sem a necessidade de prévio processo administrativo com esse objetivo (STJ: RESP 693032-RJ; REsp 1.183.546-ES), reduzindo à condição de meros possuidores particulares que outrora possuíam o domínio pleno do imóvel.     

      No que se refere ao aspecto econômico, os particulares que pretenderem usufruir, ou continuar usufruindo, dos imóveis “de marinha” estão obrigados a recolher anualmente para os cofres públicos federais Foro (no percentual de 0,6% do valor do respectivo domínio pleno) ou Taxa de Ocupação (de 2% do valor do imóvel, excluídas as benfeitorias - Lei nº 13.240/2015). Além disso, na hipótese de transferência do domínio útil, no caso da posse ocorrer sob o regime enfitêutico, ou no caso da transferência do uso, na hipótese do regime de mera Ocupação, está obrigado a recolher 5% do valor do imóvel a título de Laudêmio.

      A União, proprietária dos terrenos de marinha, ex vi do art. 20, inciso VII, da Carta Republicana, não tem poupado esforços para concretizar a referida demarcação, haja vista, como mencionado acima, a possibilidade de consolidar suas propriedades e, mais importante, dispor de uma expressiva fonte de receitas.

Ocorre, no entanto, que a União tem encontrado dificuldades para realizar essa demarcação em estrita obediência aos termos legais, principalmente pela necessidade de respeitar o recorte geográfico de nosso litoral existente no ano de 1831. Em face disso, por vezes tem promovido essa demarcação sem a devida transparência e à margem da lei.

A falta de transparência desse procedimento tem levado as pessoas prejudicadas ao Poder Judiciário, suplicando, especialmente, a nulidade do processo demarcatório por violação à garantia ao devido processo legal, à ampla defesa e ao contraditório (art. 5º, incisos LIV e LV, da CF).

O fundamento do pedido tem sido o fato de a União promover o procedimento demarcatório sem notificar pessoalmente os interessados conhecidos - a exemplo daqueles que figuram identificados no Registro Imobiliário -, por afrontar a Carta Constitucional e ao disposto na redação original do art. 11 do Decreto-lei nº 9.760/46:

Art. 11 Para a realização do trabalho, o SPU convidará os interessados, certos e incertos, pessoalmente ou por edital, para que no prazo de 60 (sessenta) dias ofereçam a estudo, se assim lhes convier, plantas, documentos e outros esclarecimentos concernentes aos terrenos compreendidos no trecho demarcando.  

Depreende-se do dispositivo supra que a SPU tem o dever de convidar, pessoalmente, os interessados certos e, por edital, os incertos, para que ofereçam a estudo material concernente aos terrenos compreendidos no trecho demarcando, bem como para oferecerem eventuais impugnações (STJ: RESP 1390492/SC).

Pois bem, configurada a violação aos referidos preceitos (art. 5º, incisos LIV e LV, da CF e art. 11 do Decreto-lei nº 9.760/46), deveriam os prejudicados obter tranquilamente a nulidade do processo demarcatório. No entanto, tal pretensão tem esbarrado frequentemente no instituto da prescrição.

Isso porque o Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que a anulação do processo demarcatório está sujeito à prescrição quinquenal, disciplinada no art. 1º, do Decreto nº 20.910/32, que assim dispõe: 

Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem. 

A aplicação desse dispositivo, todavia, não se dá de forma tranquila nos Tribunais Regionais Federais, pois circunstâncias fáticas e jurídicas conduzem a interpretações divergentes.  Naturalmente essas divergências têm compelido o Egrégio STJ, cujo papel institucional é justamente uniformizar a interpretação da legislação federal, a empreender adequada exegese ao aludido preceito legal.

A primeira dificuldade posta foi definir o termo inicial da prescrição, uma vez que os julgados dos tribunais inferiores levavam em consideração diferentes atos/fatos, a exemplo da data de encerramento do processo demarcatório ou a data de aquisição do imóvel demarcando.

Neste ponto, o STJ teve a sensibilidade de perceber que o encerramento do processo demarcatório não resultava em imediato conhecimento da demarcação pelos interessados. Percebeu-se que entre a demarcação e a ciência do interessado podia transcorrer um longo intervalo de tempo. Diante disso, decidiu-se que o prazo prescricional teria como termo inicial, de regra, a notificação do interessado da cobrança das taxas de ocupação, pois esse fato tornaria inequívoca a ciência da demarcação. In verbis: 

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. TAXA DE OCUPAÇÃO. TERRENO DE MARINHA. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284/STF. REGISTRO DE PROPRIEDADE PARTICULAR. INOPONIBILIDADE À UNIÃO. SÚMULA N.º 496/STJ. PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO. INTERESSADOS COM DOMICÍLIO CERTO. INTIMAÇÃO POR EDITAL. IMPOSSIBILIDADE. PRESCRIÇÃO DA AÇÃO AFASTADA. PRINCÍPIO DA ACTIO NATA.

(...)

3. O Superior Tribunal de Justiça, interpretando o art. 11 do DL 9.760/46 à luz dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório, firmou orientação no sentido de que os interessados devem ser intimados pessoalmente do procedimento demarcatório dos terrenos de marinha, sendo incabível a intimação por edital, salvo na hipótese de interessados incertos.

4. Havendo averbação da transação imobiliária no competente ofício de registro de imóveis, não há falar em interessados incertos ao tempo de demarcação, a se permitir intimação editalícia.

5. "Somente com as notificações para cobrança da taxa de ocupação é que nasceu a pretensão do autor, momento em que começará a contagem do prazo prescricional. Se o recorrente não foi intimado pessoalmente do procedimento administrativo demarcatório, mesmo tendo endereço certo, não pode correr contra ele a prescrição" (AgRg no REsp 1.253.796/SC, DJe de 26/4/2012).

6. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, provido.

(REsp 1390492/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/11/2013, DJe 06/12/2013) 

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. TERRENO DA MARINHA. DEMARCAÇÃO. PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO. INTERESSADOS COM DOMICÍLIO CERTO. INTIMAÇÃO POR EDITAL. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. PRESCRIÇÃO AFASTADA.

1. Omissis;

2. Ademais, a pretensão autoral surgiu somente com as notificações para pagamento de taxa de ocupação, constituindo esse o termo a quo para a contagem do prazo prescricional. Assim, não há falar em prescrição.

3. Omissis;

4. Omissis;

(AgRg no AgRg no REsp 1389972/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/05/2014, DJe 22/05/2014)

Ressalte-se, todavia, que isso não significa dizer que a jurisprudência descartou a possibilidade de se comprovar a inequivocidade da ciência da demarcação por outros meios de prova.

Restou consolidado, ainda, que eventual decisão dos Tribunais inferiores proferida em desacordo com esse entendimento deve ensejar o retorno dos autos à origem, a fim de ser reapreciada a matéria “sob o prisma do posicionamento do STJ”. Vejamos:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. DEMARCAÇÃO. PRETENSÃO ANULATÓRIA. PRESCRIÇÃO. POSSIBILIDADE. TERMO INICIAL. RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM.

1. Conforme a jurisprudência do STJ, a pretensão anulatória do processo de demarcação dos terrenos de marinha sujeita-se ao prazo previsto no art. 1º do Decreto 20.910/1932.

2. O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que o prazo deve ser contado da data em que o ocupante tem ciência da fixação da Linha Preamar Média, o que, em geral, ocorre com a notificação para pagamento da taxa de ocupação.

3. Indispensável o retorno dos autos à origem para análise da eventual ocorrência de prescrição sob o prisma do posicionamento do STJ.

4. Agravo Regimental não provido.

(AgRg no REsp 1490760/AL, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/03/2015, DJe 31/03/2015)

Definido o termo inicial, naturalmente houve a decretação da nulidade de diversos processos demarcatórios que não foram alcançados pelo instituto da prescrição. Em reação a anulação dos referidos processos, o governo federal, em vez de passar a respeitar o devido processo legal, a ampla defesa e o contraditório, optou pela absurda atitude de promover a alteração do art. 11 do Decreto-Lei nº 9.760/46, nos termos da Lei nº 11.481/07, publicada em 31.05.2007, para estipular como única forma de notificação dos interessados, certos ou incertos, a publicação por meio de edital, ceifando de vez a garantia do contraditório. Verbis:

Art. 11.  Para a realização da demarcação, a SPU convidará os interessados, por edital, para que no prazo de 60 (sessenta) dias ofereçam a estudo plantas, documentos e outros esclarecimentos concernentes aos terrenos compreendidos no trecho demarcando.

Contra essa reprovável alteração legislativa houve imediata e enérgica resposta da sociedade, através da propositura, no Supremo Tribunal Federal, de Ação Direta de Inconstitucionalidade, tombada sob o nº 4264. Na oportunidade, o STF, em sede de medida cautelar, declarou, com efeitos ex nunc, a inconstitucionalidade do art. 11, do Decreto-Lei 9.760/1946, na redação dada pela Lei nº 11.481/2007, nestes termos:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. ART. 11 DO DECRETO-LEI 9.760/1946, NA REDAÇÃO DADA PELA LEI 11.481/2007. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. OCORRÊNCIA. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA. I – Ofende as garantias do contraditório e da ampla defesa o convite aos interessados, por meio de edital, para subsidiar a Administração na demarcação da posição das linhas do preamar médio do ano de 1831, uma vez que o cumprimento do devido processo legal pressupõe a intimação pessoal. II – Medida cautelar deferida, vencido o Relator.

Infelizmente essa manobra legislativa tornou legítima, ao menos temporariamente, a intimação por edital dos interessados conhecidos. Isso porque a decisão do Colendo STF foi proferida com efeitos ex nunc[1], ou seja, para surtir efeitos para frente, a partir de seu provimento, sem retroagir. Em outras palavras, as intimações feitas entre a publicação da lei e a suspensão de seus efeitos pela Suprema Corte são consideradas válidas, conforme reiteradas decisões do STJ. Vejamos:

PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. ART. 535 DO CPC. ALEGAÇÕES GENÉRICAS. SÚMULA 284/STF. PRESCRIÇÃO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. TERRENO DE MARINHA. DEMARCAÇÃO. NECESSIDADE DE PRÉVIO E REGULAR PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. INTIMAÇÃO PESSOAL DOS INTERESSADOS IDENTIFICADOS.

ART. 11 DO DECRETO-LEI N. 9.760/46. REDAÇÃO ANTERIOR À ALTERAÇÃO PROMOVIDA LEI N. 11481/07. NECESSIDADE. INTERPRETAÇÃO LEGAL. PROVIMENTO CAUTELAR NA ADI 4.264, MC/PE. EFEITOS RETROATIVOS. NÃO OCORRÊNCIA.

1. A genérica alegação de ofensa ao art. 535 do CPC, sem a demonstração exata dos pontos pelos quais o acórdão se fez omisso, contraditório ou obscuro, atrai o óbice da Súmula 284 do STF.

2. A matéria referente a lapso prescricional não foi objeto de debate na instância ordinária, estando ausente o requisito do prequestionamento. Incidência das Súmulas 282 e 356/STF.

3. Os interessados certos e identificados devem ser notificados pessoalmente para participarem da demarcação de terrenos da marinha instaurados anteriormente à modificação no art. 11 do Decreto-Lei n. 9.760/46, dada pela Lei n. 11.481/07. Precedentes.

4. Preservam-se as notificações por edital de interessados certos realizadas entre o início da vigência da Lei n. 11.484/07 - 31/05/2007- e a data de provimento da cautelar na ADI 4264/PE - 16/03/2011 -, ante o efeito ex nunc da cautela proferida em processo objetivo de controle de constitucionalidade (art. 11, § 1º, da Lei n. 9868/99).

5. Solução do caso que demanda a aplicação do art. 11 do Decreto-Lei n. 9.760/46 a fato ocorrido durante sua vigência, havendo mera relação de contigência entre a solução adotada e os efeitos decorrentes do provimento cautelar na ADI 4264/PE.

6. Recurso especial conhecido em parte para, nessa extensão, negar-lhe provimento.

(REsp 1345646/SC, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 02/12/2014, DJe 17/12/2014)

Registre-se que a ADI 4264 continua em curso, todavia a Advocacia Geral da União pediu sua extinção, sob o argumento de que a análise do mérito se encontra prejudicada, uma vez que o artigo sub judice foi alterado pela Lei nº 13.139/2015.

De fato, a Lei nº 13.139/2015 promoveu uma série de alterações no Decreto-lei nº 9.760/46 e, frise-se, positivas, pois estabeleceu a necessidade de prévia Audiência Pública[2] na sede do(s) Município(s) do trecho em demarcação, bem como passou a assegurar a notificação pessoal dos interessados certos alcançados pelo traçado da linha demarcatória[3] e, ainda, notificação por edital (por meio de publicação em jornal de grande circulação no local do trecho demarcado e no Diário Oficial da União) dos interessados incertos alcançados pelo aludido traçado.

Assim, em suma, podemos afirmar que resta evidente que a demarcação de terrenos de marinha, pela Secretaria do Patrimônio da União, foi por vezes realizada à margem das garantias constitucionais ao contraditório, à ampla defesa e ao devido processo legal. E que o desrespeito a esses princípios fundamentais poderia ensejar a nulidade de todos os processos demarcatórios gravados por esse vício, porém, o Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento de que a nulidade está sujeita à prescrição quinquenal, disciplinada no art. 1º do Decreto nº 20.910/32.

De modo que, o interessado, à luz do entendimento do Egrégio STJ, deve suplicar a nulidade em até cinco anos do conhecimento da demarcação, que, de regra, ocorre com a notificação da cobrança da taxa de ocupação.

No entanto, a intimação editalícia ocorrida entre o início da vigência da Lei n. 11.484/07 - 31/05/2007 - e a data de provimento da cautelar na ADI 4264/PE - 16/03/2011 -, é, infelizmente, considerada válida, em razão de a decisão ter sido proferida com efeitos ex nunc.

Por fim, a Lei nº 13.139/2015 promoveu no Decreto-lei nº 9.760/46 alterações mais condizentes com o Estado de Direito, por ter tido o cuidado de prestigiar a garantia da ampla defesa, do contraditório e do devido processo legal. No entanto, a mudança da legislação não tem o condão de anular os processos viciados que hoje se encontram, em nome de uma suposta segurança jurídica, acobertados pela prescrição.  

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Notas

[1] Termo jurídico em latim que significa "desde agora". No âmbito jurídico, quando dizemos que algo tem efeito "ex nunc", isto quer dizer que seus efeitos não retroagem, valendo somente a partir da data da decisão tomada.

[2] Art. 11.  Antes de dar início aos trabalhos demarcatórios e com o objetivo de contribuir para sua efetivação, a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão realizará audiência pública, preferencialmente, na Câmara de Vereadores do Município ou dos Municípios onde estiver situado o trecho a ser demarcado. 

[3] Art. 12-A. A Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão fará notificação pessoal dos interessados certos alcançados pelo traçado da linha demarcatória para, no prazo de 60 (sessenta) dias, oferecerem quaisquer impugnações.   (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)

§ 1o Na área urbana, considera-se interessado certo o responsável pelo imóvel alcançado pelo traçado da linha demarcatória até a linha limite de terreno marginal ou de terreno de marinha que esteja cadastrado na Secretaria do Patrimônio da União ou inscrito no cadastro do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) ou outro cadastro que vier a substituí-lo.   (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)

§ 2o Na área rural, considera-se interessado certo o responsável pelo imóvel alcançado pelo traçado da linha demarcatória até a linha limite de terreno marginal que esteja cadastrado na Secretaria do Patrimônio da União e, subsidiariamente, esteja inscrito no Cadastro Nacional de Imóveis Rurais (CNIR) ou outro que vier a substituí-lo.    (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)